時間：2022-06-21 08:16:26
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（一）城市流浪乞討人員社會救助制度缺乏完整性和統一性社會救助制度在實際操作過程中應有完備、系統的救助體系，城市流浪乞討人員救助工作才能有序開展。目前我國現行的社會救助制度并沒有完整的體系結構和法律框架，社會救助的法律法規主要以政府部門的權能為基礎，其他職能部門協調配合，各部門間職能交叉，權力重復設置，這些法律法規效力單一，內容沖突。[5]另外，雖然我國覆蓋城鄉的新型社會救助體系已初步建立，但是由于還處在初級階段,尚不能有效地保障困難群眾的基本生活需求，廣大農村地區社會保障發展仍然嚴重滯后，一些基本保障制度覆蓋面比較窄，尤其是城鄉居民最低生活保障、農村五保供養、農村特困戶救助、災害救助、醫療教育住房救助、法律援助等制度發展緩慢，針對城市流浪乞討人員社會救助形式單一，救助體系還不完善，無法真正保障全國如此數量龐大的城市乞討群體。
（二）政府救助機構責任缺失從憲法學角度分析，社會救助權的權利主體是全體公民，責任和義務主體是政府和社會。流浪乞討人員作為弱勢群體中的特殊一員，政府對其實施救助責無旁貸。然而，我國社會救助國家責任的法治化有待進一步完善，權利義務資源的公平配置有待進一步提高，實踐中，政府的表現也不容樂觀。具體體現在以下兩方面：1.救助機構責任不明確。國家實行公共救助保障制度，目的是保護社會的貧困階層，政府在社會救助中應占主導地位。然而，一方面，國家救助責任不明確已經成為救助工作中的通病。根據《救助管理辦法》第2條的規定，我國縣級以上城市人民政府應當根據需要設立流浪乞討人員救助站，負責管理城市流浪乞討人員救助工作。但是，并未對救助的標準和方式作出明確規定，這給有些地方救助站管理混亂留下了隱患；另一方面，我國救助機構部門間協調不夠暢通。根據《救助管理辦法》第4條規定，公安、衛生、交通、鐵道、城管等部門在各自的職責范圍內做好相關的救助工作。然而這種原則性的責任劃分結果導致在實際操作中，各部門責任模糊，協調溝通不足，相互推諉扯皮現象嚴重，急需救助的流浪貧困人員得不到及時有效的救助。事實上，救助管理工作是一項多部門協同完成的系統工作，僅靠民政一家可謂“勢單力薄”。2.國家救助機構行使社會救助權的理念滯后。政府的救助理念與經濟發展水平決定一個國家社會的文明程度。盡管已有許多城市對城市流浪乞討人員進行治理或統一規劃，但效果卻不盡如人意。根據《救助管理辦法》有關規定，國家提供救助以流浪乞討人員的申請為前提，救助機構僅對自愿前來申請救助的符合條件的人提供救助,不強制流浪乞討人員接受救助。實踐中，救助機構主動上街對流浪人員進行主動救助的情況相對不多。
（三）城市流浪乞討人員權利救濟途徑缺失事實上，在傳統收容遣送管理體制和運行機制的影響下，一些地方的救助機構工作性質出現了偏差，突出表現在違法國家的法律法規、政策和有關規章制度，錯收、濫收現象嚴重，收容遣送工作方式簡單粗暴，拘禁、變相、打罵或者虐待拘禁受助人員的事件時有發生，被救助人員的人格尊嚴得不到應有的尊重，侵害了被救助者的合法權益。“有權利必有救濟”是權利的核心要素，權利體現了人的某種要求，而救濟則是這種要求得以實現的手段。[6]憲法對權利進行救濟的一個基本特征在于具有“可訴性”,應該通過具體訴訟來保障其權利實現。根據《救助管理辦法》的有關規定，救助站不履行救助職責的，求助人員可以向當地民政部門舉報；民政部門經查證屬實的，應當責令救助站及時提供救助，并對直接責任人員依法給予紀律處分。由此可見,當求助人不能獲救助時,其主要的救濟途徑是向主管部門舉報，而《辦法》并未規定主管部門的調查決定程序及期限，其后通過的《實施細則》對此也只字未提。這些法律法規只是規定了一系列強制規定，而對于在違反了法律規定的強制性規定時，如何對責任人進行責任追究卻沒有明確規定?？梢哉f，目前我國城市流浪乞討人員社會救助制度的法律救濟途徑和監督機制缺乏，不僅大大降低了社會救助的效果，而且導致了侵犯流浪乞討者權益的事件頻頻發生。
二、加強城市流浪乞討人員社會救助權的憲法保護
構建和諧社會需要加強城市流浪乞討人員社會救助權的憲法保護以創造和諧的社會基礎，城市流浪乞討人員社會救助權的憲法保護問題與憲法自身所具有的法律特征以及城市流浪乞討人員這一群體的特殊性均有關系。因此，我們應該站在國家建設的高度,在憲法理念指引下修訂相關法律制度，切實保障城市流浪乞討人員社會救助權。
（一）確立城市流浪乞討人員社會救助權的憲法地位。一項具體的權利在法定化過程中，首先應當在憲法條文中得到明確的肯定，才會受到憲法的保護和具有對抗國家權力的功能，城市流浪乞討人員的社會救助權應該得到憲法的確認從而獲得憲法以及基本法強有力的保護。由于“社會救助權”并不是一個在憲法學上已經很成熟的概念，加之我國現行憲法并沒有明確規定“社會救助權”，因此，“社會救助權”在憲法的地位并未真正確立。目前關于社會救助權概念的學術觀點涉及面比較廣泛。有學者們認為《憲法》第45條第1款的規定“：中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利”，是我國城市流浪乞討人員社會救助權的憲法依據，也稱為“獲得物質幫助權”。[7]此外，也有學者認為，社會救助權其性質是社會權，是每一個個人作為“社會的人”所必須具有的最低限度的“基本權利”，是居民生存、發展的基本保障。[8]筆者贊同這一觀點。社會權又稱生存權或受益權，它是指公民從社會獲得基本生活條件的權利，主要包括經濟權、受教育權和環境權三類。社會權概念有兩層含義，一是公民有依法從社會獲得其基本生活條件的權利；二是在這些條件不具備的情況下，公民有依法向國家要求提供這些生活條件的權利。最早使社會權作為公民基本權利進入憲法且加以詳細規定的是德國的《魏瑪憲法》（1919），該法第二編在規定德國人民的基本權利和義務時，以專章規定了國民的受教育權和經濟權，并明確規定了國家為保障之應積極作為的要求。社會權的核心部分是經濟權，在我國憲法中，經濟權主要包括勞動權、休息權、社會保障權、物質幫助權、社會保險權、社會救助權等權利?？梢姡鞘辛骼似蛴懭藛T的社會救助權是“社會權”衍生出來的子權利，一方面，它歸屬于社會權并具備社會權的基本屬性；另一方面，作為一項具體的權利，社會救助權仍具有其獨立性和特殊性，主要體現在該權利在“經濟權”體系中處于基礎性的地位。社會救助權是全體國民免于生存危機的權利，其功能在于維護社會成員的最低生活需要和社會安全，其擔負著解決特別脆弱社會成員的基本生存權利的重任，在現代社會保障體系中始終居于不可替代、不可或缺的基礎性地位，所以，應該在憲法具體條文中明確規定“社會救助權”，以獲得憲法地位的確認和保護。當公民在生活困難時，有權請求國家和政府幫助，如果國家和政府有關部門沒有履行或不適當履行法定義務，公民就可以請求法律救濟，這正是社會救助權在憲法中的體現。然而，此項權利能否實現受多種因素的制約，需要我們在制度上和基本法律上加以明確和保障。
(二)憲法要求明確國家和政府社會救助的責任。國家責任是保障公民社會救助權的要求，是政府存在的合法性基礎，是實現社會公平正義與建設服務型政府的必然要求。對城市流浪乞討人員的憲法保護，要求明確國家和政府社會救助的責任。1.國家賦予社會救助權的憲法地位符合國際人權觀的先進理念。目前，為了實現社會正義，越來越多的國家將弱勢群體的權利納入司法保護軌道，并將其憲法化。國家對弱勢群體的社會救助給予憲法地位上的確立，目的就在于保障和實現弱勢群體的人權，當弱勢群體最基本的生命或者生存發生危機，最需要的就是通過行使社會救助權來擺脫困境、以維護自己的人權，社會救助法律制度在保障個人或者群體人權上發揮著其他制度不可比擬的作用。2.明確社會救助權的責任義務主體。社會救助權的權利主體為流浪乞討人員，義務主體則為國家和社會。如前文所述，城市流浪乞討人員社會救助權在性質上是一種社會權，社會權對應的法律義務主體為國家，國家負有積極提供救助的義務。國家只有采取積極有效的措施才能保證公民社會救助權利的實現，如果國家不履行積極作為的義務，社會救助權的實現將成為無源之水，無本之木。城市流浪乞討人員社會救助權的實現依賴于國家的積極作為，即只有當國家對流浪乞討人員進行積極救助，流浪乞討人員的社會救助權才能得到切實保障。社會救助的國家責任主要表現為制度供給責任、財政責任、實施和監管責任、引導民間救助以及宣傳責任等?？傊@得社會救助是公民的基本權利，是國家應盡的義務和責任，這也是現代社會救助制度應有的理念。3.確立國家責任原則有助于構建完善的社會救助體系。社會救助與一個國家的經濟社會發展狀況密切相關，與民生事業和社會財富分配密切相關。隨著經濟社會的持續健康發展，我國應加大保障和改善民生的工作力度，逐步建立以城鄉低保、農村五保供養為核心，以醫療、住房、教育、司法等專項救助為輔助，覆蓋城鄉的社會救助體系，最終實現城市流浪乞討人員社會救助制度的規范化和體系化。
（三）憲法要求制定、完善相關法律制度，確保城市流浪乞討人員社會救助權的實現。為了使作為憲法權利的社會救助權轉變為具體法律權利，立法者有必在憲法確認流浪乞討人員社會救助權和政府職責的基礎上，圍繞落實憲法規定的這一權利，在憲法理念指引下制定、完善相應的救助法律制度，最終實現城市流浪乞討人員社會救助權的法治化。1.法治化是城市流浪乞討人員社會救助權利實現的保障。構建和諧的城市流浪乞討人員社會救助環境，必須完善救助的相關法律制度。通過立法，為形成統一、科學、規范的流浪乞討人員社會救助制度奠定法制基礎，實現城市流浪乞討人員的社會救助權從憲法權利到具體法定權利的轉化，從根本上保證城市流浪乞討人員社會救助制度的權威性、公平性和可持續性，從而建立起救助工作的長效機制，最終保障城市流浪乞討人員社會救助權利的實現。2.修改《救助管理辦法》及《實施細則》。《救助管理辦法》及其《實施細則》出臺后，城市流浪乞討人員救助制度依然暴露出諸多問題，根本原因在于《救助管理辦法》及其《實施細則》在制定原則和具體制度上存在一定的立法缺陷，因此，有必要進一步修改、完善。立法者可以借鑒國外先進立法經驗并結合我國的實際國情，準確理解我國社會救助制度的特點，在適當擴大救助對象、完善與救助制度相銜接的其他社會保障制度、規定受助人員的法律救濟途徑、打擊妨害社會秩序的流浪乞討行為、加強救助站行政救助行為程序性以及完善相關監督制度等方面加以完善。3.通過立法，構建覆蓋城鄉、全民共享的社會救助體系，確保城市流浪乞討人員社會救助權的實現。通過制定或者修改社會救助法律法規，建立和實施農村最低生活保障制度、城市生活無著的流浪乞討人員救助制度，完善災害救助、臨時救助等制度、社會慈善、社會捐贈、群眾互助等社會扶助活動，使社會保障覆蓋范圍從城鎮擴大到農村，讓越來越多的農村群體、工作無著落人員享有基本社會保障，城市流浪乞討人員社會救助權的憲法保護才有實現的基礎。
