時間：2023-01-15 00:53:28
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一、進一步精簡和下放核準事項
國務院頒布了《政府核準的投資項目目錄（2014年本）》后，2015年2月，《重慶市企業投資項目核準目錄（2015年版）》，按照“能放則放、應放盡放、放則真放”的原則，切實向市場、向區縣放權，體現為“三個一律”：一是對國家要求必須取消核準的11項事項，一律取消核準改為備案管理。二是對改為備案的11項事項，除境外投資相關核準事項要求必須由國家發改委備案外，其余10項一律下放區縣備案。三是全市范圍內除非進口液化天然氣等個別項目由市級備案，其余項目一律由區縣備案。“三個一律”充分體現出重慶市備案管理的服務屬性，改革成效明顯。
二、創新重點領域投融資機制
2014年，國務院出臺《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》后，重慶市于2015年出臺《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的實施意見》，全面落實國家要求。
針對社會資本能“投什么”的問題，在國家確定的建設領域基礎上，將社會資本投資領域拓展到交通基礎、能源設施、公共服務、農業水利、生態環保、信息基礎等六大領域，并在每個領域推出一批具體項目和保障措施，讓社會資本“看得見”。
針對社會資本在以上六大領域“怎么投”的問題，在落實國家意見基礎上，尤其是針對投資模式、政府資源配置方式和政府服務方式三個方面，提出系列創新舉措。比如，投資主管部門會同有關行政主管部門，根據經濟社會發展需要定期行業發展規劃，滾動向社會公開推出相關領域項目建設計劃；進一步擴大公共性、基礎性領域政府購買服務，公開購買服務項目和內容；加大存量資產盤活，存量資源變現資金要用于相關重點領域建設等。
以醫療領域為例，重慶市衛計部門牽頭制定《重慶市醫療衛生服務體系規劃（2015―2020年）》和《主城區醫療衛生設施布局規劃（2015―2020年）》，為社會辦醫預留了規劃空間。以農業領域為例，重慶市農業部門針對沼氣工程和現代農業園區建設兩大重點領域制定吸引社會投資具體措施，探索沼氣供氣節能資金補助支持方式，鼓勵社會資本參與養殖場或企業自建、共建農村沼氣工程。
三、推進PPP投融資模式改革
重慶市于2014年出臺《重慶市PPP投融資模式改革實施方案》，積極、穩妥、有序推進PPP改革。尤其是厘清五大邊界，加快行業試點，即根據不同行業領域盈利水平和經營特點，分五個領域推進PPP改革試點。
一是市場定價類項目。包括高速公路、港口等價格改革到位、交易結構明晰的項目。對此類項目，發揮價格的引導作用，由項目投資人通過經營收費實現運營平衡。簽約試點項目8個、涉及總投資730億元。其中，果園港件散貨及鐵路作業區項目、成渝高速擴能項目九龍坡至永川段、南川至兩江新區高速公路已順利開工建設。
二是價格調整類項目。包括供排水、停車設施等市政項目等，當期收費標準較低，但具備價格調整空間。對此類項目，建立價格調整機制，在當期賦予項目回報預期、建立融資增信條件，確保項目建設，在未來確保價格改革到位，實現全生命周期平衡。簽約試點項目5個、總投資43億元。其中，沙坪壩名人廣場地下停車庫已開工建設，寸灘水廠年內開工。
三是購買服務類項目。包括垃圾焚燒發電、醫療、橋隧等項目，當前政府核定的價格不足以彌補項目運營成本，尚未達到市場化條件。對此類項目，通過財政購買服務方式對“影子”價格和協議產品或服務量不足部分給予補貼，實現項目運營平衡。簽約試點項目13個、總投資378億元。其中，重慶市第三垃圾焚燒發電廠、重醫附屬三院已開工建設，紅巖村橋隧、曾家巖大橋將在年內開工。
四是資源配置類項目。包括水庫、軌道、市郊鐵路等項目，經營收益較低、市場化條件不足。對此類項目，以土地等資源對價為補充，實現項目運營平衡。簽約試點項目8個、總投資1255億元。其中，彭水鳳升水庫、軌道延長線大渡口跳蹬至江津北等5個項目已開工，軌道交通9號線計劃年底開工。
五是收益約束類項目。包括土地開發整治等項目，項目經營收益充足，通過合理約定投資人的有限收益，引入投資人幫助政府加快項目實施。簽約試點項目5個、總投資189億元。其中，大渡口釣魚嘴南部片區、南岸廣陽灣生態智慧城和渝北唐家沱組團C、N分區土地整治已成功引入投資人并開工建設。
但是，目前由于國有鐵路的現代企業制度建設滯后、資本結構高封閉性、投資者權益保護不足等系統性問題，制約了非國有鐵路資金的進人，鐵路建設發展依舊緩慢，如：1996年至2003年鐵路基建投資占全國基建投資比重一直在下降，而公路基建投資卻一直在上升。這是與大交通理念和“十一五”交通規劃的發展鐵路的重要目標是背離的。因此，鐵路投融資體制改革勢在必行。
一、我國鐵路投融資體制改革的現狀
目前，我國國家鐵路仍然是政企合一的管理體制，鐵道部既是行業主管部門，市場規則、行業政策的制定者和監督者，又是鐵路企業的直接投資者、經營參與者，同時負責全路運輸的統一調度指揮，并對全路火車實施統一管理全路實行統一核算，運輸企業實行收支兩條線的財務清算制度，以鐵路局為單位的鐵路運輸企業，并不是規范的法人實體和市場主體。與此相對應，鐵路市場化程度低，基本上是獨家壟斷經營。
隨著社會主義市場經濟增長的推動和鐵路發展的需要，鐵路投融資體制進行了多次改革和政策放寬進入。但是，目前由于國有鐵路的現代企業制度建設滯后、資本結構高封閉性、投資者權益保護不足等系統性問題，制約了非國有鐵路資金的進入，鐵路建設發展依舊緩慢。
自上世紀90年代以來，我國雖然加快了鐵路發展的步伐，但與公路、民航等其他運輸方式相比，與國民經濟發展需求相比，鐵路發展速度明顯滯后。每年的春運、黃金周，以及近幾年來的煤、油等能源的鐵路運輸全面吃緊。鐵路發展滯后于我國交通運輸的整體發展，嚴重制約了我國綜合運輸體系建設的總體部署和結構優化。
二、目前鐵路投融資體制存在的問題
1、由于絕大多數鐵路建設項目還是中央政府投資，包括地方政府在內的其他投資主體的投資額雖有增長，但所占比重太小，導致鐵道部政企不分。又加之鐵路建設的資金主要來源為財政性資金和銀行貸款，所以鐵路投資主體和籌資渠道都比較單一。
2、國鐵改革和市場化進程緩慢，社會投資者不能平等地進入市場參與競爭。目前，國鐵仍然是大一統體制，歸屬于鐵道部統一經營和管理，雖然各鐵路局為工商登記的企業法人，但實質上，他們都不是真正意義上的自主決策、獨立經營、自負盈虧、利益獨立的市場經營主體，也沒有資產處置權，仙姑之間不是競爭的關系，而是鐵道部的各個子公司，整個行業基本上是獨家壟斷。由于鐵路網絡化、規模化的運營特性，外部資本進人鐵路網絡必須與國鐵取得各方面的合作，在擁有全國干線網絡和幾千億總資產的國鐵面前，在相應的市場化制度不健全的環境下，社會投資者難以真正取得平等的地位和公平的待遇。
3、國家鐵路建設項目主要由鐵道部直接負責籌資、組織建設并承擔還貸責任。企業的投融資主體的地位尚未確立起來，缺乏投資控制機制和滾動發展機制，以及透明、公正的運作規則，導致投資管理方式落后，社會投資者收益預期不明，權益保障存在風險，所以，不能很好地發揮國有資本對社會資金的引導和帶動作用。
