時(shí)間：2023-01-31 22:22:22
引言：易發(fā)表網(wǎng)憑借豐富的文秘實(shí)踐，為您精心挑選了九篇行政許可論文范例。如需獲取更多原創(chuàng)內(nèi)容，可隨時(shí)聯(lián)系我們的客服老師。
1．1基本情況本次抽查的45份衛(wèi)生行政許可案卷無試用聽證程序等特別程序的案卷，無違反關(guān)鍵項(xiàng)的不合格案卷。各類案卷基本符合實(shí)體法、程序法及案卷管理的要求，案卷清晰整潔、內(nèi)容齊全、書寫規(guī)范，一案一卷，基本符合案卷管理的要求。從專業(yè)來看，公共場(chǎng)所許可案卷質(zhì)量比放射診療許可案卷規(guī)范，而醫(yī)政許可案卷相對(duì)較差［2］。從歸口管理來看，由許可科獨(dú)立制作管理的許可案卷比許可科和業(yè)務(wù)科室兩個(gè)科室共同制作管理的許可案卷質(zhì)量要高。
1．2許可主體合法和項(xiàng)目均以衛(wèi)生行政部門的名義做出行政許可行為，出具的法律文書印章正確，行政執(zhí)法人員均持有效執(zhí)法證件;準(zhǔn)予行政許可的事項(xiàng)基本在依法設(shè)定的許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，許可的依據(jù)均是現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)、規(guī)章，且在文書中都有載明所適用的法律依據(jù)。其中8份案卷存在未引用專業(yè)法律條款。
1．3許可實(shí)施程序主要體現(xiàn)在流程是否完整、是否在法定期限內(nèi)受理行政許可申請(qǐng)、作出行政許可決定。參評(píng)案卷均能按照《行政許可法》的有關(guān)規(guī)定，履行受理、審查、決定、送達(dá)等程序，對(duì)申請(qǐng)材料不齊全或者不符合法定形式的，能當(dāng)場(chǎng)告知申請(qǐng)人需要補(bǔ)正的全部?jī)?nèi)容，對(duì)符合要求的行政許可及時(shí)予以受理并在法定時(shí)間內(nèi)辦結(jié)，許可程序完整，重要文書均有體現(xiàn)，作出行政許可決定的審批程序比較嚴(yán)謹(jǐn)。在不影響許可質(zhì)量的情況下，還能按照當(dāng)?shù)卣囊蟊M量做到減少審批環(huán)節(jié)和縮短審批時(shí)限，提高辦事效率。大多都能在法律法規(guī)及各級(jí)人民政府限定的時(shí)限內(nèi)辦結(jié)許可事項(xiàng)。有24份案卷在衛(wèi)生行政許可資料接收、受理、審查、審批、許可決定、送達(dá)等實(shí)施程序環(huán)節(jié)上存在不規(guī)范現(xiàn)象。
1．3．1受理階段申請(qǐng)資料不全。有4份案卷申請(qǐng)資料中房屋所有權(quán)證上載明的地址與租賃合同上、許可證上地址不符;4份案卷受理時(shí)未提交檢測(cè)資料，無補(bǔ)證通知，案卷中提供的檢測(cè)報(bào)告日期在許可證發(fā)放后，無情況說明;6份案卷申請(qǐng)材料中檢測(cè)報(bào)告項(xiàng)目不全，如茶樓只有空氣和茶具的檢測(cè)報(bào)告，沒有按照國(guó)家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢測(cè)。衛(wèi)生設(shè)備和消毒設(shè)備清單填寫不完整。3份案卷中放射工作人員資質(zhì)證明材料不全，無放射防護(hù)建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格證明，以控制效果評(píng)價(jià)報(bào)告代替竣工驗(yàn)收合格證明;2份案卷申請(qǐng)資料未逐頁(yè)加蓋單位公章或簽字。2．3．2現(xiàn)場(chǎng)審查有缺項(xiàng)。有12份案卷沒有現(xiàn)場(chǎng)資料核查的環(huán)節(jié)和記載;3份案卷許可審查評(píng)分表上扣分項(xiàng)內(nèi)容與現(xiàn)場(chǎng)審查記錄不一致，與整改情況記錄不符，前后矛盾;3份案卷許可審查文書上無執(zhí)法人員證件號(hào)記載。
1．3．3內(nèi)部審批不規(guī)范。有2份案卷審批時(shí)未載明確定的許可信息;8份案卷審批時(shí)未載明許可事項(xiàng)的審批依據(jù);4份案卷審批流程表中只有部分環(huán)節(jié)的審查意見，經(jīng)辦人員沒有填寫意見。
1．3．4許可決定和送達(dá)有瑕疵。有8份案卷準(zhǔn)予許可決定書上的內(nèi)容不規(guī)范，缺少專業(yè)法律條款;4份案卷放射診療校驗(yàn)、公共場(chǎng)所復(fù)核等無行政許可決定階段的文書或許可證復(fù)印件;10份案卷送達(dá)回證中只有準(zhǔn)予許可決定書的送達(dá)，缺少了衛(wèi)生許可證的送達(dá);3份案卷送達(dá)回證上只有1名衛(wèi)生監(jiān)督人員簽名。
1．4許可文書在衛(wèi)生部2004年頒布的《衛(wèi)生行政許可管理辦法》中，衛(wèi)生部給出的衛(wèi)生行政許可文書樣本只有9種，即:行政許可申請(qǐng)材料接收憑證、申請(qǐng)材料補(bǔ)正通知書、行政許可申請(qǐng)受理通知書、行政許可申請(qǐng)不予受理決定書、行政許可技術(shù)審查延期通知書、行政許可決定延期通知書、不予行政許可決定書、不予變更/延續(xù)行政許可決定書和行政許可證件撤銷決定書。《衛(wèi)生行政許可管理辦法》第六十八條規(guī)定“除本辦法規(guī)定的文書樣本外，省級(jí)衛(wèi)生行政部門可根據(jù)工作需要補(bǔ)充相應(yīng)文書”［1］。而江蘇省衛(wèi)生廳沒有對(duì)行政許可文書進(jìn)行過統(tǒng)一規(guī)定。因此無印制機(jī)構(gòu)落款的許可文書和在這9種行政許可文書以外的標(biāo)注“江蘇省衛(wèi)生廳制”或“中華人民共和國(guó)衛(wèi)生部制”字樣的許可文書都屬于無效文書。有7份案卷許可文書落款為當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門制定，符合許可文書使用要求。其余38份案卷中，有3份案卷許可文書沒有任何制定機(jī)構(gòu)落款，35份案卷部分許可文書模仿衛(wèi)生部、江蘇省衛(wèi)生廳的落款制定，為無效文書。
1．5案卷歸檔案卷歸檔采用裝訂線，并貼標(biāo)簽，既規(guī)范又美觀。絕大多數(shù)案卷做到了一案一卷，案卷封皮、文書資料統(tǒng)一規(guī)范，卷內(nèi)目錄齊全，卷內(nèi)材料整齊完備，案卷裝訂基本符合要求，并指定專人負(fù)責(zé)保管。4份案卷沒有逐頁(yè)編寫頁(yè)碼或者用鉛筆手工標(biāo)注;2份案卷卷內(nèi)目錄未標(biāo)注對(duì)應(yīng)頁(yè)碼;6份案卷題名表述不全，不能反映案卷內(nèi)容;19份案卷裝訂線處沒有立卷人簽名或簽章。
2討論和建議
2．1衛(wèi)生行政許可是衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的重要組成部分行政許可案卷評(píng)查是《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中確立的一項(xiàng)重要制度，是提高卷宗質(zhì)量、規(guī)范行政許可行為、完善行政審批制度，規(guī)范執(zhí)法監(jiān)督行為的重要措施，對(duì)全面推進(jìn)依法行政，提升鎮(zhèn)江市衛(wèi)生行政許可工作質(zhì)量具有重要的意義。
2．2全面深化衛(wèi)生行政審批制度改革落實(shí)“兩集中、兩到位”尤其是縣區(qū)衛(wèi)生行政部門，要改革現(xiàn)行行政機(jī)關(guān)行政許可的運(yùn)作模式，落實(shí)“兩集中、兩到位”，即職能歸并、項(xiàng)目進(jìn)駐集中到行政服務(wù)中心，審批人員到位和審批權(quán)限到位。變數(shù)個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)多頭審批為一個(gè)科(處)室統(tǒng)一辦理［3］，統(tǒng)一由行政中心衛(wèi)生窗口承擔(dān)行政部門所有的行政許可職能，統(tǒng)一受理、統(tǒng)一辦理、統(tǒng)一送達(dá)，實(shí)行行政許可職能歸并［4］。
2．3完善衛(wèi)生行政許可工作制度、規(guī)范建設(shè)要建立健全衛(wèi)生行政許可工作規(guī)范，窗口工作人員行為規(guī)范，受理要求、一次性告知制度、雙向承諾制度及持證須知制度。將許可稽查作為內(nèi)部許可質(zhì)量控制的重要手段。定期開展許可案卷評(píng)查工作，采取互查、評(píng)比等多種形式，提高許可工作人員的參與意識(shí)和積極性。將評(píng)查結(jié)果定期通報(bào)，與衛(wèi)生監(jiān)督年終工作成績(jī)考核掛鉤。
2．4開展知識(shí)和技能培訓(xùn)加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)通過此次評(píng)查，在一些案卷中也反映出部分執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，還不能完全適應(yīng)全面推進(jìn)依法行政工作的需要，有的從事許可的人員法律專業(yè)知識(shí)不扎實(shí)，運(yùn)用法律法規(guī)不熟練，直接影響了許可質(zhì)量和水平。建議:一是要提高審辦人員專業(yè)知識(shí)水平，這是提高衛(wèi)生行政許可檔案質(zhì)量的前提條件［5］。要通過專題培訓(xùn)、講座、觀摩等各種形式對(duì)監(jiān)督員進(jìn)行法律法規(guī)知識(shí)和許可專業(yè)技能的培訓(xùn)，如對(duì)衛(wèi)生許可審批程序培訓(xùn)，特別是包括申請(qǐng)資料的受理要求、現(xiàn)場(chǎng)核查及記錄要求、許可檔案規(guī)范要求的培訓(xùn)。二是提高審辦人員法律法規(guī)知識(shí)水平，這是提高衛(wèi)生行政許可文書質(zhì)量所必須的條件［5］。將學(xué)習(xí)法律、法規(guī)知識(shí)與提高許可過程、工作質(zhì)量緊密結(jié)合起來，切實(shí)保證學(xué)習(xí)效果，規(guī)范執(zhí)法行為，切實(shí)提高審批人員制作行政許可案卷的能力和水平，不斷提升我市的行政許可水平。
2．5建立考核制度規(guī)范案卷制作我市已經(jīng)制定了《鎮(zhèn)江市衛(wèi)生行政許可文書規(guī)范》《鎮(zhèn)江市衛(wèi)生行政許可案卷歸檔要求》，并設(shè)計(jì)衛(wèi)生行政許可案卷制作模板，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一要求，統(tǒng)一管理，但少部分縣區(qū)沒有執(zhí)行。建議建立健全考核制度，將衛(wèi)生行政許可檔案的質(zhì)量作為考核衛(wèi)生行政許可審辦人員工作業(yè)績(jī)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，使之制度化，將有助于規(guī)范衛(wèi)生行政許可審辦人員的行政行為［5］，規(guī)范案卷制作，提高案卷質(zhì)量。
第一，“一個(gè)窗口對(duì)外”。
行政許可法規(guī)定：“行政許可需要行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的多個(gè)機(jī)構(gòu)辦理的，該行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請(qǐng)，統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定。”這一規(guī)定適用于一件申請(qǐng)需要行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的多個(gè)處（科）審查，出具審查意見的情況。過去有些行政機(jī)關(guān)辦理申請(qǐng)，讓申請(qǐng)人逐個(gè)處（科）去跑，都要去做工作，打通關(guān)節(jié)，甚至逐個(gè)送禮，加上處（科）之間相互扯皮，使申請(qǐng)拖得很久。本來是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)作的程序，都面對(duì)申請(qǐng)人運(yùn)作，這叫“內(nèi)部程序外化”，無形中使一個(gè)許可變成為多個(gè)許可。規(guī)定“一個(gè)窗口對(duì)外”，從制度上克服了內(nèi)部程序外化，減少了執(zhí)法人員腐敗的機(jī)會(huì)，方便了申請(qǐng)人。
第二，“并聯(lián)審批”。
行政許可法規(guī)定：“行政許可依法由地方人民政府兩個(gè)以上部門分別實(shí)施的，本級(jí)人民政府可以確定一個(gè)部門受理行政許可申請(qǐng)并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理。”這是所謂的“并聯(lián)審批”。它主要適用于需要前置審批的企業(yè)的設(shè)立登記。是以工商局為樞紐，對(duì)于依法要前置審批的項(xiàng)目，由相關(guān)部門同步審批的新型企業(yè)注冊(cè)登記形式。基本的要求是“一家承辦，轉(zhuǎn)告相關(guān)，并聯(lián)審批，限時(shí)完成”。“并聯(lián)審批”的程序是：第一步，工商受理。申請(qǐng)人向工商局申請(qǐng)注冊(cè)登記時(shí)，經(jīng)營(yíng)范圍中涉及并聯(lián)審批項(xiàng)目的，按要求如實(shí)填寫統(tǒng)一格式的并聯(lián)審批申請(qǐng)表，連同注冊(cè)登記申請(qǐng)一并交工商局。第二步，抄告相關(guān)部門。工商局受理并聯(lián)審批申請(qǐng)后，在兩個(gè)工作日內(nèi)將并聯(lián)審批申請(qǐng)表傳給相關(guān)審批部門。第三步，并聯(lián)審批。相關(guān)部門接到并聯(lián)審批申請(qǐng)表后，及時(shí)與申請(qǐng)人聯(lián)系，原則上在5個(gè)工作日內(nèi)提出審批意見。逾期未回復(fù)的，視為同意。第四步，限時(shí)辦理。工商局收到相關(guān)審批部門意見后，對(duì)經(jīng)審核符合注冊(cè)登記條件的企業(yè)，在5個(gè)工作日內(nèi)核發(fā)半年期的營(yíng)業(yè)執(zhí)照。取得半年期營(yíng)業(yè)執(zhí)照的企業(yè)可以從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并在半年內(nèi)到工商局和市相關(guān)部門領(lǐng)取正式的營(yíng)業(yè)執(zhí)照和許可證書。這就大大減少了審批手續(xù)，節(jié)約了時(shí)間，方便了申請(qǐng)人。
第三，聯(lián)合辦理，集中辦理。
也有的地方稱為“集中審批”或“一站式”審批。它主要適用于投資項(xiàng)目的審批，由于涉及多個(gè)部門，需要多個(gè)許可，為提高效率，地方政府設(shè)立一站式服務(wù)中心或?qū)徟髲d，組織各審批機(jī)關(guān)到服務(wù)中心或?qū)徟髲d聯(lián)合辦公，集中辦理行政許可。組織有關(guān)部門聯(lián)合值班，集中辦公，“一站式”審批也收到了較好的效果。
第四，相對(duì)集中許可審批權(quán)。
行政許可法規(guī)定：“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)。”
［關(guān)鍵詞］制度變遷，市場(chǎng)機(jī)制，公民社會(huì)，政府管制限度
環(huán)境污染，不論是在先發(fā)展國(guó)家，還是在后發(fā)展國(guó)家，都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中不可回避的嚴(yán)峻事實(shí)。不過，與先發(fā)展國(guó)家比較，后發(fā)展國(guó)家的環(huán)境污染顯得更為突出和嚴(yán)重。針對(duì)環(huán)境這一公共物品，政府如何在環(huán)境管制和對(duì)環(huán)境污染管理中發(fā)揮有效作用值得引起人們的高度重視，但同時(shí)，也離不開市場(chǎng)機(jī)制的經(jīng)濟(jì)功能與公民社會(huì)自組織的參與監(jiān)督。排污許可證制度是實(shí)行環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)基本制度，而水污染物排放許可證制度是整個(gè)排放許可證制度的一部分，也是整個(gè)排放許可證制度最先實(shí)施的一項(xiàng)制度。水污染物排放許可證制度，自1985年在上海率先實(shí)施，然后國(guó)家環(huán)境保護(hù)局在1987年作為一項(xiàng)新的環(huán)境管理制度開始在部分城市試行，到1990年已取得了一些經(jīng)驗(yàn)，后逐漸在全國(guó)推廣。從時(shí)間上看，水污染物排放許可證制度從試點(diǎn)、推廣到現(xiàn)在已快十五年了。考慮到沿海地區(qū)尤其是農(nóng)村地區(qū)水污染物排放的普遍性以及其對(duì)人們生存狀態(tài)的嚴(yán)重危害性，因此，有必要對(duì)此類問題進(jìn)行調(diào)查和研究，以便發(fā)現(xiàn)問題尋找有關(guān)對(duì)策，并從理論上加以闡述與分析。通過描述水污染物排放許可證制度的現(xiàn)實(shí)，探討排放許可證制度的演變過程，分析政府在水污染物排放管理中所起作用及其限度，呼喚市場(chǎng)機(jī)制的經(jīng)濟(jì)功能和公民社會(huì)的參與監(jiān)督。[3]
一、排放許可證制度安排、現(xiàn)實(shí)困境與制度變遷
改革開放以后，我國(guó)實(shí)施以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展戰(zhàn)略，因此，工業(yè)生產(chǎn)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的唯一選擇。在農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在充分利用廉價(jià)的勞動(dòng)力、充沛的資源與寬松的管理環(huán)境（包括稅收、土地與服務(wù)費(fèi)用方面的優(yōu)惠等）過程中得以起步與壯大，城市也以發(fā)展重工業(yè)與化學(xué)工業(yè)為主，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果是自然環(huán)境的破壞與人們生活質(zhì)量的下降。農(nóng)村地區(qū)水污染特別嚴(yán)重，而城市地區(qū)受水污染困擾的同時(shí)，也面臨著噪音污染、大氣污染等，環(huán)境污染已經(jīng)影響著城鄉(xiāng)居民的身體健康與生存質(zhì)量。這樣，八十年代中葉以后，由于水污染、固體污染、大氣污染、噪聲污染和放射性污染等生產(chǎn)性污染大量出現(xiàn)，國(guó)家環(huán)境保護(hù)局為了扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化的趨勢(shì)，在國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，先后制訂了八項(xiàng)管理制度，其中排污許可證制度是一項(xiàng)具有法律效力的政府環(huán)境管理制度。由于排污的種類較多，本文限定在水污染物排放許可證制度上。
水污染物排放許可證制度是當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門根據(jù)排污單位申報(bào)登記經(jīng)審核批準(zhǔn)，發(fā)放排放許可證，并對(duì)排污單位進(jìn)行監(jiān)督管理的一項(xiàng)制度。1985年，排污許可證制度（主要是水污染物排放許可證制度，下同）首先在上海、徐州、常州、金華等地試點(diǎn)，后來逐漸推廣，作為一項(xiàng)基本制度存在。
排污許可證制度在實(shí)踐過程中逐漸得到完善。這一制度建立在三個(gè)基礎(chǔ)之上。第一個(gè)基礎(chǔ)是手段，通過濃度控制與總量控制的辦法來測(cè)定排污總量；第二個(gè)基礎(chǔ)是配套制度，排污申報(bào)登記制度和限期治理制度對(duì)排放許可證制度有直接的影響；第三個(gè)基礎(chǔ)是側(cè)重點(diǎn)的選擇，飲用水源的強(qiáng)管制與一般水源的軟約束。
（一）在手段基礎(chǔ)上，排放許可證制度由單一的濃度控制向濃度控制與總量控制兩者并存的測(cè)量方法轉(zhuǎn)變
開始，排放許可證制度以濃度控制為主。國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局根據(jù)國(guó)家水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，制定國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，省級(jí)政府可以制定地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。濃度控制的優(yōu)點(diǎn)是比較簡(jiǎn)單、管理方便，可以根據(jù)它的排放濃度來決定它對(duì)水質(zhì)的影響程度。一般而言，排放濃度越大，對(duì)水質(zhì)的破壞程度越大。因此，只要監(jiān)測(cè)出排放濃度，就能計(jì)算出受污水質(zhì)的損害程度。不過，這種控制方式的不足之處在于：一是沒有將污染源削減與水體環(huán)境目標(biāo)相聯(lián)系。實(shí)際上，污染源由于它們?cè)诘貐^(qū)上、時(shí)間上和排放去向及方式的差異，使其對(duì)水體環(huán)境污染的影響是不相同的。如季節(jié)因素影響。水質(zhì)對(duì)濃度的稀釋常受季節(jié)的制約，汛期時(shí)稀釋快，一般情況下，稀釋慢；二是濃度控制所確定的污染源治理方案不具有經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。在濃度控制的管理戰(zhàn)略下，污染源治理方案是工廠達(dá)標(biāo)排放的點(diǎn)源單獨(dú)處理方案，沒有考慮到污染單位的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件、生產(chǎn)規(guī)模和廠群之間的聯(lián)系；三是濃度控制管理方式缺少針對(duì)性和靈活性，沒有經(jīng)濟(jì)刺激作用。所有環(huán)境保護(hù)工作都圍繞“達(dá)標(biāo)”來進(jìn)行，沒有考慮到局部與整體、重點(diǎn)與非重點(diǎn)的區(qū)別。[4]由于濃度控制方法存在著上述缺陷，而且在實(shí)際管理中兩個(gè)問題較突出：一是污染源達(dá)標(biāo)，但水體繼續(xù)惡化；二是按排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行污染源削減，所需投資大，污染單位無力承擔(dān)。因此，總量控制方法就提到了議事日程。國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局于1988年頒發(fā)《水污染物排放許可證管理暫行辦法》，提出“在污染物排放濃度控制管理的基礎(chǔ)上，通過排污申報(bào)登記，發(fā)放水污染物《排放許可證》，逐步實(shí)施污染物排放總量控制。”1989年全國(guó)有60多個(gè)城市實(shí)行了以總量控制為基礎(chǔ)的環(huán)境保護(hù)制度。1991年又在總量控制的基礎(chǔ)上，相繼推出了行業(yè)總量控制、目標(biāo)總量控制和容量總量控制為基礎(chǔ)的不同形式的排放許可證制度。這樣，濃度控制與總量控制并存的格局基本形成。具體的分布特點(diǎn)是：在區(qū)域上，農(nóng)村地區(qū)以濃度控制為主，城市地區(qū)以總量控制為主；在排污單位大小上，小型排污單位以濃度控制為主，大型排污單位以總量控制為主；在污染源重點(diǎn)非重點(diǎn)上，非重點(diǎn)污染源實(shí)行濃度控制，重點(diǎn)污染源實(shí)行總量控制。
污染物排放總量控制方式是根據(jù)環(huán)境目標(biāo)的預(yù)期目的，事前測(cè)算出本環(huán)境目標(biāo)所允許的污染物最大排放量，再將污染物指標(biāo)分配到各個(gè)區(qū)域并進(jìn)行分散管理的一套管理辦法。行業(yè)總量控制、目標(biāo)總量控制和容量總量控制是總量控制的具體表現(xiàn)方式。1、行業(yè)總量控制。針對(duì)各地不同的工業(yè)行業(yè)，環(huán)境保護(hù)部門有選擇地對(duì)重點(diǎn)行業(yè)污染物進(jìn)行控制。如浙江平陽(yáng)縣，它的主要產(chǎn)業(yè)是制革行業(yè)，因此，環(huán)境污染控制以制革行業(yè)為主兼顧其他行業(yè)；2、目標(biāo)總量控制。國(guó)家環(huán)境保護(hù)總量根據(jù)1995年的排放總量作為基數(shù)，每年設(shè)定比上年遞減的排放量目標(biāo)。總量控制的辦法，首先在各省區(qū)市申報(bào)基礎(chǔ)上，核定省區(qū)市排放量基數(shù)。經(jīng)全國(guó)綜合平衡，編制全國(guó)污染物排放總量控制計(jì)劃，把“九五”期間主要污染物排放量分解到各省區(qū)市，作為國(guó)家控制計(jì)劃指標(biāo)，然后由各省區(qū)市把省級(jí)控制計(jì)劃指標(biāo)分解下達(dá)，逐級(jí)實(shí)施總量控制計(jì)劃管理。實(shí)行污染物總量控制是強(qiáng)化水環(huán)境管理的有效措施。為了保證水體質(zhì)量，必須嚴(yán)格控制排放污染負(fù)荷量（即污染物總量），使其不超過自然環(huán)境的凈化能力；3、容量總量控制。根據(jù)河流水質(zhì)承受污染的最大容量來決定排污單位的排污量。
