時間：2023-03-01 16:32:06
引言：易發(fā)表網(wǎng)憑借豐富的文秘實踐，為您精心挑選了九篇低保審計論文范例。如需獲取更多原創(chuàng)內(nèi)容，可隨時聯(lián)系我們的客服老師。
**年我市范圍內(nèi)遭受了較為嚴重的內(nèi)澇、低溫冷凍、風(fēng)雹、洪澇、病蟲等自然災(zāi)害，給災(zāi)區(qū)人民的生產(chǎn)生活造成較大影響。據(jù)統(tǒng)計，全市農(nóng)作物受災(zāi)面積267058公頃，占播種面積的58%，絕收面積102885公頃，占受災(zāi)面積的39%；受災(zāi)人口371922人，占農(nóng)村人口的52%，緊急轉(zhuǎn)移安置災(zāi)民498人；倒塌和損壞民房1357間；共造成直接經(jīng)濟損失20805萬元。
（一）加強領(lǐng)導(dǎo)，及時部署救災(zāi)工作。各級黨委和政府十分重視救災(zāi)工作，在災(zāi)情發(fā)生后，積極組織民政、農(nóng)委等有關(guān)部門深入災(zāi)區(qū)核查災(zāi)情，幫助災(zāi)民解決種子、生產(chǎn)資料、資金和恢復(fù)重建的困難問題，盡一切努力減少災(zāi)害損失。市政府適時召開了全市防汛工作會議，專題部署了防汛備災(zāi)工作。市民政局多次下發(fā)通知,下派工作組15個40人次，督促各地做好防汛備災(zāi)、災(zāi)情報告和災(zāi)民救濟工作，確保了救災(zāi)工作有序進行。全市嚴格執(zhí)行災(zāi)情零報告制度，得到省廳的肯定。
（二）嚴格資金管理，保證災(zāi)民基本生活。全市在進行全面救災(zāi)款自查的同時，接受了審計、人大等上級有關(guān)部門近半年時間的延伸審計和監(jiān)督檢查。針對基層救災(zāi)物資管理不規(guī)范問題，市局8月份制定出臺了《社會捐助款物和救災(zāi)物資管理規(guī)定》，提高了全市救災(zāi)管理工作水平。年初，通過2次調(diào)查，制定了全市**年春夏荒災(zāi)民救助方案，采取災(zāi)民自救、政府救濟、社會幫扶、互助互濟等形式，有效開展災(zāi)民救濟工作。全市發(fā)放災(zāi)民救助卡3.86萬個，實施政府救助12.9萬人次，安排救災(zāi)款591萬元，確保了需救濟災(zāi)民每人每月30斤口糧。
(三)積極構(gòu)建災(zāi)害緊急救援體系。我市切實加強救災(zāi)綜合協(xié)調(diào)工作，在4月份啟動了災(zāi)情會商制度，并建立了災(zāi)情會商的聯(lián)絡(luò)體系和會商工作人員庫。按照《省特大自然災(zāi)害救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案》的內(nèi)容，重新修訂了《市特大自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》，并完成《市災(zāi)民緊急轉(zhuǎn)移安置預(yù)案》、《市敬老院火災(zāi)緊急事件處置預(yù)案》的起草工作。確保按預(yù)案要求組織開展應(yīng)急救援工作，將災(zāi)害損失降低到最低限度。
（四）積極引導(dǎo)災(zāi)民生產(chǎn)自救。全市各級黨委、政府和民政部門向災(zāi)民做耐心細致的思想工作，教育群眾樹立抗災(zāi)救災(zāi)意識，自救自立，充分發(fā)揮救災(zāi)主體作用。各縣（市）區(qū)政府積極協(xié)調(diào)，統(tǒng)一組織向修路、采礦、運輸、建筑、林業(yè)生產(chǎn)等周邊市場和外地轉(zhuǎn)移勞動力10萬余人；并號召災(zāi)民進山采集山產(chǎn)品，從事工商副業(yè)，發(fā)展庭院養(yǎng)殖和畜牧等增加農(nóng)民收入。
（五）積極推動經(jīng)常性社會捐助工作。按照國家和省的部署，積極推進社會捐助工作。在市福彩公益金資助下，由市區(qū)民政部門建立了1處示范性“慈善愛心超市”，對市區(qū)特困優(yōu)撫對象和城市低保人員進行救助。目前，也已經(jīng)建立慈善超市，其他縣的此項工作正在積極運作，可望在每個縣（市）區(qū)建立1處或多處慈善超市。為配合慈善超市的啟動，全市認真開展捐助月活動，共接收捐款0.92萬元，物資4萬件。此外，由于積極爭取，得到省廳3個項目22萬元的老區(qū)改造資金支持。