（四）完善權利救濟途徑，確保城市流浪乞討人員憲法權利的實現。和諧社會中的利益沖突是多樣性的，其糾紛解決機制及救濟手段也要多樣化?！皼]有救濟的權利不是權利”，這是一句古老的西方法律，它表明：社會救助制度“不僅應宣示權利，而且還應同時配置救濟的各種程序”，獲得權利救濟既是尊重和實現受助對象的生存權，也是受助對象的一項基本權利。
三、結語
【關鍵詞】機動車交通事故責任保險救助基金
《機動車第三者責任強制保險條例》自從2006年7月1日實施之后，就一直倍受社會各界的關注，其基礎費率和賠償的責任限額也經歷了若干調整，越來越臻于科學和完善，但與之相配套的交通事故救助基金制度卻一直被冷落。一個制度的有效運作需要一系列配套制度的支持，只有相互勾連構成的制度系統才能真正發揮制度設計的初衷。制定得再好的法律也不可能“單槍匹馬”地解決復雜的社會問題，尤其是像我國惡劣的道路交通安全狀況這樣的社會頑疾。《機動車第三者責任強制保險條例》只有輔以一系列的相關規范和措施，并經過長時間的努力方能完成其歷史使命。[1]我國很多制度的構建或引進往往忽視配套制度建設，從而導致很多精心設計的制度形同虛設。機動車第三者責任強制保險也是如此，它需要包括救助基金等一系列配套制度的支持。機動車損害賠償責任、機動車損害賠償責任保險和道路交通事故社會救助基金制度是現代人類社會為了對應因機動車的使用造成的社會損害而建立的三位一體的法律體系。[2]
一、救助基金的性質與運行模式
救助基金是社會救濟的一種，其補償不以保險合同的存在為依據。尤其是在未投保強制保險及強制保險人無支付能力等情形下，救助基金的補償與保險利益之間已無任何聯系。此外，救助基金雖以從機動車所有人繳納的強制保險費中提取的一定比例，作為主要來源，但其補償的依據仍然是未投保強制保險或肇事后逃逸的機動車所有人的事故責任，未投保強制保險的機動車所有人并未繳納強制保險費，因此，此種補償已不具有危險共同分擔或經濟互助的特點，從而脫離了保險的基本屬性。救助基金的性質只能解釋為，國家出于保護受害人的公共政策目的，為彌補強制保險制度力所未及的不足，經由立法創設的社會救濟制度。
1、救助基金的特性
道路交通事故社會救助基金是為了及時搶救在道路交通事故中受害者生命的需要，由國家向社會募集、籌措、罰繳和追償資金，用以在特定的條件下，依照一定的標準和程序，向醫療衛生機構替代當事人預先墊付搶救費用的一種金融活動。從救助基金的定義可以看出，救助基金有以下幾個特征：
（1）適用對象的特定性。救助基金是一種用于特定事項、特定人員的?？钯Y金。特定事項是指救助基金僅適用于道路上發生交通事故致傷人員危險期的生命搶救，而非其它病因的搶救或脫離危險后的繼續治療。特定人員是指在道路交通事故中受傷并需要搶救的人員，而不是一般情況下的其他人員。救助基金的使用還有一定的程序和額度限制，并且需要滿足一定的條件。
（2）保障程度的有限性。救助基金承擔的是一種社會救助職能，具有顯著的社會公益性和優撫性，而不帶有盈利、增值功能。從這一層面考慮，救助基金只能對交通事故受害者提供最低限度的補償，而不可能全包全攬。其救助的內容不會過多地涉及財物損害，更不會涉及精神損害，而是偏重于補償身體損害的傾向。[3]
（3）經營模式的特殊性。救助基金和商業保險不同，不能走商業化運營的模式，它是一種社會公共基金，要完全按照公共政策的要求來運作，不宜過分考慮成本和收益問題，但同時為了防止公共管理部門“不計成本”的濫用，還需要由國家相關部門對此加以監督管理。
2、其他國家的交通事故救助基金制度
為了確保受害人在加害人不明的交通事故中也能夠得到及時的救濟，許多國家設立了由政府運營的機動車損害賠償保障基金。美國一些州建立了未獲清償判決救助基金，在加害人未投保責任險、逃逸、失去清償能力以致無法賠償時，對受害人提供救濟。[4]日本實行“不予補償的損害基金”制度，對機動車未投保強制保險或肇事后逃逸所造成的人身損害，由政府設立的機動車損害賠償保障部門予以補償。德國則成立損害基金，由政府成立公法團體辦理補償業務。英國國會于1937年提出了有名的“卡塞爾報告”，建議成立“中央基金”，對汽車責任保險人失去償付能力或第三人因種種原因未能獲得有效賠償的，可由該項基金支付。1945年，英國汽車保險業協會與交通部共同成立“汽車保險人局”，對未投保汽車責任保險或雖有保險但保險單失效而無法得到賠償的受害者給予賠償。新西蘭依據《意外事故補償法》設立了意外事故補償基金，對發生了意外事故的受害者進行賠償，汽車燃油稅和機動車執照收費都用于車禍事故的賠償，意外事故補償基金由專門的部門管理，對交通事故提供全面的事故賠償和康復服務。德國《強制汽車責任保險法》對汽車交通事故損害賠償救助基金的適用范圍也有詳盡而具體的規定。我國臺灣地區設“汽車交通事故特別補償基金”，以確保受害人未能依該法規定請求給付保險金時，能夠得到一定的補償。[5]這種社會救助基金由國家直接運營，不允許用來營利。
救助基金的管理一般由官方機構負責，韓國設立了機動車輛損失賠償保障事業，屬于政府的交通事故保障事業；日本設立了政府機動車損害賠償保障事業，由交通部作為政府代表予以管理。[6]德國由聯邦法務部長為主管監督長官，由救助基金內設的董事會和行政委員會負責管理；加拿大安大略省最初由司法部管理，后來轉由金融服務委員會管理；我國臺灣省由財政部管理；美國紐約州則專門成立了“機動車輛事故補償公司”（MotorVehicleAccidentIndemnificationCorporation，縮寫MVAIC）負責救助基金管理，該公司經法律授權而具有一定的事故仲裁職能，屬于半官方性質的機構。[7]救助基金管理機構一般都具有官方或半官方身份，其對救助基金的管理主要出于社會公益而不是獲取利潤，因此以盈利為目標的保險公司不宜作為救助基金的管理機構。
3、我國交通事故救助基金的制度設計
我國道路交通安全法第17條和《機動車交通事故責任強制保險條例》第24至26條規定了設立“道路交通事故社會救助基金”的相關內容。法律條文沒有明確規定基金的運營和監管由哪個部門進行，但從立法者的意圖看應該由政府直接運營道路交通事故社會救助基金。雖然我國道路交通安全法稱為“道路交通事故社會救助基金”，但從性質上來看，道路交通事故社會救助基金與其他國家的政府保障事業屬于同樣性質的制度，不宜進行商業性經營。救助基金是機動車強制三責險制度的重要配套措施，由政府設立救助基金也是國際慣例，但與國外相比，我國“道路交通事故社會救助基金”的不足之處在于：未明確每次事故、每人墊付金額限制；增加了“搶救費用超過責任限額的”墊付內容。[8]法律、法規沒有對“搶救”、“搶救費用”、“搶救的手段”、內容、時間、用藥標準與普通的醫療行為做出明確區分和界定，因此在實際操作中，可能產生巨額“搶救費用”由基金會買單。我國大量機動車并未在車管部門登記注冊，這部分車輛一般不會投保強制險，而其所造成的事故后果要由基金承擔，基金可能會面臨巨大的墊付資金壓力。另外，救助基金的資金來源渠道過窄，基金一旦發生虧損，基金將面臨嚴重償付危機。由于基金收取數額和支出數額難以確定，建立之初就存在嚴重虧損的風險。
救助基金運營機構開展補償及代位追償業務，必須有訴訟當事人的地位，故須由立法賦予其獨立的法人資格。但其性質究竟為公法法人還是私法法人？若以救助基金的社會救濟性質而論，應當由政府主導救助基金的運行，相應地也應賦予其公法法人性質。
二、救助基金的來源
《條例》第二十五條規定救助基金的來源包括：(一)按照強制保險的保險費的一定比例提取的資金；(二)對未按照規定投保強制保險的機動車的所有人、管理人的罰款；(三)救助基金管理機構依法向道路交通事故責任人追償的資金；(四)救助基金孳息；(五)其他資金。
可以看出，我國救助基金的資金來源主要是從各保險公司辦理強制保險的保費中按比例提取，再就是對未按照規定投保機動車交通事故責任強制保險的機動車的所有人、管理人的罰款，這樣的規定有舍本逐末之嫌?！稐l例》已經實施一年之久，基金的建立、運營還是空中樓閣?！稐l例》第二十六條規定：“救助基金的具體管理辦法，由國務院財政部門會同保監會、國務院公安部門、國務院衛生主管部門、國務院農業主管部門制定試行。”但具體的管理辦法卻遲遲不出臺?！稐l例》規定將按照一定比例從強制保險的保險費中提取一部分作為救助基金，但直到今天也未見一家保險公司從保費當中扣除一分錢，每一張保單上都有一欄為提取救助基金，但后面的空格卻沒有任何內容。第二十五條第二項罰款主要是指公安機關交通管理部門依據《條例》第三十九條至四十一條進行的罰款，少則幾十元，多則應繳保費的2倍，數額十分有限；而保監會依據《條例》第三十六條至三十八條對保險公司的罰款，少則幾萬，多則幾十萬，數額巨大，如果用這筆資金投入救助基金，會大大增強救助受害人的力度，但《條例》對這類罰款的用途，未作明確規定。[9]部門利益的驅使形成了當前救助基金的難產，基金來源渠道過窄，數量有限，運營中又要受到嚴格的監管?；鸩辉试S贏利，而又無時不在風險之中，基金一旦發生虧損，基金管理人將面臨嚴重償付危機。而且由于基金收取數額和支出數額難以確定，建立之初就存在嚴重虧損的風險。[10]沒有多大油水，無利可圖，又是眾目聚視的焦點，因此這塊燙手的山芋至今沒人愿意接手。
救助基金制度的建立首先應從基金的籌集開始，先有基金才有基金的運營。救助基金是不以營利為目的的財團法人，基金的來源就成為一個巨大而現實的問題。[11]基金的籌集應當積極開拓基金來源渠道，避免過多地從強制險保費中提取，以防止提高費率和過高的收費抑制投保的數量。最為主要的是政府應當切實擔負起社會救助責任，通過中央和地方政府財政撥款對救助基金提供必要的支持和兜底。[12]基金作為貨幣資金，可以通過下面幾種途徑取得：