在實(shí)際環(huán)境管理中，目標(biāo)總量控制是最主要的手段。但目標(biāo)總量的制定可能與以下三個(gè)問題有關(guān)：第一，排污總量如何確定。如果按照每一個(gè)排污單位總量相加，就牽及到每一個(gè)排污單位排污總量如何測(cè)定的問題。在實(shí)際過程中，自動(dòng)化的監(jiān)測(cè)儀器還沒有成批的使用，僅憑人工監(jiān)測(cè)有它一定的偶然性。第二，水體納污容量如何確定。排污總量與水體納污容量有密切的關(guān)聯(lián)，在測(cè)定排污總量之前，首先應(yīng)該確定水體納污容量。第三，排污總量該由哪級(jí)政府部門確定。主要在上級(jí)環(huán)境保護(hù)部門和當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門中選擇確定。由上級(jí)環(huán)境保護(hù)部門決定，主要考慮的是整個(gè)行政區(qū)域的排污總量，這樣，在分配當(dāng)?shù)嘏盼劭偭繒r(shí)可能會(huì)有高低之分，也會(huì)出現(xiàn)與事實(shí)不符的狀態(tài)。如果由當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門自行確定，在現(xiàn)行的平行管理體制（一級(jí)政府直接管理當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門的體制）下難免會(huì)出現(xiàn)地方保護(hù)主義的弊病。
水污染物排放許可證制度是建立在濃度符合標(biāo)準(zhǔn)與確定污染物目標(biāo)總量控制和排污總量削減基礎(chǔ)上的。這一制度的關(guān)鍵是確定污染物排放總量，分配污染物總量削減指標(biāo)。另外，水污染物總量控制還應(yīng)涉及到流域、區(qū)域水量水質(zhì)、總用水量和排水量等諸多因素。
（二）在配套制度上，排放許可證制度與排污申報(bào)登記制度、限期治理制度緊密相聯(lián)
從水污染物排放許可證制度的變遷情況表明，國(guó)家首先實(shí)施的是排污申報(bào)登記制度，這在《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》中有明確的規(guī)定，其次才開始推行排放許可證制度。可以說，排污申報(bào)登記制度是排放許可證制度的前提和基礎(chǔ)。眾所周知，排污申報(bào)登記制度不同于工商行政管理部門企業(yè)登記制度，因此，它的效力受到嚴(yán)重削弱。由于企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照是由工商行政管理部門辦理的，因此，為了有效控制污染企業(yè)的“出生”，在實(shí)行“三同時(shí)”制度的基礎(chǔ)上對(duì)某些污染領(lǐng)域采取一定的措施。國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、國(guó)家工商行政管理局《關(guān)于加強(qiáng)飲食娛樂服務(wù)企業(yè)環(huán)境管理的通知》（1995年）指出：“新建、改建（含翻建）、擴(kuò)建、轉(zhuǎn)產(chǎn)的飲食、娛樂、服務(wù)企業(yè)，有涉及污染項(xiàng)目的，應(yīng)按環(huán)境保護(hù)法及有關(guān)行政法規(guī)，向當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政主管部門辦理環(huán)境影響申報(bào)登記或?qū)徟掷m(xù)。……工商行政管理部門在審核企業(yè)登記申請(qǐng)和對(duì)企業(yè)的監(jiān)督管理工作中，可以要求企業(yè)就污染及防治情況作出說明，發(fā)現(xiàn)有可能存在污染或已存在污染的，要及時(shí)向環(huán)境保護(hù)行政主管部門通報(bào)情況。”明確提出工商行政管理部門應(yīng)與環(huán)境保護(hù)部門合作，共同預(yù)防環(huán)境污染。但這些規(guī)定都建立在與工商行政管理部門合作順利的基礎(chǔ)上。溫州市鹿城區(qū)采取與工商行政管理、消防、勞動(dòng)、防疫等部門聯(lián)合審批的辦法，行使自己的環(huán)境污染評(píng)估權(quán)，效果良好。問題是，若工商行政管理部門不執(zhí)行這一方面的規(guī)定，可能出現(xiàn)辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照或年檢時(shí)環(huán)境保護(hù)部門無力干預(yù)的狀況。而排放許可證的年審，不象工商執(zhí)照年審那樣有強(qiáng)制力。有的地方也嘗試著另外的辦法。從2000年10月始，杭州市環(huán)境保護(hù)局與市計(jì)委、經(jīng)委、建委、規(guī)劃、土管、工商等17家部門實(shí)行聯(lián)合投資項(xiàng)目審批一條龍服務(wù)。杭州市將投資項(xiàng)目審批的政府部門安排在同一地點(diǎn)辦工，也把環(huán)保部門納入，這對(duì)環(huán)保部門的事前管理是有效果的，也便于處理好與其他職能部門，尤其與工商行政管理部門的關(guān)系。當(dāng)然，所有的制度都有可能會(huì)發(fā)生變化，最好的辦法是，把相關(guān)職能部門共同處理環(huán)保事務(wù)的有關(guān)規(guī)定，不僅僅體現(xiàn)在部門規(guī)章中，而且應(yīng)在法律法規(guī)中加以明確。
不少排污單位在申報(bào)登記之前已經(jīng)在生產(chǎn)，這在浙江溫州、嘉興的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)最為明顯。當(dāng)然，如果排污單位超濃度或超總量排放，就面臨著罰款和限期治理的處罰。國(guó)務(wù)院的《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》（2000年）規(guī)定，縣級(jí)以上地方政府環(huán)境保護(hù)部門根據(jù)總量控制實(shí)施方案，審核本行政區(qū)內(nèi)向該水體排污的單位的重點(diǎn)污染物排放量，對(duì)不超過排放總量控制指標(biāo)的，發(fā)給排放許可證；對(duì)超過排放總量控制指標(biāo)的，限期治理，限期治理期間，發(fā)給臨時(shí)排放許可證。在這里，已經(jīng)將排放許可證制度與限期治理制度相聯(lián)結(jié)。只有符合達(dá)標(biāo)排放的排污單位，才能領(lǐng)取到正式排放許可證，而沒有達(dá)標(biāo)的排污單位處于限期治理階段，只能領(lǐng)取臨時(shí)排放許可證。
（三）在側(cè)重點(diǎn)的選擇上，飲用水源的強(qiáng)管制與一般水源的軟約束
一般來說，一旦涉及到當(dāng)?shù)仫嬘盟吹奈廴締栴}，各地都會(huì)采取強(qiáng)管制的方式，在城市地區(qū)，重點(diǎn)保護(hù)的是飲用水源。上海市政府對(duì)黃浦江上游水源保護(hù)十分重視，對(duì)水源保護(hù)區(qū)的198家重點(diǎn)企業(yè)全部實(shí)施了排放許可證制度。針對(duì)飲用水源污染問題，有的地區(qū)還出臺(tái)了局部性水域的地方性法規(guī)。如1990年上海市通過了《黃浦江上游水源保護(hù)條例》。1993年2月杭州市政府《杭州市苕溪水域污染防治管理規(guī)定》，1996年杭州市人大常委會(huì)通過，浙江省人大常委會(huì)批準(zhǔn)通過《杭州市苕溪水域水污染防治管理?xiàng)l例》，規(guī)定：“污染物排放管理實(shí)行污染物排放總量控制制度。……環(huán)境保護(hù)部門根據(jù)苕溪水域地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放總量控制限值對(duì)排污單位核發(fā)排污控制證，排污控制證由杭州市環(huán)境保護(hù)部門統(tǒng)一制定。……對(duì)責(zé)令限期治理的，在限期治理期間必須嚴(yán)格按照排污控制證規(guī)定的要求排污；對(duì)責(zé)令停產(chǎn)治理的，在治理期間不得排污；對(duì)責(zé)令關(guān)閉的，應(yīng)停止生產(chǎn)，吊銷排污控制證。”在這里充分反映出對(duì)水源保護(hù)區(qū)實(shí)行的是強(qiáng)制性的管制，對(duì)排污單位的進(jìn)入作出了禁止性限制，而對(duì)一般水源的管理，實(shí)行的是誘導(dǎo)性的管制，大都以收繳排污費(fèi)和實(shí)施污水處理為主，屬于軟約束。這兩種許可證在實(shí)際上是有嚴(yán)格區(qū)別的。前者管理力度強(qiáng)，涉及到居民的生活用水和社會(huì)的穩(wěn)定，行政措施到位率高。而后者則沒有這種要求，往往使管理流于形式。
在討論排放許可證制度時(shí)，切不可忘記現(xiàn)實(shí)生活的殘酷無情。在對(duì)浙江省有關(guān)市縣調(diào)查后，人們發(fā)現(xiàn)許可證制度事實(shí)上處于“名存實(shí)亡”的境地。
一是嚴(yán)格按規(guī)章制度發(fā)放許可證的市縣比例不高。在調(diào)查的八個(gè)市縣中，就有五個(gè)沒有按規(guī)范操作，見表一。
浙江省按規(guī)范發(fā)放許可證的有關(guān)市縣分類（表一）
-----------------------------------------------------------
|按規(guī)范發(fā)放許可證的市縣|溫州、杭州、寧波|
|------------------------|--------------------------------|
|不按規(guī)范發(fā)放許可證的市縣|金華、嘉興、海寧、瑞安、平陽(yáng)[5]|
-----------------------------------------------------------
二是發(fā)放許可證的數(shù)字與實(shí)際排污企業(yè)數(shù)差別太大。溫州市（不包括區(qū)，只統(tǒng)計(jì)市本級(jí)）96年開始發(fā)放污染物許可證，97年到99年的統(tǒng)計(jì)數(shù)字包括正式許可證和臨時(shí)許可證，共316個(gè)。據(jù)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)直觀的估計(jì)，領(lǐng)取許可證的排污單位僅占排污單位總數(shù)的20%左右。那就意味著許多排污單位根本就沒有到環(huán)保局領(lǐng)取許可證，但仍照樣經(jīng)營(yíng)與生產(chǎn)。
三是有的市縣根本就沒有真正落實(shí)過這項(xiàng)制度。瑞安市從96年開始實(shí)施許可證制度，但只發(fā)放不超過40份的臨時(shí)許可證，從97年到2000年間基本上沒有發(fā)放過許可證。
當(dāng)然，得出許可證制度“名存實(shí)亡”結(jié)論的更為充足的一個(gè)理由，那就是，現(xiàn)行的排放許可證制度不是真正意義上的排放許可證制度。排放許可證制度在實(shí)施過程中出現(xiàn)了制度變遷，使原先設(shè)計(jì)的制度安排發(fā)生重大的變化。
行政許可是指行政主體根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，經(jīng)審查依法賦予行政相對(duì)人從事一般法律所禁止的權(quán)利和資格的行為。按照行政法的基本原理，結(jié)合排放許可證制度的實(shí)際狀況，人們可以得出以下六個(gè)方面的判斷：
1、許可應(yīng)該是依申請(qǐng)事先批準(zhǔn)，而不是事后核查。現(xiàn)行的許可證制度僅僅是一種事后同意，沒有事先的批準(zhǔn)。排污單位在水污染物排放之前根本就沒有向環(huán)境保護(hù)部門提出申請(qǐng)，而只是在事中或事后才由環(huán)境保護(hù)部門消極被動(dòng)地去監(jiān)督，這在農(nóng)村地區(qū)水污染物排放管理中尤為明顯。
2、許可是一種賦予權(quán)利的活動(dòng)，應(yīng)該賦予相應(yīng)的權(quán)利。但現(xiàn)行的許可制度沒有做到這一點(diǎn)，排污單位沒有合法的排污權(quán)。在實(shí)際過程中，國(guó)家只是默認(rèn)這種權(quán)利而已。
3、許可應(yīng)該是賦予的特殊性權(quán)利，因此，發(fā)放的許可證應(yīng)該受到嚴(yán)格的數(shù)量限制。目前，環(huán)保部門所發(fā)放的排污許可證不受數(shù)量限制。
4、許可應(yīng)該建立在審查手段確定這一前提下，而不能建立在不確定的結(jié)果基礎(chǔ)上。從上述得知，排放許可證制度基本步驟有四：一是排污單位申報(bào)；二是當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門審核批準(zhǔn)；三是發(fā)放排放許可證；四是監(jiān)督管理。其中第二個(gè)步驟審核批準(zhǔn)的依據(jù)是什么，這很重要。排放許可證制度剛推行時(shí)，審核的依據(jù)是濃度控制，后改為總量控制。（農(nóng)村地區(qū)仍是濃度控制）。但現(xiàn)在的問題是，在農(nóng)村無法做到總量控制，只能根據(jù)濃度控制，即使在城市地區(qū)，其總量控制也難以確定每個(gè)排污單位到底排放了多少污水。因?yàn)楝F(xiàn)行的監(jiān)測(cè)手段做不到這一點(diǎn)。這樣，發(fā)放的許可證實(shí)際上是建立在審查手段不確定的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。
5、許可是一種審批行為，因此，它會(huì)產(chǎn)生批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)兩種結(jié)果。作為行政許可，它以“禁止義務(wù)”的存在為前提。義務(wù)分兩種：作為義務(wù)與不作為義務(wù)。禁止義務(wù)屬于不作為義務(wù)。行政許可不是對(duì)一般義務(wù)的免除，而是對(duì)禁止義務(wù)的免除。如果沒有禁止義務(wù)，也就無所謂行政許可。排放許可證應(yīng)該以禁止一般單位排污為前提，如果只存在批準(zhǔn)，不存在不批準(zhǔn)，事實(shí)上就與政府確立許可證制度的本義相違背。
6、許可是一種要式行政行為，一般要求許可證有統(tǒng)一的格式，而排放許可證格式不統(tǒng)一。盡管國(guó)家環(huán)保局規(guī)定水污染排放許可證要有統(tǒng)一的格式，國(guó)家環(huán)保局也提供過統(tǒng)一的排放許可證的書面格式，但沒有要求統(tǒng)一印制，結(jié)果，各地按照自己的理解制作許可證格式。盡管許可證所反映的具體內(nèi)容大同小異，但名稱上就存在著不同。有的是許可證，有的是注冊(cè)證，如浙江金華和嘉興。
考慮到排放許可證制度在實(shí)施過程中的困難，無法真正按照許可證的要求來推行，所以，有關(guān)市縣（如金華、嘉興，包括下屬縣）在放棄排放許可證制度的同時(shí)，就發(fā)明了另外一種制度形式，那就是注冊(cè)證制度。
注冊(cè)證制度的基本內(nèi)容如下：1、注冊(cè)證制度規(guī)定，排污單位排污不需要由環(huán)保部門批準(zhǔn)或許可，排污單位只是向環(huán)保部門注冊(cè)，然后就表示排污單位的合法存在。這種注冊(cè)實(shí)際上就是行政確認(rèn)，而不是許可。許可是環(huán)保部門對(duì)排污單位申請(qǐng)的事先批準(zhǔn)，而確認(rèn)是事后同意。當(dāng)然，其排污費(fèi)、超標(biāo)超量排放費(fèi)仍要按規(guī)定交納。2、由于環(huán)保部門對(duì)排污單位排放污水總量難以核定，因此，采取排污單位自報(bào)或環(huán)保部門根據(jù)排污單位用水量或用電量來折算出一個(gè)概率值。對(duì)于濃度控制的排污單位，濃度的比例由排污單位自測(cè)或環(huán)保部門抽檢所獲得的數(shù)據(jù)確定。3、根據(jù)排污單位申請(qǐng)或備案，環(huán)保部門就發(fā)給注冊(cè)證，不受數(shù)量上的限制。也就是說，任何排污單位都可以拿到注冊(cè)證。
通過以上的分析，結(jié)合許可證理論的規(guī)范與許可證實(shí)踐的操作，我們認(rèn)為，現(xiàn)行的許可證制度僅僅是一種注冊(cè)證制度，沒有達(dá)到由環(huán)保部門行使真正管理權(quán)力的狀態(tài)。現(xiàn)行的注冊(cè)證制度是水污染物排放管理最初步的管理，尚需依托相關(guān)的管理內(nèi)容與規(guī)范，才能進(jìn)入到真正的許可證制度。即制度變遷將呈現(xiàn)的趨勢(shì)是：第一步，排污企業(yè)先注冊(cè)，環(huán)保部門備案后就發(fā)給注冊(cè)證；第二步，排污企業(yè)先申請(qǐng)，環(huán)保部門核實(shí)審查，再由環(huán)保部門批準(zhǔn)同意或不同意核發(fā)許可證。可以肯定，這種許可證制度，一方面不完全具備規(guī)范性許可證制度的本質(zhì)特征，但同時(shí)又具有許可證制度特殊的具體形式。這樣，現(xiàn)階段的許可證制度實(shí)際上屬于過渡性的制度安排，具有承上啟下的特殊價(jià)值和意義。
二、制度需求與制度供給：政府管制失靈
如何處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，世界各國(guó)有不同的做法。象日本和匈牙利實(shí)行的是“目的一元論”，這些國(guó)家的環(huán)境法律規(guī)定，環(huán)境保護(hù)法的唯一目的是保護(hù)人群健康。因此，一旦經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)總原則相抵觸時(shí)，人們除了選擇環(huán)境保護(hù)外別無選擇。不過，世界上大多數(shù)國(guó)家實(shí)行的“目的二元論”，即既保護(hù)人體健康，又促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[6]
中國(guó)是后發(fā)展的社會(huì)主義國(guó)家，必然把保護(hù)人體健康與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來。但不管怎樣，政府對(duì)于已經(jīng)產(chǎn)生污染的企業(yè)管理來說，事實(shí)上仍走上了一條“先污染”的道路，沿襲著“后治理”的舊模式。
我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以粗放的外延發(fā)展為其特征，通過高投入、高消耗和高污染實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的較高增長(zhǎng)。因此，對(duì)于環(huán)境公共物品的自然保持只有一個(gè)底線，就是不以嚴(yán)重影響人們的基本生活和降低生活質(zhì)量為界。各地在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過程中，不論是損耗資源型的產(chǎn)品，還是損耗環(huán)境型的產(chǎn)品，只要能取得一定的經(jīng)濟(jì)效率就能得到政府的鼓勵(lì)與百姓的歡迎。
制度變遷的需求產(chǎn)生于內(nèi)在變量與外在變量的雙重作用。排放許可證制度的內(nèi)在變量指制度本身安排及其存在的合理性程度，外在變量是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，人們所面臨的社會(huì)生存與社會(huì)發(fā)展的壓力。據(jù)上所述，排放許可證制度在內(nèi)在變量方面已經(jīng)存在著制度安排設(shè)計(jì)上和技術(shù)上的漏洞，外在變量上更與制度原設(shè)定的目標(biāo)大相徑庭。當(dāng)然，任何制度都會(huì)出現(xiàn)不足，這是正常現(xiàn)象。“把制度搞正確是一個(gè)困難的、耗時(shí)的和引發(fā)矛盾的過程。這個(gè)過程既需要能在文化上被認(rèn)同的規(guī)則，又需要有關(guān)于時(shí)間變量和空間變量的可靠信息。[7]”水污染物排放許可證制度在現(xiàn)實(shí)生活中所遇到的尷尬，主要原因在于制度需求不足，制度供給困難，內(nèi)在變量與外在變量發(fā)生變異，最終導(dǎo)致政府管制失靈。
（一）制度安排的需求不足。對(duì)排放許可證的需求不僅對(duì)排污單位來說沒有強(qiáng)烈的依賴性，而且對(duì)政府環(huán)境保護(hù)部門來說也嫌底氣不足。
1、排污單位需求不足。環(huán)境是公共物品，任何人都可以享受，但沒有人愿意承擔(dān)治理成本。正如布坎南所言，每一個(gè)理性人，都是以獲取經(jīng)濟(jì)利益最大化為其宗旨和目標(biāo)的。這樣，針對(duì)水污染物排放問題，就排污單位本身而言，最好的處理辦法是只管排放而不管治理，只要獲取所得，不支付任何成本，這是最佳的選擇。不過，如果聽任排污單位自以為是，為所欲為，那么，人類就無法再繼續(xù)生存和發(fā)展，公有地的悲劇必將發(fā)生。[8]這時(shí)候，作為公共事物的管理者-政府被迫對(duì)環(huán)境污染進(jìn)行管制，約束人們的生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，保護(hù)環(huán)境。既然政府加入了對(duì)環(huán)境的管制，排污單位就被迫交納相應(yīng)的排污費(fèi)和超標(biāo)超量排污費(fèi)，但排污單位的環(huán)境保護(hù)意識(shí)卻沒有相應(yīng)提高，認(rèn)為交納排污費(fèi)和超標(biāo)超量排污費(fèi)后，排污單位就已經(jīng)履行了保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，有的還對(duì)環(huán)保部門污染物申報(bào)登記工作不配合。1996年1月1日，湖北省環(huán)境保護(hù)局向鐵道部第四勘測(cè)設(shè)計(jì)院等16家企業(yè)事業(yè)單位發(fā)出排污申報(bào)登記通知書及排污申報(bào)登記表。3月1日又發(fā)出催報(bào)通知。各排污單位均逾期未報(bào)。湖北省環(huán)境保護(hù)局于1996年6月18日分別對(duì)各排污單位作出行政處罰決定，認(rèn)定其行為已構(gòu)成“拒絕申報(bào)”，并分別對(duì)其罰款3000元。[9]
對(duì)治污設(shè)備的興建也持消極態(tài)度。這與企業(yè)發(fā)展預(yù)期與貼現(xiàn)率高低有關(guān)。大中型企業(yè)與小型企業(yè)對(duì)預(yù)期與貼現(xiàn)率態(tài)度是有差別的。大中型企業(yè)對(duì)企業(yè)發(fā)展有較高的預(yù)期，因此，重點(diǎn)放在企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展利益上，不僅僅著眼于追求近期的貼現(xiàn)率。小型企業(yè)則有所不同，它對(duì)未來的預(yù)期收益評(píng)價(jià)較低，對(duì)自身的生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)狀態(tài)沒有長(zhǎng)期的發(fā)展計(jì)劃，囿于近期利益，因此，對(duì)近期的預(yù)期收益評(píng)價(jià)較高，這導(dǎo)致小型企業(yè)關(guān)心的僅僅是近期的貼現(xiàn)率，其直接后果便是這類企業(yè)行為的短期化。顯而易見，大中型企業(yè)對(duì)興建治污設(shè)備行動(dòng)積極，小型企業(yè)持觀望拖拉的消極態(tài)度。而且，治污設(shè)備的投入也是一筆較大的開支。據(jù)市場(chǎng)調(diào)查，自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)施，即便最低的國(guó)內(nèi)產(chǎn)品也需要花費(fèi)每臺(tái)4萬元，而且性能不穩(wěn)定。國(guó)外的產(chǎn)品價(jià)格更高，每臺(tái)10-20萬元不等。比較而言，大中型企業(yè)對(duì)高性能的治污設(shè)備需求可能會(huì)迫切得多，對(duì)投入舍得花錢，財(cái)力上也能夠承擔(dān)；對(duì)小型企業(yè)來說，沒有企業(yè)存在的穩(wěn)定性需求，談不上長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的考慮，而且購(gòu)買價(jià)格不菲的設(shè)備，畢竟是一筆不小的成本開支，費(fèi)用承擔(dān)上較困難，這樣，小型企業(yè)對(duì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備的內(nèi)在需求不足。
當(dāng)然，低層次的排污單位對(duì)許可證臨時(shí)應(yīng)景式的需求還是存在的。如有的排污企業(yè)（在浙江省瑞安市）在從事國(guó)際貿(mào)易時(shí)，為了使外商感覺到它是合法企業(yè)，做貿(mào)易伙伴較安全可靠，出于這樣的動(dòng)機(jī)，才主動(dòng)地向環(huán)境保護(hù)部門“索要”許可證。有的排污企業(yè)由于是“五小”企業(yè)[10]，工商行政管理部門登記時(shí)需要環(huán)境保護(hù)部門的證明，企業(yè)才被迫來向環(huán)境保護(hù)部門申報(bào)。象這些需要許可證的，并不是治理本身的需要，而僅僅是在國(guó)際貿(mào)易與工商行政管理部門企業(yè)登記與年檢壓力下被迫領(lǐng)取的，是一種非自愿的行為。