二、城市低保工作
截止12月末，全市保障人員78743人，月發(fā)放保障金497.1萬元，累計發(fā)放保障金5836.9萬元。全市城市低保人均補差達到63元，超過省里要求的人均補助60元的目標。
（一）強化和規(guī)范動態(tài)管理。繼續(xù)推進“城市低保規(guī)范服務(wù)年”活動。今年2月份修訂出臺《市區(qū)城市居民最低生活保障辦法》，于4月1日正式實施。各地將保障人員分類動態(tài)管理和核查，及時辦理增發(fā)、減發(fā)、停發(fā)保障金手續(xù)，確保保障人員有進有出，保障金有升有降。截止年末全市比上年新增保障人員6582人，停發(fā)5685人。全市各地實行了微機備案和“一戶一檔”管理，在媒體上公布了熱線電話，實行首問責(zé)任制，及時處理舉報，沒有因工作失誤越級上訪問題。
（二）嚴格資金管理。年初，全市落實地方財政低保資金預(yù)算540萬元。省撥我市4229萬元轉(zhuǎn)移支付資金全部下?lián)艿轿弧Ｔ趪已a助資金沒有及時撥付的情況下，全市各地民政部門積極協(xié)調(diào)財政部門，由地方自籌資金按月墊付發(fā)放保障金，做到了足額按時發(fā)放，維護了社會穩(wěn)定。6個縣（市）區(qū)通過銀行、郵政部門全部實現(xiàn)了保障金社會化發(fā)放。
（三）切實提高低保水平。按省的有關(guān)要求，將提高低保水平工作列入市委“6項利民行動、辦好26件實事”實施方案。經(jīng)過大量的調(diào)查測算、匯報爭取工作，6個縣（市）區(qū)均提高了保障標準（目前為市區(qū)150元、縣127元、其他縣市120元），平均上調(diào)了17％。同時還實行了分類施保，各地對重殘、重病、鰥寡孤獨、學(xué)生和70歲以上老人給予加發(fā)10％－20％低保金的照顧。
（四）積極推進城市醫(yī)療救助工作。按省統(tǒng)一部署，于5月中旬開展了城市醫(yī)療救助對象調(diào)查摸底工作。據(jù)調(diào)查，全市低保人員中患大病和常見病人數(shù)分別為4203人和15300人，占低保總?cè)藬?shù)的5.4%和20%，因病致貧人數(shù)為35180人，占低保總?cè)藬?shù)的45%。為進一步推進開展城市醫(yī)療救助提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。抓住出臺《保障辦法》的契機，還制定落實了保障人員就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)、住房、法律援助等內(nèi)容的救助政策。為鼓勵就業(yè)，對市區(qū)主動申報就業(yè)收入的低保人員實行了為期3個月“低保漸退”制度。
關(guān)鍵詞：設(shè)計階段；施工招標階段；施工階段；竣工結(jié)算審計階段；造價控制
中圖分類號：TU723文獻標識碼： A
一、前言：
由于成本控制措施不當(dāng)，很多國內(nèi)建設(shè)項目出現(xiàn)了嚴重的概算超估算、預(yù)算超概算、結(jié)算超預(yù)算的“三超”問題。在建設(shè)資金來源本就非常匾乏的情況下，“三超”問題所帶來的危害不僅直接影響建設(shè)項目的投資效益，而且還間接影響了項目的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。
可見，對工程項目的各階段過程進行造價控制是十分必要的。影響造價控制的因素有很多，一方面，工程項目各階段在造價控制方面缺乏有效聯(lián)系，導(dǎo)致后期易出現(xiàn)造價失控的局面[16]；另一方面，缺乏科學(xué)有效的造價控制技術(shù)與方法，使造價控制措施針對性不強。因此，只有通過對合適的造價控制方法的應(yīng)用，才能有效的對項目在整個建設(shè)過程中消耗的資源、預(yù)期造價、盈利目標和風(fēng)險進行合理的動態(tài)計劃和控制[9]。