1、從交強險的保費中提取
救助基金的主要來源應該從交強險的保費中按比例提取，世界上其他國家的立法例都采取了這種方式。法國以機動車年保費中提取1.9%上繳基金會。日本由保險公司收取交強險保費時，一并征收保費數額的0.55%作為“純賦課金”，即使無須參加強制保險的特種車輛也須繳納此項“純賦課金”，政府車輛及軍隊車輛由政府編列預算撥付。新西蘭交通事故基金即為機動車輛強制保險保費，另外，政府對車輛征收2%的汽油稅，并把它作為無過失保險機制的基金。我國臺灣地區的“強制汽車責任保險法”也規定了從強制汽車責任保險費中提取2%作為特別補償基金。[13]我國《機動車交通事故責任強制保險條例》雖然規定了要從保費中提取一定比例作為救助基金，但由于基金尚未建立，提取比例也沒有定下來。希望在不久的將來能看到救助基金建立起來，并能夠在法律的框架內良性運作。
2、罰繳所得
基金的罰繳主要來自兩個方面：保險罰款和安全責任罰款?！督煌ò踩ā返诰攀藯l規定：“機動車所有人、管理人未按照國家規定投保機動車第三者責任強制保險的，由公安機關交通管理部門扣留車輛至依照規定投保后，并處依照規定投保最低責任限額應繳納的保險費的二倍罰款。依照前款繳納的罰款全部納入道路交通事故社會救助基金?！薄稒C動車交通事故責任強制保險條例》第三十九條規定：“機動車所有人、管理人未按照規定投保機動車交通事故責任強制保險的，由公安機關交通管理部門扣留機動車，通知機動車所有人、管理人依照規定投保，處依照規定投保最低責任限額應繳納的保險費的2倍罰款?！辫b于我國機動車投保義務人保費負擔能力有限，保險意識也不高，即使實行強制保險，仍將有相當大一部分車輛不參加強制保險，如果執法部門嚴格執法通過對未投保車輛進行處罰，也能為救助基金注入大量的資金。[14]《交通安全法》第九十四條規定：“機動車安全技術檢驗機構不按照機動車國家安全技術標準進行檢驗，出具虛假檢驗結果的，由公安機關交通管理部門處所收檢驗費用五倍以上十倍以下罰款，并依法撤銷其檢驗資格；”對違反法律規定的機動車安全技術檢驗機構所處的罰款，可以按一定比例納入救助基金，因為機動車安全技術檢驗關乎機動車輛運行的安全，機動車帶病行駛是交通事故主要隱患之一，將這些罰款的一部分納入基金理所當然。同時，交警部門對違章行駛的機動車輛的罰款也可以提取一部分納入救助基金。違反道路交通安全法律、法規的行為，是將他人的人身健康和財產利益置于危險境地的不法行為，從交通違法所處的罰款中按一定比例提取出來作為救助基金，用于救助那些因未投保、肇事逃逸、保額不足肇事得不到及時救濟的受害者是合情合理的，也在一定程度上體現了社會的公平與正義。而將處罰所得罰款上交國庫，則違反了“政府不得與民爭利”這一現代公共管理之原理。[15]另外，《機動車交通事故責任強制保險條例》第三十六條至第三十八條規定了保監會對非法從事機動車交通事故責任強制保險業務的機構和未經保監會批準從事機動車交通事故責任強制保險業務的保險公司可以處十萬至一百萬元的罰款，對這些罰款也應該納入交通事故救助基金的范疇。
3、救助基金孳息
孳息是指物或權利的收益，在法律上又可分為天然孳息和法定孳息兩種，天然孳息是依自然而產生的出產物，如植物的果實和動物的幼仔。法定孳息是指依法律關系而產生的收益，包括利息和租金。[16]救助基金的孳息只能是法定孳息。基金會雖不以營利為目的，但其本身也可以從事某種特定的經濟行為，以實現財產的增值?；饡Y金可以存入金融機構以獲得利息，也可以用于購買國庫券、金融債券等有價證券，以使財產增值。[17]我國臺灣地區“汽車交通事故特別補償基金管理辦法”規定，基金除支付業務需要外，還可以存放于銀行，也可購買公債、國庫券、中央銀行儲蓄券、金融債券，基金在每年年度終了，其依法收取的收入扣除當年經營所需的支出，結余部分納入基金。出于救助基金的安全性考慮，不能為了獲得高額的收益，而將救助基金投資到風險較大的股票交易、不動產投資以及企業融資中去。[18]
社會醫療救助制度是在政府的主導下，動員社會力量廣泛參與的一項面向弱勢群體的醫療救助行為。它作為多層次醫療保障體系中的最后一道保護屏障，其目的是將一部分生活處于低收入甚至貧困狀態的社會弱勢群體網羅在醫療保障體系之中，通過實施社會醫療救助制度，為他們提供最基本的醫療支持，以緩解其因病而無經濟能力進行醫治造成的困難，防止因病致貧、因病返貧，增強自我保障和生存的能力。
社會醫療救助制度的產生與發展是同我國經濟社會發展，尤其是醫療保險制度的變革聯系在一起的。20世紀90年代末，政府在實施基本醫療保險制度改革的同時，把醫療救助問題提到日程。但由于種種原因，這項工作的發展很不平衡，只在極少數經濟較為發達的地區開始試行，從總體上看基本處于探索階段。
一、社會醫療救助制度的性質和特點
（一）籌資方式的多樣性
社會醫療救助制度遵循積極籌資、量力而行、有多少錢辦多少事的原則。從籌資方式上看，救助資金來源主要是政府財政支持和社會捐助兩個方面。這種籌資方式，不強調權利與義務的對等。出資者的行為不是為了獲得享受社會醫療救助的權利，主要是出于一種愛心、一種社會責任感。
（二）救質的公益性
社會醫療救助制度既非純粹的政府行為，也有別于一般的營利行為，它是一種主要由政府資助、社會捐助和道德力量支持的社會公益性活動。在我國社會上經常出現的一些通過募捐等方式，籌集一定數量資金，指向性地捐助給特定的重病者。這說明醫療救助作為一項公益性社會活動在群眾中具有廣泛的思想和心理基礎，因而獲得社會力量支持的力度和可能性較大。
（三）救助對象的廣泛性
從根本上講，只要是符合條件的弱勢群體，都應是社會醫療救助的對象。它了般不對服務對象預先進行基于履行義務的資格審查和限制，服務對象也是隨著其經濟狀況的變化而隨時變化的。在救助水平上，社會醫療救助只能是“雪中送炭”，救助標準相對較低，是以維持其基本生存能力為目的救治行為，防止其因病致貧、返貧。
（四）具有相對的獨立性
社會醫療救助制度所救助的對象是其他幾項醫療保險制度難以涵蓋的，在多層次醫療保障體系中發揮著最后“兜底”的防線作用，是恢復家境、逐步脫貧以至徹底根除貧困的治本之策。對于因病致貧的貧困戶，對于主要勞動力或收入來源的勞動者來說，救治一個病人無異于救助一個家庭，提供一個擺脫貧困的前提和機會。
二、建立社會醫療救助制度的必要性
（一）有利于推動多層次醫療保障體系的建立
我國醫療保障制度改革的基本原則和方向是建立與生產力發展水平相適應、妥善處理好公平和效率關系、各方面責任邊界明晰的新型基本醫療保障制度，為廣大職工提供基本醫療需求。發展社會醫療救助事業，不僅是解決社會弱勢群體醫療問題的重要措施，而且也是推動多層次醫療保障體系建立、實現新舊制度平穩過渡的重要條件。
（二）有利于維護社會的公正和穩定
由于經濟結構的調整和社會保險制度的滯后，使競爭中處于劣勢地位的弱勢群體在較長一段時間內依然存在。他們是社會最需要給予關注的弱勢群體。在市場經濟條件下，為了避免收入分配差距造成的貧困現象給經濟和社會持續穩定發展帶來的影響，維護社會的公正和穩定，在幫助這部分人恢復自我保障能力的同時，客觀上要求建立具有廣泛覆蓋性和包容性的社會救助系統，其中包括社會醫療救助系統。
（三）有利于保證基本醫療保險制度的正常運行
目前，我國建立的多層次醫療保障體系大體上包括三個基本層次：第一個層次是基本醫療保險，主要作用是通過互助共濟保障城鎮職工的基本醫療權益；第二個層次是補充醫療保險、商業醫療保險及大病醫療互助、特殊人群醫療補助，主要作用是適應部分不同人群，以滿足其不同的或更高層次的醫療需求；第三個層次是社會醫療救助，主要作用是對城鎮弱勢群體特別是對低收入者和貧困者給予必要的幫助。從某種意義上說，沒有醫療保障體系的第三個層次，第一、二個層次也就會扭曲、變形，醫療保險制度也就難免回到“包”的老路上去。
（四）有利于更好地保障公民的基本權利
在政府主導下盡快建立和完善社會醫療救助制度，對弱勢貧困病人實施醫療救助是保障公民基本權利的，重要內容，是政府部門的一項義不容辭的重要職責，也是實現保障公民基本權利的重要體現。
三、建立社會醫療救助制度的有利條件和現狀
（一）我國醫療保險制度改革方案的設計上為建立社會醫療救助制度留出了空間
為了滿足有不同支付能力的社會群體客觀存在的不同層次的醫療消費需求，政府在制訂醫療保險制度改革的方案上，鼓勵發展補充、商業等多層次醫療保障體系，同時也為發展其他保險留出市場空間。發展包括醫療救助在內的多層次醫療保障體系，不僅是國外發展社會保險的成功經驗和一貫做法，也適合我國社會主義初級階段的基本國情和適應建立社會主義市場經濟體制的客觀需要。
（二）我國社會上積極倡導的慈善事業及募捐活動為建立醫療救助制度奠定了基礎
慈善事業、義捐活動作為一種扶持社會貧困弱者的民間群眾性互助活動，其意義在于它能夠通過匯集民間的財力來對需要社會救助的成員進行有效的救助，以解除被救助者的生存危機或特別醫療困難，從而起到弘揚社會成員的愛心與道德、促進社會文明健康發展和減輕政府壓力的多重作用。我國大陸及香港、澳門、臺灣等地通過社會募捐等形式為救助貧困疾病患者作出了重要貢獻。
（三）我國部分地區的改革實踐為建立社會醫療救助制度提供了經驗
1.出臺政策，確定了救助范圍
上海市2001年8月在做好醫療救助工作的指導意見中，明確提出醫療救助對象和具體申請條件。北京市從2002年1月1日起，正式實施的《城市特困人員醫療救助暫行辦法》，規定以申請醫療救助的對象以及憑《北京市城市居民最低生活保障金領取證》就醫實施減免醫療費用的辦法。廣州市對低保救助對象患重大疾病的人進行限額資助，不同的病種資助的金額不同，撥出的專項資金將逐步緩解這種困難局面。
2.制定標準，明確了救助形式
上海市救助標準為個人基本醫療費用在扣除各項醫療保險可支付部分及單位（包括職工大病互助保障計劃等）應報銷部分后，其個人實際支付部分按25％——50％比例的額度給予補助，全年醫療救助額度累計一般不超過5000元。北京市醫療救助的額度按照個人負擔醫療費用的50％支付，全年個人累計醫療救助支付額度原則上不超過1萬元。確屬特殊困難人員，經向戶口所在地街道辦事處（鄉人民政府）申請，區縣民政部門審批后，可適當增加醫療救助比例。停產、半停產等特殊困難企業確實無力支付醫療救助資金時，職工或退休人員可通過所在單位向所在區縣勞動保障部門申請醫療救助，全年個人享受的醫療補助金額原則上不超過1萬元。海口市41個社區衛生服務站對轄區內困難群眾免費建立個人健康檔案，并每年免費體檢兩次；對轄區內困難群眾免收掛號費，治療費減免30％；對高血壓、糖尿病、腦中風后遺癥、惡性腫瘤晚期等患者進行系統管理，每季度定期隨訪一次，指導用藥和自我保健。