三、鐵路投融資體制改革的思路
2004年1月，國務院審議通過了《中長期鐵路網規劃》，標志著鐵路進入跨越式發展時期。鐵路跨越式發展關鍵在于能否成功實現現有投融資體制的改革，籌措到足夠的鐵路建設資金。從加快鐵路投融資體制改革的緊迫性和鐵路投融資體制目前存在的問題入手，闡述了鐵路投融資體制總體的改革思路，并提出了當前需要解決的問題。
從目前的現狀來看，要實現大規模的鐵路建設，需要大量的資金投入。但以鐵路建設基金和銀行貸款為主的鐵路建設資金來源渠道，已無法滿足上千億元的投資需求，所以必須推進投融資體制改革創新融資方式，開辟新的融資渠道。目前我國鐵路建設資金缺口較大，參考國外鐵路融資的成功經驗聯系我國城市軌道交通建設融資模式的實際情況，我國鐵路融資應廣泛采用股權融資，合資鐵路融資等模式，推廣完善成功經驗和營造寬松的引資環境是我國鐵路投融資改革需要解決的現實問題。
加入WTO后，鐵路行業中已經沒有禁止外商投資的領域，均為鼓勵、限制、允許投資領域。在鐵路建設資金來源渠道單一的情況下，我國也應鼓勵外商投資鐵路干線建設、經營(中方控股)，以及支線鐵路、地方鐵路和橋梁、隧道、輪渡設施的建設、經營(限于合資、合作)。
在擴大開放的形勢下，我國鐵路投融資體制必須與國際投融資體制相協調，按照完善社會主義市場經濟體制和促進全面協調可持續發展的要求，堅持政企分開、政資分開、轉變政府經濟管理職能，依據“誰投資、誰受益、誰承擔風險”的原則，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，明確投資主體，分類經營，建立競爭機制和約束機制，通過擴大開放市場，盤活存量資產，引入外部資本，實現投資主體多元化、投資來源多渠道、融資方式多樣化，形成政府統籌規劃、政策積極引導、社會廣泛參與、市場規范化運作的新型鐵路投融資體制。
四、加快投融資體制改革的措施
1、建議應由投融資主體自主制定運輸價格。基于鐵路在國民經濟中的地位和作用，鐵路運輸價格一直由國家管制，實行全國統一的運價制度和保本微利的價格政策。但是，由于國家制定的鐵路運價水平不能真實反映運營成本，也不能真實反映運輸市場供求關系，這在很大程度上使市場失去了對資源配置的功能，不利于鐵路建設與運營步入良性循環的軌道，嚴重制約了鐵路行業投融資體制改革。在這種情況下，建議應由投融資主體自主制定運輸價格，給予鐵路運輸企業定價權，使運輸價格在國家制定的限制下浮動。
2、建議相關部門建立健全有利于吸引社會投資的政策法規。雖然鐵路行業沒有投資禁止領域，在放寬市場準入方面國家也有明確要求，但由于缺乏明確具體的可操作性的配套制度和政策措施，實際推進起來仍存在一些障礙，我們需要認真細化研究相關政策，切實加強法規制度建設。比如，投資主體的國名待遇，投資建設與經營鐵路的范圍權限和方式，明確界定與投資主體的收入密切相關的權益與債券，以及投資者取得投資回報的保障措施等。
3、建立和完善規范、公正的市場監管體系。首先要將鐵道部的政府職能與企業職能分開，其次是成立國鐵公司承擔企業職能，與別的公司一樣成為市場經營主體。鐵道部作為政府單位，應履行鐵路行業主管部門的政府職能，以維護公平競爭和保護投資者的合法權益，健全網絡化的市場運營規則以及修訂相應的法律法規。建立透明的會計制度，對鐵路公司的資產進行嚴格的監管，防止投資者的合法權益被侵害。而且國鐵公司的改革與鐵路管理體制的改革也應該同步進行。
加快鐵路投融資體制改革，尤其要注意融資結構改革，因此，必須努力擴大鐵路權益性融資比例。
采用權益性融資可通過設立股份有限公司，上市發行股票募集資金。權益性融資其具體思路可概括為“存量換增量”，即：將鐵路優良資產重組改制，設立股份有限公司，上市發行股票，所融資金用于收購其他鐵路存量資產，實現資產變現，再投入新的鐵路建設項目，這種做法其優點在于通過不斷收購存量資產，不斷擴大增量投資，實現持續融資、滾動發展，既能較快為鐵路發展募集大量資金，又能促進鐵路存量資產的優化配置，促進鐵路體制創新加快建立現代企業制度，應作為鐵路股權融資的主要方式。
鐵路建設債券是目前鐵路以債券形式籌集社會資金用于鐵路建設投資的渠道，其發行規模受國家發行額度的限制。促進鐵路發展要進一步發揮該平臺的重要作用，制定適當的債券發行規模，開發新的債券融資方式。
[關鍵詞]公路建設;投融資體制;思考
“十一五”期間是我國公路快速發展、加大投資力度的時期。在《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》中,要求公路總里程達到230萬公里,五年新增38萬公里;高速公路達到6.5萬公里,新增2.4萬公里。完成這一任務,需要數萬億元的巨額投資。
改革開放以來,正是公路投融資體制改革適應了社會主義市場經濟規律,才推動了我國公路建設的快速發展。完成“十一五”公路發展的艱巨任務,仍然需要繼續推動公路投融資體制改革,籌集更多的建設資金。因此,認真思考、總結、完善公路投融資體制,對公路建設全面貫徹落實科學發展觀、實現更快更好發展具有十分重要的意義。
一、我國公路建設投融資體制改革回顧
建國初期,公路建設由中央和地方分工負責,中央政府負責國家干線公路的規劃與修建,地方政府負責本區域公路的規劃和修建。1958年,中央政府決定,除國防公路仍由中央政府專款投資建設外,將其他公路的建設與管理權全部下放到地方,中央政府基本建設中從此不再列公路建設項目,而改由地方政府計劃安排。
在計劃經濟體制之下,公路建設投資主體單一,政府是惟一的投資主體,而且中央政府把繁重的公路建設投資任務交給地方,地方政府由于財力有限,難以拿出充足的資金發展公路。公路建設長期落后于經濟發展,成為制約國民經濟發展的瓶頸。運貨難、乘車難,運力與運輸要求的矛盾越來越突出。
改革開放后,隨著國民經濟發展的迫切需要,各級政府把解決公路瓶頸制約問題放在突出位置,開始了公路投融資體制改革。1984年,國務院作出允許貸款或集資修路收取車輛通行費(即“貸款修路,收費還貸”)的決定。1997年頒布的《公路法》,以法律形式對政府收費還貸公路、國內外經濟組織投資收費公路及公路收費權轉讓作出了明確規定。
這些改革措施,極大地調動了各級政府加快公路建設的積極性,各地在實踐中創造出了很多行之有效的公路投融資方式,歸納起來大致有如下幾種:
1.以各級交通主管部門做項目業主,貸款修路、收費還貸。2.由各級政府集資修建收費路。3.利用國外政府和銀行貸款修路。4.鼓勵國內外各類經濟組織投資修建高等級公路,包括股份制、BOT方式等。5.出售現有收費公路的全部或部分經營權,再投入新路建設,滾動發展。6.選擇經濟效益前景好的高等級公路,明晰產權,成立股份有限公司,向社會發行股票,在金融市場融資。
公路投融資體制改革,有力地推動了公路建設的快速發展。正是在這種新體制下,我國高速公路從無到有,迅速達到4.1萬公里,位居世界第二,發展速度令世界驚嘆。據交通部統計資料,“十五”期間我國累計完成交通固定資產投資2.23萬億元,超過建國后前51年完成投資的總和。道路客運量和貨運量分別占到綜合運輸方式的92%和72%,為國民經濟實現快速發展提供了強有力的支撐。