通過以設(shè)計階段為重點控制階段，同時采用工程量計價模式，達到對投標企業(yè)報價進行控制的目的，這是有效控制造價的方法之一。另外，相較與定額計價方法而言，清單計價方法也更有利于“量”“價”分離，風(fēng)險分攤，公平公正[1]。同時，通過對在工程實施階段對工程造價進行動態(tài)控制的倡導(dǎo)，更能達到嚴格控制材料及設(shè)備的價格及質(zhì)量，加強合同管理的目的[2]；而在工程結(jié)算階段，強調(diào)注重各階段的信息管理，達到沉著應(yīng)對各項分歧、糾紛的效果，這些問題也都是很多國內(nèi)建設(shè)項目需要思考的優(yōu)化的方向
對建設(shè)項目不同階段進行造價控制，這不僅僅是使國內(nèi)建設(shè)項目更加有效的與工程實踐相結(jié)合重要課程，也是達到低造價建造的最終目的。
二、研究內(nèi)容
2.1 設(shè)計階段對工程造價的影響與控制
造價控制應(yīng)以設(shè)計階段為重點控制階段。設(shè)計工作一般分為方案設(shè)計，初步設(shè)計和施工圖設(shè)計三個階段，對這三個階段應(yīng)分別進行造價控制[11]。將造價控制貫穿于整個設(shè)計過程，也是一個動態(tài)控制過程。在建筑設(shè)計方案階段，設(shè)計工程師及造價工程師必須綜合工藝方案、工藝流程及設(shè)備布置、建筑結(jié)構(gòu)形式、地質(zhì)條件、地價以及建筑材料的選用等因素才能做出科學(xué)的判斷[15]。而在初步設(shè)計階段，它是通過設(shè)計院內(nèi)部各個專業(yè)的精心的計算及設(shè)計，確定工程的規(guī)模、生產(chǎn)工藝流程、結(jié)構(gòu)選形、建筑室內(nèi)外裝修、設(shè)備、電氣系統(tǒng)等的標準和用量組成，形成概算造價，明確投資金額的[12]。最后，施工圖設(shè)計階段是實現(xiàn)技術(shù)與經(jīng)濟對立統(tǒng)一的過程，設(shè)計費在總承包費用中的比例不超過5％，但70%～80％左右的工程費用是通過施工設(shè)計所確定的工作量而消耗的[4]。
另外，對設(shè)計變更的管理也尤其重要。一般來說，項目的變更是不可避免的，只有通過科學(xué)有效的方法將設(shè)計變更發(fā)生的可能性降到合理范圍內(nèi)，使之對項目的進度和費用不至于產(chǎn)生嚴重影響[3]。所以應(yīng)該盡可能把設(shè)計變更控制在設(shè)計階段的初期，特別是要對影響工程造價的重大設(shè)計變更，因為施工、采購等工作尚未全面開展，如果設(shè)計有所變更，不會給項目費用帶來變化。
2.2 工程項目實施階段對工程造價的影響與控制
2.2.1工程項目招投標階段造價控制措施
作為工程建設(shè)的組織實施者，基建處在工程設(shè)計完成后應(yīng)該：加強工作連續(xù)性，及時組建新工作團隊；加大圖紙審核力度，確保工程量清單質(zhì)量；通過工程量清單計價方式有效控制造價，委托業(yè)務(wù)水平高、執(zhí)業(yè)道德優(yōu)秀的中介機構(gòu)編制工程量清單，及時和工程設(shè)計人員就發(fā)現(xiàn)的圖紙設(shè)計問題溝通[5]；加強合同管理意識，設(shè)立索賠事件的專用條款，對索賠事件成立條件、索賠程序、索賠值的計算方法等做出詳細規(guī)定。
2.2.2工程項目施工階段造價控制措施
在工程項目實施階段，一方面施工企業(yè)應(yīng)根據(jù)工程進度及時核算工程成本及費用支出情況，修正下一施工階段的目標成本，在此目標成本的指導(dǎo)下，工程項目部會采取一系列措施降低施工成本[6]；另一方面，建設(shè)項目施工是一個動態(tài)、系統(tǒng)的過程，圖紙設(shè)計、施工條件、市場價格等因素的變化都會直接影響工程的實際價格[7]。
因此施工單位應(yīng)該：首先，確定項目管理模式，內(nèi)部加強管理，加強工程設(shè)計變更審核制度、工程簽證制度、建筑材料及設(shè)備認質(zhì)認價制度的建設(shè)，加大基建管理人員的職業(yè)培訓(xùn)力度，有針對性的到先進管理高校交流學(xué)習(xí)管理方法，提高基建管理人員工程造價管理水平；其次，加強造價動態(tài)控制措施，找出實際支出成本與預(yù)算造價控制目標的偏差，分析偏差產(chǎn)生的原因，采取適當(dāng)?shù)募m偏措施[8]。
2. 3工程項目結(jié)算階段造價控制措施
