時間：2023-09-08 17:05:21
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一、基本情況
我們共走訪調研13家企業，涉及成品油流通、家政、汽車銷售三類行業。積極邀請企業對我們工作的方式方法、工作態度、工作效率以及工作中存在的缺點和不足、有何意見建議等暢所欲言。
調研組采用現場座談、問卷填寫、郵箱投遞等方式征求有效意見建議13條，經過歸納梳理主要分為以下幾類：
1、加大政策宣傳力度。
2、加強行業有關法律法規的培訓。
3、加強對企業監督指導，及時了解企業的需求。
4、出臺扶持有關行業發展的政策。
企業對我們的工作表示基本滿意，希望我們繼續再接再厲，保持良好的工作作風，調研中我們也了解到企業目前存在的一些問題。
二、存在問題
在調研中我們了解到，大部分企業希望對本行業有關政策進一步加大宣傳力度，同時希望多組織一些行業法律法規的培訓，幫助企業充分了解國家、省、市有關政策。我們還了解到個別企業在遇到問題時不知道向那個部門反應，特別是在機構改革后，因原管理部門被合并統一規劃后，一時間找不到“娘家”。對此，我們現場向企業詳細解釋了我市機構改革后各部門各單位分工情況。
三、下步打算
（一）加大宣傳培訓力度。在宣傳國家、省、市有關行業各項優惠政策的同時，加強培訓企業對本行業法律法規的學習了解，幫助企業規避經營風險，營造企業自律守法的經營風氣。
集貿市場法制計量管理和誠信計量建設工作總結
2020年上半年度，桂林市市場監督管理局在自治區市場監督管理局和市委市政府的正確領導下，認真落實國家市場監督管理總局《2020年全國計量工作要點》，并按照自治區市場監管局的工作部署，持續強化集貿市場貿易結算用計量器具的法制監管、提升公正用計量器具配備率、規范基層計量執法配備，提升執法隊伍的計量專業素養，加大計量執法力度及震懾力為基礎。積極創新機制，探索以信用為基礎的監管機制在集貿市場計量監管中的可行模式；探求切實壓實市場主辦者主體責任，引導市場主體計量自覺、自理和自律的新機制，激發市場內生動力，營造集貿市場誠信經營環境。取得了一定成效，現總結如下：
一、以南站市場為試點，以點帶線拉面，力爭在全市范圍內推進集貿市場誠信計量建設。
為加強我市集貿市場計量監管，完善計量服務保障，進一步推進集貿市場誠信計量建設，維護集貿市場公平競爭，我局以南站市場為試點，積極打造亮點市場， 并于5月8日早上10點，聯合廣西區計量院、桂林兆通股份有限公司在南站市場舉行桂林市集貿市場誠信計量共建試點標準砝碼交接儀式。儀式上廣西壯族自治區計量檢測研究院與市場開辦方桂林兆通股份有限公司現場簽訂了《集貿市場衡器管理試點建設協議》。根據協議約定，廣西區計量院將無償向乙方提供32個M1等級的不銹鋼砝碼使用至試點建設結束，試點共建時間結束后收回；無償為提供給乙方使用的砝碼進行計量周期檢定；無償向乙方提供砝碼使用、維護等技術咨詢等。
通過此次儀式，將南站市場作為我市集貿市場衡器管理試點，力圖通過該試點以點拉線帶面，為下一步集貿市場法制計量監管與誠信計量建設在我市全面鋪開,持續推進計量治理體系和治理能力現代化，保護消費者合法權益，助推我市全國文明城市創建和桂林國際旅游勝地建設，邁出了堅實有力的第一步。下一步市局和市計量所將安排專門人員為桂林兆通股份有限公司開展檢定人員培訓和計量標準申報建標及授權委托等工作。
二、以“5·20世界計量日”為契機開展主題宣傳活動
充分利用報刊、雜志、廣播電視等傳統媒體，和網站、微博、微信等網絡媒體的作用，重點宣傳各級市場監管部門加強集貿市場法制計量監管與誠信計量建設，發揮計量基礎保障作用，推動經濟社會高質量發展的新進展、新風貌、新經驗、新成就。市局專門劃撥經費印制了520“世界計量日”宣傳冊2000份，宣傳海報20張，并制作了宣傳橫幅，宣傳計量法律法規和基本知識。5.20當天由市局計量科牽頭，邀請市計量所、象山區市監局、南站市場主辦單位桂林兆通股份有限公司共同參與“5·20世界計量日”現場宣傳活動，同時為加強宣傳效果，由市局宣傳科邀請新聞媒體參加。活動現場我們開展了以下三項宣傳活動：
1、開展“5.20世界計量日”現場宣傳及咨詢，向群眾免費發放宣傳冊，張貼宣傳海報，拉宣傳橫幅；
2、免費向南站市場配置公平秤交接儀式（市局、象山局、市場開辦方三方公共參加），今年計劃將對全市集貿市場實現公平秤全覆蓋。
3、由市計量所免費為市場及周邊的電子計價秤使用經營戶進行檢定；并對桂林火車站、汽車站周邊的旅游商場開展了執法檢查，規范了市場經濟秩序。
三、結合我市實際情況開展法制計量監管與誠信計量建設工作開展宣傳。
為進一步加強我市集貿市場計量監管，完善計量服務保障，持續推進計量治理體系和治理能力現代化，進一步推進集貿市場誠信計量建設，維護集貿市場公平競爭，保護消費者合法權益，助推我市全國文明城市創建和桂林國際旅游勝地建設。我局組織十一縣（市）六城區深入轄區市場開展商貿集市等重點行業的掃黑除惡斗爭工作，嚴厲打擊計量欺詐、短斤少兩、計量侵權等計量違法行為，提升群眾計量維權意識，督促經營者守法誠信經營，推動誠信計量體系的建設。截止目前，全局（含市縣區）共出動執法人員117人次，檢查電子計價秤461臺，對不符合檢定規程的電子評價秤限期要求經營戶更換合格的電子計價秤。
一、堅持因地制宜，分探索改革經驗
經過多次深入調研論證，我們選取了商河縣、槐蔭區、市國土資源局作為先行改革試點單位，分類探索綜合行政執法新模式，為全面推開探索經驗。