2、社會(huì)公眾的需求不足。眾所周知，新辦企業(yè)的產(chǎn)生在本區(qū)域內(nèi)肯定會(huì)形成一定的資金流、物資流、人力流與就業(yè)流。隨著生產(chǎn)、銷售服務(wù)的規(guī)模化，運(yùn)輸業(yè)發(fā)達(dá)，帶動(dòng)了第三產(chǎn)業(yè)如飲食業(yè)、賓館業(yè)的發(fā)展，有的地方還出現(xiàn)交易市場(chǎng)，如浙江溫州皮革市場(chǎng)、紹興柯橋中國(guó)輕紡市場(chǎng)、嘉興皮衣市場(chǎng)等。很明顯，當(dāng)?shù)嘏盼燮髽I(yè)在增加就業(yè)與提高經(jīng)濟(jì)收入方面對(duì)本地居民有較大的吸引力，因此，社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)方面的需求相對(duì)顯得不足。盡管《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定，一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。不過，社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境污染的容忍程度與環(huán)境污染對(duì)生活造成的損害程度有密切關(guān)聯(lián)。也就是說，對(duì)生活與生產(chǎn)損害程度較低，沒有產(chǎn)生直觀的副作用，社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境污染的包容在容忍程度范圍內(nèi)。正像美國(guó)學(xué)者所言，人們?nèi)绻黄葹楂@取生活必需品而不停地奔忙的話，人們可能無暇或無意顧及污染問題。可是，在生活逐漸富裕的社會(huì)里，教育水平、生活條件和個(gè)人利益直接損害程度都會(huì)有助于引起人們對(duì)環(huán)境污染問題的關(guān)注。[11]一旦無法容忍或直接損害了個(gè)體利益，有關(guān)居民首先就會(huì)與排污企業(yè)交涉，如果交涉無效，就會(huì)考慮投訴，向環(huán)境保護(hù)部門或新聞媒介或通過區(qū)長(zhǎng)熱線、市長(zhǎng)熱線等投訴，反映社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境污染的不滿，有的提出制止污染或索賠要求。
不管怎樣，從總體上說，不論是排污企業(yè)，還是生活在污染源區(qū)域的居民，都對(duì)排放許可證制度缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，也對(duì)排放許可證制度的有效性感到懷疑。
3、政府需求不足。政府與制度存在著一定的依存度。政府需要制度來維護(hù)秩序，而制度又需要政府加以完善與落實(shí)。但在實(shí)際工作中，政府與制度間并不是系統(tǒng)平衡的，有時(shí)政府可能會(huì)出于主觀上的原因，對(duì)制度建設(shè)本身顯示出需求不足。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，相當(dāng)多的一級(jí)政府或環(huán)境保護(hù)部門對(duì)環(huán)境保護(hù)制度缺乏需求，具體表現(xiàn)在兩方面：
一是沒有直接自身利益需求。剛一開始發(fā)放排放許可證時(shí)規(guī)定可以收取一定的成本費(fèi)，一般每本收取20到30元不等。成本費(fèi)中應(yīng)該既包括印刷的成本費(fèi)又內(nèi)含發(fā)放的勞務(wù)費(fèi)，而現(xiàn)行規(guī)定不能收取此類成本費(fèi)。這樣，不僅許可證印制的成本要由環(huán)境部門內(nèi)部承擔(dān)，而且連勞務(wù)費(fèi)也無法獲取，對(duì)環(huán)境保護(hù)部門來說，失去了發(fā)放許可證的利益沖動(dòng)。
二是怕影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和官員升遷。改革開放以來，中國(guó)政府始終將經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為其中心工作，只有到“九五”時(shí)期才將可持續(xù)性發(fā)展作為政府工作目標(biāo)的一部分，不過與經(jīng)濟(jì)建設(shè)相比較，還是處于主流與支流的關(guān)系。以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為中心的制度安排，憑借其較大的影響力左右著政府收入與分配狀態(tài)，直接關(guān)系到資源的有機(jī)配置效率。對(duì)地方政府來說，這種以經(jīng)濟(jì)效率為中心的制度安排創(chuàng)造的機(jī)會(huì)大大超過因創(chuàng)造這些機(jī)會(huì)而支付的單純經(jīng)濟(jì)成本，則被認(rèn)為提供了凈利益，而不考慮環(huán)境成本，或忽視環(huán)境成本。相反，由于保護(hù)自然環(huán)境，而沒有出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的有效發(fā)展則被認(rèn)為是引起了凈損失，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中往往處于劣勢(shì)。在評(píng)價(jià)政府管理行為時(shí)，眾多政府較多地注重當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展速度、國(guó)民生產(chǎn)總值和居民生活水平程度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在溫州市工業(yè)經(jīng)濟(jì)中占有較重要的地位。1997年全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)819.23億元，占全市工業(yè)總產(chǎn)值（1242.40億元）的65.94%.[12]這對(duì)溫州市政府來說處于兩難境地：一方面財(cái)政稅收來源高度依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，就無法保證政府管理所需龐大開支的財(cái)力支持，另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)往往又是污染大戶，影響當(dāng)?shù)厮赓Y源環(huán)境。如果一旦關(guān)停大量污染企業(yè)，對(duì)當(dāng)?shù)囟愂諘?huì)有較大沖擊，而且對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定也會(huì)有負(fù)面影響，這是地方政府所不愿看到的結(jié)局。從這方面觀之，地方政府對(duì)環(huán)境污染所采取的被動(dòng)消極態(tài)度不足為怪。
其實(shí)，在一級(jí)政府與環(huán)境保護(hù)職能部門之間，對(duì)環(huán)境保護(hù)的態(tài)度不可相提并論，兩者之間是有差別的。環(huán)境保護(hù)部門出于職能動(dòng)機(jī)的推動(dòng)往往會(huì)采取一些措施治理污染，但一進(jìn)入一級(jí)政府層面，阻力就會(huì)逐漸增大。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》的規(guī)定，關(guān)停并轉(zhuǎn)的權(quán)力在一級(jí)政府，而不在環(huán)保部門。對(duì)造成環(huán)境嚴(yán)重污染的企事業(yè)單位，能夠采取限期治理措施。由于限期治理是一種具有強(qiáng)制性的行政措施，而且還有相應(yīng)的法律后果，因此，對(duì)排污單位影響較大的，法律規(guī)定了較具體的報(bào)批程序：中央或省級(jí)政府直接管轄的企事業(yè)單位的限期治理，由中央或省級(jí)政府決定；市、縣或市、縣以下政府管轄的企事業(yè)單位的限期治理，由市、縣政府決定；對(duì)經(jīng)限期治理逾期未完成治理任務(wù)的企事業(yè)單位，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉，由作出限期治理決定的人民政府決定。一般來說，環(huán)境保護(hù)部門對(duì)治理污染有強(qiáng)烈的職責(zé)意識(shí)，但一級(jí)政府可能會(huì)過多考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府官員升遷的因素。[13]因?yàn)椋谥袊?guó)政治權(quán)力安排過程中，越來越反映出一種趨勢(shì)，那就是地方政府官員的提升與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展是成正比例關(guān)系的，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，地方官員升遷和進(jìn)京做官的機(jī)會(huì)就會(huì)增大。這是中國(guó)地方政府從傳統(tǒng)的“服從中央型”向現(xiàn)代“政績(jī)顯示型”轉(zhuǎn)化的一個(gè)很重要的標(biāo)志。
而且，環(huán)境保護(hù)部門在一級(jí)政府組成部門中的排名相對(duì)較后，其行政地位不高。在中央政府中，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局屬于國(guó)務(wù)院的直屬部門，不少地方政府環(huán)保局在地方政府職能部門的排名序列中也較后。溫州市政府有45個(gè)局級(jí)機(jī)構(gòu)，市環(huán)境保護(hù)局列15位。一級(jí)政府對(duì)環(huán)保不夠重視以及環(huán)境保護(hù)部門地位較低由此可見一斑。鑒于一級(jí)政府掌握著限期治理和關(guān)停并轉(zhuǎn)的批準(zhǔn)決定權(quán)，所以水污染嚴(yán)重而得不到有效治理，或治理后又回潮的，其責(zé)任更多的應(yīng)該在一級(jí)政府上。也就是說，政府需求不足的主體首先應(yīng)該是一級(jí)政府，其次才是環(huán)境保護(hù)部門。
（二）制度安排的供給不足
制度變遷的供給依賴于制度設(shè)計(jì)的“成本”以及尋找可選擇目標(biāo)的知識(shí)基礎(chǔ)。設(shè)計(jì)制度的政府，盡管環(huán)境保護(hù)意識(shí)觀念在逐漸增強(qiáng)，但在制度安排上仍缺乏周全的思考，甚至正是由于這種制度安排上的某些缺陷，使整個(gè)制度出現(xiàn)較多的弊病，無法在實(shí)際執(zhí)行中產(chǎn)生出高效率。
1、法律規(guī)范供給不足。我國(guó)由于地域遼闊，各地自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)與環(huán)境污染程度存在著較大差別，國(guó)家環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)不能一刀切，只能對(duì)一些原則性的問題作出規(guī)定，不可能涉及到非常具體的細(xì)節(jié)。現(xiàn)較突出的問題是，能夠?qū)Ω黜?xiàng)具體制度安排產(chǎn)生較大影響的基本制度沒有從法律法規(guī)上得到保障。《環(huán)境保護(hù)法》與《水污染防治法》都沒有具體規(guī)定許可證制度。1989年的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，必須依照國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門的規(guī)定申報(bào)登記。”這可以理解為是排放許可證的低級(jí)形式。[14]1990年12月《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》提出各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門要逐步推行污染物排放總量控制和排放許可證制度。由國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局的《工業(yè)污染源監(jiān)測(cè)管理辦法》（1991年）中規(guī)定：“對(duì)企業(yè)發(fā)放或更換‘排污許可證’時(shí)，對(duì)其所申報(bào)的污染物排放設(shè)施和處理設(shè)施必須經(jīng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門環(huán)境監(jiān)測(cè)站的核查監(jiān)測(cè)合格，否則，不予發(fā)放或更換。”國(guó)務(wù)院于1989年批準(zhǔn)并由國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局的《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》明確規(guī)定，排污許可證制度的管理辦法由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門另行制定。這是對(duì)《水污染防治法》的一個(gè)重要補(bǔ)充。顯然，國(guó)家法律法規(guī)對(duì)水污染物排放許可證制度的規(guī)定幾乎是空白，但作為行政規(guī)章的規(guī)定還是有的。國(guó)家環(huán)境保護(hù)局總《水污染物排放許可證管理暫行辦法》（1988年）規(guī)定：“在污染物排放濃度控制管理的基礎(chǔ)上，通過排污申報(bào)登記，發(fā)放水污染物《排放許可證》，逐步實(shí)施污染物排放總量控制。”并在該辦法中第一次把“排放許可證制度”單獨(dú)作為一章來規(guī)定，1990年國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局《關(guān)于下發(fā)排放水污染物許可證和申報(bào)登記表的通知》提出排污單位在排污申報(bào)登記的基礎(chǔ)上，向當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門申請(qǐng)排污許可證。1993年國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理工作的幾點(diǎn)意見》，要求開發(fā)區(qū)污染物排放要實(shí)行總量控制與集中治理。在總量控制的原則指導(dǎo)下，對(duì)開發(fā)區(qū)內(nèi)新建項(xiàng)目污染物排放實(shí)行合理分配，并積極推行排放許可證制度。直到2000年3月，國(guó)務(wù)院在《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》上才有新規(guī)定：“向水體排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，必須向所在地的縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)部門提交《排污申報(bào)登記》。……縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)部門根據(jù)總量控制實(shí)施方案，審核本行政區(qū)域內(nèi)向該水體排污的單位的重點(diǎn)污染物排放量，對(duì)不超過排放總量控制指標(biāo)的，發(fā)給排污許可證；對(duì)超過排放總量控制指標(biāo)的，限期治理，限期治理期間，發(fā)給臨時(shí)排污許可證。具體辦法由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門制定。”不過對(duì)于水污染物排放許可證的規(guī)定，不像《固體污染防治法》、《大氣污染防治法》等中明確規(guī)定實(shí)行許可證制度。[15]這樣，就產(chǎn)生兩大問題，一是行政法規(guī)沒有法律的權(quán)威性，在執(zhí)行中可能會(huì)遇到困難；二是對(duì)許可證制度的規(guī)定缺乏操作性，沒有具體的步驟與措施。國(guó)家立法主要針對(duì)的大型企業(yè)，對(duì)小型企業(yè)的操作性與有效性顯得差一些。而且，對(duì)地方環(huán)境保護(hù)部門來說，僅有國(guó)家和政府的法律法規(guī)不行，應(yīng)該有地方性法規(guī)來保證它的實(shí)施，以加強(qiáng)水污染物排放許可證制度的力度。目前，省一級(jí)有關(guān)許可證制度的地方性法規(guī)沒有出臺(tái)。
2、配套的技術(shù)規(guī)范供給不足。環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范需要通過制定相應(yīng)配套的技術(shù)規(guī)范來實(shí)現(xiàn)。如環(huán)境保護(hù)制度的建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”審批，就涉及到大量的技術(shù)規(guī)范；環(huán)境噪聲污染源防治與規(guī)劃布局空間距離有密切關(guān)系；水污染物排放去向與受納水體不同，對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求有別[16].目前，國(guó)家環(huán)境保護(hù)部門單一性的技術(shù)規(guī)范已經(jīng)大量存在，但相配套性的技術(shù)規(guī)范有機(jī)銜接的較少。環(huán)境保護(hù)制度這方面技術(shù)規(guī)范供給的不足，容易產(chǎn)生執(zhí)法上的隨意性和制度本身的不嚴(yán)密，使環(huán)境保護(hù)制度缺乏操作性，易使基層環(huán)境保護(hù)部門在實(shí)踐中無從著手。
3、排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)供給不足。由于現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)大大低于治理設(shè)備運(yùn)行費(fèi)用，遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)價(jià)值規(guī)律，失去經(jīng)濟(jì)手段的懲罰作用，不利于對(duì)污染的有效控制。
4、政策規(guī)范供給不足。為了有效抑制污染惡化，一方面需要政府采取嚴(yán)厲的管制辦法限期治理污染嚴(yán)重的企業(yè)，另一方面應(yīng)制訂配套政策規(guī)范，大力發(fā)展質(zhì)量效益型、科技先導(dǎo)型、資源節(jié)約型的環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)或企業(yè)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源與人力資源、財(cái)力資源的優(yōu)化組合與高效利用。目前，政府對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)或環(huán)保產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)支持與扶植不夠，又無法做到優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和工業(yè)布局，反映出政策規(guī)范供應(yīng)的嚴(yán)重不足。
三、對(duì)策措施：政府管制、市場(chǎng)機(jī)制與公民社會(huì)有機(jī)一體
對(duì)水污染物排放管理問題，政府應(yīng)該健全法律規(guī)范，制定切實(shí)可行的措施，同時(shí)，又要適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)，通過經(jīng)濟(jì)收益與成本之間的核算，用市場(chǎng)機(jī)制的辦法完善排放許可證制度，同時(shí)，要加強(qiáng)公民環(huán)境保護(hù)意識(shí)的教育，通過有效手段調(diào)動(dòng)社會(huì)公民參與環(huán)境保護(hù)的積極性。當(dāng)然，僅僅憑政府管制與市場(chǎng)機(jī)制單一因子無法徹底解決環(huán)境污染問題，只有使政府管制、市場(chǎng)機(jī)制與公民社會(huì)三者的有機(jī)合作，才能從源頭、源流和終端三者上真正解決水污染物排放問題。
（一）健全法律規(guī)范
為了提高水污染物排放許可證的權(quán)威性，加強(qiáng)制度的嚴(yán)肅性，應(yīng)由國(guó)務(wù)院頒布《排放許可證制度條例》，對(duì)有關(guān)重大制度作出具體的安排。地方尤其是省級(jí)政府或省級(jí)人大也應(yīng)制定相應(yīng)的《排放許可證制度條例》，以規(guī)范本區(qū)域內(nèi)排放許可證制度的具體執(zhí)行與落實(shí)。
（二）制訂嚴(yán)密而符合實(shí)際的政策措施，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制
1、針對(duì)大中型企業(yè)與小型企業(yè)的實(shí)際情況，制定相關(guān)的差別政策。對(duì)大中型排污企業(yè)，政府可采取提供低息貸款或無息貸款等措施支持它購(gòu)置自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備，盡量購(gòu)買性能穩(wěn)定、監(jiān)測(cè)準(zhǔn)確的設(shè)備。對(duì)小型排污企業(yè)，政府可采用區(qū)域排污集中處理的辦法，如平陽(yáng)水頭鎮(zhèn)興建的大型污水處理中心，集體分?jǐn)傁鄳?yīng)成本。同時(shí)，考慮到小型企業(yè)的排污量和濃度的測(cè)算存在著不穩(wěn)定的情況，環(huán)保部門可以模擬體育比賽常用的興奮劑檢測(cè)手段-“飛行檢測(cè)”進(jìn)行監(jiān)測(cè)，以體現(xiàn)公平性與公正性，一旦查實(shí)有關(guān)排污企業(yè)有超標(biāo)超量排放的，應(yīng)加重處罰。
2、提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境管制的一個(gè)重要內(nèi)容是對(duì)環(huán)境污染的控制。按照誰(shuí)污染誰(shuí)負(fù)責(zé)承擔(dān)成本的原則，這些污染者應(yīng)該支付由它們的污染而產(chǎn)生的額外處理成本。對(duì)排污單位一定要在經(jīng)濟(jì)上采取嚴(yán)厲的給付政策，提高排污收費(fèi)，尤其要提高超標(biāo)超量排污的收費(fèi)，使環(huán)境污染成本逐漸做到內(nèi)部化，使排污終端制度安排有所成效。[17]
3、實(shí)行有償且限額發(fā)放排污許可證。對(duì)自然環(huán)境而言，污染單位越多，對(duì)環(huán)境的破壞作用越大。政府既然在排污的終端規(guī)定了相關(guān)的收費(fèi)制度，那么在排污的始端也應(yīng)該作出限制進(jìn)入的安排，以保護(hù)環(huán)境不受過多污染單位的侵?jǐn)_。這種限制進(jìn)入制度安排可以體現(xiàn)在水污染物排放許可證的有償且限額發(fā)放上。政府可以通過競(jìng)拍的制度安排，使排污許可證從一開始就內(nèi)含價(jià)值，獲取排放許可證的排污單位應(yīng)支付相應(yīng)的成本代價(jià)，而且獲取時(shí)也不是無限獲取，應(yīng)該有限發(fā)放。這方面可以參照城市出租車運(yùn)營(yíng)投放數(shù)量限制辦法，用競(jìng)拍方式來決定其價(jià)格。
4、探索排放許可證的交易制度。既然排放許可證是一種排污權(quán)，那么，它也就是一種產(chǎn)權(quán)，就可以按照市場(chǎng)法則進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或拍賣，政府只能在制定交易規(guī)則上加強(qiáng)管理，沒必要在排污權(quán)的交易價(jià)格上進(jìn)行干預(yù)。排污權(quán)的“成交價(jià)格必定界乎高成本與低成本之間，這樣的價(jià)格必定能被雙方都接受，而且雙方都通過排污權(quán)的交易獲利。所以排污權(quán)的交易不必由政府從中撮合。”[18]目前，北京環(huán)境與發(fā)展研究會(huì)同美國(guó)環(huán)境保護(hù)基金（EnvironmentalDefenseFund，USA）合作，在遼寧省本溪市和江蘇省南通市開展排污權(quán)交易的試驗(yàn)。杭州市也有意向進(jìn)行這方面的試點(diǎn)。由于排放許可證發(fā)放時(shí)沒有收取資源使用費(fèi)，這樣，許可證交易后所得的歸屬問題就成為人們爭(zhēng)論的話題。這實(shí)際上涉及到資源初始分配權(quán)的問題。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，排污單位獲取排放許可證后，就獲得了它的所有權(quán)，因此，交易后所得應(yīng)該歸屬出讓方；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，排放許可證發(fā)放是資源配置權(quán)的發(fā)放，通過發(fā)放活動(dòng)，使排污單位優(yōu)先擁有了資源，但排污單位擁有的僅僅是資源的使用權(quán)，不是資源的所有權(quán)。鑒于排污單位在領(lǐng)取排污許可證時(shí)沒有付出任何初始的成本，因此，交易后所得應(yīng)該歸排放許可證發(fā)放的政府所有，交易后所得也是國(guó)有資產(chǎn)的一部分。浙江金華某縣級(jí)市于2000年下半年進(jìn)行了這方面的試點(diǎn)，一化學(xué)工業(yè)公司欲購(gòu)買一化工企業(yè)的排放許可證，其價(jià)格是每噸排污量為5萬元，共6噸，計(jì)30萬元。由于環(huán)境保護(hù)局領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整，再加上交易后所得歸屬棘手，一下子難作決斷，這一交易行為只得作罷。可見，市場(chǎng)力量與社會(huì)力量已經(jīng)在迫使政府管理部門盡快從解放思想、實(shí)事求是精神出發(fā)，探索出一條適合中國(guó)國(guó)情的排放許可證交易之路，妥善處理好許可證交易所得的歸屬問題，從而產(chǎn)生既能確保國(guó)有資產(chǎn)的保值和增值，增加國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)的投入資金，又能使許可證轉(zhuǎn)讓方有利可圖，啟動(dòng)市場(chǎng)的逐利動(dòng)力，促使市場(chǎng)發(fā)展活力的效果。