3.籌集資金，保證了救助急需
上海市積極扶持慈善醫療救助事業的發展。市慈善基金會從2001年2月份起正式實施慈善醫療救助計劃。根據這個計劃，慈善基金會通過向社會各界定向募集資金，設立慈善醫療專項基金，每年從基金中撥出500萬元，對本市城鎮1萬名沒有能力參加基本醫療保險和補充醫療保險的社會特困人員，實施慈善醫療救助。北京市實施醫療救助所需資金是通過政府資助和社會籌集等方式解決，資金專賬管理，?？钍褂?。市民政局還從社會福利彩票所籌福利金中提取15％用于城市特困人員的醫療救助。為解決特困職工因經濟收入過少，同時又因負擔醫療費用過重而基本生活得不到保障問題，對“鰥寡孤獨”及發生特殊困難或特殊疾病的人員，政府出面多方籌集資金，對特困人員因醫療費用支出過大造成的困難給于救濟。廣州市從2000年1月起在城鎮實施了特困人員基本醫療保障制度，按當地生活保障標準的14％對城鎮特困人員給予醫療救助。兩年來，共為21342人提供了醫療救助。此外，市政府2002年撥出1000萬元?？?，區縣級市撥款1300多萬元，社會福利彩票募捐到800多萬元，組成重大疾病醫療救助金，幫助低收入困難家庭的大病醫療。佛山市專門設立了“社會醫療救助金”，重點用于特困人員等人員的醫療費用。河南省信陽市政府成立了由財政、民政、衛生等部門組成的無主病人專項資金管理委員會，設立專項救濟基金解決無主病人看病欠費問題。
4.建立醫院，提供了優惠服務
北京市為完善醫療救助制度，保障低收入群體醫療需求，于2001年年底正式建立了首家社會福利醫院。該院是一所隸屬于市民政局的全民所有制非營利性二級甲等綜合性醫院。城市低保對象中“三無”人員和因公致殘返城知青到社會福利醫院需住院治療時，將根據有關規定為他們優惠服務。安徽省要求所有政府舉辦的非營利性醫院設立“助困病房”或“助困病床”，對困難群體實行“特困救助”，在保證醫療質量和滿足基本醫療需要的前提下，選用適宜技術，把“助困病床”的單病種平均住院費控制在普通病床的75％以內，超過部分由醫院統一實行減免。鄭州市成立了濟困醫院，以無償服務的成本價向全市低收入人群提供可靠的基本醫療服務。廣州市為特困低保對象專門建立了慈善醫院，明確所有的低保對象在慈善醫院看病可按一定的標準享受免費醫療，特困戶可獲得二定的優惠。同時，該市投入1800萬資金計劃建立全國第一個癡呆康復樓，為老年人提供專業護理。?？谑幸幎ㄊ袑俑麽t院在門診專門增設特優診室，向困難群體提供優惠服務。
四、社會醫療救助制度的實施范圍
社會醫療救助的基本范圍，主要是對貧困群體在疾病醫治費用遇到困難時，不具有依靠其他途徑享受醫療服務條件，以及對醫療負擔承受能力十分脆弱，現有的醫療壓力又威脅著家庭成員生存的個人和家庭。具體而言，應側重的是生活在最低生活保障線以下的貧困者和無固定收入、無生活依靠、無基本醫療保險的下崗失業者、殘疾者、老齡者，以及一些意外情境下的傷病者。具體包括：
一是轉型時期的下崗職工、失業人員等特殊群體。城市中下崗職工、失業人員已成為轉型時期一個與日俱增的新的社會弱勢群體，占據了城市貧困人口的絕大多數，已逐步取代原有的民政救濟對象而成為貧困救助的主體。
二是生活在最低生活保障線以下的殘疾人員。目前全國約有各類殘疾人6000多萬人。北京市一項城市貧困人口致貧原因調查分析中稱，在貧困家庭的總人口中，殘疾人占19.8％，這既是貧困人口致貧的主要原因，也是妨礙脫貧解困的重要原因，而且是一種幾乎無法解脫的原因。殘疾人的情況雖然不完全相同，但其經濟來源主要是靠家庭、親屬供養和國家、集體救濟，處于社會生活的底層，生活狀況在總體上不容樂觀，是一個最典型的特殊社會弱勢群體。既具有經濟利益上的貧困性，又具有生活質量上的低層次性，還具有承受能力上的脆弱性。殘疾人因身體存在缺陷，疾病對他們的威脅也就更大，在醫療需求上表現的更為迫切。
三是體弱多病鰥寡孤獨等老年弱勢人群。老年人體弱多病，醫療需求相對增多，比其他年齡段群體在醫療保健方面有更多的需要，他們是發病率、患病率最高的人群，而且發生高額醫療費用的概率大。同時老年人群的經濟狀況與其他年齡段群體相比又處于劣勢，特別是高齡老年人及無子女或子女不在身邊的“空巢家庭”的老年人，由于他們退休時間較早，退休金一般比較低，對于過高的醫療費用，個人的經濟承受能力極其有限。城市老年人特別是處于最低收入水平及以下的體弱多病鰥寡孤獨等特困老年人，已成為我國體制轉換時期的一個新型社會弱者群體。在醫療保障方面，如果按照與其他人群一致的做法“一刀切”，勢必導致部分老年人有病不能醫、不敢醫。
四是其他特殊情形下需醫療救助的弱勢群體。近年來城市流動人口的比例在逐年增大，城市里形成了農民工群體。據調查統計，目前進入城市打工的農民工約1.2億人。他們屬于城市中生活水平低、基本上無任何保障的人口。很多人士要從事苦臟累險的工作，工資收入低，工作時間長，并且難以得到同城鎮常住人口相等同的勞動與生活保障待遇，從而導致高概率的健康損害。再加上他們因收入不穩定及收入向其農村家庭的轉移，因而也成為城市貧困人群的主要構成群體，進入有病無錢就醫的行列。此外，在日常工作生活中，經常會出觀一些意外傷害無錢救治的傷殘者及不明身份的或雖明身份但無法及時找到出資人的弱勢病人。
五、社會醫療救助資金的籌集渠道、救助方式和原則
（一）籌集渠道
1.政府財政支持
改善貧困人口的健康狀況是政府義不容辭的責任。各級財政部門應根據統籌兼顧以及現實需要和可能，編制醫療救助的經費預算，保證醫療救助必要的資金。要按照財政管理體制，實行分級管理，加大監管力度，防止挪用擠占，確保?？顚Ｓ?。
2.吸納社會捐助。
社會捐助是醫療救助的主要經費來源之一，要建立專門機構，負責管理醫療救助捐贈活動及其基金的使用，形成統一規范的接受捐贈服務的網絡。應設立專門的慈善醫療專項基金，從其收入中劃撥一部分用于醫療救助。
3.特別捐稅補助
為擴大醫療救助基金的來源，可開辟特別新捐稅，此項稅收直接進入社會保障基金醫療救助特別賬戶。我國目前收入差距拉大，出現某些消費畸形?？烧魇障窀邫n化妝品進口稅、遺產稅及高檔宴席稅等，調節社會分配出現的巨大鴻溝，為低收入階層提供必需的醫療保障。
4.其他渠道籌集
從醫療保險基金中適當劃入一部分，醫療保險作為一種社會保險，為社會弱勢群體的醫療服務應提供一定支持；企事業單位等投資一部分，應制定優惠政策，建立多元化的對弱勢人群事業的投資機制，鼓勵企事業單位、個人和外商投資弱勢人群的醫療救助事業；此外，還應從各種罰沒收入、社會福利彩票收入中劃入一部分作為醫療救助基金。
（二）救助程序
1.本人申請
符合醫療救助范圍的弱勢群體，本人可根據實際醫療需求和收入狀況向所在社區提出申請，并提供有關的證件和收入證明。
2.資格審查
對申請者要經過必要的資產評估、實際收入水平和病情等進行調查核實，對其資格進行審查，并及時掌握保障對象的動態情況。目前可以近似地采用城市居民最低生活保障線所規定的收入標準。在此基礎上經過評議后提出初步意見，并在申請人居住地社區張榜公示，做到公開、公平、公正、合理。
3.審核批準
對符合條件并經審核批準后，正式發給醫療救助卡，從而持卡享受相應的醫療救助待遇。
（三）救助原則
醫療救助的規模、水平等完全取決于醫療救助資金能否得到保障。由于各地經濟社會水平的差異，醫療救助也不可能制定一個全國統一的標準。在我國社會主義初級階段，要滿足醫療救助資金的需求，無論中央還是發達地區的財政，都是難以做到的。主要是醫療救助的資金需要與供給的矛盾非常突出，貧困或特殊人群中患者增多，醫療總量擴大；醫療費用價格上漲，使醫療救助費用不斷增大。這些都加重了醫療救助作為最后一道防線的壓力。因此，社會醫療救助只能提供最基本的醫療服務，是一種救危性救助而非康復性救助。
（四）救助形式
1.專項經費補助。財政每年應根據救助對象的治病需求，撥付一定的經費，專款專用，小病專用，大病補助。
2.醫療費用減免。給醫療機構一定的經濟補貼，或舉辦專門福利性質的醫院，免費或優惠部分醫療費，為救助對象提供優惠醫療服務。如北京市規定，享受醫療救助卡的特困人員，可持醫療救助卡在社區衛生服務站就醫，或經批準到北京市福利醫院就醫，費用按規定減免。
3.開展義務巡診。組織醫務工作者發揚人道主義精神，定期或不定期地到社區開展義務巡診活動，向社會弱勢群體提供免費或價格低廉的醫療報務。
4.組織慈善救助。社會或慈善組織為貧困病人組織開展義診、義捐和無償義務活動。
5.繳納醫療保險?！蒙鐣t療救助基金為救助對象繳納醫療保險費，幫助其參加醫療保險乙如鎮江市規定，未參加基本醫療保險的享受本市城鎮居民家庭最低生活保障的職工和退休人員，由市醫療保險經辦機構為其辦理參加住院醫療保險的手續，所需繳納的費用由社會醫療救助基金予以列支。
六、基本結論和政策建議
（一）抓住有利時機，盡快建立社會醫療救助制度
我國建立社會醫療救助制度應堅持大力提倡，積極支持，正確引導，不斷規范，強化服務，穩步推進的方針。各級政府特別是勞動保障、民政、衛生和財政及工會等有關部門要予以足夠重視和大力支持。當前，在我國醫療保險制度全面推進的同時，部分地區的實踐為發展社會醫療救助事業提供了有益的借鑒。實踐表明，在我國全面建立社會醫療救助制度的條件基本具備。特別需要指出的是，目前我國社會弱勢群體的基本生活保障問題得到黨和政府的高度重視，政府有關部門制定了相應的政策。各地要抓住有利時機，積極推動社會醫療救助制度的建立，發揮多層次醫療保障體系的整體效應。
（二）調動各方面積極因素，促進社會醫療救助事業的發展
要運用一定的政策和財政扶持，有意識地對社會醫療救助事業進行必要的引導。發展社會醫療救助事業，政府要大力提倡和動員全社會力量積極參與，并且要注意對制度建設和運行機制中存在的問題進行積極有效的規范。由于我國地域遼闊，經濟社會發展水平差異較大，醫療衛生狀況不同，因此建立和健全醫療救助體系也應從本地的實際情況出發，逐步在有條件的地方推開。不斷擴大范圍。要實行寬松的和支持性的政策，減少不必要的行政干預，強化管理服務。
（三）積極籌措資金，保證社會醫療救助工作的開展