建管理與審計部門應(yīng)該避免工作失誤，相互配合工作，積極采取措施維護學(xué)校合法權(quán)益。首先，管理部門應(yīng)加強工程結(jié)算資料管理，主要內(nèi)容包括整理核對工程結(jié)算依據(jù)資料，核實工程變動情況，審核財務(wù)票據(jù)并理清本工程款項支付情況，增強時效意識，預(yù)防索賠等。其次，審計部門應(yīng)該規(guī)范審計程序，一方面可以通過加強內(nèi)部初審管理，明確結(jié)算資料簽收時間[14]；另一方面，審計部門也可以對外審機構(gòu)采取獎勵審減措施，加強工程結(jié)算階段的造價控制實效。在此期間，必須嚴格遵循施工合同價款調(diào)整辦法審查施工過程中關(guān)鍵材料價格，確定簽證工程綜合單價。最后，合理利用保修金降低保修期內(nèi)維修成本，基建處根據(jù)合同規(guī)定，要求施工單位提交工程保修書，及時提供維修服務(wù)。除因為施工方原因造成工程損壞外(由雙方人員共同鑒定)，其它工程質(zhì)量問題均先由施工單位負責(zé)組織修復(fù)合格，然后再由雙方鑒定問題產(chǎn)生的原因，確定經(jīng)濟責(zé)任承擔(dān)方[13]。
三、結(jié)論
在全過程造價控制過程中，應(yīng)針對建設(shè)項目各階段的特點，采用相對應(yīng)的造價確定與控制方法，以有效控制工程造價。
為解決國內(nèi)基建項目中概算超估算、預(yù)算超概算、結(jié)算超預(yù)算的“三超”問題，通過對項目前期設(shè)計階段的分析研究，提出了造價控制以設(shè)計階段為重點控制階段加強設(shè)計管理的方法；通過對施工招標階段和施工階段的分析研究、提出了在項目實施階段除了加強管理還必須有效的控制動態(tài)造價的方法；通過對竣工結(jié)算審計階段的分析研究，提出了應(yīng)該重視資料管理加強協(xié)調(diào)審計部門等有效方法，最后達到全過程造價控制過程中低造價建設(shè)的目的。
這些問題和措施也是國內(nèi)基建工程日后要面臨的重大難題和挑戰(zhàn)。在保證建設(shè)的質(zhì)量的前提下，降低工程項目造價成本，提高管理效率，優(yōu)化階段造價控制，加強全過程造價控制，這也建設(shè)項目完成低造價目的的必由之路。
四、參考文獻
【1】趙春紅.工程量清單計價模式下合理成本的預(yù)測研究.鄭州:鄭州大學(xué)碩士論文，2007
【2】任明.合同管理風(fēng)險及其AHP群決策分析.現(xiàn)代管理科學(xué)，20O9(1):26一28
【3】張獻萍，張義忠.建筑設(shè)計階段控制工程造價的策略與方法河南大學(xué)學(xué)報(自然科學(xué)版)，2009(11):2一3
【4】郝榮，李煥平.發(fā)揮設(shè)計在項目投資控制中的關(guān)鍵性作用.輕金屬，2007(l):1一3
【5】侯衛(wèi).施工階段工程項目的造價控制.水利與建筑工程學(xué)報，2008(4):11一13
【6】余克慶.工程施工階段的造價控制.中山大學(xué)學(xué)報，2006(4):179一182
【7】趙衛(wèi)東.淺談做好施工階段投資控制的方法.建筑設(shè)計管理，2010(l):5一6
【8】王守清.國際工程項目風(fēng)險管理案例分析.施工企業(yè)管理，2008(2)
【9】陳玉云.必須強化施工階段全過程造價控制.建筑時報，2009(4):15一17
【10】趙陽.清單計價模式下工程項目全過程造價管理研究.中國海洋大學(xué)碩士論文，2008
【11】胡濤.論建設(shè)工程項目前期造價的管理.北京:華北電力大學(xué)碩士論文，2008
【12】周和生，尹貽林.建設(shè)項目全過程造價管理.天津:天津大學(xué)出版社，2008
【13】陳雪芬，梁志鋒.工程造價管理存在的問題及對策.廣東建材，2006(4):141一143
【14】盧向南.項目計劃與控制.北京:機械工業(yè)出版社，2007：78―81
【15】林莉，工程總承包模式下設(shè)計對造價的控制研究，西安建筑科技大學(xué)碩士論文，2011：29-32
【16】郭凱寅，工程價款管理體系研究，天津理工大學(xué)碩士論文，2011：46-48
作者簡介：
論文摘要:農(nóng)村社會救助是農(nóng)村社會保障體系的重要內(nèi)容之一。搞好農(nóng)村社會救助體系建設(shè)，對維護社會穩(wěn)定，促進社會經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展具有重要的作用。