（二）確立公民參與環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督制度
美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯認(rèn)為“如果沒有一個(gè)明智的政府的積極促進(jìn)，任何一個(gè)國(guó)家都不可能有經(jīng)濟(jì)進(jìn)步，……另一方面，也有許多政府給經(jīng)濟(jì)生活帶來災(zāi)難的例子，以致于要寫滿幾頁(yè)警惕政府參與經(jīng)濟(jì)生活的話也是很容易的。”[19]這一段話告訴人們，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的作用盡管有其積極作用，但其在一定條件下也會(huì)產(chǎn)生副作用。實(shí)際上，政府在環(huán)境保護(hù)過程中的作用也是特定的，不是無限的。市場(chǎng)機(jī)制只能發(fā)揮經(jīng)濟(jì)本身的作用，無法解決人們觀念的調(diào)整與彌補(bǔ)排污許可證制度本身的缺陷，再加上環(huán)境資源公共物品與行為外部性兩大特點(diǎn)，市場(chǎng)價(jià)格只能反映局部性私人成本，不能充分反映全部整體性成本，這樣，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)行為失去制約，產(chǎn)生市場(chǎng)失靈。
為了矯正兩者的不足，需要充分發(fā)揮公民社會(huì)能動(dòng)性的參與特點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境污染單位個(gè)人和群體的監(jiān)督，利用公民社會(huì)的自主力量，確立起公民社會(huì)參與環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督制度，彌補(bǔ)政府管制與市場(chǎng)機(jī)制的不足。
這方面的監(jiān)督制度隨著創(chuàng)建國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市活動(dòng)的開展已經(jīng)在部分城市中逐漸形成。如浙江富陽(yáng)和杭州先后于2000年、2001年開展環(huán)境違法行為公眾有獎(jiǎng)舉報(bào)制度。根據(jù)杭州市環(huán)保局2月12日的有獎(jiǎng)舉報(bào)通告（第一號(hào)），市民對(duì)環(huán)境違法行為舉報(bào)踴躍。據(jù)最新統(tǒng)計(jì)，環(huán)保有獎(jiǎng)舉報(bào)中心已接到舉報(bào)電話279件，屬“工業(yè)企業(yè)水污染有獎(jiǎng)舉報(bào)”范圍的有23件，已查明18家單位為污水超標(biāo)排放，處罰金額總計(jì)約37萬元，已有10位舉報(bào)人領(lǐng)取了1000元的獎(jiǎng)金。[20]考慮到政府管理人員少和管理手段的局限，無法及時(shí)了解排污單位的違法信息，同時(shí)，公民關(guān)心公共事務(wù)需要時(shí)間、精力甚至包括金錢上的投入和開支，因此，推行有獎(jiǎng)舉報(bào)制度有利于解決政府管理不力與公民參與不夠之間的矛盾。通過這一制度進(jìn)一步促使公民關(guān)心環(huán)境保護(hù)，關(guān)心社會(huì)，提高公民自治與自律的能力，彌補(bǔ)政府治理不足，推動(dòng)政府積極主動(dòng)地做好環(huán)境保護(hù)工作。
總之，通過水污染物排放許可證制度的考察，我們認(rèn)識(shí)到環(huán)境保護(hù)制度是一項(xiàng)政府管制制度，它可以在適度的范圍內(nèi)獲取最大效果，但這種效果是有限度的。可以說，不僅是環(huán)境保護(hù)制度本身存在著缺陷，而且政府管制本身也有失靈的地方，甚至這種失靈比市場(chǎng)失靈的后果更嚴(yán)重和更可怕。這就需要借助市場(chǎng)機(jī)制本身的力量來彌補(bǔ)政府管制的不足。事實(shí)已經(jīng)有力地證明，市場(chǎng)力量與政府力量最終仍無法從根本上解決環(huán)境污染問題，只有憑借社會(huì)力量，即通過公眾群體的努力，才能使環(huán)境保護(hù)真正發(fā)揮出社會(huì)自主的力量。環(huán)境保護(hù)是每一個(gè)社會(huì)成員應(yīng)盡的職責(zé)，同樣也是應(yīng)盡的義務(wù)。每一個(gè)社會(huì)成員都有權(quán)監(jiān)督污染單位的排污行為，督促政府采取措施使排污單位做到污染成本內(nèi)部化。
通過政府、市場(chǎng)與社會(huì)的多方努力，并且實(shí)施以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的政策措施，才能使環(huán)境保護(hù)制度真正趨向成熟。
注釋：
[1]本課題是北京天則經(jīng)濟(jì)研究所資助的“政府體制改革”研究項(xiàng)目子課題的研究成果，在此特表謝意。感謝茅于軾、鄭易生、時(shí)和興等先生對(duì)本文的初稿提出了非常有價(jià)值的意見。
[2]徐家良，浙江大學(xué)政治學(xué)與行政管理系副教授，北京大學(xué)政治學(xué)博士候選人。Email：xujial@
[3]本報(bào)告對(duì)調(diào)查地所進(jìn)行的僅僅局限于制度實(shí)施有效性的分析，并不包含對(duì)調(diào)查地環(huán)境保護(hù)工作的優(yōu)劣評(píng)價(jià)問題。
[4]祝興祥等編著：《中國(guó)的排污許可證制度》，中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社1991年版，第3－5頁(yè)。
[5]這里暫且將與發(fā)放許可證不同名稱的發(fā)放注冊(cè)證的金華、嘉興列入不規(guī)范分類中。規(guī)范是指能夠按照有關(guān)規(guī)定每年正常發(fā)放許可證的，包括臨時(shí)許可證，若有一年沒有發(fā)放，就算不規(guī)范。
[6]王燦發(fā)編著：《環(huán)境保護(hù)四法一條例詮釋》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社1993年版。
[7][美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，上海三聯(lián)書店2000年版，第30頁(yè)。
[8][美]V·奧斯特羅姆、D·菲尼、H·皮希特：《制度分析與發(fā)展的反思》，商務(wù)印書館1992年版，第83頁(yè)。
[9]國(guó)家環(huán)境保護(hù)局政策法規(guī)司編：《中國(guó)環(huán)境保護(hù)法規(guī)全書》，化學(xué)工業(yè)出版社1997年版，第303頁(yè)。
[10]“五小”指小制革、小電鍍（小煉焦）、小造紙、小印染、小化工。
[11][美]詹姆斯。E.安德森：《公共決策》，華夏出版社1990年，第78頁(yè)。
[12]溫州市1999年軟科學(xué)研究項(xiàng)目：《溫州市環(huán)境污染與生態(tài)破壞經(jīng)濟(jì)損失研究》專題之二“環(huán)境污染經(jīng)濟(jì)損失研究”，溫州市環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)科學(xué)研究院（1999年12月）。
[13]瑞安市1999年限期治理時(shí)，準(zhǔn)備關(guān)閉三個(gè)電鍍企業(yè)，但上報(bào)到瑞安市政府法制局后遲遲不見回應(yīng)，最后不了了之。
[14]國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)秘書處、中國(guó)人民大學(xué)人口環(huán)境與發(fā)展研究室編：《中國(guó)環(huán)境資源政策法規(guī)大全》，中信出版社1996年版，第1089頁(yè)。
[15]《固體廢物污染環(huán)境防治法》（1995年）規(guī)定，“確有必要進(jìn)口列入前款規(guī)定目錄中的固體廢物用作原料的，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門審查許可，方可進(jìn)口。”“從事收集、貯存、處置危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位，必須向縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門申請(qǐng)領(lǐng)取經(jīng)營(yíng)許可證，具體管理辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。”
[16]金華市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究所：“金華江流域水環(huán)境季節(jié)容量的研究”（總量控制研究課題鑒定、排污許可證試點(diǎn)工作驗(yàn)收材料之四），1990年5月。
[17]茅于軾：“造路用地和排污付費(fèi)”，《中國(guó)21世紀(jì)城市交通可持續(xù)發(fā)展》，瓊斯基金會(huì)、天則經(jīng)濟(jì)研究所，1999年9月。
[18]茅于軾：“排污權(quán)交易”，北京天則經(jīng)濟(jì)研究所網(wǎng)站，1998年7月15日。
「摘要《行政許可法》是行政程序法治化的重要里程碑，對(duì)行政許可進(jìn)行立法是我國(guó)的特色，它設(shè)定了一系列重要的制度和規(guī)則，其中告知、聽證制度成為一項(xiàng)核心制度，它彰顯了公民在行政法律關(guān)系中的主體地位，在這些制度和規(guī)則中，特別值得關(guān)注是對(duì)利害關(guān)系人的權(quán)利保護(hù)制度。由于現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性、立法的局限性，該制度的的不足也日益顯現(xiàn)，成為亟待解決的問題，解決的關(guān)鍵就在于正當(dāng)法律程序的確立。
「關(guān)鍵詞：行政許可聽證正當(dāng)法律程序《行政許可法》是繼《行政訴訟法》、《國(guó)家賠償法》、《行政處罰法》和《行政復(fù)議法》之后，對(duì)行政權(quán)力行使加強(qiáng)規(guī)制、對(duì)公民權(quán)利予以充分保護(hù)的又一部重要法律，被學(xué)者們稱為行政程序法治化的重要里程碑。其重要性體現(xiàn)在它不僅在行政許可領(lǐng)域?yàn)樾姓C(jī)關(guān)設(shè)立了較規(guī)范的操作步驟，而且引入了正當(dāng)法律程序以切實(shí)保障公民的合法權(quán)益。我國(guó)通常將行政許可分為五種類型。第一種被稱為一般許可，它涉及到安全、環(huán)境、調(diào)控而需要批準(zhǔn)的事項(xiàng)，它的性質(zhì)是公眾事先有這個(gè)權(quán)利，只是國(guó)家為了管理，將一般性禁止作為從事其些行為的前提。第二種被稱為特許，我國(guó)憲法規(guī)定公有資源、自然資源的所有權(quán)主體是國(guó)家，一般社會(huì)公眾個(gè)體不擁有天然的權(quán)利，因此，這種開發(fā)利用權(quán)的轉(zhuǎn)讓是一種特別許可。第三種被稱為認(rèn)可，指提供公共服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要具備特殊信譽(yù)、特殊條件、特殊技能等資格資質(zhì)的事項(xiàng)。這里的資質(zhì)和能力不是行政機(jī)關(guān)賦予的，而是主體本身就有，只是需要行政機(jī)關(guān)予以承認(rèn)。第四種被稱為核準(zhǔn)，指對(duì)一些特定的物（設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品）進(jìn)行檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫，以確定其是否符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，其性質(zhì)是將物與一個(gè)參照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比照而予以審定。第五種被稱為登記，指企業(yè)或其他組織的設(shè)立需要確定主體資格的事項(xiàng)，原則上講只要主體具備條件即可獲得許可。因此，行政許可的范圍是廣泛的、內(nèi)容是豐富的，它涉及到眾多的行政領(lǐng)域和部門。一、許可—管制中的利益現(xiàn)代行政管理模式歷經(jīng)著幾個(gè)變化的階段，從十九世紀(jì)的“夜警國(guó)家”到二十世紀(jì)初的“全能政府”再到二十世紀(jì)中后期的“有限政府”，這幾個(gè)階段體現(xiàn)了政府行為方式的轉(zhuǎn)變。政府行為方式指的是行政的規(guī)則，而行政的規(guī)則在很大的程度上主要是行政許可問題。[①]在不同的行政管理模式背景下，行政許可制度有著較大的區(qū)別，從世界范圍看，19世紀(jì)末20世紀(jì)初，強(qiáng)化管制是主流，20世紀(jì)80年代以后，國(guó)際上出現(xiàn)了放松管制的浪潮，這種放松體現(xiàn)在政府的管制范圍、管制力度、管制方式受到嚴(yán)格的限制，也體現(xiàn)了相對(duì)人或利害關(guān)系人的權(quán)利更加得到尊重和保護(hù)。行政許可制度的社會(huì)效果具有二重性，一方面，許可是對(duì)社會(huì)進(jìn)行有效管理的重要方式之一，它和行政處罰等手段相比，具有諸多的優(yōu)越性，因?yàn)樗且环N事前的監(jiān)督和規(guī)范，可以提前將相對(duì)人的行為納入進(jìn)監(jiān)管的視野，減少了行政相對(duì)人違法的概率，另一方面，它的缺點(diǎn)也是不可避免的，因?yàn)樵S可的前提是自由受到限制，故而許可設(shè)定的越多，公眾的自由就越少。因此，行政許可事項(xiàng)的設(shè)立，體現(xiàn)著國(guó)家對(duì)公民權(quán)利進(jìn)行保護(hù)與限制的權(quán)衡，需要加以限制的事項(xiàng)，往往是可以獲益的事項(xiàng)，無論許可的性質(zhì)是“普遍禁止的解除”，還是“特定權(quán)利的賦予”，其核心都是社會(huì)主體對(duì)其種資格的期待。既然需要管制，往往意味著對(duì)資格的需求量要大于給予量，資格的取得也就意味著獲取利益的可能性，因此，行政許可對(duì)社會(huì)公眾而言，就是利益的分配。一項(xiàng)行政許可的法律后果關(guān)系到眾多相對(duì)人、利害關(guān)系人的權(quán)利與義務(wù)，因此，我們說行政許可是管制中的利益。從前述五種行政類型來看，許可會(huì)在社會(huì)上形成不同程度序的競(jìng)爭(zhēng)局面，特許最強(qiáng)，一般許可次之，認(rèn)可、核準(zhǔn)、登記較為寬松而且從理論上講甚至是沒有數(shù)量的限制以致于不會(huì)產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)。但從我國(guó)當(dāng)前的許可制度來講，設(shè)定許可的目的就在于管制，絕大多數(shù)許可都存在著數(shù)量限制，廣泛地影響著社會(huì)公眾的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)、相鄰權(quán)、環(huán)境權(quán)等等。享有上述權(quán)利的人我們通常稱之為利害關(guān)系人，對(duì)利害關(guān)系人權(quán)利的有效保護(hù)，無疑是正當(dāng)行政許可制度不可回避的課題。二、利害關(guān)系人的權(quán)利保護(hù)范圍作為一部較好體現(xiàn)民主意識(shí)的法律，《行政許可法》確立了一些重要的制度和規(guī)則，其中告知、聽證制度成為一項(xiàng)核心制度，它彰顯了公民在行政法律關(guān)系中的主體地位，在這些制度和規(guī)則中，特別值得關(guān)注是對(duì)利害關(guān)系人的權(quán)利保護(hù)制度。《行政許可法》第三十六條、第四十七條規(guī)定“行政許可事項(xiàng)直接關(guān)系他人重大利益的，應(yīng)當(dāng)告知該利害關(guān)系人。”、“行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人間重大利益關(guān)系的，利害關(guān)系人享有聽證的權(quán)利”。這里的利害關(guān)系通常表現(xiàn)為相鄰權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)權(quán)、環(huán)境權(quán)。在行政許可的過程中，對(duì)非行政相對(duì)人所主張的相鄰權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)權(quán)、環(huán)境權(quán)的保護(hù)機(jī)制，一般有兩種，一是行政機(jī)關(guān)主動(dòng)考慮相關(guān)因素后，理性的作出決定，另外就是為行政機(jī)關(guān)設(shè)定一定的義務(wù)，用義務(wù)來保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。第一種機(jī)制存在的前提是行政機(jī)關(guān)及其工作人員具有高度的理性，能自覺地、主動(dòng)地避免錯(cuò)誤的發(fā)生，但社會(huì)常識(shí)告訴我們，這只能是美好的愿望。而第二種機(jī)制則是理性社會(huì)的通常手段，以可能出現(xiàn)錯(cuò)誤為前提，為行政機(jī)關(guān)設(shè)定義務(wù)的機(jī)制，而告知、聽證制度就是為行政機(jī)關(guān)設(shè)定預(yù)防性機(jī)制，將其對(duì)利益的分配置于陽(yáng)光之下。為保障公眾權(quán)利，《行政許可法》為行政機(jī)關(guān)設(shè)置了一系列的義務(wù)，在這個(gè)制度設(shè)計(jì)中，對(duì)相對(duì)人（許可申請(qǐng)人）的程序性保障，對(duì)其優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行判斷在理論上沒有多大的障礙，但對(duì)于利害關(guān)系人（相鄰權(quán)人、環(huán)境權(quán)人）的程序性保障，有著很大的伸縮空間。該法條的用語(yǔ)是“直接關(guān)系他人重大利益”、“申請(qǐng)人與他人間重大利益關(guān)系”，其中“直接”、“重大”均是對(duì)程度的表述，與其相對(duì)應(yīng)的詞是“間接”“、輕微”，二者之間的界限怎樣劃分？標(biāo)準(zhǔn)何在？立法上的模糊用語(yǔ)往往導(dǎo)致自由裁量的出現(xiàn)，既然是義務(wù)就意味著約束，而趨利避害又是人的本能，這種情況下，很多利害關(guān)系人對(duì)有關(guān)行政許可事項(xiàng)往往沒有被告知，更沒有稱述、申辯的機(jī)會(huì)。因此，就告知、聽證問題為行政機(jī)關(guān)設(shè)計(jì)剛性的義務(wù)性規(guī)則是發(fā)展和完善《行政許可法》所面臨的重要課題。
三、利害關(guān)系人的權(quán)利保護(hù)機(jī)制我國(guó)的《行政許可法》在制定、頒布之時(shí)有很多頗具特色的地方，近來，很多學(xué)者視告知、聽證制度為《行政許可法》的核心制度，同時(shí)也指出：告知、聽證制度尚不完善，保障聽證制度的落實(shí)還需要進(jìn)一步努力[②]，筆者認(rèn)為，所謂保障與落實(shí)是指：告知、聽證制度不僅應(yīng)當(dāng)具備其應(yīng)有的形式，更應(yīng)當(dāng)承載一定的內(nèi)在價(jià)值，如此才能被稱為正當(dāng)?shù)男姓S可制度。
對(duì)于正當(dāng)?shù)男姓绦蚺袛鄻?biāo)準(zhǔn)問題，爭(zhēng)論久矣，功利主義分析法學(xué)派的先驅(qū)邊沁以“增進(jìn)最大多數(shù)人的最大幸福”作為“衡量法律的好壞”的標(biāo)準(zhǔn)。[③]這種模式認(rèn)為：程序的正當(dāng)性在于結(jié)果的有效性，“只要結(jié)果好，過程也就是好的，過程的意義在于結(jié)果之中”[④]，之后的德沃金對(duì)此觀點(diǎn)有所修正，但仍是強(qiáng)調(diào)工具性重于其內(nèi)在正義。這種絕對(duì)工具主義觀過分強(qiáng)調(diào)了程序立法的形式，而沒能體現(xiàn)對(duì)公民權(quán)利保護(hù)的內(nèi)在價(jià)值，這種思想指導(dǎo)下的程序存在著大量的不正當(dāng)程序。經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)的代表波斯納及20世紀(jì)七十年代的美國(guó)聯(lián)邦最高法院將經(jīng)濟(jì)效益作為衡量程序正當(dāng)性的標(biāo)準(zhǔn)，以各方利益之間的量化比較結(jié)果作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，表面上看，它讓程序的正當(dāng)性變得明確宜于操作，但它所欠缺的仍是正當(dāng)性往往無法用算式計(jì)算。我們稱的正當(dāng)性到底是什么呢？美國(guó)法學(xué)家羅伯特。薩斯于1974年首次提出了法律程序的獨(dú)立價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，貝勒斯、馬修相繼進(jìn)行了深入地分析與論證，以美國(guó)憲法上的“正當(dāng)法律程序”的內(nèi)涵為基礎(chǔ)，提出正當(dāng)?shù)姆沙绦驊?yīng)當(dāng)是具有正義性的，而正義性就是通過“平等、可預(yù)測(cè)性、透明性、參與”的程序“使人的尊嚴(yán)獲得維護(hù)”，[⑤]這種程序本位主義觀徹底地堅(jiān)持和論證了程序正義的獨(dú)立性，賦予程序內(nèi)在價(jià)值以全新的意義。但這種理論的缺陷在于將重實(shí)體、輕程序的錯(cuò)誤推向另一個(gè)極端，極易讓程序變成繁文縟節(jié)而走上形式主義道路，它既可能讓當(dāng)事人的權(quán)利受到限制，也有可能讓公共利益得不到維護(hù)。以上幾種判斷模式分別從不同的角度對(duì)行政程序的正當(dāng)性進(jìn)行了揭示，提出了很有見地并各成體系的思想，但均存在著一定程度的片面化、絕對(duì)化的缺陷。這種缺陷表現(xiàn)在：?jiǎn)我坏臉?biāo)準(zhǔn)、僵化的規(guī)則無法對(duì)繁紛復(fù)雜的行政事務(wù)做出統(tǒng)一的要求，行政關(guān)系中時(shí)間、事項(xiàng)、相對(duì)人等因素的改變將導(dǎo)致程序正義向其另一面轉(zhuǎn)化。我們知道，行政程序約束的是行政機(jī)關(guān)而非民眾，這種約束機(jī)制的正當(dāng)性應(yīng)體現(xiàn)出民主、責(zé)任、法治、參與。現(xiàn)代行政的明顯特點(diǎn)是行政程序與實(shí)體總是相互交織、同時(shí)存在，這就要求我們要根據(jù)不同的行政目標(biāo)、不同的行政過程判斷相應(yīng)行政程序的正當(dāng)性，既要反對(duì)程序工具主義又要反對(duì)程序本位主義，努力實(shí)現(xiàn)程序正義與實(shí)體正義的辯證統(tǒng)一。高秦偉老師提出，正當(dāng)行政程序的判斷基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包括以下四組參數(shù)的辯證統(tǒng)一：程序的內(nèi)在價(jià)值與外在價(jià)值、公平與效率、個(gè)人權(quán)利和公共利益、程序正義與實(shí)體正義。程序?qū)τ谌魏我环N價(jià)值的舍棄，都必須有足夠充分的正當(dāng)理由予以說明，[⑥]并進(jìn)而提出，以具備某些基本要素的最低限度的基本程序來保障程序的正義性，所謂基本程序是指面對(duì)瞬息萬變的社會(huì)生活，在程序保障與個(gè)案需求之間設(shè)立一些最低的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)和，這種最低標(biāo)準(zhǔn)是確保程序正義實(shí)現(xiàn)的必要條件。這種最低限度的基本程序，就是我們熟知的自然正義、正當(dāng)法律程序，對(duì)于“最低限度”的認(rèn)識(shí)，學(xué)界的分歧也還是有的，二大法系的學(xué)者們都對(duì)最低限度的要素進(jìn)行了深入的分析，“三要素說”、“四要素說”、“五要素說”、“六要素說”都表明了“最低限度”的核心是告知、陳述、說明理由，至于在此過程中產(chǎn)生的異議及其解決機(jī)制，應(yīng)當(dāng)屬于后行政程序中的權(quán)利救濟(jì)問題。《行政許可法》將告知、陳述做為行政機(jī)關(guān)的義務(wù)、公民的權(quán)利進(jìn)行了原則性規(guī)定，但對(duì)其適用范圍及其保障的程度（如是否應(yīng)說明理由、異議產(chǎn)生的制約）未進(jìn)一步規(guī)定，造成實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)的自由裁量余地過大，而過于自由的裁量往往造成權(quán)利保護(hù)的缺失、行政權(quán)力的恣意行使。如城市規(guī)劃行政許可中，公民申請(qǐng)建房許可時(shí)，相鄰關(guān)系人應(yīng)否被告知？可否提出異議？對(duì)提出的異議行政機(jī)關(guān)應(yīng)否給予說明？這就關(guān)系到建房能否被視為涉及申請(qǐng)人與他人間重大利益關(guān)系，實(shí)踐中，建設(shè)規(guī)劃部門往往不愿進(jìn)行如此歸類而給自己帶來過多的麻煩。如國(guó)有土地使用權(quán)出讓許可中，非競(jìng)爭(zhēng)人（原使用權(quán)人）可否提出異議？實(shí)踐中，掛牌出讓公告應(yīng)當(dāng)可以解決被告知問題，但原使用權(quán)人及其職工（享有劃撥土地使用權(quán)的單位職工）提出的異議往往不能被視為具有法律效果的陳述予以對(duì)待，不能當(dāng)然的啟動(dòng)告知聽證程序，不能產(chǎn)生阻卻行政許可進(jìn)程的法律效果。又如在排污許可中，環(huán)保部門在審查排污許可申請(qǐng)時(shí)，往往只對(duì)申請(qǐng)人的條件進(jìn)行審查，而該許可對(duì)相鄰權(quán)人、環(huán)境權(quán)人可能造成的不利影響，卻無法啟動(dòng)相應(yīng)的強(qiáng)制審查機(jī)制。在公益訴訟制度尚未建立的今天，由于缺少最低限度的程序公正，公眾無法了解行政許可的過程，更無法通過一個(gè)對(duì)抗性的機(jī)制來維護(hù)自己及公眾的權(quán)利，公眾的競(jìng)爭(zhēng)權(quán)、相鄰權(quán)、環(huán)境權(quán)因缺少制度保障而往往受到漠視。許多觸目驚心的環(huán)境污染、國(guó)土資源的破壞、國(guó)有資產(chǎn)流失、城市規(guī)劃侵權(quán)事件屢屢發(fā)生，其制度根源即在于此。在種類眾多的行政許可領(lǐng)域，告知、陳述是正當(dāng)許可程序中公民與行政機(jī)關(guān)權(quán)利義務(wù)關(guān)系的紐帶，而正當(dāng)性則體現(xiàn)在將告知與聽取陳述并說明正當(dāng)理由做為行政機(jī)關(guān)的義務(wù)予以強(qiáng)調(diào)，這是通過設(shè)定義務(wù)來保障權(quán)利的積極依法行政方式。當(dāng)然，競(jìng)爭(zhēng)權(quán)、相鄰權(quán)、環(huán)境權(quán)涉及到社會(huì)主體的具體權(quán)利，而具體權(quán)利的屬性也是可以做出基本的權(quán)重比的，如生命健康權(quán)總是高于獲取財(cái)富的權(quán)利，生存權(quán)利總是高于享受娛樂而愉悅的權(quán)利，這種權(quán)重比在正當(dāng)法律程序的保障下，會(huì)在最低的標(biāo)準(zhǔn)下獲得最高的保障，從而使行政程序具備了基本的正當(dāng)性。正當(dāng)法律程序所承載的價(jià)值理念，推動(dòng)了西方的發(fā)展，成為一條憲法基本原則為世界各國(guó)普遍采納。但這一理念在我國(guó)仍停留在理論的層面，并未成為明確的法律原則出現(xiàn)在成文法中，《行政許可法》所設(shè)定的告知、陳述制度隱約中折射出正當(dāng)法律程序的光芒，但仍有一步之遙，這一步就是本文所關(guān)注的、有待進(jìn)一步確立的“最低限度”。愿我們?cè)诹⒎▽?shí)踐、行政實(shí)踐乃致司法實(shí)踐中形成良性互動(dòng)，在正當(dāng)法律程序的指引下構(gòu)建起具有我國(guó)特色的正當(dāng)行政許可制度。