我國公路建設的實踐證明,改革開放以來公路投融資體制改革符合公路建設發展經濟規律,符合我國國情,改革的經驗值得充分肯定。
二、公路建設中存在的問題
廣大人民群眾和社會各界在充分肯定我國公路建設取得巨大成績的同時,近年來對公路建設中存在的問題也提出一些意見,主要是收費公路、收費站點過多,增加了運輸成本。對這一問題,必須引起高度重視。
目前我國已建成的收費公路約15萬公里左右,占全世界收費公路總量的70%。造成這一現狀的原因,各級政府財力不足是根本原因,但在具體操作上也存在對公路經濟學屬性認識偏差的問題。
1.公路是基礎產業,從本質上講是公共產品,絕大部分公路應由政府無償提供。公路建設資金需求巨大,政府財力無法滿足,但經濟社會發展和人民群眾對公路發展要求迫切,各地運用“貸款修路,收費還貸”政策,在加快發展的同時,形成了較大數量的收費公路。這是我國作為一個發展中國家,在加快公路發展中出現的情況。
2.從經濟規律看,由于存在道路級差效益,適度建設收費公路是符合公路經濟規律和公平原則的。美國、法國、意大利、西班牙等發達國家也存在一定數量的收費公路。但發達國家在修建收費公路時,一般比較重視道路的級差效益,主張要提供與收費公路平行的不收費公路供公路用戶選擇,使用者可選擇是以支付公路通行費為代價來換取增加運輸量、降低運行成本、縮短運距、節約時間、減少交通擁擠等道路使用效益,還是以忍受不便為代價來換取在公路上免費通行的權利。我國在規劃、建設收費公路時,沒有充分考慮道路級差效益,常常出現多條收費公路并行現象,使人們有到處是收費路的感覺。
3.隨著公路的快速發展,人們對高等級公路的認識發生了變化。改革開放初期,公路嚴重匱乏,技術等級普遍偏低,很多地方為建成一條二級公路而歡欣鼓舞,人們把二級路收費視為理所當然。現在高速公路縱橫交錯,高速公路作為體現道路級差效益的高等級公路收費,人們從心理上是能夠接受的,但很多二級路在人們心目中已不再是當年的高等級公路,對其仍然收費就產生了質疑。
這些問題已引起高層決策部門的高度重視,國務院2004年頒布的《收費公路管理條例》明確提出公路發展堅持非收費公路為主、適當發展收費公路。面對這些問題和情況,必須進一步完善公路投融資體制,才能從根本上解決問題,從而實現我國公路建設又快又好的發展。
三、幾點建議
國務院《收費公路管理條例》對收費公路作了明確界定:高速公路連續里程30公里以上、一級公路連續里程50公里以上,中西部地區二級公路連續里程60公里以上。
筆者認為,這一規定是符合我國公路發展階段性實際的,也是符合公路發展經濟規律的。但由于目前我國公路投融資體制還存在一些缺陷,特別是政府對公益性質的一般公路投資力度不夠,各級政府及其交通主管部門在實際操作中還存在很多困難。為此,對完善公路投融資體制改革建議如下:
1.國家財政應承擔起一般國道的投資責任。長期以來,國家基本不向一般國道建設投資,主要由地方政府投資實施,這是造成一般國道收費站點多的主要原因。現在隨著國民經濟快速發展,國家財力大大增強,中央財政對今后一般國道的建設和改擴建應承擔主要投資責任,以避免新設收費站點。
2.地方各級政府要加大財政性資金對公路建設的投資。要按照《公路法》規定,省道主要由省級政府投資,縣道由市、縣級政府投資,縣、鄉、村三級是鄉道、村道的投資主體。目前,各級財政對公路建設投資嚴重不足,地方公路建設主要靠養路費,而養路費顧名思義主要應是道路養護資金,而不是建設資金。各級財政從公共財政理念出發,應加大對公路建設的支出。養路費作為國家為公益事業發展而依法征收的稅費,要嚴格征管,不能挪用,也不宜為發展某個產業而減免,否則會對全社會的福利造成損失。
3.對高速公路、一級公路和中西部地區的二級公路,仍堅持投資主體多元化、項目業主多層化、籌資方式多樣化的改革方向,加大籌資力度,加快建設步伐。
4.由于公路所具有的巨大的外部經濟特性,各級政府要繼續從土地政策、稅收政策等方面給予公路建設優惠。
投融資體制改革存在的障礙
地方鐵路建設需要大量的資金投入，僅依靠政府投入滿足不了資金需求。目前，我國地方鐵路建設資金來源主要依靠從運費中收取的鐵路建設基金和國家開發銀行的政策性貸款，鐵路項目投資直接向市場融資的比例不到10％。資金結構不盡合理，融資渠道較狹窄。除了國家投資外，我國每年鐵路投資500億元的資金缺口。無疑將落在存量龐大的社會資本肩上。因此，確立多元化的投資主體。形成多樣化的融資渠道，允許社會資本全面進入鐵路領域，是解決我國地方鐵路建設資金不足的有效途徑。
根據近3年的鐵路統計公報顯示，2004年，各級地方政府及企業對國家鐵路和合資鐵路投資24.55億元，完成地方鐵路地方投資14.94億元；2005年，各級地方政府和企業對國家鐵路和合資鐵路投資完成119.50億元。是上年的3.5倍。對地方鐵路投資完成16.49億元；2006年，各級地方政府及企業投資235.12億元。同年，鐵道部加大了引資力度。廣泛吸引國內外戰略投資者，當年吸引外資27.72億元，取得重大突破。在相關政策的支持下，鐵道部正在廣泛吸納社會資金參與鐵路建設。2007年5月，鐵道部舉行的鐵路建設項目推介會上共推出43個鐵路建設項目征集社會資本。即將開工建設的京滬高速鐵路則廣開融資渠道。除鐵道部投資外。還積極吸收中國平安、社保基金、國家開發銀行、工商銀行、建設銀行、中國銀行及沿線政府、企業投資鐵路。
雖然我國地方鐵路投融資體制改革已邁出了一大步。但當前地方鐵路投融資還存在一定的障礙，主要表現在：一是進入門檻過高。鐵路建設投資的規模效應與民營資本的非規模性將成為一個關鍵的障礙。鐵道部的資本可能是幾千個億，民間資本幾個億投進去，所占份額太小，難以取得參與決策權。二是法律法規不完善，產權界面不清晰。有允許社會資本進入的法規制度，但還沒有保證社會資本收益的法律。三是政企不分，社會資本擔心鐵道部會照顧自己的“鐵家軍”，而使自己陷入不公正的競爭和待遇之中。雖然國家允許民營企業和外資投入鐵路基礎設施建設，但由于傳統的慣性思維，在鐵路行業的許多領域，公平、公開、公正的競爭機制尚未形成。國家的許多重點發展資金仍然被鐵道部系統原屬企業瓜分。民營企業和外資企業只能扮演小老弟的角色。
深化地方鐵路投融資體制改革的思考
一、發揮政府投資的主渠道作用。鐵路項目投資收益比較穩定。但初期投資多、建設周期長、回收期慢、投資回報收益相對較低，完全依靠市場化融資有一定難度。因此需要政府投資作引導，發揮對民間、外商等資金的帶動作用。國家應根據國民經濟發展和GDP增長的實際，從財政預算中安排一定量的資金，作為鐵路建設資本金投入到鐵路建設中，并逐年加大。特別是對于公益性比較強的鐵路項目。政府應直接投資，或者進行資金補助并給予優惠政策。吸引部分私人投資。
二、推進市場化價格改革。目前鐵路運價已初步形成了在統一運價基礎上的多元化運價格局，出現了新路新價、優質優價、浮動運價、區域運價、專項成本補償運價等多種運價形式，并在旅游列車、新型全列空調列車上也取得一定的運價浮動權。這些價格措施的實施，使我國2005年鐵路客、貨運平均價格水平較2000年分別增長了約34％和8％。運輸收入的大幅增長，使2005年實現利潤70億元。為鐵路建設的擴大再生產提供了資金來源和保障。但鐵路目前的價格總水平與其他運輸方式相比還是偏低，深化鐵路運價改革勢在必行。