一是在商河縣探索實施跨部門跨領域綜合執法。將23支執法隊伍整合設置為“1+6”模式，將環衛、市政、園林等18個領域的全部或部分執法職能進行整合，組建綜合行政執法局，實現了“一支隊伍跨部門綜合執法”；將未納入綜合執法范圍的市場監管、食品藥品等6個部門內部的執法職責、隊伍進行整合，實現“一個部門一支隊伍執法”；綜合行政執法局向鎮街及開發區派駐13支執法中隊，將90%以上的執法力量共140余人下沉到一線，實行雙重管理、以鎮街管理為主，同時在鎮街設立綜合執法辦公室，與派駐執法中隊合署辦公，進一步強化屬地執法責任。
二是在槐蔭區探索部門領域內綜合執法。在市場監管領域，整合區質量技術監督稽查大隊、市場監管局公平交易局，組建區市場監管綜合執法大隊；在農業領域，整合農業、畜牧、林業、水務等執法隊伍，組建區農業綜合執法大隊；在文化旅游領域，整合文化市場、旅游執法隊伍，組建區文化旅游綜合執法大隊。通過整合，全區執法隊伍由12支精簡到8支。
三是在市國土資源局探索部門內部執法職責整合。將區級國土資源執法職責上收至市級，實行一個層級執法。同時，將其內部執法職能進行整合，統一交由市國土資源執法監察支隊承擔，實現了全市國土領域一支隊伍管執法。
二、堅持統籌兼顧，穩步推進綜合執法體制改革
按照深化行政執法體制改革的要求，在深入總結試點經驗做法的基礎上，研究制定了全市綜合執法體制改革方案，統籌推進市、縣區、鎮街三級執法體制改革。
一是合理劃分市區執法權限。著眼于厘清執法邊界、減少執法層級，對區里沒有行政管理權限或執法任務較少的規劃、交通運輸、農林水利等領域，以市級執法為主；對屬地監管責任明確、基層發生頻率高的城市管理、勞動保障、文化旅游、市場監管領域，以區級執法為主。
二是精簡整合執法隊伍。市級層面，主推部門領域內綜合執法改革，交通運輸局等19個部門整合內部執法資源，實行一支隊伍執法；市商務局等14個部門，不再新設執法隊伍，實行一個處室執法。縣區層面，指導縣區參照試點改革情況，合理確定符合實際、行之有效的改革方式，各縣區執法隊伍壓縮到8支以內，縣域執法隊伍總量減少近60支。
三是統籌完善鎮街執法體制。鎮街層面，采取商河做法的縣區，由縣區綜合行政執法局向鎮街派駐執法中隊，與鎮街綜合執法辦公室合署辦公，實行鎮域內綜合執法；采取槐蔭做法的縣區，以鎮街現有城市管理機構和人員為基礎，統籌區域內相關執法力量開展聯合執法。通過體制調整，充分賦予鎮街綜合管理和執法權限，推動執法力量下沉。
三、堅持配套改革，最大限度釋放改革紅利
為提高改革實效，我市從三方面入手，為綜合行政執法改革提供堅實的保障。
一是強化網格化管理。按照屬地化、網格化的原則，整合城市管理、社會治安等網格體系，建立統一的執法信息監測預警、分類處理的綜合管理平臺，完善村居、鎮街、縣區三級網格化管理體制，為執法體制改革奠定堅實基礎。
二是強化執法信息共享。緊緊抓住當前正在深入實施的“互聯網+政務”改革，充分發揮“12345市民服務熱線”等為民辦事綜合服務平臺的作用，著力打破部門之間的信息孤島，既大大提高執法效率，又能發揮聯合執法、聯合懲戒的威力。去年，熱線共受理執法類問題58.56萬件，及時移交相關部門辦理。
一、充分認識加強網絡交易監管平臺綜合應用的重要性
網絡交易監管離不開網絡化信息化手段。加強網絡交易監管平臺綜合應用，對于及時集中發現案源，將傳統市場監管經驗應用于網絡市場監管，建立統專結合的協作機制，推進網絡市場綜合執法，提高整體執法效能具有重要意義。網絡交易的監管與傳統市場監管具有對應性，違法行為的發現和處理需要各相關職能機構的共同參與。綜合應用網絡監管平臺，可以為全省工商（市場監督管理）部門綜合發揮職能，監管網絡市場提供信息化手段，有利于各項監管職能向網絡市場延伸。
二、充分發揮網絡交易監管平臺對綜合執法的支持作用
省網絡交易監管平臺是全省一體、統專結合、功能齊全、上下聯動的開放式平臺，不受時間、空間的限制，經授權的機構和人員可以隨時在有互聯網連接的地方登陸平臺監測網絡市場和發現違法行為，破除了地域管轄和級別管轄的局限，可實現層級間、機構間、部門間的信息共享、功能共用和行動協調，既可供全省工商部門用戶使用，也可經省工商局授權，為其他執法部門提供網絡執法支持。要充分發揮網絡交易監管平臺作用，運用網絡市場監管執法聯席會議等協同機制，建立積極協作、共商共議、上下聯動、左右互動的網絡市場常態綜合監管執法格局。
三、做好網絡交易監管平臺綜合應用的維護保障
省工商局網絡合同處負責平臺各級用戶角色管理、省局職能機構和地市級管理員賬號建立和維護，地市局網絡同合科（處）負責地市級和縣區級職能機構、縣區級管理員和工商所級管理員賬號建立和維護。
四、開展網絡交易監管平臺搜索監測信息的相互通報
在應用網絡監管平臺進行搜索、監測過程中發現一案包含多種違法行為、一案涉及多個職能機構的情形，要及時通報相關責任機構，建立信息互通機制，保證執法的連貫性、完整性。
推動文化市場綜合執法改革匯報材料
近年來，市按照省委省政府《關于進一步深化文化市場綜合執法改革的實施意見》部署要求，積極探索實踐，對文化市場“不規范、不順暢、不健康”等實際情況進行深度調研，查找出掣肘文化執法工作包括職責職能、人員隊伍、經費資金、規章機制、效率效能、監管制約在內的“六大問題”，針對問題精準施策，使文化市場綜合執法改革順利推進，成效顯著。