注釋[①]參見：《江比新教授在行政許可法培訓(xùn)班上的講話》，2004年6月29日。[②]應(yīng)松年：《〈行政許可法〉實(shí)施以來所暴露的問題》，政府法制半月刊，2005年第5期。[③]谷春德主編：《西方法律思想史》，中國(guó)人民大學(xué)出處社，2000年版，第186頁(yè)。[④]高秦偉：《正當(dāng)行政程序的判斷模式》，載《法商研究》，2004年第4期。[⑤]高秦偉：《正當(dāng)行政程序的判斷模式》，載《法商研究》，2004年第4期。[⑥]高秦偉：《正當(dāng)行政程序的判斷模式》，載《法商研究》，2004年第4期。
行政許可機(jī)關(guān)對(duì)被許可人的監(jiān)督可分為事前監(jiān)督和事后監(jiān)督。《行政許可法》第六十一條、六十二條、六十三條和六十四條就作了這方面的規(guī)定。第六十一條行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全監(jiān)督制度，通過核查反映被許可人從事行政許可事項(xiàng)活動(dòng)情況的有關(guān)材料，履行監(jiān)督責(zé)任。行政機(jī)關(guān)依法對(duì)被許可人從事行政許可事項(xiàng)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí)，應(yīng)當(dāng)將監(jiān)督檢查的情況和處理結(jié)果予以記錄，由監(jiān)督檢查人員簽字后歸檔。公眾有權(quán)查閱行政機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查記錄。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件，實(shí)現(xiàn)與被許可人、其他有關(guān)行政機(jī)關(guān)的計(jì)算機(jī)檔案系統(tǒng)互聯(lián)，核查被許可人從事行政許可事項(xiàng)活動(dòng)情況。第六十二條行政機(jī)關(guān)可以對(duì)被許可人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)品依法進(jìn)行抽樣檢查、檢驗(yàn)、檢測(cè)，對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所依法進(jìn)行實(shí)地檢查。檢查時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以依法查閱或者要求被許可人報(bào)送有關(guān)材料；被許可人應(yīng)當(dāng)如實(shí)提供有關(guān)情況和材料。行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，對(duì)直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施進(jìn)行定期檢驗(yàn)。對(duì)檢驗(yàn)合格的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)給相應(yīng)的證明文件。第六十三條行政機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督檢查，不得妨礙被許可人正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不得索取或者收受被許可人的財(cái)物，不得謀取其他利益。第六十四條被許可人在作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)管轄區(qū)域外違法從事行政許可事項(xiàng)活動(dòng)的，違法行為發(fā)生地的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將被許可人的違法事實(shí)、處理結(jié)果抄告作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)。以上四個(gè)法條分別規(guī)定監(jiān)督檢查制度的具體落實(shí)制度。第六十一條反映出行政機(jī)關(guān)的書面監(jiān)督制度；六十二條是實(shí)地檢查制度；六十四條是屬地管轄制度。這些制度的建立，要求行政機(jī)關(guān)必須對(duì)自己先前的許可行為負(fù)責(zé)，在許可的同時(shí)重視行政監(jiān)督管理，真正落實(shí)“誰(shuí)許可、誰(shuí)監(jiān)督、誰(shuí)負(fù)責(zé)”。
2行政管理相對(duì)人的自檢制度和公眾舉報(bào)制度
《行政許可法》第六十五條和六十八條對(duì)此進(jìn)行了規(guī)定:。六十五條中指出個(gè)人和組織發(fā)現(xiàn)違法從事行政許可事項(xiàng)的活動(dòng),有權(quán)向行政機(jī)關(guān)舉報(bào),行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)核實(shí)、處理。第六十八條規(guī)定：對(duì)直接關(guān)系公眾安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)督促設(shè)計(jì)、建造、安裝和使用單位建立相應(yīng)的自檢制度。行政機(jī)關(guān)在監(jiān)督檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施存在安全隱患的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止建造、安裝和使用，并責(zé)令設(shè)計(jì)、建造、安裝和使用單位立即改正。對(duì)于涉及公共利益的行政許可，這些許可通常都是十分重要的，僅僅只靠單純地自檢制度，肯定會(huì)有所遺漏，不可能徹底糾正，但是不能否認(rèn)這種制度作為行政機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查的有效補(bǔ)充的方式。因?yàn)槟切╆P(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施在建造階段就需要對(duì)其實(shí)施監(jiān)督檢查。同時(shí)，由于行政許可機(jī)關(guān)的工作人員有限，經(jīng)費(fèi)有限，不可能在每個(gè)企業(yè)派專人對(duì)這些設(shè)施設(shè)備進(jìn)行監(jiān)督檢查。因此，確立公眾舉報(bào)制度，積極發(fā)揮群眾的主觀能動(dòng)性，發(fā)揮群眾的優(yōu)勢(shì)，讓群眾成為行政許可的監(jiān)督者。
3實(shí)踐中判例存在的問題
一、行政許可案件的種類和特點(diǎn)
行政許可案件分為六類：一是對(duì)頒發(fā)許可決定不服提起的訴訟；二是對(duì)拒絕行為不服提起的訴訟；三是對(duì)拖延不予答復(fù)行為不服提起的訴訟；四是對(duì)變更許可的行為不服提起的訴訟；五是對(duì)廢止、收回、中止許可的行為不服提起的訴訟；六是對(duì)吊銷、注銷許可的行為不服提起的訴訟。對(duì)上述六類許可案件，法院目前能夠適用的法定判決方式只有三種，即維持、撤銷和履行判決。
上述案件中，除第三類案件法院可判令被告在法定期限履行職責(zé)外，其他許可案件都存在一個(gè)對(duì)撤銷許可行為判決的理解問題。行政許可案件不同于行政處罰等其他案件。違法的處罰決定被法院撤銷后不再產(chǎn)生法律效力，除非法院判令其重新作出某項(xiàng)具體行政行為，否則行政機(jī)關(guān)不得就此再作出新的處罰決定。原告權(quán)益能否得到保障并不取決于處罰決定被撤銷后行政機(jī)關(guān)的后續(xù)行為。然而行政許可案件往往以原告申請(qǐng)某項(xiàng)許可被拒絕或行政機(jī)關(guān)限制、剝奪原告已享有的許可為內(nèi)容，故法院判決撤銷行政許可機(jī)關(guān)的行為，并不自然導(dǎo)致原告獲得許可或繼續(xù)保留其許可，法院不可能代替行政機(jī)關(guān)向原告發(fā)放許可。原告能否取得或繼續(xù)保有其權(quán)益，仍要受被告行政機(jī)關(guān)后續(xù)行為的左右。特別是對(duì)于行政機(jī)關(guān)違法拒絕、變更、廢止、收回、中止、吊銷、注銷許可的行為，法院除判決撤銷違法行為外，還能否直接判令被告重新作出許可行為，恢復(fù)、發(fā)還許可呢？這正是本文需著重探討的問題。
二、現(xiàn)行許可案件的法定判決方式及問題
為了更清楚地分析問題，我們不妨從具體案例說起。大觀園游覽中心系中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)（以下簡(jiǎn)稱大觀園），合資三方為宣建公司、長(zhǎng)城公園、華長(zhǎng)公司。1993年10月，長(zhǎng)城、華長(zhǎng)公司與金箭公司簽訂了注冊(cè)資本轉(zhuǎn)讓合同，市外經(jīng)委批準(zhǔn)了該合同。市工商局也變更了大觀園的企業(yè)登記并頒發(fā)了營(yíng)業(yè)執(zhí)照。金箭公司接管了大觀園經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。此后長(zhǎng)城公司于1996年1月5日向市外經(jīng)貿(mào)委遞交了材料，提出要求恢復(fù)其與華長(zhǎng)公司在大觀園的股東地位。市外經(jīng)貿(mào)委經(jīng)審查，作出批復(fù)，批準(zhǔn)長(zhǎng)城公司收回其在合營(yíng)公司中的權(quán)益，恢復(fù)其與華長(zhǎng)公司在大觀園公司的股東地位。長(zhǎng)城公司便接管了大觀園經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。市工商局辦理了大觀園法定代表人的變更登記并頒發(fā)了新的企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照。金箭公司不服市外經(jīng)貿(mào)委違法批準(zhǔn)長(zhǎng)城公司收回股權(quán)及市工商局違法變更大觀園登記的行為，向法院提訟。一、二審法院以超越職權(quán)、事實(shí)不清，證據(jù)不足為由，判決撤銷被告外經(jīng)貿(mào)委的批復(fù)，以由該批復(fù)批準(zhǔn)成立的大觀園董事會(huì)不是申請(qǐng)變更登記的合法主體，其提交的變更大觀園法定代表人的申請(qǐng)不具有合法性為由，判決撤銷市工商局的變更登記行政行為。同時(shí)法院對(duì)于金箭公司要求判令第三人長(zhǎng)城公司、華長(zhǎng)公司立即交還大觀園經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的訴訟請(qǐng)求，以該請(qǐng)求不屬于本案審理范圍為由表示不予支持。判決生效后，金箭公司要求被告工商局執(zhí)行判決，工商局以法院判決僅有撤銷原變更登記行為，而無判令被告頒發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照內(nèi)容為由，拒不執(zhí)行法院判決。因此，原告在勝訴后很長(zhǎng)時(shí)間仍然無法進(jìn)駐大觀園，而第三人長(zhǎng)城公司也以工商局未變更其登記為由仍然占據(jù)大觀園。
結(jié)合此案，筆者關(guān)注的問題是，對(duì)于被告非法變更許可登記的行為，法院應(yīng)如何判決？
（一）單純的撤銷判決能否滿足原告的訴訟請(qǐng)求
任何判決形式都是針對(duì)訴訟請(qǐng)求而言的，許可案件的判決也不例外。法院作出撤銷行政機(jī)關(guān)變更登記行為的判決，是否能夠滿足原告的訴訟請(qǐng)求，是否能夠達(dá)到訴訟目的呢？從原告角度講，他所追求的并不僅僅是撤銷非法的工商變更登記，而是將企業(yè)登記狀況恢復(fù)到變更以前的狀態(tài)。因此，該項(xiàng)判決就應(yīng)當(dāng)是既撤銷違法的變更登記，又恢復(fù)原來的登記，而不是撤銷了之。從被告角度講，法院撤銷了一項(xiàng)變更登記僅僅意味著該變更登記行為違法，但并不意味著自然恢復(fù)到原來的登記狀況，而且許可登記是行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)而為的有條件有時(shí)限的行為，法院撤銷了舊的許可，原告若要取得新的許可（或恢復(fù)原來的許可）仍應(yīng)重新提出申請(qǐng)，經(jīng)行政機(jī)關(guān)重新審核后才能得到。能否最終得到，仍取決于行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，這是行政權(quán)的特點(diǎn)決定的，法院無權(quán)干涉。本案之所以出現(xiàn)原告勝訴但難以獲得實(shí)質(zhì)利益的現(xiàn)象，關(guān)鍵在于原告和被告對(duì)撤銷判決理解不一。顯然，法院如果只作出撤銷判決是不能滿足原告訴訟請(qǐng)求的。
（二）除撤銷判決外，法院能否對(duì)此類案件作出履行判決
《行政訴訟法》第五十四條第三項(xiàng)規(guī)定：“被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)的，判決其在一定期限內(nèi)履行”。也就是說，法院作出履行判決的前提條件是存在不履行或拖延履行的情形。而本案中，并不存在這一前提條件，被告違法變更登記的行為，不屬于不履行職責(zé)或拖延不予答復(fù)的情形，所以依照現(xiàn)行法律規(guī)定，似乎不能作出履行判決。
（三）撤銷判決作出后，被告拒不恢復(fù)原告許可權(quán)益的，原告可否重新
理論上說當(dāng)然可以，對(duì)于行政機(jī)關(guān)違法變更登記的行為，法院撤銷后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該執(zhí)行判決，將登記狀況恢復(fù)到變更以前。如果行政機(jī)關(guān)拖延不予答復(fù)或拒絕這樣做，原告可以再行，狀告行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)，通過履行職責(zé)的判決督促行政機(jī)關(guān)執(zhí)行前一案件的判決。但是，這一觀點(diǎn)在實(shí)踐中不可行。因?yàn)樗又亓嗽尕?fù)擔(dān)，使得原告為一項(xiàng)爭(zhēng)議要幾度，不符合公正、便民、高效的行政審判原則。
三、明確具體內(nèi)容的重作判決之可得性
法院除作出撤銷判決外，能否判令被告重新作出具體行為？按照行政訴訟法規(guī)定，法院作出撤銷判決的，可以要求被告重新作出具體行政行為，但法院作出這種判決通常并不要求被告按照法院的意圖重新作出行政行為，而是要求在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)作出與原來不完全相同的行為即可。就許可案件而言，法院雖然可以對(duì)許可案件作出此種判決，但是否能夠要求被告重新作出一項(xiàng)明確包含許可內(nèi)容的具體行政行為呢？法院可否直接判令被告作出恢復(fù)原告許可或登記的行為呢？有人持否定的觀點(diǎn)，其理由是，法院可以要求行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為，但是不能要求行政機(jī)關(guān)作出什么樣的行為，否則就是司法權(quán)侵越行政權(quán)，就是干預(yù)行政機(jī)關(guān)的自由裁量。臺(tái)灣行政法學(xué)者中也有持此觀點(diǎn)的，“認(rèn)為行政法院乃司法機(jī)關(guān)，若代替行政機(jī)關(guān)作成決定，有侵犯行政權(quán)之虞。”[1]我認(rèn)為，對(duì)于此類許可案件，要具體分析，不能一概論之。行政機(jī)關(guān)發(fā)放許可，恢復(fù)被中止、變更、注銷的許可，固然要審查申請(qǐng)人是否符合許可條件。甚至有些案件，即使申請(qǐng)人具備條件的，也要受許可數(shù)量、規(guī)模及額度的限制。所以，能否判令行政機(jī)關(guān)重新作出許可行為取決于行政機(jī)關(guān)對(duì)該項(xiàng)許可的自由裁量程度。當(dāng)行政機(jī)關(guān)對(duì)許可的自由裁量縮減為零又不存在非法阻卻事由時(shí)，法院判令行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為是可行的。但行政機(jī)關(guān)對(duì)許可享有自由裁量權(quán)時(shí)，法院直接判令被告按照法院的意圖重新作出具體行政行為似有侵越行政權(quán)之嫌。當(dāng)然，法院判令被告重新許可也是有條件的，即法院對(duì)變更許可行為、拒絕許可行為必須進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，必須對(duì)許可條件、程序及許可機(jī)關(guān)適用法律進(jìn)行全面審查，在此基礎(chǔ)上才能決定行政機(jī)關(guān)應(yīng)否實(shí)施其許可行為（包括變更、拒絕）。另外，法院要求行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為的判決內(nèi)容必須明確，否則很容易被行政機(jī)關(guān)曲解或規(guī)避。前述案例中，法院除判決撤銷工商局違法變更登記行政行為外，還應(yīng)當(dāng)判令被告在一定期限作出恢復(fù)其登記的具體行政行為。這樣，才能真正保護(hù)原告合法權(quán)益，防止出現(xiàn)訟累，同時(shí)也可以在合理限度內(nèi)維護(hù)行政機(jī)關(guān)行使其自由裁量權(quán)。
四、許可案件中重作判決與履行判決、變更判決之關(guān)系
（一）重作判決與履行判決
行政許可案件的重作判決與履行判決有相似之處，其內(nèi)容均是法院要求行政機(jī)關(guān)在一定期限履行其法定職責(zé)，但它們的區(qū)別也是明顯的。第一，重作判決是附帶判決，通常從屬于撤銷判決。而履行判決是獨(dú)立判決。第二，判決的內(nèi)容不同。重作判決是針對(duì)被告已經(jīng)實(shí)施的違法許可行為作出的，其內(nèi)容是要求行政機(jī)關(guān)重新實(shí)施許可行為；而履行判決是針對(duì)拖延履行職責(zé)或?qū)ι暾?qǐng)不予答復(fù)的行為作出的，其內(nèi)容是要求行政機(jī)關(guān)履行其法定職責(zé)。由于拒絕許可行為與拖延履行法定職責(zé)對(duì)申請(qǐng)不予答復(fù)的行為均是行政訴訟法規(guī)定法院受理的行政行為，而且二類行為被規(guī)定于同一條文之中，理論界普遍認(rèn)為這兩類案件屬于不履行法定職責(zé)案件，法院的判決形式也應(yīng)當(dāng)是履行判決。①事實(shí)上，拒絕行為是作為行為，不予答復(fù)的行為才是不作為行為。履行判決應(yīng)當(dāng)僅限于不作為行為，即只能要求拖延履行職責(zé)對(duì)申請(qǐng)不予答復(fù)的行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)履行其職責(zé)，履行職責(zé)的結(jié)果可能是給予許可或拒絕許可。對(duì)于拒絕許可的行為，適用履行判決是不恰當(dāng)?shù)摹Ｒ驗(yàn)樵S可機(jī)關(guān)此時(shí)已經(jīng)履行了其職責(zé)，只是履行的方式為拒絕。所以對(duì)此類拒絕行為，應(yīng)當(dāng)在審查的基礎(chǔ)上，首先判決維持或撤銷，然后根據(jù)行政機(jī)關(guān)在此類許可中享有自由裁量權(quán)的大小，判決被告重新作出什么樣的具體行政行為。如前所述，當(dāng)行政許可機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)縮減為零時(shí)，法院就應(yīng)當(dāng)判決被告在一定期限內(nèi)作出許可的行政行為，如果行政機(jī)關(guān)還享有某種自由裁量權(quán)，法院可以在確認(rèn)許可申請(qǐng)人符合哪些實(shí)質(zhì)要件的基礎(chǔ)上，判令被告重新作出許可行為。
當(dāng)然，在許可案件中，重作判決的前提是：“如果違法的具體行政行為被撤銷后，行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的問題并沒有得到解決，而行政機(jī)關(guān)又有可能重新作出具體行政行為時(shí)，才有必要判決其重新作出具體行政行為。人民法院判決責(zé)令被告重新作出具體行政行為，應(yīng)當(dāng)在判決中作出時(shí)間限制，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在判決書規(guī)定的時(shí)限內(nèi)重新作出具體行政行為”。[2]此外，法院根據(jù)審查的結(jié)果，還應(yīng)明確撤銷判決的理由和重新作出行政行為的原則要求，防止行政機(jī)關(guān)在重新作出具體行政行為時(shí)的規(guī)避行為。
（二）重作判決與變更判決
重作判決與變更判決是相互關(guān)聯(lián)的兩種判決形式。法院明確重作意圖，判令行政機(jī)關(guān)重作具體行政行為與法院直接變更具體行政行為的判決已十分接近，惟一的區(qū)別就是前者意味著法院不能直接作出決定，而后者意味著法院可以自行作出決定。行政訴訟法頒布前，理論界對(duì)變更判決及司法變更權(quán)問題進(jìn)行了熱烈討論，提出了很多有價(jià)值的觀點(diǎn)。②但行政訴訟法公布后，對(duì)這一問題的研究迅速降溫。究其原因，主要是行政訴訟法對(duì)司法變更權(quán)作出極為嚴(yán)格的限制，將其僅限于顯失公正的行政處罰行為。因此，關(guān)于司法變更權(quán)的討訟也趨于沉寂。考察近十年的行政訴訟實(shí)踐，我們認(rèn)為，對(duì)司法變更權(quán)的適用范圍，司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系，有限變更權(quán)存在的問題等仍有必要再作分析和討論。“司法變更權(quán)有限說”事實(shí)上受到了權(quán)力分立觀念的深刻影響，認(rèn)為法院如果直接作出實(shí)體上的決定，就屬于侵犯行政權(quán)。實(shí)際上，這一觀念是保守和落后的。如果從“訴訟經(jīng)濟(jì)及使人民利益盡速獲得終局救濟(jì)之立場(chǎng)，對(duì)于已臻明確之個(gè)案事實(shí)”，法院變更原行政行為，而自為決定應(yīng)當(dāng)?shù)玫街С帧睦碚搶哟味裕Ｕ瞎駲?quán)益才是最終目的，權(quán)力分立的制度無非是實(shí)現(xiàn)目的的手段而已，怎么能因手段而妨害目的？[3]所以，賦予法院一定程度和范圍的司法變更權(quán)不僅可行，而且必要。尤其在行政許可案件中，更應(yīng)重視法院變更判決的使用。但是，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，擴(kuò)大變更判決適用范圍仍存在法律上的一些障礙。為了彌補(bǔ)變更判決不能適用于許可案件的缺陷，有必要重視在撤銷判決基礎(chǔ)上判令被告重新作出具體行政行為的作用，使性質(zhì)較為接近的重作判決發(fā)揮司法變更權(quán)的作用。具體而言，對(duì)于拒絕、收回、變更、中止、頒發(fā)等許可行為，法院可以在查清事實(shí)作出撤銷判決的基礎(chǔ)上，根據(jù)許可機(jī)關(guān)享有自由裁量權(quán)范圍大小的情況，明確要求行政機(jī)關(guān)重新作出一項(xiàng)具有何種內(nèi)容的許可行為。