三、擴大債務性融資力度。向國內外金融機構貸款和發行鐵路建設債券，實行主動性負債。是解決鐵路建設資金不足的重要方面。一是積極爭取更優惠的政策性貸款。政策性貸款是在遵照市場原則基礎上發放的補貼性優惠貸款，是政策性金融的主要手段。二是設立國家鐵路專項貸款。在國家發改委和中國人民銀行設立鐵路建設專項貸款項目，實行鐵路建設信貸計劃單列，從每年國家信貸資金總規模中切塊下達，財政予以部分或全部貼息。三是爭取國外金融機構貸款和外國政府貸款。適當放寬鐵路部門向國外金融機構直接融資的權限和方式。擴大鐵路企業與國外財團的聯系，可采取獨資、合資、實行股份制等多種投資方式。積極爭取國外銀行和外國政府貸款。四是擴大鐵路建設債券的規模和發行范圍。增加債券的融資總額。發行鐵路債券是近期籌資的較好方式之一，購買債券的投資者通過債券的利息受益而不參加鐵路的經營。中國鐵路從1992年開始發行債券融資，至2001年融資總額為161.6億元，確保了鐵路建設的順利進行。同時。也可向境外發行鐵路債券，充分利用境外市場容量大、發行費用較低、籌資時間快、對資金限制少的優勢，既增加融資總額，又可使鐵路企業進入國際市場。
四、深化股權融資體制改革。鐵路具有龐大的鐵路資產，利用和發揮好現有鐵路資產的潛在能力，通過盤活存量增加增量，深化股權融資，構建多元化的投資主體和融資渠道成為必然的選擇。股權融資可以實現鐵路建設資金的擴張。滿足各方投資者的需要，實現各方投資者的多贏。股權融資包括兩類。其一是私募股權融資，即向特定投資者募集資金，設立項目公司，項目開發和經營的收益和風險共擔，具體有合作項目融資等。其二是公募股權融資，即在對鐵路進行股份制改造之后。向社會公開發行股票，這種方式是發達國家鐵路公司采用較多的方式，募集資金規模可以做到很大。且可持續。今后我國的地方鐵路建設。除公益性強的項目外。其他鐵路將更多地從市場融資。
合資鐵路融資是鐵道部和地方政府、企業集團以及民間資本共同出資合建的鐵路。合資鐵路的投資各方對合資鐵路共同投資、共同經營、平等互利、利益共享、風險共擔，按投資比例分成，實行“政府主導、多元化投資、市場化運作”的模式。運價將根據保本、還貸、微利的原則來確定，享有一定的上下浮動空間。一是與地方政府合資建路。目前地方政府已經成為鐵路建設的重要投資者。地方政府以征地拆遷費用、財政資金入股，并在稅費等方面提供優惠。因此對于效益好或社會效益明顯的鐵路建設項目。鐵道部與地方政府共同投資修建。在現在以及將來都是一個主要的融資渠道。二是與企業集團或民營企業合資建路。對于專用鐵路線、運量能確定的項目，可以向供給方和需求方戰略投資者募集。如與發電集團開發煤運專線項目；對客運專線、煤炭運輸線、集裝箱物流中心等投資效益較好的項目。廣泛開展招商引資。充分發揮鐵路投資風險小、收益穩定的優勢，與國有、民營企業合資建路。如我國首個民營資本參與建設的浙江衢(州)常(山)鐵路已與民營企業和社會資本達成了協議。民間資本占有32.5％的較大持股比例項目，建設用地已通過國土資源部審核。這些項目的立項，使鐵路的融資渠道得到進一步拓寬。三是與外資合建鐵路。在國家控股、公有制占主體的基礎上吸引外資，也是一種有效的融資渠道。中外合資建設經營鐵路，中方主要以土地入股，建設資金則主要來自外國合營者。公司以股份有限公司的形式組建、運作，以盈利為目的，依法自主經營、自負盈虧、自我發展。是享有民事權利和承擔民事義務的獨立法人。目前我國已對外資放寬了政策，允許外商直接參與鐵路干線路網的建設和經營，但保持中方控股。對于支線鐵路項目。則允許外商以合資或合作的方式參加建設和經營。股權融資將使鐵路進入資本市場。成為股市一支新的生力軍。對有一定規模、資產邊界相對清晰、盈利能力較強的優良資產，可進行重組改制。通過股權轉讓、上市公開發行股票或增資擴股募集資金。以存量換增量，實現持續融資，滾動發展。
關鍵詞：投融資體制；貨幣政策傳導機制；改革
近幾年我國實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，同時采取了其他一系列的改革措施，保持了國民經濟的快速增長。但是，我國經濟資源尚未得到充分利用，生產能力仍有較大比例閑置，實際增長明顯低于潛在水平。按現行統計，過去幾年我國平均的消費率不足60%，其余40%的GDP形成儲蓄，總儲蓄率名列世界前茅，但全社會固定資產投資只占37%左右，儲蓄明顯大于投資。這是否意味著我國已進入后工業化社會而不需要投資了呢？答案無疑是否定的。事實上，我國基礎設施依然非常薄弱，加工制造業的水平還大大落后于發達國家，包括金融、保險、咨詢、科技、教育、文化、衛生等等在內的服務業，本質上屬于嚴重供給不足的產業，即使農業也不過是出現了一個低水平的過剩。與產業結構調整高度相關的提高人民生活水平，加快城市化進程，加強生態環境治理和實施西部大開發戰略等等，都意味著需要長期的、巨額的投資。因此，從總體上講，中國現在還遠不該是一個資本過剩的國家，過剩的背后，其實是社會有效投資不足。
一、完善貨幣政策傳導機制是目前宏觀調控面臨的首要問題
下一步擴大內需的關鍵在于要擴大投資，進而自然地拉動消費，實現更高水平的良性循環。近些年來，貨幣政策在配合財政政策的同時也采取了應當采取的措施，做出了較大努力，例如連續七次降低利率、擴大公開市場操作、增加再貼現規模等等。貨幣供應量也保持了較高速度增長，2001年以來的增長速度雖然略有降低，但仍然在13%左右。用廣義貨幣供應量M2與GDP作比較，即從金融相關率的角度看，我國的貨幣供應量更不能說是不足的。按照現行統計，2000年我國金融相關率為150.6%，既高于美國（50%）、日本（126%）、英國（105%）等發達國家，也高于許多新興工業化國家，比如韓國（68%）、巴西（39%）和新加坡（121%）。即使充分考慮我國GDP被低估的因素之后來分析該指標，我國貨幣供應量的增長也是不低的。奇怪的是，在這種較為寬松的貨幣政策環境下，社會投資增長卻始終不夠理想，人民幣降息所導致的資金分流，并沒有同等程度地增加產業投資。結果實體經濟起色不那么理想，某些方面的貨幣經濟泡沬卻日益膨脹。一大批需要發展的部門、行業和企業難以籌措到足夠的資金。出現這種狀況的根本原因是什么？盡管現有宏觀調控手段還有改進的余地，但是并不具有決定性意義。合理的答案只能是：宏觀政策特別是貨幣政策的傳導機制不健全。貨幣政策執行效果不很理想，是貨幣政策傳導渠道不暢造成的。換言之，當前國民經濟活力不足、內需不足，主要不是貨幣供應量的問題，而是貨幣政策傳導不暢的問題。
貨幣政策傳導機制是實現貨政策目標的中介，是貨幣政策實施和發生效應的過程。影響貨幣政策傳導機制的因素很多，例如經濟活動的主體，企業和金融機構的市場活力不足；許多基礎設施和公益性較強的服務業，機制轉換步伐緩慢，還在很大程度上處于完全依賴政府的狀態，等等。此外還應特別注意以下三個方面：