一、分類監督管理、擴展執法范圍，解決“文化執法職責職能不清”的問題。從理清機構執法權限入手，將查處互聯網上網服務和娛樂演出場所的違法行為、查處非法出版單位和個人的違法出版活動、“掃黃打非”以及旅游行政執法工作等138項具體業務進行分門別類，科學劃分為文化、文物、新聞、出版、印刷、旅游六大類，并明確了各類業務的具體責任人，為全面開展文化市場綜合執法改革奠定。同時，將查處文化藝術經營、展覽、展播活動中的違法行為首次納入文化綜合執法范圍，進一步擴大了文化綜合執法范圍。
二、增加人員編制、規范執法主體，解決“文化執法人多編少，執法不正規”的問題。為從根源上解決文化執法大隊“執法力量單薄、人員不足”的問題，積極與市編辦溝通協調，經市編委會研究同意后，市編辦從全市事業機動編制中調劑出12個編制納入文化執法大隊，使編制總數由原來的8個增至20個，并通過全省事業單位招聘考試的方式新招錄了12名執法人員，有效增強了執法力量。同時，進一步加強對所有執法人員的執法資格管理，嚴格持證上崗制度，對未通過執法資格考試的工作人員，不授予其執法資格，不允許其從事執法活動，確保文化綜合執法主體合法化。
三、加大財政預算、增強硬件投入，解決“公務資金短缺，保障能力不足”的問題。在市財政財力緊張的情況下，將文化市場綜合執法機構的工作經費和能力建設經費全部納入市政府財政預算，今年累計核定文化市場綜合執法工作經費75萬元。同時，為加強配套硬件設施建設，從2016年起市財政每年劃撥專項資金50萬元用于文化市場監管平臺建設。此外，繼續加大辦公設施投入，新購置了1臺用于文物、旅游等執法用航拍機、10臺執法記錄儀、20部執法對講機、配備了4臺綜合執法車輛、更新所有包括電腦等辦公設備、為每名執法人員新增工作服裝1套，為開展執法工作提供了有力保障。
一、做好綜合執法改革工作，增強執法力量
一是為確保今年3月底前基本完成文化市場綜合執法改革工作，我縣于 成立了縣文化市場管理工作領導小組，領導小組由縣委常委、宣傳部部長任組長，縣政府分管副縣長任副組長；縣委宣傳部、縣文體廣新局、縣委編辦、縣財政局、縣人社局等11個部門為成員，領導小組下設辦公室，辦公室主任由縣文體廣新局局長兼任。領導小組組織領導全縣文化市場管理和綜合執法改革工作，全面推進和深化全縣文化市場綜合執法改革工作，指導、協調、督促全縣各有關部門加強文化市場管理。
二是因旅游市場執法職責劃入，及文化市場綜合執法的意識形態屬性、執法任務的動態，向上申請保障人員編制，按照“編隨事走、人隨編走”的原則，將2人4個編制劃轉縣文化市場綜合執法大隊（未批復），同時嚴格編制管理，不擠占、挪用文化執法人員編制，確保文化綜合執法人員在編在崗。嚴格實行執法人員持證上崗和資格管理制度，實行不同崗位執法人員執法責任，統一使用執法標識、執法文書和行政執法證件。
三是將文化市場綜合執法大隊工作經費和能力建設經費列入縣財政預算，保障文化綜合執法的日常辦公、隊伍建設、執法裝備購置、信息化建設、執法服裝、人才培訓、執法辦案、“掃黃打非”等費用。
二、加快“互聯網政務服務”工作進程，夯實互聯平臺建設工作基礎
按照相關要求，一是我局行政權力事項均已入駐 中心網上審批系統及福建省行政審批和公共服務事項管理系統。二是完成我局權責清單管理系統事項數據核對工作。經梳理我局共有權責事項 項（因市級“四級四同”導致公示權責事項數量與網上辦事大廳不符），其中：行政權力事項 項（含行政許可 項，行政確認3項，行政處罰 項，行政強制2項，行政征收0項，行政征用0項，行政裁決0項，行政獎勵0項，行政給付0項，行政監督檢查32項，其他行政權力19項）；公共服務 項；內部管理（審批、審核）事項2項；其他權責事項50項。
三、依法履行職責，強化市場準入與監管工作
截至目前，全縣文化市場經營單位共有47家，其中歌舞娛樂 家，電子游戲(藝) 家，網吧 家，音像制品 家（未注銷），出版物經營單位 家，印刷企業 家，電影放映單位 家。高危險體育項目（游泳）場所 家。
（一）創新審批理念，轉變職能，提升服務質量
為進一步優化和創新審批模式，切實解決窗口辦事難、效率低等問題，真正方便群眾辦事，我局多次提供“上門服務”。 自“最多跑一次”實施以來，我局窗口在完成“最多跑一次”規定動作的基礎上，將服務延伸至鄉鎮，以推進“最多跑一次”向基層下沉。
(三)落實“多證合一”改革，加強改革后續監管
根據市局“多證合一”改革要求，“藝術品經營單位備案”列入了我市第一批“多證合一”改革范圍，和組織機構代碼證、稅務登記證、社會保險登記證、統計登記證一起，由工商（市場監管）部門直接核發加載統一社會信用代碼的營業執照，企業無需再到文化部門重復辦理。
（四）以行政審批為核心，行政工作有效展開
截止至今，我局在行政服務中心共辦理18件審批件，嚴格按照“最多跑一趟”的要求，進行網上受理。其中從事出版物零售業務的單位和個人年度核驗4件、包裝裝潢印刷品和其他印刷品印刷經營者及專項排版、制版、裝訂業務單位年度核驗12件、單位或個人從事出版物零售業務審批（含通過互聯網等信息網絡方式）1件、申辦經營性公共游泳場所審批1件。無任何違法行政收費現象，無一例被申請復議或提起行政訴訟，無群眾行政投訴、無舉報反映行政不作為、亂作為的案件，也無因具體行政審批行為不規范而引起的行政賠償。文化市場項目審批合格率達100%。嚴格按照規定流程操作，全面、真實、準確填寫業務資料，在保證工作質量的前提下，著力于行政審批提速，以增加審批時效。
（五）開展法規培訓工作，加強文化市場監管