①參見姜明安：《行政法學(xué)》，法律出版社1998年版，第357頁(yè)。楊解君：《行政救濟(jì)法》，南京大學(xué)出版社1997年版，第324—325頁(yè)。
②參見江必新：《行政訴訟問題研究》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社1989年版，第233—256頁(yè)。
參考文獻(xiàn)
[1]林紀(jì)東：《行政法》，1980年版，第544頁(yè)。
（一）、行政許可的概念
《行政許可法》第二條規(guī)定：本法所稱行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。
（二）、行政許可具有以下法律特征
1、行政許可的內(nèi)容是國(guó)家法律禁止的活動(dòng)。行政許可是在特定對(duì)象符合相關(guān)法律條件的情況下，對(duì)法律、法規(guī)和行政規(guī)章所設(shè)定的禁止內(nèi)容的解除，允許其從事某項(xiàng)特殊的活動(dòng)，使其享有特定權(quán)利和資格。例如：為了保證公共安全、維護(hù)交通秩序，國(guó)家通過考試等方式給符合一定技術(shù)的人發(fā)給駕駛證，賦予其駕駛汽車的權(quán)利。
2、行政許可是一種應(yīng)申請(qǐng)的行為。行政許可是行政機(jī)關(guān)許可相對(duì)人以從事法律、法規(guī)和行政規(guī)章禁止公民、法人和其他組織所為的行為，作為行政許可相對(duì)人的公民、法人和其他組織要獲得對(duì)此種禁止的解除，就必須具備相應(yīng)法律、法規(guī)和行政規(guī)章規(guī)定的特定條件，并向行政機(jī)關(guān)作出相應(yīng)的意思表示，這種意思表示的形式就是許可申請(qǐng)書，如《企業(yè)名稱預(yù)先核準(zhǔn)申請(qǐng)書》、《公司注冊(cè)登記申請(qǐng)書》。申請(qǐng)人通過申請(qǐng)書向行政機(jī)關(guān)提出自己的許可請(qǐng)求，并說明自己所具備的相應(yīng)法定條件。行政機(jī)關(guān)通過審查申請(qǐng)人的請(qǐng)求，并確定其具備了相應(yīng)的條件后，才能授予許可。
3、行政許可是行政機(jī)關(guān)賦予行政相對(duì)人某種法律資格或法律權(quán)利的具體行政行為。行政機(jī)關(guān)賦予政行相對(duì)人的這種法律資格或法律權(quán)利通常只在一定的期限內(nèi)有效。此種行政行為必須具備某種特定的形式要件，這種特定的形式要件就是許可證、執(zhí)照，具體名稱包括準(zhǔn)運(yùn)證、通行證、批準(zhǔn)書、資質(zhì)證書等等。
4、行政許可的事項(xiàng)必須有明確的法律規(guī)定，許可的范圍不得超出法定界限。許可是建立在普通禁止基礎(chǔ)上的解禁行為。如行政機(jī)關(guān)發(fā)放營(yíng)業(yè)執(zhí)照，是允許相對(duì)人從事某種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但同時(shí)也是禁止其他人隨意從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，其他人非經(jīng)行政機(jī)關(guān)允許，如從事相應(yīng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)即屬無照經(jīng)營(yíng)的違法行為，將依法受到行政處罰。
（三）行政許可程序
許可程序是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的步驟、方式、順序和時(shí)限。它是影響行政效率和申請(qǐng)人的一個(gè)重要因素；也直接影響相對(duì)人權(quán)益的得失。行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人申請(qǐng)的批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)，關(guān)系到相對(duì)人能否取得某種權(quán)利或資格，能否從事某種活動(dòng)。從程序上對(duì)行政許可進(jìn)行規(guī)范，是保證行政許可公正、合理的前提條件。現(xiàn)《行政許可法》的出臺(tái)實(shí)施，對(duì)行政許可程序做了程序規(guī)定，行政許可程序，大致包括以下幾個(gè)步驟：1、申請(qǐng)與受理；2、審查與決定（頒發(fā)或拒絕頒發(fā)許可證），及期限的規(guī)定；3、行政許可的變更與延續(xù)。
1、申請(qǐng)與受理。
申請(qǐng)是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的前提條件。公民、法人或其它組織（申請(qǐng)人）要取得某項(xiàng)行政許可，首先要向行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)。申請(qǐng)書需載明申請(qǐng)人的姓名或組織名稱、住址或組織地址、申請(qǐng)?jiān)S可的內(nèi)容、理由及相關(guān)條件等。申請(qǐng)人向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政許可，除提交申請(qǐng)書以外，法律、法規(guī)通常還規(guī)定應(yīng)同時(shí)提交有關(guān)文件材料，如申請(qǐng)從事食品服務(wù)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照，必須同時(shí)提交衛(wèi)生許可證和個(gè)人身體健康證。在申請(qǐng)某些附條件許可，即取得某一許可必須以擁有另一許可證為前提時(shí)，除提交上述有關(guān)文件、材料外，還必須提交作為取得相應(yīng)許可前提的許可證（前置審批）。如動(dòng)植物及產(chǎn)品入境時(shí)，在向海關(guān)申請(qǐng)前必須獲得動(dòng)植物檢疫機(jī)關(guān)的檢疫許可，否則海關(guān)對(duì)此申請(qǐng)不予接受。
行政許可申請(qǐng)的表現(xiàn)方式一般以書面材料提出，也可以通過信函、電報(bào)、電傳、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件等方式提出。
行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人提出的行政許可申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)視其具體情況，分別作出處理。（1）申請(qǐng)事項(xiàng)依法不需要取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)即時(shí)告知申請(qǐng)人不受理；（2）申請(qǐng)事項(xiàng)依法不屬于本行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的，應(yīng)當(dāng)即時(shí)作出不予受理的決定，并告知申請(qǐng)人向其他行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)；（3）申請(qǐng)材料存在可以當(dāng)場(chǎng)更正的錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)允許申請(qǐng)人當(dāng)場(chǎng)更正；（4）申請(qǐng)材料不齊全或者不符合法定形式的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)或者在五日內(nèi)一次告知申請(qǐng)人需要補(bǔ)正的全部?jī)?nèi)容，逾期不告知的，自收到申請(qǐng)材料之日起即為受理；（5）申請(qǐng)事項(xiàng)屬于本行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍，申請(qǐng)材料齊全、符合法定形式，或者申請(qǐng)人按照本行政機(jī)關(guān)的要求提交全部補(bǔ)正申請(qǐng)材料的，應(yīng)當(dāng)受理行政許可申請(qǐng)。
行政機(jī)關(guān)受理或者不予受理行政許可申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)出具書面憑證，加蓋本行政機(jī)關(guān)專用印章并注明日期。
2、審查與決定（頒發(fā)或拒絕頒發(fā)許可證），及期限的規(guī)定。
行政許可機(jī)關(guān)收到申請(qǐng)后，依照法定標(biāo)準(zhǔn)及程序?qū)ι暾?qǐng)人及申請(qǐng)事項(xiàng)進(jìn)行全面審查。審查主要包括以下內(nèi)容：
（1）申請(qǐng)人的資格。申請(qǐng)人必須有行為能力，能夠獨(dú)立承擔(dān)民事、行政責(zé)任。（2）申請(qǐng)書及附錄材料。行政許可機(jī)關(guān)確定申請(qǐng)人符合資格后還須對(duì)申請(qǐng)書的形式加以審查，如果認(rèn)為申請(qǐng)書不規(guī)范，有權(quán)要求申請(qǐng)人補(bǔ)正或重新申報(bào)。（3）申請(qǐng)事項(xiàng)。行政許可機(jī)關(guān)應(yīng)確定申請(qǐng)事項(xiàng)是否符合法律規(guī)定，是否有明確法律依據(jù)、是否具備法定條件等。（4）有關(guān)資格的許可還須審查申請(qǐng)人是否通過規(guī)定的考試、考核。（5）行政許可機(jī)關(guān)在書面審查申請(qǐng)合格的基礎(chǔ)上，需要對(duì)申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)的，根據(jù)法定條件和程序，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指派兩名以上工作人員進(jìn)一步進(jìn)行調(diào)查核實(shí)（實(shí)地考察）。
行政許可機(jī)關(guān)通過以上的步驟對(duì)申請(qǐng)審查之后，一般作出兩種決定。
一是決定準(zhǔn)予行政許可。申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料齊全、符合法定形式，行政機(jī)關(guān)能夠當(dāng)場(chǎng)作出決定的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)作出書面的行政許可決定。行政機(jī)關(guān)作出準(zhǔn)予行政許可的決定，需要頒發(fā)行政許可證件的，應(yīng)當(dāng)向申請(qǐng)人頒發(fā)加蓋本行政機(jī)關(guān)印章的行政許可證件：（1）許可證、執(zhí)照或者其他許可證書；（2）資格證、資質(zhì)證或者其他合格證書；（3）行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)文件或者證明文件；（4）法律、法規(guī)規(guī)定的其他行政許可證件。行政機(jī)關(guān)作出的準(zhǔn)予行政許可決定，應(yīng)當(dāng)予以公開，公眾有權(quán)查閱。
行政許可機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)符合法定條件和標(biāo)準(zhǔn)的，及時(shí)頒發(fā)許可證、營(yíng)業(yè)執(zhí)照。許可證、營(yíng)業(yè)執(zhí)照應(yīng)載明：許可證名稱、許可事項(xiàng)（許可的范圍）、被許可人姓名、住址、許可有效期限、許可證編號(hào)（注冊(cè)號(hào)）、許可日期等。
二是決定不予行政許可。行政機(jī)關(guān)依法作出不予行政許可的書面決定的，應(yīng)當(dāng)說明理由，并告知申請(qǐng)人享有依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利。如果行政許可機(jī)關(guān)在受理申請(qǐng)后的法定期限內(nèi)未作出任何表示的，可視為不予批準(zhǔn)或拒絕頒發(fā)許可證照（行政不作為）。
《行政許可法》同時(shí)規(guī)定行政許可機(jī)關(guān)應(yīng)在法定的期限內(nèi)（二十日），作出行政許可決定，特殊情況，經(jīng)本行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)十日。
3、行政許可的變更與延續(xù)。
取得行政許可的被許可人可以根據(jù)具體情況變化要求變更許可內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)向作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法辦理變更手續(xù)。行政許可機(jī)關(guān)在監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)行政許可不適當(dāng)?shù)模嗫芍鲃?dòng)變更，這種變更實(shí)質(zhì)上是對(duì)原許可證的修改，一般需要許可機(jī)關(guān)審查后重新核發(fā)許可證。如果許可所依據(jù)的法律對(duì)許可的范圍、條件或期限進(jìn)行了修改或變更，許可機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)修改或更換許可證。
被許可人需要延續(xù)依法取得的行政許可的有效期的，應(yīng)當(dāng)在該行政許可有效期屆滿三十日前向作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)被許可人的申請(qǐng)，在該行政許可有效期屆滿前作出是否準(zhǔn)予延續(xù)的決定；逾期未作決定的，視為準(zhǔn)予延續(xù)。
（四）特殊規(guī)定
1、《行政許可法》第四十六條、第四十七條規(guī)定，法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)聽證的事項(xiàng)，或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告，并舉行聽證。行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利；申請(qǐng)人、利害關(guān)系人在被告知聽證權(quán)利之日起五日內(nèi)提出聽證申請(qǐng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在二十日內(nèi)組織聽證。
2、《行政許可法》還規(guī)定：有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)；行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、拍賣等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式作出決定。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。行政機(jī)關(guān)通過招標(biāo)、拍賣等方式作出行政許可決定的具體程序，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定。行政機(jī)關(guān)按照招標(biāo)、拍賣程序確定中標(biāo)人、買受人后，應(yīng)當(dāng)作出準(zhǔn)予行政許可的決定，并依法向中標(biāo)人、買受人頒發(fā)行政許可證件。
行政機(jī)關(guān)違反本條規(guī)定，不采用招標(biāo)、拍賣方式，或者違反招標(biāo)、拍賣程序，損害申請(qǐng)人合法權(quán)益的，申請(qǐng)人可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。
3、《行政許可法》第五十四條規(guī)定：賦予公民特定資格，依法應(yīng)當(dāng)舉行國(guó)家考試的，行政機(jī)關(guān)根據(jù)考試成績(jī)和其他法定條件作出行政許可決定；賦予法人或者其他組織特定的資格、資質(zhì)的，行政機(jī)關(guān)根據(jù)申請(qǐng)人的專業(yè)人員構(gòu)成、技術(shù)條件、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和管理水平等的考核結(jié)果作出行政許可決定。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。
公民特定資格的考試依法由行政機(jī)關(guān)或者行業(yè)組織實(shí)施，公開舉行。行政機(jī)關(guān)或者行業(yè)組織應(yīng)當(dāng)事先公布資格考試的報(bào)名條件、報(bào)考辦法、考試科目以及考試大綱。
4、《行政許可法》規(guī)定：直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫等方式進(jìn)行審定的行政許可，應(yīng)當(dāng)按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范依法進(jìn)行檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫，行政機(jī)關(guān)根據(jù)檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫的結(jié)果作出行政許可決定。
行政機(jī)關(guān)實(shí)施檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫，應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起五日內(nèi)指派兩名以上工作人員按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范進(jìn)行檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫。不需要對(duì)檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫結(jié)果作進(jìn)一步技術(shù)分析即可認(rèn)定設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品是否符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)作出行政許可決定。
行政機(jī)關(guān)根據(jù)檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫結(jié)果，作出不予行政許可決定的，應(yīng)當(dāng)書面說明不予行政許可所依據(jù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范。
5、《行政許可法》第五十七條規(guī)定；有數(shù)量限制的行政許可，兩個(gè)或者兩個(gè)以上申請(qǐng)人的申請(qǐng)均符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)受理行政許可申請(qǐng)的先后順序作出準(zhǔn)予行政許可的決定。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。
（五）行政許可的撤銷
《行政許可法》規(guī)定：作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)或者其上級(jí)行政機(jī)關(guān)，根據(jù)利害關(guān)系人的請(qǐng)求或者依據(jù)職權(quán)，可以撤銷以下行政許可：（1）行政機(jī)關(guān)工作人員、作出準(zhǔn)予行政許可決定的；（2）超越法定職權(quán)作出準(zhǔn)予行政許可決定的；（3）違反法定程序作出準(zhǔn)予行政許可決定的；（4）對(duì)不具備申請(qǐng)資格或者不符合法定條件的申請(qǐng)人準(zhǔn)予行政許可的；（5）依法可以撤銷行政許可的其他情形；（6）被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷，被許可人基于行政許可取得的利益不受保護(hù)。
二、法律賦予工商行政管理機(jī)關(guān)適用行政許可的范圍。
從現(xiàn)行的工商行政管理機(jī)關(guān)法律、法規(guī)、行政規(guī)章來看，適用行政許可的范圍主要涉及以下內(nèi)容：1、市場(chǎng)主體申請(qǐng)準(zhǔn)入，申請(qǐng)退出的行政許可；2、申請(qǐng)廣告經(jīng)營(yíng)的行政許可；3、其他方面申請(qǐng)的行政許可。
（一）市場(chǎng)主體申請(qǐng)準(zhǔn)入，申請(qǐng)退出的行政許可。
這主要包括。1、企業(yè)名稱預(yù)先登記的行政許可；2、有限責(zé)任公司，股份有限公司設(shè)立、變更、注銷登記的行政許可；3、分公司設(shè)立、變更、注銷登記的行政許可；4、非公司企業(yè)法人，非公司企業(yè)營(yíng)業(yè)開業(yè)、變更、注銷登記的行政許可；5、外商投資企業(yè)設(shè)立、變更、注銷登記的行政許可；外商投資股份公司設(shè)立、變更、注銷登記的行政許可；6、合伙企業(yè)設(shè)立、變更、注銷登記的行政許可；7、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)設(shè)立、變更、注銷登記的行政許可；8、個(gè)體工商戶開業(yè)、變更、歇業(yè)登記的行政許可；9、企業(yè)年度檢驗(yàn)的行政許可。
1、企業(yè)名稱預(yù)先登記的行政許可，《企業(yè)名稱登記管理規(guī)定》第三條：企業(yè)名稱在企業(yè)申請(qǐng)登記時(shí)，由企業(yè)名稱的登記主管機(jī)關(guān)（工商行政管理機(jī)關(guān)）核定。企業(yè)名稱經(jīng)核準(zhǔn)登記注冊(cè)后方可使用，在規(guī)定的范圍內(nèi)享有專用權(quán)。第十八條：登記主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到企業(yè)提交的預(yù)先單獨(dú)申請(qǐng)企業(yè)名稱登記注冊(cè)的全部材料之日起，十日內(nèi)作出核準(zhǔn)或者駁回的決定。登記主管機(jī)關(guān)核準(zhǔn)預(yù)先單獨(dú)申請(qǐng)登記注冊(cè)的企業(yè)名稱后，核發(fā)《企業(yè)名稱登記證書》。《企業(yè)名稱登記管理實(shí)施辦法》第三條：企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法選擇自己的名稱，并申請(qǐng)登記注冊(cè)。企業(yè)自成立之日起享有名稱權(quán)。
可以提起企業(yè)名稱預(yù)先登記的申請(qǐng)人是：第一、內(nèi)資企業(yè)（1）有限責(zé)任公司、股份有限公司：具有投資資格的公司、法人、其他經(jīng)濟(jì)組織和自然人。（2）內(nèi)資非公司企業(yè)：具有投資資格的法人、其他經(jīng)濟(jì)組織（按《中華人民共和國(guó)企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》登記的企業(yè)）。（3）私營(yíng)企業(yè)（合伙企業(yè)、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)）：具有投資資格的自然人。第二、外資企業(yè)：外方為公司、法人、其他經(jīng)濟(jì)組織和自然人；中方為公司、法人及其他經(jīng)濟(jì)組織。第三、個(gè)體工商戶：具有投資資格的自然人或家庭。《企業(yè)名稱登記管理規(guī)定》第三十條：在登記主管機(jī)關(guān)登記注冊(cè)的事業(yè)單位及事業(yè)單位開辦的經(jīng)營(yíng)單位的名稱和個(gè)體工商戶的名稱登記管理，參照本規(guī)定執(zhí)行。
2、有限責(zé)任公司，股份有限公司設(shè)立、變更、注銷登記的行政許可。
有限責(zé)任公司，股份有限公司設(shè)立登記的行政許可，《公司登記管理?xiàng)l例》第三條：“公司經(jīng)公司登記機(jī)關(guān)依法核準(zhǔn)登記，領(lǐng)取《企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照》，方取得企業(yè)法人資格；第四條：工商行政管理機(jī)關(guān)是公司登記機(jī)關(guān)”已作了明確的規(guī)定。