根據社會醫療救助制度的特點，其所需資金必須堅持兩條腿走路的原則，一方面政府要承擔必要的財政支持和組織管理責任，增加必要的資金投入，這應是醫療救助的主流籌資渠道。同時，要在醫療機構承擔社會責任方面做出有利于社會醫療救助事業發展的規定；另一方面要積極提倡和動員社會力量給予支持。要強化公益性宣傳，鼓勵對社會醫療救助機構的捐贈，制定醫療機構承擔一定比例的社會義務救護工作的規定。
（四）完善相關政策，建立社會醫療救助的公共設施
政府在有條件的城市要建立部分公立免費或低費的醫療救助醫院。目前醫療衛生系統正在進行著一場全面改革，可劃撥一小部分衛生資源組建“貧民救助醫院”或“社會福利醫院”，專門收治處于弱勢群體的患者，所發生的醫藥費用，可按照有關規定享受醫療救助的免費或優惠政策。在醫藥衛生體制改革中，要加強社區衛生服務中心及服務站的建設，強化預防疾病等服務功能，努力使社區成為價廉方便并能提供較好服務的基層衛生組織，并積極探索為社會弱勢群體建立廉價醫院、廉價門診的途徑。
（五）加強組織協調，形成推進社會醫療救助工作的整體合力
總的原則是，依托現有基礎條件，建立精簡高效的管理機構和完善的制度辦法，確保社會醫療救助基金的低成本、高效率使用。同時，應成立由各方人員組成的社會醫療救助基金會，主要負責對醫療救助基金的籌集、管理和使用，并對有關醫療救助事項提出建議。社會醫療救助基金的管理要堅持“收支兩條線”辦法，加強監督機制，防止擠占、挪用和浪費，保證資金?？顚Ｓ煤褪褂玫耐该餍浴⒏咝Щ?/p>
關鍵詞：和諧社會；市場主體；社會責任
一、和諧社會內涵
和諧社會是指全面系統的和諧，要求矛盾的雙方或矛盾的多方在運動過程中能達到并保持雙贏或多贏的結局。具體說，就是既要強調人與人的和諧，又要達到人與自然的和諧；既要達到內部各階層、各利益團體之間的和諧，又要爭取外部世界格局的和諧發展；既要培育微觀的各個社會組織細胞的和諧發展，又要促進宏觀的整個社會的和諧發展；既要經濟、政治、文化等各子系統內部的和諧，又要形成各子系統之間的和諧關系，使之共同發展。和諧社會的目標體系包括經濟和諧、階層和諧、政治和諧、區域和諧、民族和諧、文化和諧、代際和諧、生態和諧等內容。
二、市場主體
在市場經濟社會，市場主體是市場經濟的重要組成部分，它分為三個層次：宏觀層次上指政府；中觀層次上指企業與中介組織，微觀層次上指居民。
首先，企業是所有市場主體中最重要的部分，這是由企業在國民經濟中的基礎地位所決定的。從一定意義上可以說，社會主義市場經濟體制建設的基礎工程也是企業作為市場主體地位的確立。
其次，市場主體不僅僅是企業，政府同樣是重要的市場主體，因為：一是政府作為國有企業的管理機構（可以說，國家或全民是所有者，政府是人），對國有企業的市場行為影響很大或較大；二是政府作為投資者，投資決策需要直接與市場相聯系；三是政府又是消費者，政府自身的購買行為也應該是在研究市場供求關系的基礎上，以盡量節省納稅人的錢而自我約束；四是政府還是調節者，政府這個市場主體對其他市場主體所實施的調控能力與效果，都對市場有著其他主體所不可比擬的作用。
再次，隨著改革的進程，我們產生了新的一類重要的市場主體，這就是市場的中介組織。通常講的中介有兩種：一種是企業，比如市場調查公司、會計師事務所等等；另一種是中介組織，最重要的是各種行業協會、行業公會。
最后，居民個人也是市場主體之一。居民在市場中最重要的特征是作為一個消費者和要素的所有者存在。居民單個個人在市場中的地位很微弱，力量很小。但是個體的數量和規模是巨大的。
在市場經濟條件下，政府、企業與中介組織、居民是市場的主要主體，也是社會的主體。和諧社會的構建當然也離不開這些主體。理所當然，構建和諧社會的重任就落在這些和諧社會的構建主體身上。
三、各市場主體的社會責任
1.政府的社會責任
市場經濟是一種典型的競爭經濟、法制經濟。在市場經濟下，市場運行有無秩序以及秩序的好壞程度，標志著市場發育的成熟程度。而維護和保護市場競爭法規的制定與實施，則有利于競爭秩序的形成，有利于促進各類市場主體的正當交易、生產要素的合理流動，從而形成一個有法可依、違法必究的良好市場秩序，所以作為國家機器方面的權力機關、執行機關必然是和諧社會的重要構建主體。
今天政府依法行政也就意味著政府應該承擔應有的社會責任。政府的權力和責任是緊密聯系、不可分割的，不存在無責任的權力，也不存在無權力的責任。政府在權力的行使過程中，應時時被社會責任所制約，在強烈的社會責任心理的驅使下做好每一項工作。責任是權力行使的前提，通過責任對政府權力的制約，會使政府的權力更加合理、正當并真正贏得民心。沒有責任的權力必然導致權力的放任和腐敗。沒有責任或者不負責任的政府，決不可能成為法治政府，結果必然會被人民所拋棄。肩負著全面建設小康社會任務的各級政府，社會責任十分重大，不能有絲毫的懈怠和絲毫的失責。要建設責任政府必須培養政府官員和公職人員的價值理性。強化其作為公共權力機構人員的公共職業責任和公共職業道德，形成高尚的具有強烈責任心的現代人格。
政府公職人員擔任公職不是一種純粹的雇傭關系，手中的權力決不是可以用來“尋租”的工具，而是一項肩負公民賦予的重任，有著崇高的倫理精神意義的崇高職業，應該具有為人民服務的個人獻身精神，努力謀求公共利益的最大化。政府公職人員只有明確自己的權利價值和權力地位，才能確定承擔公共責任，維護社會公正等行政道德和價值取向，形成健康、完善的道德人格，成為負責任的人民的忠實人。只有建立起負責任的政府，才能贏得民心對權力的信任，增強政府管理公共事務的權威性，形成良好有序的社會秩序。
2.企業的社會責任
隨著社會的發展，企業規模的逐漸擴大，企業在社會中的重要性和影響力越來越大。企業作為經濟活動的主體,是一國經濟發展的動力,是社會發展和經濟增長的決定性因素。企業對社會影響范圍涉及經濟、文化、環境、政治以及個人。企業既是生產者，也是消費者，構建和諧社會，企業對社會的責任至關重要。企業社會責任是指企業除了創造財富之外，還應對全體社會承擔責任，一般包括遵守商業道德、保護勞工權利、維護消費者權益、保護環境、發展慈善事業、捐助公益事業、保護弱勢群體等。企業的社會責任,不僅包括促進自身經濟增長和發展,而且還包括促進社會經濟福利的增加。因此企業主動、積極地承擔社會責任，對構建和諧社會作用非同小可。
3.中介組織的社會責任
中介組織是市場經濟條件下媒介政府與企業、企業與市場、政府與市場的重要主體。隨著政府行政體制改革，以行業協會等形式體現的中介組織越來越需要發展，并承擔過去由政府承擔的或未承擔的某些職能，但其承擔的方式不同于政府，而更多是做協調、組織、規范的工作。協調，包括對行業組織內部企業之間競爭與合作關系的協調，行業與政府關系的溝通、協調，行業與其他關聯行業關系的協調等等；組織，包括組織行業應對市場特別是國際市場的變化所帶來的機遇和挑戰，組織應對貿易與投資所遇到的磨擦與糾紛，組織制定行業的生產標準與管理要求等等；規范，包括對行業內企業市場行為的規范、監督，形成行業管理的自我約束機制等等。其社會責任就是充分發揮對行業內外產生強有力的深入行業業務的組織、協調、規范作用。
4.居民的社會責任
市場經濟首先是一種消費者經濟，在各種經濟活動中消費者具有主宰的權力，消費成為一切經濟活動的核心。只要生活在這個社會中的每個人，最終都是各方面、各種產品、服務的消費者。個人作為消費者每時每刻都要消費，在市場經濟中，消費行為是一個人重要的行為。不同的消費行為，對社會造成不同的影響。消費者責任的履行有利于社會中消費者之間的和諧。既然如此，消費者在社會中的地位影響非同一般。和諧社會包括消費和諧。消費和諧包括消費系統內部的和諧和消費系統外部的和諧。消費系統內部和諧包括家庭、政府等消費主體內部的和諧，外部和諧則包括消費與生產的和諧、消費與流通的和諧，消費與自然的和諧等。因此和諧社會的構建消費者責任重大。消費者責任是指消費者在購買、使用、消費商品獲得商品價值、滿足心理需要、得到感官享受的時候，應該承擔與消費該商品有關的連帶責任，這些責任包括保護環境的責任、保護資源的責任、維護社會公德的責任等。我們生活中的每一個人都是消費者，消費和諧了，社會自然就和諧了
四、市場主體社會責任對和諧社會的意義
在計劃經濟條件下，社會的和諧與否，關鍵在于中央政府和地方政府的高度集權的管理。和諧社會構建主體比較單一，在和諧社會的構建方面其他主體不夠積極主動，行政作用無所不及。在市場經濟條件下，市場主體是市場經濟發展的基本條件，和諧社會的構建主體很大程度上也就是各市場主體。政府、企業、個人三大經濟主體的行為，對經濟活動是否承擔社會責任是保持整個社會和諧的重要條件。這些主體的基本活動就是經濟活動，他們的經濟行為是其他任何行為的基礎。按照馬克思的政治經濟學理論，經濟是一切的基礎，所以在所有和諧的層面上，經濟上的和諧是基礎和關鍵。在市場經濟條件下，和諧社會的各方面各層次的各種構建主體最終都是以政府、企業、個人三大市場主體的形式出現。因此在市場經濟條件下，和諧社會的構建主體很大程度上就是各市場主體。因此，和諧社會的構建離不開市場主體的努力和作用，離不開市場主體各自自覺的、主動的承擔社會責任。
居民在市場中最重要的特征是作為一個消費者和要素的所有者存在。在市場中，個人則最大化其作為生產要素所有者的經濟收入，并在此基礎上進行消費選擇，最大化其消費效用。企業是生產者，提品和服務給消費者。企業則選擇生產技術，以最大化利潤為其目標。政府則是政策、法律法規的制定者和執行者，以追求社會效用和政治效用的最大化。作為市場主體的政府、企業和消費者在追求各自效用最大化的過程中，不忘對社會的責任。那么整個社會就會做到和諧有序。
一個社會總是在不停地消費和生產。生產的和諧、消費的和諧、生產和消費之間的和諧是和諧社會的主要內容，政府是和諧社會的基礎和保證。只有生產、消費以及相互之間和諧了，才有政治、文化的和諧，相反，政治、文化的和諧可以反作用于和促進生產和消費的和諧。和諧社會應是全方位的和諧：人與人之間的和諧，人與社會的和諧，人與自然的和諧；政治、經濟與文化各方面之間相互的和諧；城鄉的和諧發展。所有這些方面的和諧其最終的主體都是政府、企業與中介組織、個人。所有這些和諧，需要各市場主體各自盡到自己的社會責任。
參考文獻：
[1]董小麟.論當前推進市場主體建設的若干基本著力點[J].廣東經濟管理學院學報，2005，（1）.