為了更好的規范各類文化市場經營單位經營行為，凈化文化市場環境。今年年初，組織了游藝娛樂、歌舞娛樂、互聯網上網服務、音像制品、印刷企業等經營單位的從業人員，針對《娛樂場所管理條例》、《互聯網上網服務營業場所管理條例》、《互聯網文化管理暫行規定》、《音像制品管理條例》、《印刷業管理條例》、《安全生產法》等條例、法律法規及業務技能的學習培訓，參加人員60余人。
（六）加強自身素質，提升自身綜合水平
為了提高執法人員理論修養和業務水平，一是我隊多次舉辦隊內業務培訓，培訓內容含蓋相關法律法規、執法文書寫作，案卷制作、傳達學習上級舉辦培訓班的學習內容等相關內容，營造了“學習就是工作、工作必須學習”的良好氛圍；二是積極參加省市舉辦的各類培訓，目前共參加培訓3人次，全面提升了文化市場監管及服務能力。
（六）堅持依法行政，文化市場安全平穩，規范有序
以日常檢查和專項治理為手段，不斷完善文化市場行政執法和管理體系，為整頓和規范市場秩序，先后開展了“ 、、、、、 ”等專項整治行動，全縣文化市場安全平穩。
截止目前，文化執法大隊共出動檢查 人次，檢查各類文化經營場所 次，接“ ”舉報2次，處理率100%，共立案處罰 起，辦結 起，罰款 元。經過治理整頓，有力打擊了文化市場的違法違規經營行為。
基金項目：本研究受到海南省教育廳研究生創新課題（編號：Hys2012-33）支持。
【摘要】旅游市場監管對促進旅游業健康和可持續發展具有重要作用。然而，由于體制機制等原因，我國旅游市場監管存在著諸多問題。《旅游法》的出臺，為解決旅游市場監管中存在的問題提供了法律基礎。針對存在的問題，結合海南省旅游監管具體實踐，應加強對旅游市場的行政指導，重視旅游監管隊伍建設，理順監管體制，充分發揮行業協會作用，制定科學合理的市場監管溝通標準等。
【關鍵詞】旅游；旅游市場；監管；海南
作為我國旅游業發展的典型代表，海南國際旅游島發展自上升為國家戰略以來，海南在旅游質量提升、市場監管、旅游管理體制改革等方面走在了全國前列，具有典型示范帶動作用。時值《旅游法》出臺之際，本文立足《旅游法》，以海南旅游市場監管實踐為切入點，分析其存在的問題，提出相應的解決辦法。
一、海南旅游市場監管的實踐
（一）完善旅游法規
加強旅游市場監管，重在依法依規。在行政監管和法律規制上，近年來，海南省結合實際先后制定了《海南國際旅游島建設發展條例》、《海南經濟特區旅行社管理規定》、《海南經濟特區導游人員管理規定》、《海南省旅游景區景點管理規定》、《海南經濟特區旅游價格管理規定》、《海南經濟特區旅館業管理規定》和《海南經濟特區道路旅游客運管理若干規定》等7部旅游法規，內容涉及旅行社、酒店、景區、旅游交通、旅游商品、導游管理、旅游開發規劃等方面，基本涵蓋了“食、住、行、游、購、娛”等旅游要素，在全國率先基本建立了一個比較完整的旅游法規體系，為我國旅游行政執法提供了有力的法制保障。
（二）組建綜合性的旅游行政部門
2009年，海南省旅游發展委員會率先在全國掛牌成立，為省政府組成部門。旅游發展委員會的成立，順應了我國旅游發展的形勢，改善了旅游行政管理體制，提高了旅游工作效率，有利于及時解決旅游市場糾紛，加強對旅游市場的監管。2010年7月，海南省旅游規劃委員會正式開始運作，作為海南國際旅游島建設領導小組的工作機構，負責整合14個主要廳局的資源，其主要職責是審查旅游規劃和重大旅游項目規劃，統籌全省重要旅游資源開發，推進旅游產業轉型升級。
（三）行業協會布局完善
“發達國家市場經濟和法治政府建設的實踐證明，一個合理的社會管理系統總是由精干且富有效率的政府和發達的社會組織構成，并總是由行政監管與自治管理實現分工合作來構成社會治理體系，現代市場經濟體制的高效運行需要法治政府的行政監管與社會組織的自治管理共同發揮作用，二者缺一不可。”[1]海南充分認識到行業協會在促進旅游業發展中的重要作用，加快培育和發展旅游行業協會等中介組織，積極推進旅游行業協會建設。目前，在省旅游協會的基礎上，成立了 七個專業分會：旅游景區分會、旅游飯店分會、旅行社分會、旅游教育分會、溫泉分會、商務旅游分會、旅游團隊購物分會等，發揮各級各類旅游行業協會在聯系行業、溝通政府、調研政策、引導自律等方面的重要作用，為旅游市場監管增添了一支重要力量。
（四）探索建立旅游綜合執法機構
為提高旅游行政工作效率，優化旅游市場環境，健全旅游市場監管體系，海南省按照決策權、執行權、監督權既相互制衡又相互協調的原則，積極推進旅游行政執法體制改革和機制創新，省政府專門成立了海南省旅游聯合執法辦公室，由省旅游委、省公安廳、省交通廳、省工商局、省質量技術監督局及省物價局組成， 探索建立“綜合執法、相互取證、歸屬處罰”的聯合執法機制，改變過去的多頭執法方式，整合了旅游執法力量。降低了行政執法成本，增強了行政執法效率。各市縣也成立了假日旅游協調機構領導小組辦公室，加強成員單位間的密切協作，上下聯動，在產品供給、信息服務、宣傳引導、應急值班等方面采取有效措施，提高人性化服務程度，增強游客滿意度。
二、海南旅游市場存在的問題及原因分析
（一）旅游市場經營主體混亂
近年來，隨著我國旅游產業規模的不斷擴大，由于旅游市場經營主體良莠不齊，滋生出很多問題：一是無照經營長期存在，“黑社”、“黑車”、“黑店”、“黑導”等不規范的市場經營行為屢禁不止，坑騙、欺詐游客的行為屢禁不止，嚴重影響了正常的旅游市場秩序；二是部分企業通過虛假旅游廣告、散布不實信息，超范圍經營旅游及相關業務；三是掛靠現象嚴重。部分取得經營資質的旅行通過掛靠承包的方式非法轉讓經營許可并從中獲取掛靠費，致使企業管理不到位，嚴重干擾旅游市場秩序；四是“零負團費”現象普遍存在。“零負團費”模式嚴重侵害了旅游消費者的合法權益，這種惡性的價格競爭正逐漸成為常態，并已經由侵蝕旅行社業運行機制向整個旅游行業滲透，嚴重擾亂了旅游市場秩序。