有限責(zé)任公司，股份有限公司變更登記的行政許可，《公司登記管理?xiàng)l例》第二十三條：公司變更登記事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)向原公司登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)變更登記。未經(jīng)核準(zhǔn)變更登記，公司不得擅自改變登記事項(xiàng)。公司變更登記事項(xiàng)主要涉及公司名稱的變更、公司住所的變更、公司法定代表人的變更、公司注冊(cè)資本的變更、公司經(jīng)營(yíng)范圍的變更、公司類型的變更、有限責(zé)任公司股東的變更。
有限責(zé)任公司，股份有限公司注銷登記的行政許可。《公司登記管理?xiàng)l例》第三十六條有下列情形之一的，公司清算組織應(yīng)當(dāng)自公司清算結(jié)束之日起30日內(nèi)向原公司登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)注銷登記：(1)公司被依法宣告破產(chǎn)；(2)公司章程規(guī)定的營(yíng)業(yè)期限屆滿或者公司章程規(guī)定的其他解散事由出現(xiàn)；(3)股東會(huì)決議解散；(4)公司因合并、分立解散；(5)公司被依法責(zé)令關(guān)閉。經(jīng)公司登記機(jī)關(guān)核準(zhǔn)注銷登記，公司終止。
3、分公司設(shè)立、變更、注銷登記的行政許可。
分公司設(shè)立登記的行政許可，《公司登記管理?xiàng)l例》第四十條：公司設(shè)立分公司的，應(yīng)當(dāng)向分公司所在地的市、縣公司登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記；核準(zhǔn)登記的，發(fā)給《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》。
分公司變更登記的行政許可，《公司登記管理?xiàng)l例》第四十三條：分公司變更登記事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)向公司登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)變更登記。
分公司注銷登記的行政許可。《公司登記管理?xiàng)l例》第四十四條：公司撤銷分公司的，應(yīng)當(dāng)自撤銷決定作出之日起30日內(nèi)向該分公司的公司登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)注銷登記。申請(qǐng)注銷登記應(yīng)當(dāng)提交公司法定代表人簽署的注銷登記申請(qǐng)書和分公司的《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》。公司登記機(jī)關(guān)核準(zhǔn)注銷登記后，應(yīng)當(dāng)收繳分公司的《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》。
4、非公司企業(yè)法人，非公司企業(yè)營(yíng)業(yè)開業(yè)、變更、注銷登記的行政許可。
非公司企業(yè)法人，非公司企業(yè)營(yíng)業(yè)開業(yè)登記的行政許可，《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》第三條：申請(qǐng)企業(yè)法人登記，經(jīng)企業(yè)法人登記主管機(jī)關(guān)審核，準(zhǔn)予登記注冊(cè)的，領(lǐng)取《企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照》，取得法人資格，其合法權(quán)益受國(guó)家法律保護(hù)。第三十五條：企業(yè)法人設(shè)立不能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的分支機(jī)構(gòu)，由該企業(yè)法人申請(qǐng)登記，經(jīng)登記主管機(jī)關(guān)核準(zhǔn)，領(lǐng)取《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》，在核準(zhǔn)登記的經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例施行細(xì)則》第三十條：登記主管機(jī)關(guān)根據(jù)申請(qǐng)單位的申請(qǐng)和所具備的條件，按照國(guó)家法律、法規(guī)和政策以及規(guī)范化要求，核準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)范圍和經(jīng)營(yíng)方式。企業(yè)必須按照登記主管機(jī)關(guān)核準(zhǔn)登記注冊(cè)的經(jīng)營(yíng)范圍和經(jīng)營(yíng)方式從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
非公司企業(yè)法人，非公司企業(yè)營(yíng)業(yè)變更登記的行政許可，《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》第十七條：企業(yè)法人改變名稱、住所、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、法定代表人、經(jīng)濟(jì)性質(zhì)、經(jīng)營(yíng)范圍、經(jīng)營(yíng)方式、注冊(cè)資金、經(jīng)營(yíng)期限，以及增設(shè)或者撤銷分支機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)辦理變更登記。
非公司企業(yè)法人，非公司企業(yè)營(yíng)業(yè)注銷登記的行政許可，《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》第二十一條：企業(yè)法人辦理注銷登記，應(yīng)當(dāng)提交法定代表人簽署的申請(qǐng)注銷登記報(bào)告、主管部門或者審批機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)文件、清理債務(wù)完結(jié)的證明或者清算組織負(fù)責(zé)清理債權(quán)債務(wù)的文件。經(jīng)登記主管機(jī)關(guān)核準(zhǔn)后，收繳《企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照》、《企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照》副本，收繳公章。
5、外商投資企業(yè)設(shè)立、變更、注銷登記的行政許可；外商投資股份公司設(shè)立、變更、注銷登記的行政許可。《公司法》；《公司登記管理?xiàng)l例》；《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》；《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法實(shí)施條例》；《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》；《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法實(shí)施細(xì)則》；《外資企業(yè)法》；《外資企業(yè)法實(shí)施細(xì)則》；《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》；《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例施行細(xì)則》。
以上十個(gè)法律、法規(guī)、行政規(guī)章相關(guān)的條款對(duì)外商投資企業(yè)設(shè)立、變更、注銷登記的行政許可；外商投資股份公司設(shè)立、變更、注銷登記的行政許可作了具體的規(guī)定。
6、合伙企業(yè)設(shè)立、變更、注銷登記的行政許可。
合伙企業(yè)設(shè)立的行政許可，《合伙企業(yè)法》第十六條：企業(yè)登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)登記文件之日起三十日內(nèi)，作出是否登記的決定。對(duì)符合本法規(guī)定條件的，予以登記，發(fā)給營(yíng)業(yè)執(zhí)照；對(duì)不符合本法規(guī)定條件的，不予登記，并應(yīng)當(dāng)給予書面答復(fù)，說明理由。《合伙企業(yè)登記管理辦法》第三條：合伙企業(yè)經(jīng)企業(yè)登記機(jī)關(guān)依法核準(zhǔn)登記，領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照后，方可從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。合伙企業(yè)應(yīng)當(dāng)在企業(yè)登記機(jī)關(guān)核準(zhǔn)的登記事項(xiàng)內(nèi)依法從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
合伙企業(yè)變更的行政許可，《合伙企業(yè)法》第五十六條：合伙企業(yè)登記事項(xiàng)因退伙、入伙、合伙協(xié)議修改等發(fā)生變更或者需要重新登記的，應(yīng)當(dāng)于作出變更決定或者發(fā)生變更事由之日起十五日內(nèi)，向企業(yè)登記機(jī)關(guān)辦理有關(guān)登記手續(xù)。
合伙企業(yè)注銷登記的行政許可，《合伙企業(yè)法》第五十七條、第六十四條規(guī)定：合伙企業(yè)因（1）合伙協(xié)議約定的經(jīng)營(yíng)期限屆滿，合伙人不愿繼續(xù)經(jīng)營(yíng)的；（2）合伙協(xié)議約定的解散事由出現(xiàn)；（3）全體合伙人決定解；（4）合伙人已不具備法定人數(shù)；（5）合伙協(xié)議約定的合伙目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)或者無法實(shí)現(xiàn)；（6）被依法吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照；（7）出現(xiàn)法律、行政法規(guī)規(guī)定的合伙企業(yè)解散的其他原因。合伙企業(yè)解散后應(yīng)當(dāng)進(jìn)行清算，清算結(jié)束，應(yīng)當(dāng)編制清算報(bào)告，經(jīng)全體合伙人簽名、蓋章后，在十五日內(nèi)向企業(yè)登記機(jī)關(guān)報(bào)送清算報(bào)告，辦理合伙企業(yè)注銷登記。
7、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)設(shè)立、變更、注銷登記的行政許可。
個(gè)人獨(dú)資企業(yè)設(shè)立的行政許可，《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)登記管理辦法》第三：個(gè)人獨(dú)資企業(yè)經(jīng)登記機(jī)關(guān)依法核準(zhǔn)登記，領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照后，方可從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。個(gè)人獨(dú)資企業(yè)應(yīng)當(dāng)在登記機(jī)關(guān)核準(zhǔn)的登記事項(xiàng)內(nèi)依法從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
個(gè)人獨(dú)資企業(yè)變更的行政許可，《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)登記管理辦法》第十三條、第十五條規(guī)定：個(gè)人獨(dú)資企業(yè)變更企業(yè)名稱、企業(yè)住所、經(jīng)營(yíng)范圍及方式，個(gè)人獨(dú)資企業(yè)變更投資人姓名和居所、出資額和出資方式，應(yīng)當(dāng)在變更事由發(fā)生之日起15日內(nèi)向原登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)變更登記。登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到變更申請(qǐng)之日起15日內(nèi)，作出核準(zhǔn)登記或者不予登記的決定。予以核準(zhǔn)的，換發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照或者發(fā)給變更登記通知書；不予核準(zhǔn)的，發(fā)給企業(yè)登記駁回通知書。
個(gè)人獨(dú)資企業(yè)注銷登記的行政許可，個(gè)人獨(dú)資企業(yè)因：（1）投資人決定解散；（2）投資人死亡或者被宣告死亡，無繼承人或者繼承人決定放棄繼承；（3）被依法吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照；（4）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到個(gè)人獨(dú)資企業(yè)申請(qǐng)注銷登記之日起15日內(nèi)，作出核準(zhǔn)登記或者不予登記的決定。予以核準(zhǔn)的，發(fā)給核準(zhǔn)通知書；不予核準(zhǔn)的，發(fā)給企業(yè)登記駁回通知書。
8、個(gè)體工商戶開業(yè)、變更、歇業(yè)登記的行政許可。
個(gè)體工商戶開業(yè)的行政許可，《城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶管理暫行條例》第七條：申請(qǐng)從事個(gè)體工商業(yè)經(jīng)營(yíng)的個(gè)人或者家庭，應(yīng)當(dāng)持所在地戶籍證明及其他有關(guān)證明，向所在地工商行政管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記，經(jīng)縣級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)核準(zhǔn)領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照后，方可營(yíng)業(yè)。
個(gè)體工商戶變更的行政許可，《城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶管理暫行條例》第九條：個(gè)體工商戶改變字號(hào)名稱、經(jīng)營(yíng)者住所、組成形式、經(jīng)營(yíng)范圍、經(jīng)營(yíng)方式、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所等項(xiàng)內(nèi)容，以及家庭經(jīng)營(yíng)的個(gè)體工商戶改變家庭經(jīng)營(yíng)者姓名時(shí)，應(yīng)當(dāng)向原登記的工商行政管理機(jī)關(guān)辦理變更登記。未經(jīng)批準(zhǔn)，不得擅自改變。
個(gè)體工商戶歇業(yè)登記的行政許可，《城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶管理暫行條例》第十一條；個(gè)體工商戶歇業(yè)時(shí)，應(yīng)當(dāng)辦理歇業(yè)手續(xù)，繳銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照。自行停業(yè)超過六個(gè)月的，由原登記的工商行政管理機(jī)關(guān)收繳營(yíng)業(yè)執(zhí)照。
9、企業(yè)年度檢驗(yàn)的行政許可，《企業(yè)年度檢驗(yàn)辦法》第十六條：登記主管機(jī)關(guān)對(duì)通過年檢的企業(yè)，簽署通過年檢的意見。在其營(yíng)業(yè)執(zhí)照上加貼帶有A、B標(biāo)記的年檢標(biāo)識(shí)和加蓋年檢戳記后，企業(yè)取得繼續(xù)經(jīng)營(yíng)的資格。
（二）、申請(qǐng)廣告經(jīng)營(yíng)的行政許可。
《廣告法》第二十六條：從事廣告經(jīng)營(yíng)的，應(yīng)當(dāng)具有必要的專業(yè)技術(shù)人員、制作設(shè)備，并依法辦理公司或者廣告經(jīng)營(yíng)登記（申請(qǐng)廣告經(jīng)營(yíng)許可），方可從事廣告活動(dòng)。廣播電臺(tái)、電視臺(tái)、報(bào)刊出版單位的廣告業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)由其專門從事廣告業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)辦理，并依法辦理兼營(yíng)廣告的登記。
從《廣告法》、《廣告管理?xiàng)l例》及相關(guān)行政規(guī)章的規(guī)定，申請(qǐng)廣告經(jīng)營(yíng)的行政許可涉及以下幾個(gè)方面，1、店堂廣告的行政許可；2、房地產(chǎn)廣告發(fā)的行政許可；3、廣告顯示屏的行政許可；4、戶外廣告的行政許可；5、化妝品廣告的行政許可；6、酒類廣告的行政許可；7、臨時(shí)性廣告的行政許可；8、食品廣告的行政許可、9、印刷品廣告的行政許可、10、醫(yī)療廣告的行政許可、11、煙草廣告的行政許可。
1、店堂廣告的行政許可，《店堂廣告管理暫行辦法》第五條：為推銷商品、服務(wù)，在店堂建筑物控制地帶自行設(shè)立的店堂牌匾廣告（僅以企業(yè)登記核準(zhǔn)名稱為內(nèi)容的標(biāo)牌、匾額除外），應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)毓ど绦姓芾頇C(jī)關(guān)辦理登記，同時(shí)提交下列證明文件：（1）營(yíng)業(yè)執(zhí)照或者其他關(guān)于法定主體資格的證明文件；（2）含有廣告地點(diǎn)、形式的申請(qǐng)報(bào)告；（3）廣告樣件；（4）廣告管理法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)提交的其他證明文件。工商行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)人提交的證明文件齊備后予以受理，并在10個(gè)工作日內(nèi)做出批準(zhǔn)或者不予批準(zhǔn)的決定。對(duì)批準(zhǔn)設(shè)立的店堂牌匾廣告核發(fā)《店堂牌匾廣告登記證》。
2、房地產(chǎn)廣告的行政許可，《房地產(chǎn)廣告暫行規(guī)定》規(guī)定：房地產(chǎn)廣告的，必須具備（1）房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、房地產(chǎn)權(quán)利人、房地產(chǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照或者其它主體資格證明；（2）建設(shè)主管部門頒發(fā)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)證書；（3）土地主管部門頒發(fā)的項(xiàng)目土地使用權(quán)證明；（4）工程竣工驗(yàn)收合格證明；（5）房地產(chǎn)項(xiàng)目預(yù)售、出售廣告，應(yīng)當(dāng)具有地方政府建設(shè)主管部門頒發(fā)的預(yù)售、銷售許可證證明；出租、項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓廣告，應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)證明；（6）中介機(jī)構(gòu)所的房地產(chǎn)項(xiàng)目廣告，應(yīng)當(dāng)提供業(yè)主委托證明；（7）工商行政管理機(jī)關(guān)規(guī)定的其它證明（房地產(chǎn)廣告的行政許可），方可廣告。
3、廣告顯示屏的行政許可，《廣告顯示屏管理辦法》第三條；未經(jīng)工商行政管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，任何單位不得設(shè)置廣告顯示屏。
4、戶外廣告的行政許可，《戶外廣告登記管理規(guī)定》第四條：未經(jīng)工商行政管理機(jī)關(guān)登記，任何單位不得戶外廣告。
5、化妝品廣告的行政許可，《化妝品廣告管理辦法》第二條：凡利用各種媒介或者形式在中華人民共和國(guó)境內(nèi)的化妝品廣告，均屬本辦法管理范圍（未經(jīng)工商行政管理機(jī)關(guān)登記，任何單位不得化妝品廣告）。
6、酒類廣告的行政許可，《酒類廣告管理辦法》第三條：酒類廣告，應(yīng)當(dāng)遵守《廣告法》和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定（未經(jīng)工商行政管理機(jī)關(guān)登記，任何單位不得酒類廣告）。
7、臨時(shí)性廣告的行政許可，《臨時(shí)性廣告經(jīng)營(yíng)管理辦法》第三條：下列活動(dòng)涉及臨時(shí)性廣告經(jīng)營(yíng)的，主辦單位應(yīng)當(dāng)向工商行政管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后，方可進(jìn)行：(1)體育比賽、體育表演活動(dòng)；(2)文藝演出、文藝表演活動(dòng)；(3)影視片制作活動(dòng)；(4)展覽會(huì)、博覽會(huì)、交易會(huì)等活動(dòng)；(5)評(píng)比、評(píng)選、推薦活動(dòng)；(6)紀(jì)念慶典活動(dòng)；(7)廣告管理法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)經(jīng)過批準(zhǔn)的其他活動(dòng)。
8、食品廣告的行政許可，《食品廣告暫行規(guī)定》第一條：食品廣告，應(yīng)當(dāng)遵守《中華人民共和國(guó)廣告法》、《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》等國(guó)家有關(guān)廣告監(jiān)督管理和食品衛(wèi)生管理的法律、法規(guī)。
9、印刷品廣告的行政許可，《印刷品廣告管理暫行辦法》第七條：未經(jīng)工商行政管理機(jī)關(guān)登記，任何單位或者個(gè)人不得印刷品廣告。
10、醫(yī)療廣告的行政許可，《醫(yī)療廣告管理辦法》規(guī)定：未經(jīng)工商行政管理機(jī)關(guān)登記，任何單位不得醫(yī)療廣告。
11、煙草廣告的行政許可（國(guó)家限制性廣告），《煙草廣告管理暫行辦法》第三條：禁止利用廣播、電影、電視、報(bào)紙、期刊煙草廣告。第五條：在國(guó)家禁止范圍以外的媒介或者場(chǎng)所煙草廣告，必須經(jīng)省級(jí)以上廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)或者其授權(quán)的省轄市廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。煙草經(jīng)營(yíng)者或者其被委托人直接向商業(yè)、服務(wù)業(yè)的銷售點(diǎn)和居民住所發(fā)送廣告品，須經(jīng)所在地縣級(jí)以上廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。
（三）、其他方面申請(qǐng)的行政許可。
主要有以下幾點(diǎn)：1、經(jīng)紀(jì)資格認(rèn)定的行政許可；2、申請(qǐng)開辦商品展銷會(huì)的行政許可；3、開辦商品交易市場(chǎng)的行政許可。
1、經(jīng)紀(jì)資格認(rèn)定的行政許可，《經(jīng)紀(jì)人管理辦法》第五條：各級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)經(jīng)紀(jì)人進(jìn)行監(jiān)督管理。其主要職責(zé)是：（1）經(jīng)紀(jì)資格的認(rèn)定；（2）經(jīng)紀(jì)人的登記注冊(cè)；（3）依照有關(guān)法律、法規(guī)和本辦法的規(guī)定，對(duì)經(jīng)紀(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理，保護(hù)合法經(jīng)營(yíng)，查處違法經(jīng)營(yíng)；（4）指導(dǎo)經(jīng)紀(jì)人自律組織的工作；（5）國(guó)家賦予的其它職責(zé)。第六條：具備下列條件的人員，經(jīng)工商行政管理機(jī)關(guān)考核批準(zhǔn)，取得經(jīng)紀(jì)資格證書后，方可申請(qǐng)從事經(jīng)紀(jì)活動(dòng)：（1）具有完全民事行為能力；（2）具有從事經(jīng)紀(jì)活動(dòng)所需要的知識(shí)和技能；（3）有固定的住所；（4）掌握國(guó)家有關(guān)的法律、法規(guī)和政策；（5）申請(qǐng)經(jīng)紀(jì)資格之前連續(xù)三年以上沒有犯罪和經(jīng)濟(jì)違法行為。
2、申請(qǐng)開辦商品展銷會(huì)的行政許可，《商品展銷會(huì)管理辦法》第五條：舉辦商品展銷會(huì)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)工商行政管理機(jī)關(guān)核發(fā)《商品展銷會(huì)登記證》后，方可進(jìn)行。未經(jīng)登記，不得舉辦商品展銷會(huì)。