【關鍵詞】：限價房行政補助返還請求權
一、問題的提出
“雙限雙競房”或稱“限價商品房”，指的是“政府公開出讓商品住宅用地時，提出銷售價格、住宅套型面積、銷售對象等限制性要求，由開發建設單位通過公開競爭取得土地使用權，并嚴格執行限制性要求開發建設和銷售的商品住宅”。[1]作為一種新型的給付手段，其強調私人開發商在國家住宅保障義務中的重要作用。[2]
然而在廣州市率先推出的雙限雙競房項目中，卻出現了圍繞開發商和購房者之間關于合同條款爭議。即購房者提出，開發商在限價房合同附件中提出的條款：“因乙方提供偽造、申報虛假資料或所填信息虛假、騙購限價房或乙方購房后違反《廣州市限價商品住宅銷售管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）規定將限價房出租等導致雙方解除合同的，乙方須承擔退還所購限價房、注銷房地產權登記及支付總房價30％的違約金等責任，甲方按照原購買價格結合成新退回房價款”，這一混淆了違反有關限價房政策的行政責任和乙方造成損失的民事責任，從而導致違約金設定過高，顯失公平。[3]
看似簡單的爭議，背后卻隱藏著雙限雙競房制度中公法、私法相互交錯的復雜問題。購房人實質上從違約金過高的角度提出了禁止申報虛假資料、禁止五年內出租的約定不僅是合同雙方約定的事項，更具有服務于中等收入群體住房保障的公法上義務的性質。這一爭議引發我們進一步思考，如何在實定法體系中，理清民事上的違約責任和行政法上責任的關系，并在理論層面，就如何既能確保資助中低收入群體購買自住房的行政目的得以實現，又能使開發商和購房人乃至于圍繞該限價房形成的民事法律關系得以穩定，提出具有實踐性和說服力的理論構成。因此本文試圖以購房人違反合同約定及《管理辦法》的規定，如何返還限價房（國家的資助）為核心，探討補助金合目的使用的法律控制途徑。
二、法律關系圖譜
在探討有關爭議之前，有必要首先理清雙限雙競房制度在法律體系中的位置，各方主體的法律關系內容以及在行政法框架內的解釋途徑。
以廣州市的雙限雙競房制度為例，其基本內容是：第一步，廣州市國土資源與房屋管理局和建設開發單位簽訂土地使用權轉讓合同，以低于市場價格的金額但限制套型面積和銷售價格的條件出讓土地使用權。第二步，開發建設單位完成項目建設后，自取得《商品房預售許可證》之日起，市國土房管局公布待售限價房項目信息和銷售方案，受理購房申請。根據購房申請人提交的購房申請，市國土房管局組織公開搖珠確定預登記人的購買順序，并實質審核預登記人的購房資格，確定合格預登記人名單。第三步，開發建設單位按照市國土房管局送達的有效購房人名單及順序進行銷售，依照市國土房管局制定的合同示范文本，與有效購房人簽訂《限價房買賣合同》。
可見，普通商品房交易中的開發建設單位和購房人之間簡單的二方民事法律關系被轉化為國土房管局和開發建設單位、國土房管局和購房人、開發建設單位和購房人之間的三方法律關系。如圖：
即只有在國土房管局向購房人作出購房許可后（表現為確定合格預登記人名單），開發建設單位才能與購房人簽訂限價房買賣合同。聯系土地使用權出讓的環節，整個過程可視為國土房管局試圖解決中等收入階層的住房保障問題，通過土地轉讓價格的降低來限制房屋銷售價格，實質上是國土房管局將土地的收益[4]以開發建設單位為中介補助給中等收入的住房需求者，開發建設單位通過建設和銷售限價房，實現了國土房管局這一資金補助的任務，而購房人是最終受給人。[5]即建設開發單位作為私人企業在這一復雜的法律關系中實現了國土房管局補助中等收入住房需求者的行政任務。[6]
因此，從給付行政的法律框架來看，雙限雙競房的建設、出售過程可以視為：國土房管局對申請進行審查、向符合條件者做出確認其享有購買限價房資格的決定（行政行為），之后開發建設單位與獲得購房資格的相對人簽訂房屋買賣合同，作為最終受給人的購房人正是通過以上的資格確認行政行為和私法上購房合同相結合，獲得了住房補貼。
三、返還請求的三種途徑
進而，根據以上的分析框架，前文所提到的購房人申報虛假資料騙購限價房、購房后將限價房出租，導致合同無效之理由也正是國土房管局為了防止國家在土地出讓價格上提供的資金補助落實到具體購房人后被用作其他用途，而在制度上對購買人處分其房屋的權利采取的一定限制。[7]申報虛假資料騙購限價房將使有限的限價房供應無法有效地提供給有自住需求的中等收入群體，浪費國家的財政投人，而購房后將限價房出租，同樣違背了限價房滿足購房人自住需求、非營利的目的，從而兩者都構成了“禁止作其他用途”的典型表現。[8]
因此，《管理辦法》第19、20條對于購房人申報虛假資料騙購限價房的、購房后將限價房出租這種違反限價房制度目的的行為，規定購房人負有退還所購買的限價房之義務，然而不明確誰有權主張返還請求權，應向誰返還；而如果開發建設單位與購房人簽訂前文所提到的合同條款，則似乎是開發建設單位具有主張返還限價房的權利。
但是，如果未簽訂此條款呢？并且房地產開發企業作為公司法上的法人，公司若解散，這部分以公共財政為基礎的補助利益被不當使用后又應如何要求其返還呢？在單純的行政機關和受給人雙方構成的給付關系中，針對受給人違反義務規定為其他用途使用給付物，行政機關可以通過撤銷該給付決定，要求受給人返還給付物。然而在本例中，國土房管局是否可以直接向最終受給人—購房人行使返還請求權呢？
在此，我們首先借鑒給付行政理論較為成熟國家的相關理論和分析方法來一探究竟。
根據日本研究資金補助行政和特許制度有權威見解的學者米丸恒治對德國相關問題的總結，以德國為例，在通過多個中介者介人而達成資金補助的活動中，存在以“基于相關人服從的行政行為”、根據合同約定以及根據特許（授權）三種請求返還資助利益的法律構成，來控制最終受給人合法有效地使用補助（禁止用于其它用途等）。[9]
“基于相關人服從的行政行為”來自于德國聯邦行政法院1968年6月28日通過的有關聯邦肥料補助金案件判決，該案中，生產者接受聯邦肥料補助金之后，再通過出售補助的便宜肥料向肥料中介人分配補助金。生產者出售肥料的行為中，并不作出如何分配補助金的實質決定，因此法院認定了“基于相關人服從的行政行為”這一特殊的法律構成，指出作為補助者的行政機關作出給付補助金、要求受給人承擔相應義務的行政行為同樣適用不構成直接資金補助的關系者（相關人），因此行政機關有權直接向最終受給人行使返還請求權。
合同的方式則是撇開傳統的以行政行為（或行政行為和私法合同二階段論）來解釋資金補助行為的方法。根據合同達成資金補助的情況下，對于資金補助居間的私人和資金補助受給者的法律控制，只要沒有特別的法律規定，該資金補助合同的內容就完全取決于雙方如何協議。補助者對中介者和受給者的統制，可以通過將有關約定條款（比如發現違反條件時請求返還等）寫人合同內容，使其獲得法律依據。[10]
特許[11]（授權）的方式則是認為，作為中介的私人將補助金分配給最終受給人，實質上是在履行向其支付補助金的行政機關授予其分配這部分補助金的行政給付職權。因此作為中介的私人本身應被視為行政機關，其向最終受給人支付補助金的行為則是可以提起救濟的行政行為。因此即可依據該行政行為的撤銷或廢止，提出相應的返還請求。
這三種返還請求權實現的途徑，[12]各有其適應的條件及各自的利弊。“基于相關人服從的行政行為”的法律構成之所以得以形成，前提在于作為資金補助中介的私人并未作出實質性的補助分配和返還請求決定，而僅僅是將行政機關的補助金傳遞給最終受給人而已，[13]即行政機關并沒有在將補助金支付給私人的同時將分配這部分補助金的行政權限授予該私人，因此才在司法實踐中形成這一極端特殊的法律構成，賦予行政機關依據其補助行為向非行政行為相對方的最終受給人行使返還請求權。因此這一形式不具有法律依據，往往將具有補助關系的相對方和最終受給人都置于不安定的處境。而以合同的方式來約定各方的權利和義務，由于具備了合同的形式，因此使補助者對私人中介者和最終受給人的控制獲得了法律依據。第三種依據特許制度來解決返還請求權實現的問題，利用了行政法學傳統的行為形式—行政行為，將作出實質性決定的私人定位于法律關系上擁有權限的主體，更利于對其進行法律控制。
可見，同樣的以私人為中介的三方資金補助法律關系，針對不同的行為形式、中介者的不同類型、實定法上的不同規定，返還請求權的法律根據可能完全不同。
四、本例的問題所在
（一）以合同為依據請求及其問題
由此反觀廣州雙限雙競房制度的實例，首先，在本例中，如果該《限價房買賣合同》的附件得以簽訂，即約定購房人提供偽造、申報虛假資料或所填信息虛假以及將限價房出租行為，須向開發建設單位承擔退還所購限價房、支付違約金等責任，開發商應可直接依據合同該條款向購房人主張返還請求權。但問題是如果合同附件中未約定此條款，開發商得以請求返還的合同自始無效的理由是否成立？“乙方提供偽造、申報虛假資料或所填信息虛假、騙購限價房或乙方購房后違反《管理辦法》規定將限價房出租的情況”是否必然構成房屋買賣合同的無效？
根據合同法上關于合同效力的理論，該條款涉及了兩種一般有效要件的欠缺。
第一種是購房人意思表示不真實，構成欺詐，導致合同無效。
第二種是違反《管理辦法》第1條第1款關于限價房5年內不得出租和轉讓的禁止性規定。本文集中討論違反《管理辦法》第1條第1款的禁止性規定是否就構成合同的無效。
根據《管理辦法》第22條第1項的規定“購房人購房后違反本辦法規定將限價房出租的……要求其退還所購買的限價房，依法注銷其房地產權登記，按照原購買價格結合成新退回房價款”，廣州市人民政府通過規定違反禁止限價房出租規定的開發建設單位與購房人雙方的權利義務應恢復原狀的方式，宣布了買賣合同應歸于無效。
那么如果發生相關爭議，法院是否就應直接依據《管理辦法》第22條第1項及合同附件約定直接判定合同無效還是根據案件的具體情況，進一步審查呢？
首先，《管理辦法》作為廣州市人民政府的規范性文件，其不屬于合同法第52條第5項所規定的法律、行政法規，因此《管理辦法》第1條規定禁止購房人5年內出租的規定并不屬于“法律、行政法規的強制性規定”，合同并不必然無效。
其次，本例中《管理辦法》第22條第1項關于禁止購房人5年內出租限價房的規定，作為行政法規范上的禁止性規定，理論上對于違反這類規范的合同效力為何，則存在諸多爭議。[14]諸多學者批判了違反等于無效的等式，反對公法必然優越于私法的價值判斷，主張公法、私法相互依存論，以及法院靈活細致的判斷標準。盡管各國對合同效力的判斷，實質上建立在不同時期法院對公法、私法關系的價值選擇，以及由此帶來的實務上對行政、立法部門干預的配合，但在判斷標準上都不可避免地采取了分析是否違反強制性法規的目的、衡量公益和私人間信譽的輕重、考量合同的履行階段等綜合判斷的手法。
回到本文的實例，也有必要結合禁止性規定的目的來判斷購房合同是否有效。《管理辦法》第3條的規定：“限價房是本市多層次住房供應體系的組成部分，是本市緩解中等收入階層住房困難、抑制商品住房價格過快增長的宏觀調控措施?！倍鴱V州市國土房管局所作的“關于《辦法》和《標準》有關規定的詳細說明”中，指出《管理辦法》中“關于限價房上市限制”，在于“限價房定位于滿足自住性需求為重點，同時購買了限價房的業主也實際享受了住房公共福利優惠，因此，限價房政策應當防止購房業主利用公共福利謀取利益，抑制投機性需求進入限價房市場。”可見，禁止雙限房在5年內出租的目的在于滿足中等收入階層群體的自住性需求、防止購買業主利用公共福利謀取利益、抑制限價房市場內的投機性需求。
但現實生活中，房屋租賃的事實情況紛繁復雜，限價房購房人非以通過出租限價房謀取利益的租賃事實則不應構成原購房合同的無效。例如有的不具有對價地租借他人居住，有的因生活突然變故所迫將部分房屋出租等不應認為是出于投機性的目的利用公共福利謀取了利益。