農(nóng)村社會救助是農(nóng)村社會保障體系的重要內(nèi)容之一，搞好農(nóng)村社會救助體系建設(shè)，對維護社會穩(wěn)定，促進社會經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展具有十分重要的作用。從永州市的情況看，經(jīng)濟欠發(fā)達，598.5萬人口中農(nóng)業(yè)人口達504.6萬人，占總?cè)丝诘?4.3 % ;農(nóng)村貧困人口達89.7萬人，占農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的17%，其中絕對貧困人口36.9萬人，占農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的7%;地形以山地丘陵為主，自然災(zāi)害頻發(fā)，每年都不同程度的遭受洪澇、山體滑坡、泥石流、龍卷風(fēng)、冰雹、干早等多種自然災(zāi)害，常年受災(zāi)人口達200余萬人次，需政府重點救助的45萬余人。由此可見，進一步加強、整合和完善社會救助體系，最大限度地滿足弱勢群眾的救助需求，是各級黨委、政府面臨的重大課題，是從根本上深化改革、推動發(fā)展、保持穩(wěn)定，加速構(gòu)建和諧社會的基礎(chǔ)工程。
一、意義深遠:助弱同進，共享發(fā)展
“按照社會公平正義的理念，包括弱勢群體在內(nèi)的每一位社會成員都應(yīng)過上合乎人類尊嚴的生活，這構(gòu)成了對弱勢群體實行的公益救助的基本理據(jù)。”大力推進農(nóng)村社會救助體系建設(shè)，全面扶助弱勢群體，對于促進社會各個層面和諧進步有重要意義。
1.有利于更好地維護社會穩(wěn)定
安定有序是和諧社會的重要內(nèi)容，是事業(yè)進步和改革發(fā)展的基本條件。當(dāng)前，永州市正處于從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會快速轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，社會矛盾比較復(fù)雜，弱勢群體具有很強的同質(zhì)性、集中性和群體性。這種特點一方面使他們表達和追求自身利益的能力增強，另一方面他們的利益如果被忽視或處置不當(dāng)，就會使他們采用非理性的方式來維護自己的利益，給社會帶來不穩(wěn)定隱患，進而成為構(gòu)建和諧社會的瓶頸。大力推進社會救助體系建設(shè)，有利于化解突出的社會矛盾和問題，維護和保障弱勢群體的基本權(quán)益，緩解弱勢群體的失衡心理，有效促進社會的持續(xù)穩(wěn)定。
2.有利于更好地凝聚發(fā)展合力
建設(shè)全面小康，構(gòu)建和諧社會，必須堅持以人為本，讓廣大人民群眾的工作熱情充分進發(fā)，讓個體社會成員的聰明才智充分涌流。困難群體作為社會成員的組成部分，由于處于弱勢位置，容易被忽略，不易感受到黨和政府的關(guān)懷和溫暖，對黨和人民缺少歸屬感、認同感和信任感，不利于他們在促進經(jīng)濟發(fā)展中充分發(fā)揮主觀能動性和創(chuàng)造性。推進農(nóng)村社會救助體系建設(shè)，不僅體現(xiàn)了黨和國家對弱勢群體的關(guān)心，更可以讓社會發(fā)展的成果惠及到社會全體成員，有利于團結(jié)弱勢群體，凝聚促進發(fā)展的合力，調(diào)動全體成員謀發(fā)展的主動性和創(chuàng)造性，全力促進和諧社會的實現(xiàn)。
3.有利于更好地促進社會文明進步
人與人之間和睦相處、真誠友愛是構(gòu)建和諧社會的基本要求。中華民族自古以來就是一個樂善好施、扶貧濟困的民族。進一步推進農(nóng)村社會救助體系建設(shè)，不僅能給予困難群體物質(zhì)上的救助，解決他們的燃眉之急，而且能調(diào)動社會各個層面的群眾共同關(guān)注弱勢群體，進一步營造互相關(guān)心、互相幫助的良好社會風(fēng)氣，有利于更好地弘揚人道主義精神，增強全社會的慈善意識，促進團結(jié)友愛、平等互助的道德風(fēng)尚和價值觀念的形成，推動社會主義精神文明和社會主義先進文化不斷發(fā)展進步。