3、開辦商品交易市場(chǎng)的行政許可，《商品交易市場(chǎng)登記管理辦法》第二條：有固定場(chǎng)所、設(shè)施，有若干經(jīng)營(yíng)者入場(chǎng)，實(shí)行集中、公開交易的消費(fèi)品市場(chǎng)、生產(chǎn)資料市場(chǎng)的開辦、變更、注銷，應(yīng)當(dāng)依照本辦法辦理市場(chǎng)登記注冊(cè)。第四條：市場(chǎng)登記管理機(jī)關(guān)是國(guó)家工商行政管理局及地方各級(jí)工商行政管理局。各級(jí)工商行政管理局在同級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)對(duì)各類市場(chǎng)的登記注冊(cè)和監(jiān)督管理。第十一條：市場(chǎng)經(jīng)登記管理機(jī)關(guān)核準(zhǔn)登記后，頒發(fā)《市場(chǎng)登記證》。
通過對(duì)法律賦予工商行政管理機(jī)關(guān)適用行政許可的分析，我們不難看出，法律在很大范圍內(nèi)賦予了工商行政管理機(jī)關(guān)行政許可的權(quán)利，作為行政執(zhí)法人員必須認(rèn)真的學(xué)好工商行政管理機(jī)關(guān)的法律、法規(guī)、行政規(guī)章，在工作中才能更好的執(zhí)行好《行政許可法》。
2003年9月2日
參考資料：
（1）《中華人民共和國(guó)行政許可法》；
（2）《行政法學(xué)》—法律出版社，1998年7月第1版
（3）《法律辭海》—吉林人民出版社，1998年12月第1版
（4）《現(xiàn)行工商行政管理法律法規(guī)匯編》--經(jīng)濟(jì)管理出版社
1996年1月第1版
關(guān)鍵詞：森林資源行政許可證
1森林資源及森林資源資產(chǎn)
1.1森林資源《中華人民共和國(guó)森林法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定：“森林資源，包括林地以及林區(qū)野生的植物和動(dòng)物。森林，包括竹林。林木，包括樹木、竹子。林地，包括郁閉度0.2以土的喬木林地，疏林她，未成林造林地、灌木林地，采伐跡地，火燒跡地，苗圃地和國(guó)家規(guī)劃的宜林地。”根據(jù)該規(guī)定的精神可知，森林資源是以多年生木本植物為主體并包括以森林環(huán)境為生存條件的林內(nèi)動(dòng)物、植物、微生物等在內(nèi)的生物群落，它具有一定的生物結(jié)構(gòu)和地段類型并形成特有的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)。森林作為自然資源的一種，在進(jìn)行科學(xué)管理及合理經(jīng)營(yíng)條件下，可以不斷地向社會(huì)提供大量物質(zhì)產(chǎn)品、非物質(zhì)產(chǎn)品及發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)功能。
森林資源按其物質(zhì)形態(tài)可分為森林生物資源、森林土地資源以及森林環(huán)境資源。①森林生物資源。包括森林、林木及以森林為依托生存的動(dòng)物、植物、微生物等資源。②森林土地資源。包括有林地、疏林地、宜林荒山荒地等。③森林環(huán)境資源。包括森林景觀資源、森林生態(tài)資源等。因此，森林資源是生物和非生物資源的綜合體。
1.2森林資源資產(chǎn)森林資源是不是商品，有沒有價(jià)值是林業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)界長(zhǎng)期以來討論的核心問題。森林資源的價(jià)值與價(jià)格這一問題的理解與認(rèn)識(shí)在我國(guó)經(jīng)歷了一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史階段。
1.2.1資產(chǎn)與資源美國(guó)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)發(fā)表的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)概念第三輯中，對(duì)資產(chǎn)的定義是：“資產(chǎn)是可能的未來經(jīng)濟(jì)利益，它是特定個(gè)體從已經(jīng)發(fā)生的交易或事項(xiàng)所取得或加以控制的。”我國(guó)《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》對(duì)資產(chǎn)定義為：資產(chǎn)是企業(yè)擁有或者控制的能以貨幣計(jì)量的經(jīng)濟(jì)資源，包括各種財(cái)產(chǎn)、債權(quán)和其他權(quán)利。因此，資產(chǎn)具有3個(gè)重要特征：①資產(chǎn)是一種經(jīng)濟(jì)資源。②為某一特定個(gè)體所控制。③資產(chǎn)可以用貨幣來計(jì)量。
1.2.2資源與資產(chǎn)資源與資產(chǎn)是兩個(gè)不同的范疇，資產(chǎn)，首先必須是一種經(jīng)濟(jì)資源，資產(chǎn)與資源分屬不同的管理范疇。兩者的物質(zhì)內(nèi)涵具有一致性。但又有顯著的區(qū)別。①資源揭示財(cái)富的物質(zhì)屬性，主要以實(shí)物管理和數(shù)量管理為基礎(chǔ)；資產(chǎn)要揭示財(cái)富的經(jīng)濟(jì)屬性，目標(biāo)是對(duì)資源進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或價(jià)值實(shí)現(xiàn)、以價(jià)值管理為核心。②取得的方式不同。資源的取得或者是天然形成的，或者是人的勞動(dòng)與自然環(huán)境共同作用形成的。而資產(chǎn)的形成可以有3種渠道:一是由人們認(rèn)定渠道，將一些資源作為資產(chǎn);二是由人們通過自身勞動(dòng)創(chuàng)造的;三是由買賣、租賃等產(chǎn)權(quán)交易實(shí)現(xiàn)的。③作為資產(chǎn)的資源，具有法律上的獨(dú)立性，資產(chǎn)總是個(gè)體者的資產(chǎn)，主體對(duì)其具有控制權(quán)。④計(jì)量單位不同。資產(chǎn)應(yīng)能夠以貨幣計(jì)量，而資源主要以實(shí)物單位計(jì)量。
1.2.3森林資源資產(chǎn)森林資源資產(chǎn)是在現(xiàn)有認(rèn)識(shí)和科學(xué)水平條件下，進(jìn)行經(jīng)營(yíng)利用，能給其產(chǎn)權(quán)主體帶來一定經(jīng)濟(jì)利益的森林資源。
森林資源資產(chǎn)的分類：①按其形態(tài)可劃分為林木資產(chǎn)、林地資產(chǎn)、森林景觀資產(chǎn)和森林環(huán)境資產(chǎn)等。②按經(jīng)營(yíng)管理的形式劃分為公益性森林資源資產(chǎn)(如防護(hù)林)和經(jīng)營(yíng)性森林資源資產(chǎn)(如用材林資產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)林資產(chǎn)、薪炭林資產(chǎn)和竹林資產(chǎn)等)。
2森林資源和林業(yè)管理理論基礎(chǔ)
［關(guān)鍵詞］ 職業(yè)資格； 許可 ； 公正
中華人民共和國(guó)行政許可法自從2004年頒布實(shí)施以來已有4年多時(shí)間。行政許可法的頒布施行，對(duì)保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，深化行政審批制度改革，推進(jìn)行政管理體制改革，改變行政管理方式，從根本上促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，從源頭上預(yù)防和治理腐敗，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，都起到了重要的推動(dòng)作用。但是在行政許可過程中仍然存在著許多突出的問題，例如“行政許可亂收費(fèi)問題、行政許可執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)低問題、行政許可程序繁瑣問題、行政許可實(shí)施主體不合法問題”等等，但是行政相對(duì)人反映最為強(qiáng)烈的莫過于行政許可過程中的公正性問題。本文僅就國(guó)家職業(yè)資格行政許可中存在的這一問題擇要論述。
一、公正和行政公正簡(jiǎn)論
正義是人類社會(huì)至高無上的標(biāo)準(zhǔn)，公正則是法律的最高價(jià)值。美國(guó)著名哲學(xué)家羅爾斯曾指出，公正是“社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理［作者簡(jiǎn)介］馬志清（1970—），男，江蘇徐州人，講師，碩士，研究方向：勞動(dòng)和社會(huì)保障。
是思想體系的首要價(jià)值一樣。”①公正意味著每個(gè)人在同等情況下應(yīng)得到同等對(duì)待。一般來說，公正意味著維護(hù)正義和中立，防止徇私舞弊，其核心是無私和中立。??行政公正指行政主體及其工作人員辦事公道，不徇私情，平等對(duì)待不同身份、民族、性別和不同宗教信仰的行政相對(duì)人，具體包括實(shí)體公正、程序公正和形象公正等諸多方面。促進(jìn)行政公正不僅是依法行政和依法治國(guó)的要求，而且是科學(xué)發(fā)展觀核心以人為本的要求，也是建立現(xiàn)代和諧社會(huì)的要求，更是國(guó)家工作人員要全心全意為人民服務(wù)的宗旨要求。
二、國(guó)家職業(yè)資格行政許可中不公正現(xiàn)象的顯性與隱性表現(xiàn)
（一） 顯性表現(xiàn)
1、對(duì)行政相對(duì)人的申報(bào)資格審查，適用的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。國(guó)家職業(yè)資格共分五個(gè)等級(jí)，即初級(jí)、中級(jí)、高級(jí)、技師、高級(jí)技師，每個(gè)等級(jí)都有相應(yīng)的申報(bào)資格條件，涉及到年齡、學(xué)歷、工作經(jīng)歷、技能水平、工作成果等參考因素。這些標(biāo)準(zhǔn)條件的設(shè)定和適用不僅在不同地區(qū)存在很大差異，而且在同一個(gè)地區(qū)也存在很大差異，甚至在同一個(gè)政府認(rèn)證機(jī)構(gòu)對(duì)不同行政相對(duì)人適用不同的標(biāo)準(zhǔn)。例如職業(yè)院校的本科畢業(yè)生在A地可以直接申報(bào)高級(jí)，在B地則不能。
2、對(duì)行政相對(duì)人認(rèn)證適用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。國(guó)家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是在職業(yè)分類的基礎(chǔ)上，根據(jù)職業(yè)（工種）的活動(dòng)內(nèi)容，對(duì)從業(yè)人員工作能力水平的規(guī)范性要求。它是從業(yè)人員從事職業(yè)活動(dòng)，接受職業(yè)教育培訓(xùn)和職業(yè)技能鑒定以及用人單位錄用、使用人員的基本依據(jù)。為了統(tǒng)一認(rèn)證質(zhì)量和認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)由人力資源和社會(huì)保障部統(tǒng)一制定并定期公布。但是在對(duì)行政相對(duì)人具體認(rèn)證過程中，各地執(zhí)行國(guó)家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的情況千差萬別：有的地區(qū)嚴(yán)格按國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施認(rèn)證；有的只采用其中的一個(gè)或幾個(gè)模塊；還有的則完全拒絕執(zhí)行擅自制定本地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)。二是認(rèn)證設(shè)備實(shí)施的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行職業(yè)能力認(rèn)證，需要利用一系列的相關(guān)設(shè)備和實(shí)施以及檢測(cè)儀器，創(chuàng)設(shè)和諧的技術(shù)環(huán)境，但是，在具體職業(yè)能力認(rèn)證實(shí)踐中不同行政相對(duì)人所處的技術(shù)環(huán)境是不同的。三是考評(píng)人員的技術(shù)水準(zhǔn)不統(tǒng)一。職業(yè)能力認(rèn)證既是一項(xiàng)客觀性比較強(qiáng)的工作，同時(shí)也具有一定的主觀性，考評(píng)人員的技術(shù)水準(zhǔn)對(duì)認(rèn)證結(jié)果的認(rèn)定具有較大的影響。從目前職業(yè)能力認(rèn)證考評(píng)人員隊(duì)伍的總體情況來看，考評(píng)人員的素質(zhì)參差不齊，相同職業(yè)的考評(píng)人員之間，其專業(yè)能力水平和認(rèn)證能力水平具有較大差異。
3、行政相對(duì)人獲取國(guó)家職業(yè)資格證書的期限不統(tǒng)一。就申報(bào)相同職業(yè)和相同等級(jí)的行政相對(duì)人而言，有的從報(bào)名到獲取職業(yè)資格證書只需一周時(shí)間；而有的則必須經(jīng)過兩個(gè)多月甚至更長(zhǎng)時(shí)間。
4、執(zhí)行職業(yè)資格許可的行政主體不統(tǒng)一，行政相對(duì)人須獲得多頭許可。目前在職業(yè)資格行政許可中，除了勞動(dòng)保障部門頒發(fā)的職業(yè)資格證書外，其它行業(yè)和部門還設(shè)置了種種從業(yè)資格證書。例如安全生產(chǎn)監(jiān)督部門頒發(fā)的特種作業(yè)操作證、交通部門頒發(fā)的運(yùn)輸從業(yè)資格證、外經(jīng)部門頒發(fā)的商務(wù)師、公安部門頒發(fā)的駕駛證等等。這些證書盡管名稱不同，獲取途徑不同，但是在性質(zhì)和功能上是一樣的，都是要求行政相對(duì)人在從事某種職業(yè)前必須具備一定的職業(yè)能力，否則不能上崗。因此，為了順利就業(yè)，一個(gè)行政相對(duì)人有時(shí)不得不考取多個(gè)相同職業(yè)類別的資格證書。例如一個(gè)行政相對(duì)人要從事電工職業(yè)，就必須同時(shí)取得勞動(dòng)和社會(huì)保障、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、供電三個(gè)部門的許可，分別取得相應(yīng)職業(yè)資格證書、特種作業(yè)資格證書和進(jìn)網(wǎng)作業(yè)證三個(gè)證書方能上崗。
5、處理職業(yè)資格行政許可爭(zhēng)議的有效機(jī)制還沒有建立起來。行政公正一個(gè)重要的要求是設(shè)立完善的行政爭(zhēng)議處理機(jī)制。職業(yè)資格許可是一項(xiàng)政策性和技術(shù)性都比較強(qiáng)的行政行為，當(dāng)當(dāng)事人雙方發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，在行政聽證、仲裁、行政復(fù)議等事關(guān)維護(hù)行政相對(duì)人申辯權(quán)和控訴權(quán)的救濟(jì)程序必然有特殊的要求。但是當(dāng)前這些相關(guān)的法律機(jī)制還沒有正式建立，職業(yè)資格許可行政相對(duì)人的申辯權(quán)和控訴權(quán)沒能得到充分有效的維護(hù)。
（二）隱性表現(xiàn)
人情關(guān)系和權(quán)錢交易在我國(guó)的行政管理和行政執(zhí)法活動(dòng)中一直是影響依法行政、公正行政的兩個(gè)難以治愈的隱形惡性腫瘤。在國(guó)家職業(yè)資格行政許可中，這種現(xiàn)象也同樣不可避免，少部分行政相對(duì)人憑人情或憑金錢通關(guān)，不經(jīng)認(rèn)證程序或僅僅走走形式就可獲取國(guó)家職業(yè)資格證書，特別在某些邊遠(yuǎn)的縣（市）區(qū)，這類問題表現(xiàn)得更加突出。這兩種不公正現(xiàn)象盡管是隱性的，但是引致的后果是極為嚴(yán)重的。
在國(guó)家職業(yè)資格行政許可中，上述種種不公正現(xiàn)象的產(chǎn)生并不是偶然的，而是有著深刻的政治經(jīng)濟(jì)和法律等多方面的根源。但是筆者認(rèn)為，國(guó)家職業(yè)資格證書制度立法層次低、立法不完善、執(zhí)法不嚴(yán)等法律方面的因素是最為根本的原因，也是最迫切需要解決的問題。
三、國(guó)家職業(yè)資格行政許可不公正引致的表層和深層問題
（一） 表層問題
1、引致用人單位對(duì)員工職業(yè)能力評(píng)價(jià)的不公正和待遇的不公正。由于職業(yè)資格行政許可中不公正因素的存在，導(dǎo)致職業(yè)資格證書對(duì)行政相對(duì)人職業(yè)技能水平的證明能力下降，職業(yè)資格證書的權(quán)威性降低，職業(yè)資格證書的等級(jí)水平不能客觀地反映出員工的實(shí)際技能水平。因此用人單位憑職業(yè)資格證書很難對(duì)員工的職業(yè)技能水平作出客觀公正的評(píng)價(jià)，從而在員工的待遇上也會(huì)出現(xiàn)不公正。
2、引致就業(yè)的不公正。職業(yè)資格證書是就業(yè)的通行證，對(duì)于國(guó)家規(guī)定的就業(yè)準(zhǔn)入職業(yè)，從業(yè)人員必須持證上崗，由于職業(yè)資格行政許可中不公正因素的存在，就可能出現(xiàn)在就業(yè)準(zhǔn)入職業(yè)崗位上職業(yè)能力弱者排擠掉職業(yè)能力強(qiáng)者的不公正現(xiàn)象。轉(zhuǎn)貼于
（二）深層問題
1、為國(guó)家和人民的生命財(cái)產(chǎn)安全帶來隱患。國(guó)家實(shí)行就業(yè)準(zhǔn)入的職業(yè)都是涉及國(guó)家和人民生命財(cái)產(chǎn)安全的職業(yè)，這些職業(yè)對(duì)從業(yè)人員的職業(yè)技能水平都有較高的要求。由于職業(yè)資格行政許可中的不公正因素的存在，就可能導(dǎo)致職業(yè)技能不合格的從業(yè)人員進(jìn)入這些職業(yè)，從而為國(guó)家和人民的生產(chǎn)生活及消費(fèi)帶來較大的安全隱患，給國(guó)家和人民帶來不應(yīng)有的損失。
2、影響社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)和諧。對(duì)行政相對(duì)人職業(yè)能力評(píng)價(jià)的不公正及至就業(yè)和待遇的不公正，或者在面對(duì)不公正時(shí)不能很順利地得到社會(huì)救濟(jì)，那么行政相對(duì)人就會(huì)產(chǎn)生對(duì)社會(huì)的不滿情緒，影響社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)和諧。
3、浪費(fèi)社會(huì)資源，增加行政管理成本。由于職業(yè)資格行政許可的行政主體不統(tǒng)一，行政相對(duì)人重復(fù)持證，不僅加重了行政相對(duì)人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，增加了行政相對(duì)人的能耗，而且增加了職業(yè)技能鑒定成本和行政管理成本。
四、加強(qiáng)和完善法律機(jī)制，促進(jìn)國(guó)家職業(yè)資格行政許可公正
促進(jìn)國(guó)家職業(yè)資格行政許可公正最根本的途徑是加強(qiáng)法律機(jī)制建設(shè)，完善國(guó)家職業(yè)資格立法，推進(jìn)依法行政。
（一）要加強(qiáng)職業(yè)資格實(shí)體立法，盡快出臺(tái)專門的職業(yè)資格行政法規(guī)或法律，促進(jìn)職業(yè)資格許可實(shí)體公正。我國(guó)實(shí)行國(guó)家職業(yè)資格證書制度已經(jīng)有10多年時(shí)間，但是直至目前國(guó)家還沒有出臺(tái)一部具體的法律或行政法規(guī)來規(guī)范職業(yè)資格行政許可行為。在《勞動(dòng)法》、《職業(yè)教育法》、《就業(yè)促進(jìn)法》中，職業(yè)資格證書制度只是作為原則性條款出現(xiàn)，而對(duì)執(zhí)行職業(yè)資格許可的行政主體及行政相對(duì)人的權(quán)力（利）、義務(wù)；職業(yè)資格許可范圍；職業(yè)資格認(rèn)證指導(dǎo)機(jī)構(gòu)和職業(yè)資格認(rèn)證機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)、法律地位、具體職能職責(zé)、核準(zhǔn)登記條件、職業(yè)資格證書的法律效力等關(guān)于職業(yè)資格許可的諸多實(shí)體方面都缺乏具體的法律規(guī)范。現(xiàn)在用于指導(dǎo)和規(guī)范勞動(dòng)和社會(huì)保障部門執(zhí)行職業(yè)資格行政許可的規(guī)范性文件是1993年印發(fā)的《職業(yè)技能鑒定規(guī)定》（勞部發(fā)［1993］134號(hào)）、1994年頒發(fā)的《職業(yè)資格證書規(guī)定》（勞部發(fā)［1994］98號(hào)）和2000年7月1日頒發(fā)的《招用技術(shù)工種從業(yè)人員規(guī)定》（部長(zhǎng)令第6號(hào)）。這三部規(guī)范性文件不僅內(nèi)容籠統(tǒng)、立法層次低（層次最高的也只是部門規(guī)章），而且已經(jīng)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及依法行政的迫切需要不相適應(yīng)，因此亟須提高職業(yè)資格立法層次，出臺(tái)一部系統(tǒng)的職業(yè)資格行政法規(guī)或法律，以規(guī)范職業(yè)資格行政許可行為。
（二）要加強(qiáng)相關(guān)程序立法，進(jìn)一步規(guī)范職業(yè)資格認(rèn)證程序，促進(jìn)程序公正。為加強(qiáng)職業(yè)資格認(rèn)證程序管理，原勞動(dòng)部及勞動(dòng)和社會(huì)保障部先后印發(fā)了《職業(yè)技能鑒定工作規(guī)則》（勞培司字［1996］58號(hào)）、《職業(yè)技能鑒定考評(píng)人員管理工作規(guī)程（試行）》（勞社培就司函［2003］117號(hào)）、《職業(yè)技能鑒定質(zhì)量督導(dǎo)工作規(guī)程》（勞社培就司函［2003］126號(hào)），對(duì)規(guī)范職業(yè)資格認(rèn)證程序，促進(jìn)職業(yè)資格許可公正發(fā)揮了一定作用，但由于它們只是一般的業(yè)務(wù)指導(dǎo)性文件，不是規(guī)范性的法律文件，不具備法律的強(qiáng)制性功能，因此被執(zhí)行和遵守的力度較小，取得的實(shí)效不大。同時(shí)，職業(yè)資格認(rèn)證程序涉及的影響公正問題的因素很多，需要重點(diǎn)規(guī)范的方面也很多，例如國(guó)家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行問題、職業(yè)資格認(rèn)證的相關(guān)技術(shù)設(shè)備設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)問題、職業(yè)資格認(rèn)證的安全保障問題、職業(yè)資格的行政許可期限問題、職業(yè)資格證書的補(bǔ)發(fā)和年審程序問題等等，至今還沒有頒布相關(guān)的規(guī)范性文件加以規(guī)范。因此執(zhí)行國(guó)家職業(yè)資格行政許可的主體在程序上自由裁量的空間比較大，為其專斷和濫用行政權(quán)力留下了可乘之機(jī)，也為行政不公正創(chuàng)造了機(jī)會(huì)和條件。
（三）建立和完善國(guó)家職業(yè)資格行政許可相對(duì)人的救濟(jì)制度。建立專門的國(guó)家職業(yè)資格行政許可聽證制度、行政許可仲裁程序制度和行政許可復(fù)議程序制度，切實(shí)維護(hù)國(guó)家職業(yè)資格行政許可相對(duì)人的申訴權(quán)和控辯權(quán)。
（四）要強(qiáng)化職業(yè)資格認(rèn)證工作人員隊(duì)伍的職業(yè)道德意識(shí)及服務(wù)意識(shí)，促進(jìn)形象公正。工作人員的工作作風(fēng)和服務(wù)態(tài)度，不僅影響著工作人員自身的形象，而且直接影響著行政是否公正。因此必須加強(qiáng)職業(yè)資格行政許可工作人員的服務(wù)意識(shí)和宗旨意識(shí)，促進(jìn)形象公正。
（五）對(duì)職業(yè)資格行政許可扎口管理。建議由新組建的人力資源和社會(huì)保障部門統(tǒng)一執(zhí)行，這不僅可以有效地促進(jìn)職業(yè)資格行政許可公正，而且還可以節(jié)約大量的相關(guān)社會(huì)資源，方便職業(yè)資格管理，推進(jìn)依法治國(guó)。
預(yù)計(jì)1個(gè)月內(nèi)審稿 省級(jí)期刊
重慶市人民政府主辦
預(yù)計(jì)1個(gè)月內(nèi)審稿 省級(jí)期刊
吉林省行政學(xué)院主辦
預(yù)計(jì)1-3個(gè)月審稿 CSSCI南大期刊
中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）主辦
預(yù)計(jì)1-3個(gè)月審稿 CSSCI南大期刊
南方出版?zhèn)髅焦煞萦邢薰局鬓k
預(yù)計(jì)1個(gè)月內(nèi)審稿 省級(jí)期刊
大眾報(bào)業(yè)集團(tuán)主辦
預(yù)計(jì)1個(gè)月內(nèi)審稿 省級(jí)期刊
河南省教育廳主辦