（二）旅游市場監管主體力量薄弱分散
雖然海南成立了旅游發展委員會，具有統籌協調規劃旅游市場的職能，但是旅游監管力量薄弱，旅游監管執法隊伍，無論是從規模、數量上講，還是從素質、能力上看，都遠遠不能滿足旅游業快速增長的需要。目前，海南省旅游質量監督管理所為正處級事業單位，人員編制有限，各市縣旅游質監所也普遍存在人員短缺、辦公經費不足等問題。這與旅游質監所“受理并協調處理各類旅游質量投訴案件，查處各類違規操作或違法經營案件，依法對旅游市場監督、檢查和指導”的職能極不協調。
（三）旅游市場監管多頭執法
近年來，雖然海南出臺了一系列的地方性旅游管理條例、規劃、辦法等，但賦予各級旅游管理部門的監管職能十分有限，旅游監管的手段也較少。旅游監管法定授權的不足和統一市場規則的缺位，致使旅游部門“大市場職責”與“小市場權限”的矛盾日益突出。由于旅游市場監管涉及到旅游、物價、交通、衛生、公安、工商、質檢等多個部門，導致政出多門，多頭執法，既不利于監管效率的提高，又浪費了大量人力、物力、財力。比如，住建部門負責國家級風景名勝區徽志使用的管理工作，財政部門負責旅游發展基金的征收使用管理，發改部門負責旅游景點門票價格的管理工作。有些景點、公園也不都屬旅游部門管，而是分屬宗教局、園林局、規劃局等單位管轄。
雖然海南省在省政府層面設立了旅游綜合執法協調機構，統籌協調多部門聯合執法，但是，作為新興朝陽產業，旅游監管就像是一個“香餑餑”，“在進行行業監管的過程中，各傳統產業部門針對固有市場的管理已經形成比較完善的法律法規體系和力量較強的執法隊伍，旅游部門作為‘后來者’的身份和相對弱勢的地位，難以引起相關部門足夠的重視，致使由旅游部門牽頭的聯合執法效果欠佳。”[2] 多頭執法的存在，就產生了職權交叉地帶，使得責任不清和相互推諉等現象時有發生，一些領域甚至存在監管真空。
（四）行業協會作用未能充分發揮
雖然海南在旅游行業普遍建立了行業協會，但是，一方面，旅游協會或是專門分會都是采取“官辦”方式，經過政府批準成立，工作人員由政府派，經費由政府劃撥，在組織運營上不獨立，行政色彩濃厚，獨立性不強；由于存在天然的隔閡，官辦協會按部就班地代表政府來開展工作，其在維護行業利益、規范引導經營者、溝通內外，抑或經常性地保持聯系都不容易，因此，部分行業組織很難得到下游企業、個體經營者和導游的認可，工作狀況和運行效果不太理想。另一方面，行業協會缺乏監管市場的職權，對行業管理乏力。行業協會在行業標準制定、行業準入、行業處罰、行業退出等方面沒有發言權。這就造成“政府監管不到位、行業監管沒地位”的局面，使得一些真正可以通過行業內部解決的問題，不能得到及時解決或有政府出面解決，這樣既造成了行政資源的浪費，也不利于旅游行業的健康發展。
三、加強旅游市場監管的建議
（一）充分運用行政指導
行政指導是行政主體基于國家的法律、政策的規定而在其職能、職責或管轄事務范圍內作出的，旨在引導行政相對人心甘情愿地作出一定的行為或不作出任何行為，通過非強制性的手段來有效地實現一定行政目標的行為。作為“柔性執法”方式，行政指導可以切合大眾心理和社會需求，發揮旅游行政相對人的積極性，促進公眾積極參與到旅游市場秩序的維護中，盡量減少影響旅游市場秩序的矛盾產生。
因此，各級旅游行政監管部門可以通過行政指導的方式加強宣傳，引導企業依法、誠信經營。通過建立健全旅游信息制度、安全提示制度、快速維權投訴制度、旅游價格指導制度等，為中外游客提供全面、準確、實用的旅游服務信息；通過建立違法前行為告知制度，勸導旅游經營者合法經營；協調各級旅游協會組織制定行業標準，引導和幫助旅游經營者轉變觀念、提高服務水平，進而營造“人人懂法、人人守法”的良好氛圍。“只有政府通過建立公正權威的旅游產品信息系統、強化旅游服務供應商披露真實信息的義務或者通過采取告知、指點等行政指導形式來改善這種情況，才能方便旅游者獲取關于旅游產品的正確信息，才能進一步有效的遏制不正當競爭，保證旅游市場公平競爭。”[3]
（二）加強旅游監管執法隊伍建設
“一方面，隨著旅游業的發展特別是旅游消費大眾化和日常生活化，我國旅游市場呈現日益廣泛和深入的特點，點多面廣，快速擴張；另一方面，旅游是一種享受型、發展型消費，旅游產品又具有綜合性、多樣性等特征，人民群眾對旅游產品和服務的期望值高。”[4]因此，加強旅游服務質量和市場秩序監督檢查就顯得尤為重要。而旅游監管執法隊伍無疑是影響旅游市場監管水平的重要因素。因此，海南應該抓住國家出臺分類推進事業單位改革的有利時機，將市縣旅游質監機構作為獨立機構存在，以滿足旅游執法檢查工作的需要。同時、在機構編制上，盡量向旅游監管執法機構傾斜，在經費劃撥上，努力保證旅游監管執法經費的落實和充足。
（三）加快推進旅游監管體制改革