一是我國迄今為止仍然保持著對固定資產投資的直接控制。許多項目都要經過政府機構的重重審批，不僅減低了效率，而且還限制了可能的市場化的投融資方式。政府出資的項目往往又沒有明確、具體的投資主體，行政性的計劃審批往往代替了市場可行性研究和科學的論證，實際上加大了投資的風險。在國家投資有限的情況下，許多可以經營的基礎設施和公益事業應當推向市場，引入多元化的投資，但是，由于種種原因，行政性壟斷依然非常嚴重。所謂“計劃挖坑，財政和銀行種樹”的模式在相當大的范圍內還沒有根本改變。
二是銀行處于轉軌時期，支持經濟發展與防止不良貸款的兩難要求的矛盾非常突出。由于歷史原因，我國直接融資所占比例較小，間接融資占了絕大部分。至今，融資活動依然高度依賴銀行的作用，而在銀行中，四大國有商業銀行又占極大比重。隨著國有商業銀行改革的推進，信貸風險約束觀念已初步建立，但信貸激勵機制卻未能同步發展，責任和激勵的不對稱造成在現行條件下放貸者的“謹慎”。加之社會信用薄弱，投資環境不理想，貸款風險大，國有商業銀行出現“惜貸”現象，從而造成一定程度的信貸緊縮。
三是金融市場不健全，特別是債券和貨幣市場的發育嚴重滯后，造成貨幣政策傳導的路徑過窄。發達國家經驗表明，貨幣政策傳導機制是以金融體系為依托的，沒有健全的金融體系，就談不上良好的傳導機制。當然，貨幣政策傳導機制也反作用于金融體系，沒有好的傳導機制，就沒有可能發展和鞏固好的金融體系。我國資本市場的不完善，突出表現為幾乎不存在市政債券或機構債券市場，企業債券市場也極不發達。由于企業的資本籌措來源有限，而固定資產投資項目又要滿足資本金的比例要求（現行政策），銀行貸款額外又受到限制。
以上三點其實是一致的，歸結起來，就是我國現行的投融資體制不合理不健全。妨礙中國經濟良性循環的主要問題仍然是儲蓄向投資轉化困難。這正是當前我國貨幣政策傳導機制不完善的癥結所在。
二、 深化投融資體制改革是完善貨幣政策傳導機制的關鍵
在市場經濟條件下，儲蓄向投資轉化有四個渠道：一是企業和居民個人使用自己的積累進行直接投資；二是政府的財政收支和國債；三是個人和機構向其他個人和機構的捐增；四是金融，這個渠道占據了絕大比重。中國目前情況是，這四個渠道都不那么暢通，制約影響最嚴重的是金融。與計劃經濟時代不同，現在總積累的80%來源于個人而不再是國家和企業，儲蓄主體與投資主體在多數時候互相分離，只有靠強大的金融市場才能將其聯結起來。然而，由于我國銀行正處于體制轉換時期，非銀行金融機構很不發達，資本市場的力量也十分有限，所以資金的供給與需求銜接得很不理想。許多亟待發展的產業和部門，前景光明的企業和項目，風險極小的基礎設施建設，僅只是因為期限長一些，或資本金比率要求高一些，或直接融資與間接融資不能匹配的原因而無法籌措到所需的資金。特別突出的是，高速公路、機場、電站、城市軌道交通、上下水、燃氣、污水處理和垃圾處理等等可經營的基礎產業，籌措資金依然十分困難；高技術產業和新興產業融資尚缺乏風險資金體系的支撐；住房、教育等等消費信貸增長速度很快，但是與實際需要相比差距甚大，必然地減少了相應的投入規模。多數地區已出臺的房改方案在有些方面刺激了住房消費；但在另一些方面卻又產生了收縮作用，例如，數以千億計的售房資金和住房公積金發生閑置。總之，當前的國民經濟狀況是一方面經濟結構調整受到影響，另一方面巨額社會資金發生閑置，因此，整體上的金融風險正在擴大而不是縮小。降銀行存大于貸和居民持有巨量現金之外，商業保險和一些發達地區的社會保險都有可觀數額的資金需要進行投資運作，否則將無法保值增值。在現階段資本市場很不完善的情況下，這種投資運作既要注意股票和證券投資基金，更要增加項目直接投資的比重，這樣才能更好地分散風險。
【關鍵詞】林業；投融資；改革
一、我國林業投融資制度的發展現狀
當前，為了適應新時期的發展需要，國家對對林業發展進行了重大戰略調整。“實施六大重點工程，實現林業五大轉變”便是其深刻體現，在這一背景下，從中央到地方政府都加大了對林業的投資額度，保障了林業產業的發展。然而，林業投資形式主要還是以政府政策性投入為主，包括財政撥款，如對基礎建設專門的撥款、各種專項資金的撥付、提取；國債基金，特別是以各種形式的基金如造林建設基金、撫育林基金等組成的基金體系；財政貼息；稅收優惠等。而自籌資金，如民營企業、個人、外商投資等目前所占比重仍然較少。盡管如此，各種強林惠林政策的頒布、實施還是對林業的發展起到一定的促進作用。林下經濟、林權抵押貸款等模式便是新形勢下林業創新發展的體現。這一方面不僅調動了廣大林農的生產積極性，使林農能更快的走上致富之路，有利于我國新農村的建設，而且在發展林業的過程中盤活了森林資產，使森林資產得到了保值增值。另一方面，林業的長效、健康發展對生態環境建設也起到保障作用。
二、我國林業投融資體制改革存在的主要問題
（一）國家投入不足，資金來源不穩定
目前，國家投入仍然是我國林業企業籌資的主要方式。近幾年雖然國家投入相比以前有了較大幅度的增長，但是仍然不能滿足林業發展的巨大需求。據統計，“六大重點工程”建設每年僅是基建投資缺口額就達到29億元之巨，“三北”防護林工程建設雖然國家有較大的投入，但是也尚未達到其造林成本的10%，由于資金的缺乏，森林病蟲害的治理目前也僅是覆蓋了全國大約四分之三的森林面積。此外，鑒于林業發展見效緩慢、建設周期長的特點，林業投資更需要長期、穩定的持續投入。然而，政府雖然在林業上持續增加投入，但是，各種投入并未納入到公共財政支出體系，這與公共財政職能不匹配，最終造成了投入不穩定的特點。再者，部分投入是以國債資金的形式投入，而期限短通常是國債資金的主要性質特征，這無疑注定是對林業的一個短期投入。
（二）資金結構不夠合理
雖然多元化的資金來源是未來林業的發展方向，但是目前發展仍然比較緩慢，遠遠達不到林業快速發展的要求。投資林業通常具有風險較大而受益較低、見效緩慢，需要較長的回收期等特點，諸多特點的疊加使得林業企業的籌融資極具難度。其資金主要來源于政府撥款等也就不難理解了。通常，林業建設中，資金需求總量的75%來自于政府的直接投入，部分來自于相關基金支持，如育林基金，或者財政貼息貸款。除此之外，非政府因素投入的往往不到10%。社會閑散資金、外資等民間資本的較少參與，不僅難以解決林業高速發展的資金需求，而且主要依靠國家的形式也給國家財政背上了沉重的負擔。
另外，來源于國家的資金通常有明確的使用區域、對象、方向等。如“三北”防護林工程建設。而且，新的發展戰略也表明，林業發展將向生態工程建設傾斜。然則林業發展不僅僅是生態工程的建設，它還涉及到諸如森林病蟲害防治、林業基礎設施建設、幼苗撫育等等，這樣，有限的資金投入通常不能各個兼顧，結果只能是顧此失彼，最終阻礙了林業的全面、協調發展。因此，從這個意義上說，資金問題解決的成效如何將直接影響到林業的發展質量。資金來源的多元化發展已經迫在眉睫。
（三）林業市場經濟成分單一
長期以來，各種惠林政策、稅費政策等的頒布、實施，受惠的通常是以國有林區等為主體的國有林業經營者，非公有制林業經營通常在競爭中處于不利的境地。國家政策的傾斜，最終造就了林業市場經濟成分單一、各種非公有制資本進入林業發展的激情也不高，而且也對林業發展起不到促進作用。
（四）森林資源資產評估缺乏客觀標準