再次，在考慮房屋出租行為是否違反了禁止限價房5年內出租規定的目的以外，也應衡量公益與私人間信義利益等的平衡。一方面出租限價房的行為有損于國家土地減免收益的有效（正當）分配和使用，另一方面也應考慮善意的限價房承租方的利益。而且在公共利益的方面，除了國家財政（土地的減免收益）的合法分配和公法秩序的價值維持以外，合同無效可能造成的社會成本也不可忽略。因為雙限房購房人一旦獲得房屋所有權，必然會進行裝修等一系列對房屋進行改造的活動，而合同無效后恢復原狀的法律效果，由于是否要對裝修進行評估還是拆除所有裝修，必然也會給購房人、開發建設單位乃至于社會資源帶來大量浪費。
總而言之，合同中如未約定返還事由，開發建設單位的返還請求權被承認應建立在對購房人的行為是否違反了《管理辦法》禁止性規定的目的、并衡量公益目的和私人間信義的基礎上。
（二）合同以外請求權實現的途徑
根據以上論述，開發建設單位可以通過民事購房合同的約定向購房人行使限價房返還請求權。
并且以德國法上返還請求的三種途徑的分類來看，開發建設單位并不適合以特許（授權）的理論被認定為行使國土房管局住房補助職權的“行政機關”，通過撤銷該“行政機關”的售房決定實現限價房返還請求權。因為根據《管理辦法》第13條銷售限價房的程序規定以及相關實務操作，廣州市國土房管局制定購房人條件、受理購房人申請、審查資格并最后決定購房人名單，作為私人中介的開發建設單位則僅僅是根據廣州市國土房管部門決定的受資助者名單，與之簽訂房屋買賣合同，并不做出實質性的判斷來決定誰有權利獲得資助，因此其只是補助金的“傳遞者”，作出實質性補助分配決定的仍是作為行政監管部門的廣州市國土房管部門。其資金補助的行為方式更類似于上文所提到的德國聯邦肥料補助的類型。因此，以授權為依據，將開發建設單位認定為具有做出實質性分配決定權限的行政機關，這一理論構成是不適用的。
但問題是在開發建設單位未行使返還請求權的情況下，或開發建設單位[15]在5年內根據《公司法》的相關規定被解散的情況下，如何保障補助金的正當使用？國土房管局是否可以行使返還請求權？如何行使？
此時，就有必要在法律上建立國土房管局與購房人之間的資金補助關系。一種方法可以考慮借鑒上文提出的德國法上“基于相關人服從的行政行為”的法律構成，即將廣州市國土房管局和購房人之間視同形成了行政給付的法律關系，認為國土房管局在向開發建設單位減免土地收益的同時，向最終購房人課以了義務，國土房屋局向開發建設單位補助資金的行為同樣適用于最終購房人，從而國土房管局有權單方面實現返還請求權。這種法律構成的前提在于作為資金補助中介的私人并未作出實質性的補助分配和返還請求決定，而僅僅是將行政機關的補助金傳遞給最終受給人而已。
行政補助行為或稱為資金交付行為的特征在于，其行為從權利義務的角度往往可以區分為兩個階段（二階段論）：決定階段和交付階段。即行政資助過程存在著公法性質的資助決定和私法性質的合同兩個階段。這一理論認識試圖通過區分資助決定和交付行為，來使資助行為受到公法的約束。從而一方面保證法治國家的約束，另一方面也保持成熟而實用的私法法律形式。[16]因此本例中國土房管局、開發建設單位和購房人的三方補助法律關系中，國土房管局根據購房申請人提交的購房申請，組織公開搖珠確定所有預登記人的購買順序，并實質審核預登記人的購房資格，確定合格預登記人名單，開發建設單位只是將限價房售予名單上的人，從而是由國土房管局向特定的購房人作出了分配限價房的行政資助決定，在此決定的基礎上，開發建設單位完成了交付行為，前者國土房管局和購房人之間可以在法律上視為一個獨立的行政行為，受到公法的約束。在此基礎上，國土房管局可依據類似“基于相關人服從的行政行為”的方式，單方面向購房人請求返還限價房。
總而言之，雙限雙競房制度是建立在《國務院辦公廳轉發建設部等部門關于調整住房供應結構穩定住房價格意見的通知》中所提出的緩解中等收入階層住房困難、抑制商品住房價格過快增長目標基礎上的。引入私人開發商進入保障性住宅領域，正是為了通過非以政府建造公共住宅的方式保持住宅市場活力，然而與此同時，不可忽視國家在土地轉讓過程中投入的財政支持，應保障這部分財政投入符合緩解中等收入階層住房困難、抑制商品住房價格過快增長的公共利益目標。從而在制度的設計上，也應考慮到這種補助關系的復雜性以及私人房地產開發商的解散風險，為了保障補助金在補助目的的范圍內得到正當使用，在法律上構成國土房屋局與購房人之間的補助金交付關系。
五、結語
隨著民生問題逐漸成為我國當今社會面臨的最重要的社會問題，福利國家、社會法治的理念以及給付行政的研究也成為公法學界的重要研究主題。對給付行政的討論，首當其沖的是要認識給付行政所不同于傳統侵害行政的活動方式，以及這種活動方式在法律上的意義。
作為國家主動干預，提供給付的授益，其重要的活動方式便是資金交付的行為。即行政主體通過給予私人或其它行政主體以利益，而誘導其行動，達成有關的行政目的。這種行政活動的特點在于，其是作為中間階段，即并不是直接將經濟上的利益給付給需要受到保障的私人，而是通過其他主體（行政機關或私人）在獲得利益的條件下展開相應的活動，間接地保障行政目的中所包含的應受保障的利益，因此，從法律上看，通過討論資金交付行為的合法性而來保障最終受益者的獲益，以及探討交付資金的合目的使用來保障公共財政的合法使用，是不可或缺的考察。
本文所探討的雙限雙競房作為我國住宅保障的一種新型方式，其通過私人開發商來向中等收入者履行國家的住房補助任務，是資金交付行為的一種形式。
一、下發學習通知。3月13日，校團委向全校分團委發出《關于在大學生中開展社會主義榮辱觀教育的通知》，要求各分團委認真學習、深入領會總書記關于社會主義榮辱觀的重要論述，在全校青年中掀起學習的，不斷加深對社會主義榮辱觀的認識理解。通知強調要把在大學生中開展社會主義榮辱觀教育作為加強大學生思想道德建設的重要內容抓緊抓好，廣泛組織社會主義榮辱觀的學習實踐活動，教育引導廣大大學生牢固樹立社會主義榮辱觀，努力成長為有理想、有道德、有文化、有紀律的社會主義公民。
二、利用新聞媒介進行宣傳。校團委將以校園廣播、網絡、報刊、櫥窗等為載體，開辟專欄，宣傳社會主義榮辱觀的重大意義和深刻內涵，宣傳大學生思想道德建設工作的成功經驗和社會主義榮辱觀教育的經驗和體會，營造良好的輿論氛圍。
三、舉辦團干培訓班。校團委將于4月中旬舉辦校、院、班三級學生干部培訓班，重點學習和討論社會主義榮辱觀、共青團湖南省委第十二屆五次全會精神等，幫助大學生理解掌握社會主義榮辱觀的時代背景、重要意義和豐富內涵，以增強學生干部增強牢固樹立社會主義榮辱觀的自覺性，提高政策水平、理論深度和業務能力。
四、開展“兩彈一星”精神教育活動。我校在辦學歷史上一直與核科學有著緊密的聯系，一部分教師曾經參加過“兩彈一星”的研制，一部分畢業生長期堅持在核行業工作，我?，F在設有多個與核有關的專業，因此，將“兩彈一星”精神作為我校大學生思想政治教育的主線，符合我校的校情。校團委已編印了《“兩彈一星”精神學習資料》，正組織學生學習“兩彈一星”科技人員熱愛祖國、無私奉獻、自力更生、艱苦奮斗、大力協同、勇于攀登的科學精神，提高大學生的道德素質和政治覺悟，增強民族自尊心、自信心和自豪感。
內容摘要:生態文明作為一種獨立的文明形態,是一個具有豐富內涵的理論體系。確立生態文明新目標,這是黨在樹立科學發展觀和實現科學發展道路上的重大新認識、新理念、新任務。社會主義生態文明建設應以落實科學發展觀為前提,著重從人們的思想觀念、生產發展方式、政府的政策、法律制度等方面著手,重點抓好“三個體系”建設。
關鍵詞:生態文明 科學發展觀
十七大報告把環境保護的基本國策,上升為建設生態文明的戰略目標,這是黨的生態觀、文明觀的升華。搞好生態文明建設,必須厘清生態文明的基本內涵、重大意義、實踐基礎和現實路徑等幾個層面的問題。本文就這些基本而重要的問題展開探討。
從生態文明運行軌跡把握其科學內涵
生態文明作為一種獨立的文明形態,是一個具有豐富內涵的理論體系。既有特殊的運行軌跡,同時又具有豐富的內涵。
從運行軌跡看,堅持科學發展觀,更加注重以人為本,就是要堅持以人為主體的生命與環境之間相互關系的協調發展,實現新一輪的“生態革命”,逆轉人類生態與自然生態的退化趨勢,恢復人與自然的生態關系,促進人與自然、人與社會、人際和代際之間的和諧協調,運行的是一條從對立型、征服型、污染型、破壞型向和睦型、協調型、恢復型、建設型演變的生態軌跡,貫穿的是能量轉化、物質循環、信息控制和生態平衡的生態規律。從社會線形繁榮走向以人為核心的社會、經濟和自然復合生態系統的立體繁榮;從高能耗、低產出、污染嚴重的工業文明,走向高效率、高科技、低消耗、低污染、整體協調、循環再生、健康持續的生態文明,從而推動整個社會走上生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。
生態文明的科學內涵和基本概念可以從不同的角度理解。陳壽朋在《生態文明建設論》中指出,生態文明是指人類在生產生活實踐中,協調人與自然生態環境和社會生態環境的關系,正確處理整個生態關系問題方面的積極成果,包括精神成果和物化成果,實現生態系統的良性運行,實現人類自身的進步和改善,實現人類社會的全面、協調、可持續發展。另有學者認為,生態文明的科學內涵是:保護生態環境是倫理道德的首要準則;把追求知識、智慧和環境質量看作是人生的目的,人與自然關系的生態化要求人與人關系的生態化;馬克思、恩格斯的生態文明觀念在強調自然的優先地位的同時,更強調人類社會與自然界的辯證關系,主張人對自然的依賴是永恒的、全面的,人類要與自然共同進化,協調發展。生態文明價值觀強調人際公平、種際公平和代際公平。生態文明以實用節約為原則,謀求基本的生活需要,崇尚健康的生活方式。也有學者認為,生態文明是人類遵循人與自然和諧發展規律,推進經濟、政治和文化發展所取得的物質與精神成果的總和,它既是一種人與自然和諧的文化價值觀,也是一種生態系統可持續前提下的生產觀,同時還是一種滿足自身需要又不損害自然的消費觀。
發展生態文明是落實科學發展觀和建設和諧社會的必然要求
十七大提出要建設生態文明,并首次把這個概念寫入了黨代會報告。這一理論創新具有巨大實踐意義,它把環境建設從技術層面和就事論事的操作層面,上升到黨和國家發展目標和發展戰略的高度,符合現階段我國國情,代表了當今世界和國內發展的大勢。概括為以下兩個方面:
生態文明是文明系統的重要組成部分,是繼工業文明之后一個嶄新的文明形態,它是人類文明發展到一定階段的必然產物。隨著十七大報告中生態文明的提出,我國的生態文明建設迎來一個新的建設。“四大文明”和諧協調統一發展,相互促進和制約,這樣的文明體系才是完整而全面的體系。四大文明系統中,生態文明是基礎和根本,有健康的生態文明,才有健康的物質文明、精神文明、政治文明,非文明的物質、精神、政治等行為的過錯會給生態環境造成嚴重的破壞損失。物質文明、精神文明和政治文明離不開生態文明,沒有良好的生態條件,人不可能有高度的物質享受、精神享受和政治享受,沒有生態安全,人類自身就會陷入不可逆轉的生存危機。
生態文明與和諧社會關系緊密。生態良好、生態平衡是建設和諧社會的基石,是構建和諧社會的必然選擇。一是為和諧社會建設奠定基礎保障。和諧社會的核心是人與人之間矛盾的真正解決。社會的政治、經濟、文化發展是實現人與人之間和諧的保障。而沒有一個穩定和平衡的生態環境,社會的政治、經濟、文化都難以提供人際關系和諧的保障。二是為和諧社會提供資源支撐。沒有自然資源,經濟發展就無從談起,沒有經濟發展,和諧社會發展就失去推動力。三是為和諧社會發展創造穩定的條件。自然資源的可持續利用、生態環境的公平享用是國際和國內社會和諧的前提條件。
總之,把社會主義生態文明建設和社會主義物質文明、政治文明、精神文明建設統一起來,作為建設中國特色社會主義現代化的四個目標,是落實科學發展觀的應有之義,也是建設和諧社會的基本要求。
從生態文明的實踐基礎構筑發展生態文明的現實路徑