由于行政權力的稀缺性和附帶利益性，具有傳統管理權限的執法部門不可能真正放權，再加上多頭執法所形成的權責不明，這就容易造成“有利益搶著管，沒利益不想管”的困局，政府協調下的聯合執法也就容易走形式、走過場。最重要的是，海南旅游聯合執法只在旅游高峰期和節假日進行，沒有形成旅游綜合執法監管的長效機制。因此，我國應考慮“建立一套級別高、權威大、職能強的旅游管理機構，對旅游六要素進行宏觀調控和綜合協調，對旅游資源進行大規模、深層次的開發或整合，推動跨地區、跨行業、跨所有制的大型旅游企業集團的組建，”[5]發展“大旅游”，打造“大產業”、推進“大管理”。探索旅游綜合執法的長效機制，在成立省級旅游發展委員會的基礎上，各市縣也應盡快組建旅游發展委員會和旅游規劃委員會，為當地旅游業發展提供堅強的組織保障和制度保障，組建高效快捷的旅游綜合執法機構，最大限度地減少多頭執法。在機構設置上，提高旅游行政主管部門的位階，將旅游行政主管部門定位為政府組成部門，將旅游質監機構定位為公務員單位，努力提高旅游行政執法部門的權威。
（四）充分發揮社會組織的作用
在現代社會，人類的經濟、政治和社會需要，大部分是通過社會組織來滿足的。建立在社會分工基礎上的專業化社會組織，通過其整合和協調功能，一方面可以使組織成員的活動由無序狀態變為有序狀態，另一方面，又可以把分散的個體粘合為一個新的強大的集體，把有限的個體力量變為強大的集體合力。新出臺的《中華人民共和國旅游法》中明確規定，要充分發揮行業組織的作用，促進旅游市場健康發展。因此，一方面，海南可以按照先行先試的原則，放寬行業組織成立的標準，用足用活政策、資金來鼓勵、支持和引導社會廣泛參與，淡化行業組織官方色彩，充分賦予其自，實行自收自支；政府只需對行業組織進行宏觀管理和指導，發揮行業組織的自律作用，鼓勵各級各類旅游協會建立健全各項自律性規范，積極推動行業誠信建設，不斷提高旅游行業自律水平，維護公平競爭的市場環境。
另一方面，要賦予行業組織一定的管理權、處罰權。在行業準入和退出方面給予其較大的自由權限，政府只需扮演裁判者的角色。鼓勵旅游經營者、導游等涉旅方通過行業內部標準化管理創建優質品牌。通過行業協會的準入和退出機制，使旅游經營者牢固樹立依法、誠信經營的思想，鼓勵更多的旅游經營者在認真落實相關國家標準、行業標準、地方標準基礎上，建立自身旅游標準化管理體系，促進服務品質的提升，共同維護市場秩序。
四、結束語
《旅游法》的出臺，對于保證旅游業的健康發展，改善旅游業中市場秩序失范等問題具有重要的現實意義。在旅游市場監管中，旅游監管隊伍建設、旅游市場監管體制、行業協會組織等因素對旅游市場發展影響較大，國外旅游業發達國家在這方面都有較為成熟的可資借鑒的經驗。我國應立足新出臺的《旅游法》，完善相關監管制度，注重對旅游市場監管執法隊伍建設，進一步理順市場監管體制機制，提高執法效率和執法水平，真正放開對行業協會的管制，發揮其自主性優勢；唯此，方能解決目前我國旅游業存在的突出問題，迎來旅游業的規范發展、持續繁榮。
參考文獻
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關鍵詞農業行政執法;體系建設;江蘇泗陽
1泗陽縣農業執法體系基本情況
2008年泗陽縣經編委批準成立的農業執法大隊有執法人員7人，沒有執法專用車輛，只配備了電腦、照相機等基本的執法取證裝備，無法滿足農業行政執法工作的需要。
(1)農業行政執法綜合規范、農業執法地位和執法形象明顯提高。以規范執法工作為核心，以提高執法能力為重點，全面開展農業綜合執法規范化建設活動。采取專門培訓和以會代訓等形式，堅持程序法和實體法并重、法律法規與專業知識并重，持證執法人員每年平均參加學習培訓都在10 d以上。執法人員的法律水平和執法能力顯著增強，執法人員的法治意識和執法水平顯著提高。
(2)農資市場監管管罰并重，市場秩序持續好轉。緊緊圍繞推進放心農資下鄉進村目標，按照農時季節特點，突出重點品種、重點地區、重點市場和大要案查處，深入開展集中整治和農資打假專項治理行動。一是推進“放心農資下鄉進村”，構建長效監管機制。在連續幾年推進“放心農資下鄉進村”工作中，結合實際，創新思路，在農資市場長效監管方面探索了許多有成效的做法和經驗。主要推行農資連鎖經營和農資、農技“雙連鎖”經營模式，基本實現農資經營單位監管的全覆蓋。二是開展專項行動，整治市場秩序。結合農時季節和農資市場特點，僅2009年就先后部署開展了春季農資打假護農行動，種子、肥料、農藥市場專項整治行動中進行拉網式檢查，農資生產經營秩序穩定好轉。三是強化農資質量抽檢，凈化農資市場。農資質量抽檢是農資打假的重要手段、凈化農資市場的重要抓手，近幾年來，根據農資市場的形勢和特點，制定抽查計劃，突出抽檢重點，加大抽檢力度，提高抽檢覆蓋面，從源頭上杜絕不合格農資產品流入市場。四是加大案件查處力度，保持高壓態勢。堅持以案件查處作為農資市場整治的突破口，嚴歷打擊坑農害農的違法行為，始終保持市場監管的高壓態勢，暢通投訴舉報渠道，以震懾不法分子，教育和警示其他生產經營者。五是參與農業生產事故調解，普及農資使用常識。牢固樹立“執法為民”的理念，積極參與農業生產事故的調查處理，較好地維護了廣大農民群眾的利益，主動化解矛盾糾紛，為農村的和諧穩定做出積極的努力。通過農業生產事故調解工作，及時宣傳農業法律法規和農資使用常識，提升農民群眾依法維權能力。
2當前農業執法體系建設存在的問題
(1)農資市場監管力量極不適應農資生產經營企業數量的發展。據不完全統計，泗陽縣共有各類農資經營(門市、服務部、經銷部、門點等)近3 000家，其中證照齊全的合法經營戶不足一半，而目前從事行政執法的在編在崗的執法人員僅有7人，監管力量顯然嚴重不足。造成這種現狀的原因主要有以下幾方面:一是對農業執法在全面履行農業部門法定職責、促進農業農村經濟發展方面的重要性及緊迫性認識不足，重視不夠[1-3]。二是因農資市場放開過快，行業門檻低，經營成本和風險小，加之近幾年農資價格的過快上漲，利潤空間較大，有關法律法規對農資經營單位的設立條件不明確，使農資市場迅速膨脹。三是農業執法體制尚未完全實行真正地綜合執法，出現多頭執法、分散執法，削弱了執法力量。