林業企業籌融資就必然涉及到森林資源等相關資產的評估。然而，目前我國尚未建立專門的評估體系、標準，國家也沒有相關的評估師認定資質。專業評估標準的缺乏，加上各地森林資源狀況千差萬別，比如，林木生長年限不同、樹種不同等，使得各地在評估過程中往往摻入較強的主觀性，其結果只能是森林資產的實際價值與評估價值相去甚遠、或者林業企業需要支付高昂的評估費用，最終或者挫傷民間資本進入林業發展的積極性，從而阻礙林業的高效、優質、快速發展，或者評估的相關資產價值虛高，影響國家信貸安全。
[關鍵詞]城市軌道交通；投融資；商業投資
目前我國大、中城市道路堵塞、車輛擁擠、交通秩序混亂問題日益突出。經過近10年的實踐和論證，從中央到地方一致認為應該將發展運量大、方便、快捷的城市軌道交通作為改善城市交通狀況的一項長期發展戰略。但是軌道交通具有投資巨大，經濟效益較低的突出特點。如何建立有效的投融資體制，暢通融資渠道，成為了關鍵。
1我國城市軌道交通投融資狀況
目前已建成或正在建設各城市軌道交通項目資金來源主要有：市財政直接投資，約占總投資的30-100%；區政府投資(沿線直接受益的各區政府承擔的地面拆遷費和軌道交通車站的建設資金)，約占總投資的20-30%；土地出讓或開發收益收入，約占總投資的10-15%；國內銀行貸款，約占總投資的30-60%；國外政府貸款或國外銀行貸款，約占總投資的20-60%；其它社會集資，約占總投資的5-15%。可見，我國城市軌道交通建設投融資模式是以地方政府財政資金為主導的財政投融資模式。對于初次建設軌道交通的城市，由于得不到已有線路營運收入的支持，政府財政投入是啟動項目的唯一自有資金，采用這種投融資模式作用重大。Www.133229.COM但對已有發達軌道交通系統的城市，新建軌道能夠得到營運收入的有力支持，繼續采用這種財政主導型投融資模式，不僅會給地方政府造成更加沉重的財政負擔，而且近些年地方政府可支配財力相當有限，繼續承擔二期、三期等后期工程主要建設資金也是不可能的。
北京、天津、上海等地正在組織軌道交通建設投融資體制改革。提出建立政府扶植下，“地方國有、合作經營”的投融資模式，拓寬投融資渠道。北京西直門至東直門地鐵建設項目，由中關村科技發展股份有限公司、北京城市開發集團公司等.家單位組成北京市城市鐵路股份有限公司；在建的天津津濱輕軌建設項目，由天津經濟技術開發區總公司、天津天保控股有限公司等6家單位組成天津濱海快速交通發展有限公司。上海軌道交通明珠線建設項目，由上海市政府、沿線的.區政府、上海鐵路局'方組成的上海申通公司。實現了投資主體結構多元化，使我國城市軌道交通建設向融資社會化邁出了重要一步。
但是應該看到目前軌道交通投融資體制還存在一些問題：首先，融資方式單一，過于依賴銀行貸款，沒有拓寬資本市場，進行市場化融資；其次，目前民營性質的企業集團和私人性質的企業集團還參股較少，主要原因是項目本身市場價值不高，對民間資本吸引力不夠，投資積極性不高。吸引民間資金，逐步實現融資方式多樣化、融資工具市場化是進一步深入投融資體制改革的關鍵。
2 轉向‘商業投資’模式轉化的改革對策商業投融資模式是指由商業企業取代政府作為項目的投資主體，并采用商業原則進行經營，負責項目的融資、建設、運營、開發、投資回報與還本付息等。當然為使項目具有一定的贏利能力，以吸引大型企業和財團的投資，政府采取一系列的特殊措施是這種模式成功實施的關鍵。城市軌道交通自身是有獨立的功能、通過定價實現有償服務的商業性項目；又是具有明顯的正外部效應的項目。交通線路的開通能夠刺激沿線房地產升值，給沿線的房地產業和商業等行業帶來巨大收益。如果將軌道交通沿線土地交由軌道交通投資主體來綜合開發，拓寬投資主體的收益渠道，更能增加其商業價值。香港地鐵的飛速發展，依靠的就是商業投融資模式的高效運作。我國謹慎地實施從“國有合作”投資模式轉向“商業投資”模式的改革，設想可以從以下幾方面尋找對策：
第一， 謹慎轉向“商業投資”模式轉化，政府與項目公司的關系應該是純粹的商業性持股關系，而不是無償投入。2000年4月，由上海久事公司和上海城投總公司聯合組建軌道交通投資公司———上海申通公司，并按照現代企業制度的要求，建立軌道交通的商業化運作機制。上海申通公司的注冊資本為260億元人民幣，其中，上海久事公司占60%。上海久事公司主要通過申請國家開發銀行長期貸款、發行債券等方式籌措資金。然后以現金注入到申通公司，作為就是公司的股本金投入；上海城投總公司占40％，城司主要是以地鐵一號線的存量資產作價投入。
第二， 國家應采取相應的扶植政策，包括國家政策性金融機構給予軌道交通項目公司一定比例的長期、低息貸款；中央減免軌道交通設施營運收益的稅收，以降低項目投資成本、提高收益率。
第三， 應該給予軌道交通項目公司某些物業方面的特許權，以保證公司獲得如車站小商店租賃費、管理費、物業費等商業性收入。
第四， 地鐵建設與沿線物業綜合開發相結合，以沿線物業土地出讓的收入投入地鐵工程建設，已成為地鐵開發建設籌資的成功方式。在相當長的一段時間里，凡在地鐵運營線、在建線和規劃線沿線開發的房地產項目，其土地出讓收入，根據需要全部或大部用于地鐵開發建設專項籌資。收費標準以建成線為最高，在建線次之，近期規劃線、遠期規劃線最低。努力做到籌資在時間和空間上的長期性、廣泛性、統一性和規范性，確保地鐵建設開發資金來源的穩定性和可靠性，形成“地鐵通，物業興”的良性循環。
第五， 鼓勵軌道交通項目公司的股票上市，也可以以地方政府的名義發行債券，能及時緩解資金嚴重緊張的困境，還可以是吸引居民投資的最好手段，同時可以大量吸納一些特殊的機構，例如社保基金、保險基金等資金，投向軌道交通。
Abstract: Cangnan countyis a large population county in south of Zhejiang province,there is prominent contradiction between infrastructure financing needs and the lack of government financial investment;low level of the infrastructure marketization,single financing way,higher operating cost problems restrict the economic and social development of Cangnan,this paper takes the contradiction and problem as a starting point to propose the suggestions that deepen the financial market reform and infrastructure,innovate Cangnan investment and financing systems and mechanisms andestablish a financing platform,comprehensively foster economic and social growth.