生態危機的出現來自于工業化生產方式所產生的消極環境成果,而生態文明建設的基本要求就是要消除這種消極的環境成果,為此就需要對工業化的生產方式進行變革,以形成一種新的生產方式,即生態化生產方式。生態文明所要求的生產方式的一個最顯著的特點,就是在生產和社會發展中,始終把自然作為其發展的基礎和前提,并以實現和維護人與自然的和諧為宗旨,使人及社會的發展更符合生態發展的規律。因此,生態文明的實踐基礎―生產方式,實際上是對工業化生產方式的生態化改造過程,表現為一種生態化的生產方式。由此就決定了生態文明不僅僅是一個概念、一個指標性問題,而是一種新的發展理念、發展方略。結合我國的國情,生態文明建設應以落實科學發展觀為前提,著重從人們思想觀念、生產發展方式、政府的政策、法律制度等方面著手,重點抓好“三個體系”建設。
轉變傳統觀念,樹立科學的自然觀,培養全民的生態文明意識和生態價值體系。
改變經濟發展模式,尊重自然,樹立科學的社會發展觀,調整優化產業結構體系。首先必須深化產業結構的戰略性調整,第一產業的基礎地位不能動搖。要加快農業發展,側重發展能夠節能、保護自然資源、改善生態環境和提供無污染食品的生態農業,將畜牧、蔬菜、水果、水產等產業納入生態軌道。其次,改變過去那種靠高投入、高消耗為特征的傳統的工業化路子,走一條科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮的新型工業化道路。積極發展生態工業,推進高新技術產業化,通過科技創新實現生產力的跨越式發展,通過科技改造落后工業生產方式,實現生態化改造。再次,把循環經濟作為經濟發展的一個主流模式,把發展循環經濟作為走新型工業化道路的主導模式。最后,建立人與自然和諧的生態消費方式,開展生態旅游和生態休閑,培育人們的可持續發展的綠色生態觀念,完善旅游市場體系,注重旅游業的生態開發和生態管理。
構筑生態文明建設的社會法律保障機制,完善生態文明建設的制度和法律體系。當前應特別在落實科學發展觀的基礎上加強對黨政領導干部生態環保的責任審計,要把生態綠化、生態環保、生態修復等綠色GDP指標納入干部政績考核體系,建立生態目標責任制,使他們更進一步樹立和落實科學發展觀與生態文明觀。就政策制度方面來看,首先,要理順資源產權關系,制定可行的資源環境有償使用制度。其次,國家要實行補貼制度。對有利于保護環境和節約資源的企業和個人可以嘗試進行各種形式的補貼,以帶動他們投資環保產業的積極性。同時國家還應撥出更多的專項資金來資助生態產業和綠色產業,使得生態產業有足夠的資金來進行科研和技術創新,從而推動生態產業的盡快成長和壯大。再次,確實貫徹實施綠色GDP生態核算制度。就法制建設層面來看,根據環保立法的趨勢和生態環境保護的具體要求,逐步完善現行的資源管理和環境保護的立法空白,增強法律的可操作性顯得尤為必要。
一些學者特別指出,生態文明建設要求必須大力培育公民的生態意識,使人們對生態環境的保護轉化為自覺的行動,為生態文明的發展奠定堅實的基礎。根據我國的國情與公民的實際,通過一系列行之有效的手段,培育公民的生態意識,是生態文明建設的根本路徑。生態文明的誕生,是人類文化戰略的轉變,是人的思維方式、價值觀念的轉變,也是人類的生活方式、消費觀念的轉變。實現這種轉變需要全社會的共同努力。生態文明建設是一項長期、艱巨的歷史任務和走向可持續發展的漸進過程,是一場技術、體制、文化領域的社會變革,需要全社會的通力協作、潛心學習、銳意奉獻和持續推進。
參考文獻:
1.劉湘溶.生態文明論[M].湖南教育出版社,1999
價值觀是指在人們頭腦中對有關價值所追求的一種觀念，具體來說指的是人們對事物價值的價值評判及其一般看法，它引導人們在時間過程中的價值追求。社會主義核心價值體系和核心價值觀二者是相統一的，核心價值觀貫穿在社會主義核心價值體系的各個方面，在黨的十報告中，對社會主義核心價值觀進行了高度概括，有二十四個字，即：富強、民主、文明、和諧，倡導自由、平等、公正、法治，倡導愛國、敬業、誠信、友善的社會主義核心價值觀。這是對社會主義核心價值體系的重要的理論創造成果，由此可以看出，社會主義核心價值觀體現了我國社會主義的特色，貫徹了以人為本的理念，它也是順應時展的產物，將我國傳統文化和中華民族的時代精神相結合的產物。
二、培養大學生社會主義核心價值觀的基本方式
（一）堅定理想信念，傳播正能量
在新的時期，大學生面臨著價值選擇多樣化的現實問題，因此，必須要堅定他們的理想信念重視教育，弘揚主旋律，傳播正能量，增強大學生對社會主義核心價值觀的信念，要采取有效的措施培養大學生的理想信念教育和核心價值觀的培育。堅持以人為本的理念，增強大學生的理想信念，豐富教育內容，使他們更加認同社會主義核心價值觀。
（二）依托互聯網，開辟新環境
互聯網正日益成為現代思想文化傳播的重要平臺之一，在對大學生培育社會主義核心價值觀時，需要重視其思想傳播的作用，將這個新平臺結合到教育實踐活動中，需要加強網絡建設，整合網絡資源，增強網絡服務，完善管理運行機制，為營造積極向上的網絡環境而努力，使大學生樹立健康的上網觀念，踐行社會主義核心價值觀。
三、抗震救災精神對培育大學生社會主義核心價值觀的作用分析
（一）抗震精神有利于提高大學生思想政治教育
要加強大學生思想政治教育，重視理論性和現實性二者相結合，把抗震救災精神納入到高校的思想政治教育當中，培育大學生的社會主義核心價值觀，要讓大學生們正確的認識和理解它的科學內涵。我國人才培養的重要平臺是高校，抗震救災精神的教育和傳播有利于大學生樹立正確的價值觀、人生觀和世界觀，促進他們道德品質和思想政治素質的提高，健全和完善大學生的人格，更好的將大學生的社會價值和個人價值相統一起來。
（二）抗震精神為高校大學生社會主義核心價值觀的培育提供了新契機
關鍵詞:和諧社會；保障體系；困境；對策
住房問題是關系千家萬戶的民生問題。黨的“十七大報告”指出,努力使全體人民“住有所居,推動建設和諧社會?！苯⒔∪嗲雷》勘Ｕ象w系,解決低收入家庭住房困難,是政府發揮公共服務職能、貫徹落實十七大精神的重要措施。江蘇省淮安市“共有產權經濟適用房”的設計思路與實踐,取得了較好的成效。
一、淮安市住房保障面臨的主要問題
(一)廉租住房實物配置量相對偏少
住房政策實行貨幣化補貼后,淮安市曾一度中斷了相關保障性住房的建設,造成向低收入群眾實物供應存量不足,一定程度上加劇了商品房價格的上漲。實踐證明。貨幣補貼的優惠政策難以抵消市場經濟下的住房價格上漲壓力。此外,淮安市加大了廉租住房的配套建設力度,逐步擴大廉租住房實物配租比例,但由于低收入群體基數較大,收購的廉租住房實物房源偏少,廉租房實物供需矛盾依然存在,仍有部分低保無房等困難家庭未能享受到實物配置待遇。同時,隨著城市拆遷力度的加大,淮安市拆遷戶中的一些低收入家庭存在買房難題,也急需提供低廉的租賃性房屋加以解決。
(二)保障性商品房購買力相對不足
根據我國一些地區的實踐,城鎮人口的30%需要通過經濟適用性房屋進行保障?；窗彩?007年市區戶籍人口為87.25萬,經濟適用房保障人口約為26.2萬。按照每戶3人計算,約有8.7萬戶需要購買經濟適用房。按每戶60平方米計算,淮安市約需經濟適用房552萬平方米,目前開發還存在較大缺口?；窗彩惺袇^保障性商品房管理辦法規定,保障性商品房近期房價控制在每平方米2000元左右,套型建筑面積在50-85平方米,銷售對象為家庭人均收入低于800元且家庭住房建筑面積低于15平方米的家庭。符合條件的中低收入家庭以目前價格購買60平方米的保障性住房,至少需要12萬元,超出了他們的承受力?；窗彩泄浪惴蠗l件的保障性住房總需求量在4000戶左右,但今年實際有購買力的僅約600戶左右。部分獲得購買保障性商品房資格的住戶有的在繳納約占房價一半的首付款后已經傾其所有并有不同程度的舉債,正忙于奔走籌集剩余款項?？梢灶A計,這部分家庭購買保障性商品房后將面臨基本生活的困難,必須正視這個問題。
(三)部分新增就業群體居住壓力較大
隨著淮安市工業化城市化進程的加快,新增就業群體不斷擴大,包括城鎮人口中自然增長部分、畢業后留在城市的大中專畢業生、農村郊縣向市區遷移和定居的人口、外來務工人員等。他們收入不高,還沒有積累,在相當長一段時期沒有能力購買商品房。近年來,淮安市雖然集中建設了一批外來務工人員職工宿舍,公共租屋也開始啟動,但主要面向工業園區的勞動者,對于日漸龐大的城市新增低收入人口而言還遠遠不足,大多數外來人口需要直接面對水漲船高的房租。目前,淮安市在改善外來務工人員待遇方面側重于工業園區內大中型企業,對于相對分散的其他行業低收入流動人口的居住問題還缺乏周全的考慮。
二、完善淮安市住房保障機制的對策建議
經濟社會的發展必須讓每個成員都感受到改革開放帶來的巨大變化,分享到改革開放取得的豐碩成果,才能最終得到人們的支持和擁護,推動和諧社會的構建。淮安在保障性住房建設方面進行了積極有益的嘗試和探索。作為一個新事物,仍有待精心設計完善。
(一)完善管理機構,組建專門的住房保障行政部門
住房保障是一個復雜的系統工程,涉及多方面的問題和多個職能部門。從國內外成熟的經驗做法來看,均是普遍設置住房管理部門對住房保障進行專門管理,如美國的住房與城市發展部、新加坡的政府房屋發展局、香港的公屋局、成都的住房委員會等。隨著住房保障力度的加大,淮安市應組建市級住房保障管理機構,賦予其保障性住房規劃政策擬定。調配住房保障資源,保障性住房建設管理,審核保障性住房申請家庭資格等職能。淮安市是否可以考慮將住房保障工作重心下移,在各區成立住房保障辦公室,落實工作人員編制、業務經費和辦公場所,主要負責申請受理、調查走訪、社區公示、年審回訪等住房保障的基礎性和日常管理工作,并建立市、區、街道、社區四級分工聯動機制。
(二)完善計劃管理,及時調整住房保障的指標
淮安市應繼續完善中長期住房保障規劃,進一步明確住房保障總體要求、目標任務和工作措施。要在做好居民收入層次比例及住房總體狀況調查的基礎上,根據地方經濟發展水平和財政實力以及房地產市場狀況,對低收入家庭標準進行科學分析界定,研究淮安市住房保障的水平和范圍以及各類保障性住房的比例關系,并建立動態調整機制。既要讓真正的低收入困難群眾安居樂業并逐步擴大覆蓋面,也要防止產生“養懶人”的不良傾向,努力在群眾期望值和政府承受能力之間尋找保障程度的最佳平衡點。應該說,淮安市已經做出了一定的努力,但是仍要加強,真正實現住有所居。比如,2009年淮安市共有產權房申購條件:家庭人均月收入800元以下(2010年將放寬到1000-1200元),人均住房建筑面積在16平方米以下,具有本地城鎮常住戶口2年以上的家庭均可申請購買共有產權經濟適用住房,無房家庭優先購買。廉租住房申購條件:符合條件的城市低收入住房困難家庭應保盡保。保障方式實行貨幣補貼和實物配租相結合,以發放租賃住房補貼為主。購買時根據家庭人口狀況確定允許購買的房屋戶型大小。
(三)加強供應管理,擴大保障供給
淮安市應繼續推動住房供應,優化住房供應結構,重點發展滿足居民自住需求的中低價位、中小套型普通商品住房,實現住房供求基本平衡。要通過引導開發商合理定價,降低居民購房成本,滿足群眾不斷改善住房條件的剛性需求。穩定市場房價,防止出現大的波動。同時,要加強市場監管,抓好誠信體系建設,進一步規范房地產市場秩序,繼續嚴格落實商品房銷售網上備案和可售房源公開制度,逐步實現全市備案系統的聯網運行。
(四)創新需求管理,滿足保障對象的有效需求
不言而喻,要讓占人口絕對比重、需要住房的中等收入家庭買得起房,主要措施必須創新現有的經濟房模式,變“補磚頭”為“補人頭”。由政府參照現有經濟適用房的定價政策,確定一定面積、房價標準的商品房,由購房人從市場上自主選擇,政府補貼配套資金,形成共有產權,并根據不同的人群、對象設定不同的比例,形成保障性住房的無縫對接,替代目前與市場、法律不接軌的劃撥土地經濟適用房及其它反市場規律的住房保障模式?；窗彩性谶@方面進行了有益嘗試,取得了較好的效果。2009年12月,淮安市出臺的《關于加強低收入家庭政策性保障住房價格與租金管理的意見》要求經濟適用住房價格由市縣價格主管部門會同經濟適用住房主管部門按保本微利原則制定,并向社會公布。房地產開發企業實施的經濟適用住房項目利潤率不高于3%,地方政府直接組織建設的經濟適用住房只能按成本價銷售。這些政策措施應認真貫徹。