(2)農業行政執法能力和素質極不適應不法生產經營手段、方式的變化。近年來，隨著科技進步、交通便捷、信息暢通的影響以及農資市場監管打擊力度的不斷加大，不法農資生產經營由設點經營向流動兜售、直接銷售向訂單供應的方式轉變，采取合法的包裝假劣產品、添加違禁成分提高使用效能、未經授權擅自生產等方式大肆制假售假。產生這種現狀的原因主要有:一是現有農業執法人員中專業技術人員多，法律人才少，熟練運用法律法規解決現實問題的能力水平普遍不高，難以勝任日益繁重的執法工作，業務素質有待提高。二是農業行政執法人員的準入和退出機制尚未形成，現有的行政執法人員與農資生產經營人員聯系緊密，出現執法不嚴現象，助長了不法經營人員制假售假的囂張氣焰，削弱了農業執法的權威，政治思想素質有待加強[4-6]。
(3)農業行政執法保障極不適應實際工作需要。農業行政執法機構的編制性質、人員配備、執法裝備和執法經費等基本的監管保障能力都不能適應農資市場點多線長、面廣量大的實際情況。因沒有農業執法專項經費支出和工作需要的基礎設施保障，普遍不能滿足行政執法的基本要求。
3加強農業綜合執法體系建設的對策
在加強農業行政執法體系建設過程中，應著重處理好以下各方面的關系，對農業法制和農業行政執法工作進行準確的定位，為盡快完善農業執法體制，努力創新農業執法機制，大力提升農業執法能力，不斷強化農業法制保障，切實履行農業部門法定職責，保障農業生產和農產品質量安全，維護農民合法權益，促進農村農業經濟又好又快地發展奠定基礎。
(1)處理好農資市場監管和農業行政處罰的關系。農資市場監管是農業行政執法的基礎，是依法治農的關鍵，是保障農產品質量安全和農業生產安全，維護農民合法權益的前提。農業部門要將工作重點前移到規范市場秩序、凈化市場環境的日常監管工作中，同時要扎實推進農業綜合執法，構建以綜合執法機構為主干、與法律法規授權機構執法相結合的事后監管體系，堅持規范和查處并重，教育和處罰并行。
(2)處理好法制工作機構與綜合執法機構的關系。執法機構是農業法律法規的具體實施者，是行政處罰權的行使者。法制部門應該支持執法機構的工作，兩者之間要切實履行自身的職責，同時要有效協調配合，形成合力，共同維護農資市場秩序，促進農資市場環境的凈化，為農業投入品和農產品質量安全保駕護航。
(3)處理好農業執法機構和相關執法部門的關系。中央在《關于深化行政管理體制改革的意見》中明確指出，要理順市場監管機制，整合執法監管力量，解決多頭執法、重復執法問題。加強農業綜合執法，是農業部門履行法定職責的有效途徑。要建立執法協調機制，加強農業執法機構與有關部門的協作，及時溝通消息。建立執法協作機制，在堅持屬地管理的前提下，對大案、要案、跨區案加強部門間、地區間協作與聯動，最大限度地懲處違法行為[7-8]。建立信息共享機制，要及時、全面公開行政許可信息，方便各地執法查詢，做好檢測與案件查處的銜接，對檢測有問題的產品及時查處。
(4)處理好政策與法律的關系。農業政策是黨和國家指導農業發展和推動農業改革的基本手段，是農業法制的基礎，法律是解決長期性問題的保障，二者要相互協調，平衡力量。深入對法律法規的學習研究，避免工作中偏重其一，充分發揮農業政策法規工作的職能作用，真正維護農民的合法權益，促進農業農村經濟又好又快地發展
4參考文獻
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本文所述的大市場監管體制，是指在縣級及以下層面將工商、質監以及食藥等涉市場監管的部門和執法隊伍進行整合，組建統一市場監管力量的管理模式。從歷史角度看，這次基層市場管理體制調整有著深厚的時代背景，大體可以分為兩個階段：
（一）統一規范期
這一階段的主要特征是“收權”。黨的十五大召開后，我國社會主義市場經濟建設在經歷了“制度破殼”和“價值認同”后，進入了新的發展階段。這一時期，各地的經濟建設熱情得以充分釋放，經濟發展取得顯著成效，但與此同時，由于頂層設計的滯后，商品經濟快速發展也帶來了各種各樣的問題。例如，價格雙軌制的實行導致了計劃內外倒買倒賣和權力尋租現象嚴重；再如，盲目的經濟發展沖動引發了部分地區惡性競爭，地方保護主義盛行嚴重影響了市場要素的自由流動。于是，如何盡快建立起規范有序的市場秩序，形成統一高效的經濟運行架構，成為亟待解決的問題。在此背景下，市場監管領域“集權式”改革應運而生。例如，1999年3月，經山東省政府魯政發〔1999〕19號文件批準，各市工商行政管理局上劃省垂直管理；次年，政府機構改革又將各市質量技術監督局、藥品監督管理局上劃省垂直管理。另外，這一時期其他省市也先后進行了相應改革。總的來看，上述改革舉措的實施，緣于各地均希望通過上收權限，在更大區域范圍內對市場秩序進行重塑或規范，進而打破長期以來地方無序、粗放的市場格局，構建起更為科學完善的現代化市場體系。
（二）特色發展期