關鍵詞:投融資;改革;基礎設施;市場化;經濟建設
Key words: investment and financing;reform;infrastructure;marketization;economy construction
中圖分類號:F83 文獻標識碼:A文章編號:1006-4311(2010)21-0014-01
0引言
解決好基礎設施建設資金來源問題,探索和實踐多種市場化的、創新型的融資模式和融資手段,對于加快蒼南縣改革發展,實現“后發崛起、全面跨越”具有特殊重要的意義。
1理順投融資體制,助推經濟發展
借鑒外地成功經驗,新的投融資管理體制要由決策、管理、執行、監督四大塊組成,建議設立專門機構負責全縣投融資及償債工作。
1.1 投融資管理委員會,作為投融資的決策層,由縣主要領導擔兼任管委會主任,成員單位由縣府辦、發改、經貿、財政、監察、國土、規建、環保、審計、各指揮部門等有關部門組成,主要負責研究全縣政府建設資金的投資方向和融資方案,審定政府投融資計劃,決策政府投融資工作中的重大事項等。
1.2 投融資管理中心,投融資的管理層,主要負責落實管理委員會的重大決策事項,統籌管理政府項目的政府投融資業務,建立穩定的還款機制和風險預防機制,撥付資金并監督運行等。
1.3 資產運營公司,投融資的執行層,作為獨立項目法人,負責對內投資,統一經營授權范圍內國有資產,并承擔其保值增值責任。
1.4 投融資監督委員會,投融資的監督層,由縣監察、財政、審計等部門組成,主要負責項目投融資工作監督管理。嚴把工程預算關和決算關,對政府項目“概算超估算、預算超概算”要從嚴審查。
2整合投融資平臺,優化項目服務
立足于做強做大、整合資源、優化組合、服務項目,建議整合成以下七大投融資平臺:①蒼南縣城市建設投資開發有限公司,主要負責市政基礎設施建設,工業標準廠房開發,以及蒼南工業園區基礎設施的投融資營運;②蒼南縣沿海產業帶開發有限公司,主要負責海涂圍墾,漁港設施,以及臨港產業新城開發建設等;③蒼南縣交通投資開發有限公司,主要負責交通道路投資開發建設為重點,構筑交通基礎設施建設的的投融資平臺;④蒼南縣交通運輸集團有限公司,主要負責縣域城鄉公共交通、長途運輸營運;⑤蒼南縣水務集團有限公司,負責城鄉給排水,污水處理項目建設營運等;⑥蒼南縣旅游開發有限公司,負責全縣旅游項目建設和營運;⑦蒼南縣國有資產營運公司,負責縣域范圍內其他基礎設施、公用設施投資建設。在融資平臺整合的基礎上,要對重點融資平臺加大財政資金、存量資產、土地收益等優質資產注入,提升投融資主體的資產規模和營運能力,并賦予其獨立法人的經營主體地位,以此來吸引更多的融資,從而真正建立起產權清晰、法人治理結構完善、擁有獨立經營能力的新型投融資體制。
3加強投融資管理,控制融資風險
投融資工作要做到精打細算,降低融資成本。要加大與各金融機構合作,聘請專業金融理財專家,組建投融資工作專家咨詢小組,為我縣項目投融資實際運作出謀劃策,提出融資的合理負債率和負債警戒線,以降低融資成本,控制融資風險。要出臺深化投融資體制改革的意見,建立推進全縣投融資工作各項監管制度,整合做強現有的融資平臺,研究制定中長期項目投融資以及基礎設施市場化運作的計劃方案,確保我縣投融資體制改革真正收到實效。
4拓寬投融資渠道,實現資金籌措的多元化
4.1 提升土地資產融資水平。土地是政府基礎設施建設資金最大來源,要強化經營城市意識,充分重視規劃引導作用,新城區城市規劃道路、綠化、廣場等市政項目都要和周圍土地的征地捆綁運作,力求土地增值最大化,提高城市土地資產收益。
4.2 發揮商業銀行的作用。政府要理出一批投資項目,建立資金項目的溝通機制。可以參照紹興的做法,設立專項獎勵資金,加大對各商業銀行給地方政府投資項目支持的考核力度。組建蒼南縣建設擔保公司,按比例放大貸款規模,專項解決我縣政府投資項目融資和擔保問題,減少銀行貸款風險。
4.3 爭取國家開發銀行的支持。國開行貸款條件優惠,是融資的重點。大漁灣圍墾項目已與國開行達成7億元的長期貸款意向,應抓緊落實合作融資的具體細節。還要排出一些適合引進國開行貸款的項目名單,爭取促成項目合作。
4.4 引導民間資金參與。蒼南民間資金雄厚,要制定優惠政策,營運良好的投資環境,吸引民間資本改造舊城區、開發新城區、建設新農村,優化投資來源結構,放寬投資領域,激活民間資本的投資熱情。信托融資已成為各地政府吸收民資參與項目建設的重要渠道。我縣具備信托融資的各項基礎,今后要加強與各金融機構、信托機構的銜接合作,選擇交通、水處理項目,或者打包幾個民生項目做為信托融資載體,擬訂信托計劃,推進政府向民間融資工作。
4.5 創新投融資模式。采用國際通行的TOT、BOT、BT(建設―轉讓)等形式,通過轉讓特許經營權,引進國內外資本參與市政基礎設施項目的建設與經營,實現政府項目“投資―經營―回收―擴張”的良性循環。
所謂投融資體制是組織、管理投融資活動的基本制度和方式，主要包括投融資主體、投融資方式、運行機制和宏觀調控等方面的內容。這里投資主體一般包括政府、企業、銀行、其他法人和個人等；投融資方式是指投資主體籌集資金的渠道和方法、資金運用方式；投融資的運行機制主要是投資運行的目標、決策、動力、信息傳遞和運行的調節方式與手段，對投資活動的激勵與約束；而投融資的宏觀調控主要是指政府對投資主體的管理體系和方法。
二、我國基礎設施投融資體制變遷的歷史過程
伴隨著我國基礎設施的建設和發展，基礎設施的投融資體制也經歷了一個長期的演變過程。縱觀我國基礎設施投融資體制的發展歷程大體經歷了兩個階段，計劃經濟時期的投融資體制和改革開放后的投融資體制。
（一）計劃經濟時期我國基礎設施投融資體制及特征
計劃經濟時期我國基礎設施投融資體制的主導模式是集中計劃投資模式。整個社會投資包括基礎設施建設由政府包攬，投資決定權和項目審批權高度集中到中央或省市一級政府；投資資金來源于財政預算撥款；投資運行靠行政系統和行政手段。具體特征表現為：
1.投資主體單一。政府幾乎是唯一的投資主體，并且以中央政府為主，地方和企業都不是獨立的投資主體。
2.投資渠道單一，基本上是單一的財政撥款。從1953年到1978年，我國基本建設投資總額中，財政預算撥款所占比重為80%左右(見下表)。
說明:本表數據根據《中國統計年鑒》相關數據年計算得出，(中國統計出版社，2002年)
3.資金融入方式單一，主要是國家預算撥款和專項稅費。
4.投資決策集中。投資決策權高度集中于中央，地方缺少投資決策權，企業沒有投資決策權。
5.以垂直領導為主，對投資活動實行宏觀直接調控。行政管理是投資調控的主要方式，經濟手段和法律手段很少運用。
（二）改革開放以來基礎設施投融資體制的演進
改革開放后，我國的經濟體制逐步由計劃經濟向社會主義市場經濟體制轉變，相應地，投融資體制也發生了很大的變化，基礎設施投融資體制在整個投融資體制改革的大背景下也處于不斷的探索過程中。總的看來，投資體制演變大體可分為以下階段：
1.基礎設施投融資體制改革的探索階段(1979-1983年)。該階段的基礎設施投融資體制改革措施還屬于局部的、表層的變革，主要目的是實現對舊體制的突破。這一階段的改革主要體現在以下方面：首先，在基本建設中推行合同制，開始嘗試用經濟方法管理基本建設投融資。其次，開始進行“撥改貸”的試點，資金分配的主渠道由財政撥款轉變為銀行貸款；第三，擴大國營施工企業的經營管理自，實行利潤留成制；第四，試行建筑安裝工程招標投標制，實行多種形式的投資承包責任制。
2.基礎設施投融資體制改革全面展開階段(1984-1988年)。這一時期，我國的基礎設施投融資體制改革隨著的全面展開而展開，并開始觸及到投融資體制的深層問題。主要包括以下幾個方面：一是國家把基本建設投資按資金渠道劃分為指令性計劃和指導性計劃，縮小指令性計劃，擴大指導性計劃；二是進一步簡政放權，下放項目審批權限，簡化審批手續；三是全面推行基本建設撥款改貸款體制，進行金融市場改革和開放資金市場，全面對外開放和招商引資；四是建立投資項目評估審議體制，促使投資決策科學化、民主化。