這一階段的主要特征是“放權”。從20世紀末開始，經過十幾年的改革發展，我國社會主義市場經濟體系日益成熟和完善。據統計，目前我國95%以上的商品資源已由市場來配置，四通八達、服務周到、種類齊全的市場體系已基本建立。與之相對應，我們也看到，隨著市場經濟發展紅利的釋放，地方政府對市場經濟的認識在不斷加深，對市場的駕馭和管理能力也日益提高。然而，發展與問題總是相伴而行，經過十余年的高速發展，以投資驅動為主要形式的經濟發展模式逐漸式微，國內生產總值增長進入“7時代”。面對新常態，如何培育出更為豐富多樣的市場樣本，形成多極拉動的經濟發展格局，亟需調動地方政府經濟建設的積極性和主動性。于是，將原先垂管的相關部門重新下放地方，便具備了條件。例如，2009年9月，經山東省委、省政府魯發〔2009〕18號文件批準，食品藥品監督管理機構由省以下垂直管理調整為市縣政府分級管理；2013年食品藥品工商質監管理體制改革，各地又將工商、質監下放地方，實行屬地管理。
二、問題分析
2014年6月，國務院下發《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發〔2014〕20號），意見提出要加快縣級政府市場監管體制改革，探索綜合設置市場監管機構。于是，配合著地方政府職能轉變和機構改革，本著加強基層政府市場監管能力的需要，各地開始探索在縣級及以下層面將工商、質監、食藥等部門采取二合一或三合一的模式，組建統一的市場監管機構。但改革之初，由于沒有現成經驗可循，加之當前體制的運行慣性，使得改革陷入了雙重困境。
（一）專業化監管困境
根據馬克思的分工理論，社會生產現代化程度越高，分工就越精細，相應對管理的需求就越專業。據統計，按照發達國家行業界定與演變規則，目前我國行業種類大體可以分為機構組織、農林牧漁、醫藥衛生等21大類、770多小類（數據來源《財富中國》）。另外，隨著經濟社會的不斷發展，近年來市場領域出現了許多新型經濟模式，例如，物聯網、互聯網+等，這些新生事物與傳統行業相結合，促使了部分市場領域近乎呈裂變式分化和成長。市場的高度分化，使得不同行業之間的專業壁壘更為明顯，具體到市場監管領域也是如此。比如，工商領域的電商監管、質監領域的特種設備監管和食品藥品監管之間就有著明顯的專業鴻溝。面對這種情況，在基層組建的大市場監管機構，能否統配好原先分散在不同部門的人員力量以及相關檢驗檢測和執法資源，進而對基層市場的各相關環節進行有效監管，成為當前基層大市場監管體制構建的一大困境。
（二）安全風險困境
安全風險作為市場監管的重要內容，在此將其單獨列出，并不是對上述專業化監管困境的重復強調，而是因為基層市場監管的食藥領域極易發生安全事故，并且這類風險一旦產生，其造成的社會影響和輿論、問責壓力，會直接對現行政府機構改革產生影響。具體而言，隨著社會文明化程度的不斷提高，其對個體的“人”必然越發關注。那么，在日益民主的自媒體時代，食品、藥品作為可以直接對人體健康甚至生命安全產生影響的產品，由其引發的安全事故，自然可以短時間內凝聚起強大的社會關注。然而，這種關注一旦轉為集體問責，就會對改革走向產生影響。例如，2008年由三鹿集團肇始的奶粉污染事件，以及隨后引起廣泛關注的毒豆芽、地溝油等食品安全事件，直接推動了后來的食藥監管體制改革。進而言之，也正是由于上述安全風險的存在，導致了部分地區在推動基層大市場監管體制改革時顧慮較大、態度謹慎，進退之間使改革陷入了又一困境。但縱觀改革大局，國家鼓勵在基層進行大市場監管實踐，具有一定前瞻性。主要體現在以下幾個方面：一是符合大部制改革方向。就縣級政府部門而言，日常工作中專業性政策的研究制定較少，更多情況下是相關改革舉措或政策規定的貫徹落實，這為組建綜合性工作部門提供了有利條件。另外，在縣級層面組建統一的市場監管機構，還能在有效緩解機構限額壓力的基礎上，最大限度地節省行政成本。二是有利于強化基層食藥監管力量。隨著市場經濟制度體系的日益完善，工商部門的管理和執法職能相較以前弱化趨勢明顯，但由于體制調整的惰性，基層沉淀了大量工作力量，工商管理人力資源閑置問題非常突出。在此前提下，推動基層組建大市場監管機構，可以在編制總量控制的前提下，實現人員編制的低成本轉移。三是有利于基層綜合執法改革。黨的十八屆四中全會提出，要推進綜合執法，大幅減少市縣兩級政府執法隊伍種類，重點在食品藥品監管、工商質監等領域內推行綜合執法。在基層組建市場監管機構，有利于統合工商、質監、食藥等涉市場監管領域的執法力量，進而為下步行政綜合執法改革積累有益經驗。
三、幾點建議
總而言之，從目前的改革實踐看，對于那些機構限額、人員編制相對緊張的地區，進行大市場監管體制改革有一定好處。針對當下基層大市場監管體制構建面臨的雙重困境，提出以下建議：
（一）加強頂層設計，統籌推進改革。改革是一項系統工程，任何一個環節的紕漏，都有可能影響整體效果。在基層進行大市場監管體制改革，既有上下對口的調整陣痛，又有基層食藥監管的風險約束。這就要求相關部門在推進改革時，要充分調研，切實摸準查實改革過程中可能涉及的問題，并相應做好預案處理。同時，要堅定改革決心，市委、市政府一旦做出改革部署，就要一抓到底。要加強統籌推進改革的制度設計，將各項改革的目標任務、推進措施、督查手段進行細化分解，確保改革工作環環相扣，取得實效。
（二）建立協調機制，優化監管流程。在基層進行大市場監管體制改革，并不是簡單地將工商、質監、食藥等部門進行物理合并，而是要通過對各種市場監管力量的優化整合，以圖發揮出“1+1＞2”的效果。但想達到這一目的，首先要建立起新的上下級協調配合機制，并以制度的形式將基層市場監管部門如何與上級分設的對口部門進行協調配合予以明確，防止改革后出現“一對多”的混亂局面。其次，還要不斷優化部門內部業務流程，使不同模塊的業務，既能單向運轉流暢，又能與其他業務相互配合、形成合力，切實提高基層市場領域的綜合監管能力。