3.基礎設施投融資體制改革的突破階段(1988-1992年)。這一時期基礎設施領域的投融資改革從起步階段的“簡政放權”向改善投融資宏觀調控、開始重視市場作用的方向轉變。改革的主要內容有：一是初步明確中央與地方政府的投資權限與范圍，加重地方的重點建設責任；二是擴大企業的投資決策權，使企業成為一般性基礎設施建設的投資主體；三是建立基本建設基金制，保證重點建設有穩定的資金來源；四是成立投資公司，用經濟辦法對投資進行管理；五是改善宏觀調控體系，實行招標投標制，充分發揮市場和競爭機制的作用。
4．投融資體制改革的市場化探索階段(1992-2002年)。1992年10月，黨的十四大確立了我國的社會主義市場經濟體制的目標和方向，這一時期在基礎設施投融資領域確立了市場化改革的方向。這一時期，投融資體制改革的舉措較多、動作較大，主要體現在以下幾個方面：一是改革投融資方式。將各類建設項目根據經濟效益和社會效益的不同劃分為競爭性項目、基礎性項目和公益性項目三類，并重新確定其主要投資主體和投融資方式。二是實行項目法人責任制、固定資產投資項目資本金制度、招投標制和工程監理制，規范投資主體風險約束機制；三是開展“貸改投”試點工作；四是組建政策性銀行，主要承擔基礎設施、基礎產業和支柱產業的資金配置任務，實行商業性貸款和政策性貸款相分離。
5．投融資體制市場化改革的深入階段 (2003年以來)。以十六屆三中全會為標志，我國的改革進入了全面完善社會主義市場經濟體制的新階段。投融資體制也進入了市場化改革的深入階段。這一時期的主要舉措有：一是改革政府對企業投資的管理制度，按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的原則，落實企業投資自；二是合理界定政府投資職能，提高投資決策的科學化、民主化，建立投資決策責任追究制度；三是進一步放寬基礎設施產業的市場準入，鼓勵非國有資本在更廣泛的領域參與基礎設施建設；四是借鑒吸收國外基礎設施建設的新型融資技術和金融工具，開辟新的融資渠道。
三、我國城市基礎設施投融資體制存在的問題
經過改革開放近30年的探索，城市基礎設施投融資體制改革取得了一些成果，發生了較大的變化。但是，這些成果只是初步的，城市基礎設施領域的投融資及運營體制仍然存在許多不容忽視的問題，總體來看，城市基礎設施投融資方面存在的主要問題有：
1．投資主體單一，社會投資缺乏可靠的制度保障。在城市基礎設施的供給方面，投資主體仍以政府為主，沒有形成政府投資和社會投資的合理分工。政府仍然包攬過多，壟斷過多，投資主體多元化的改革在城市基礎設施建設領域尚未真正開展，政府仍然承擔著城市基礎設施建設投資的主要責任和義務。雖然黨的十六屆三中全會決議中已經明確提出允許非公有資本進人法律未禁入的基礎設施領域，但是政策的具體落實還尚待時日，特別是由于很多基礎設施具有公益性，因此在該領域引導私人部門投入還需要更多的政策支持。
2．城市基礎設施融資渠道狹窄，方式單一。我國的城市基礎設施建設與發達國家相比,政府作為單一的投資主體,其融資手段亦顯得相對單一,穩定規范的融資渠道尚未建立起來，一個突出的表現是我國迄今不允許地方政府發債券，而從發達國家的經驗看,市政債券可為城建融資提供一條穩定的渠道，使城市能通過市場的方式，低成本、長期地籌集建設資金。國內籌資渠道主要局限在爭取貸款和國債等方面，而且手續復雜，受到諸多限制。市政公用基礎設施建設資金主要通過借債方式籌措，債務負擔重。融資結構中間接融資比例過重，直接融資比重過低。城市地方政府不能發行債券，沒有建立市政債券市場，缺乏以資本市場為基礎設施籌資的手段。基礎設施建設融資主要采取項目舉債、政府擔保的形式，缺乏企業化運作的載體，不利于擴大融資，難以形成借、用、還的良性循環。基礎設施建設利用外資力度明顯不足，通過外商直接投資、項目融資、國際金融市場融資在基礎設施建設的工作進展緩慢。總之，我國城市基礎設施建設，主要還是依靠政府動員財政性資源來應對市場需求的模式來實現的。
3．運營和維護方式守舊。由于現有城市基礎設施的運營與維護尚未按照企業化和市場化的方式進行管理，所以現有城市基礎設施大多數處于運營虧損和維護不善的狀況，這不僅使政府的投資無法獲得收益，而且也無法收回投資和進行再投資。造成這一現象的原因是多方面的，其中主要是由于城市基礎設施提供的產品和服務的價格和價值嚴重背離，導致市政公用產業虧損嚴重。
4．政府投資的宏觀管理不適應基礎設施市場化的要求。一是由行政審批替代應有的投資決策，傳統的投資決策方式沒有根本改變。目前項目決策制度仍是由各級政府的審批權限構成，審批的方式和內容還沒有隨著投資的多元化做出相應的調整。二是政府投資管理不到位，宏觀管理體系不健全。表現在管理職能分散，政府對市政、公用基礎設施的投資管理分屬計劃、建設、財政以及審計等多個部門，政出多門，影響了管理效果。管理方式上，政府部門的投資管理方式仍然是直接、具體的方式，還沒有形成一套有效的間接調控基礎設施投融資的辦法和手段。投資立法也不健全，難以從法律上明晰投資各方的職責與權利。
5．法制法規建設滯后。雖然近年來，政府一直希望打破經營性基礎設施建設的投資壟斷，但是長期以來，政府并沒有給予法律法規方面的支持，國家沒有出臺相應的投融資管理辦法。對投融資體制，對所有者、投資者、經營者的義務和權益，對資金來源、投入、使用、管理、收益、分配等問題沒有明確法律規范，這影響了社會力量、社會資金對城市基礎設施建設投資的積極性，而且還造成很多好的基礎設施融資方式無法在我國實施。
四、我國基礎設施投融資體制改革路徑的建議
基于對我國現行基礎設施投融資體制的弊端分析，本文認為，目前的基礎設施投融資體制還遠不能滿足城市快速發展的需要，投融資體制和機制還存在很多亟待解決的矛盾和問題。針對這些矛盾和問題本文提出如下建議：
1．轉變政府職能，規范政府投資體制
轉變政府職能，就是在條件允許的情況下，不斷削減政府參與經濟和按非法制方式直接干預微觀經濟活動的權力。城市基礎設施建設應該根據項目性質不同采取相應的投融資體制，建立政府與市場合理分工的新的投資體制。轉變政府職能，就是要放寬社會資本的投資領域，允許社會資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域。發生職能轉變后的政府，將承擔幫助和鼓勵企業投資、規范企業投資行為的作用。政府應為全社會投資創造一個良好的投資環境。同時，健全政府投資項目決策機制，簡化和規范政府投資項目審批程序。強化政府投資決策的責任約束，規范政府投資資金管理。加強政府投資項目管理，改進建設實施方式。
2．努力開辟多元化的籌資渠道和多樣化的融資方式
首先，我們可以利用城市經營和基礎設施市場化經營，把基礎設施的建設運營納人良性循環的軌道，使公共設施價格趨于合理化，真正實現以城養城、以設施養設施；其次，我們可以利用資本市場來擴展城市建設資金來源，例如，利用債券、股票、信托、投資基金、銀行貸款、民間資本以及吸引外資等方式，來廣泛地、多元化地吸引資金，加快城市建設的步伐；再次，我們還可利用城市建設投資公司，在以往公司運作的基礎上，建立現代企業制度，改革運作模式，使之更好地為社會主義市場經濟服務，積極推進城市建設的加速化；最后，我們可以利用項目融資方式，積極推進政府和私人投資者的合作，并開展以資產證券化形式籌措城建資金的模式。
3．穩步推進基礎設施領域的價格改革
基本思路是城市基礎設施建設應遵循“誰投資、誰受益”，“誰使用、誰付費”的原則，對凡能提品和服務，有確定受益者并能計價收費的項目，如供電、供水、供氣、交通運輸及郵電通訊等，要按照“成本+稅費+微利”的原則調整價格，逐步形成投資、經營、回收的良性循環，保障投資者通過先進的技術和科學的管理手段獲得合理的利益。推進價格決策活動公開化，實行公用事業定價價格聽證制度，規范約束政府壟斷性公用事業價格行為。
4．盡快制定和完善與城市基礎設施投融資相關的法律法規
社會主義市場經濟是法制經濟，城市基礎設施大規模的建設，要求其投融資領域必須要有大的發展，要實施規范有序的運作，必須要有相關的法律作保障。因此，認真研究市政公用事業改革中所遇到的問題，以法律的形式明確投資者、經營者和管理者的權力、義務和責任，明確政府及其主管部門與投資者、經營者之間的法律關系。對于改革中的一些關鍵問題，如市場準入、產品和服務標準、產權界定、價格收費機制、稅收優惠政策、土地使用方式、項目經營期限、應急管理機制等問題，也應以法律法規的形式加以明確。