二、工作成效:因地制宜，扎實有序
1.農(nóng)村低保基本實現(xiàn)應(yīng)保盡保
目前，永州市共有農(nóng)村低保對象12萬戶27.6萬人，占農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的5.5 %，月發(fā)放低保金1049萬元，月人均救助水平為38元。2008年上半年，按照上級要求進行了農(nóng)村低保擴面，將農(nóng)村居民中無勞動力或因病、因殘等原因致使主要勞動力喪失、因生存條件特別惡劣地方常年生活困難居民等三類家庭全部納人保障范圍，新增低保對象12萬人，基本實現(xiàn)應(yīng)保盡保目標。
2.農(nóng)村醫(yī)療救助制度逐步完善
為緩解農(nóng)村困難群眾的看病就醫(yī)壓力，根據(jù)上級要求，永州市從2004年開始在東安縣、新田縣開展農(nóng)村大病醫(yī)療救助工作試點，邁出了探索建立農(nóng)村醫(yī)療救助制度的第一步。2005年，對城市低保戶、農(nóng)村特困戶、農(nóng)村五保戶等特困對象家庭中患惡性腫瘤、尿毒癥、肝硬化腹水、白血病以及其它年醫(yī)藥費在1萬元以上大病的，給予500-3000元的醫(yī)療救助金，在全省領(lǐng)先建立了城鄉(xiāng)一體的醫(yī)療救助制度。2007年，結(jié)合全市實際，在救助范圍上擴大到城鄉(xiāng)低保邊緣戶，救助病種增加了精神病種，救助標準提高到1000-4000元。2008年，面向全市城鄉(xiāng)低保戶、五保戶、城鄉(xiāng)低保邊緣戶、百歲老人等特定對象，逐步建立和實施資助救助、門診救助、住院救助、臨時救助、慈善援助五位一體的新型城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度。全市在建立城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度以來，共累計救助農(nóng)村大病救助對象1.42萬人次，發(fā)放救助金2468.8萬元，人均年救助水平為1738元;資助農(nóng)村五保戶、農(nóng)村低保戶參合34.3萬人次，資助金額533萬元。
3.農(nóng)村五保供養(yǎng)水平進一步提高
永州市共有五保對象51214人，占農(nóng)村總?cè)丝?.27%。共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院106所，村級“五保之家”46所，集中供養(yǎng)4854人，其它46360人由村、組分散進行供養(yǎng)，分散供養(yǎng)標準由2005年年人均600元提高到1000元，集中供養(yǎng)標準由2005年1200元提高到2070.46元，農(nóng)村五保戶生活有了較大改善。2006年國務(wù)院新修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》實施后，五保供養(yǎng)資金從省級財政轉(zhuǎn)移支付和市、縣財政預(yù)算中列支，建立了“政府牽頭、民政負責(zé)、財政投人、按標施保、應(yīng)保盡保”的五保供養(yǎng)工作新體制。2008年，永州市人民政府辦公室下發(fā)了關(guān)于貫徹落實《湖南省實施(農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例)辦法》的通知，明確規(guī)定集中供養(yǎng)標準每人每年不低于2000元，分散供養(yǎng)每人每年不低于1000元，要求將五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)的日常管理經(jīng)費和工作人員工資列人財政預(yù)算，不得在發(fā)給五保供養(yǎng)對象本人的供養(yǎng)資金中列支，從而有效地保障了五保戶的基本生活權(quán)益。
4.災(zāi)害救助工作不斷規(guī)范
一是規(guī)范了救災(zāi)款物管理工作。2008年，永州市民政局、市財政局、市監(jiān)察局、市審計局聯(lián)合下發(fā)了關(guān)于印發(fā)《永州市基層救災(zāi)款物管理使用操作規(guī)程》的通知，對救災(zāi)款物的申請、撥付與發(fā)放、管理等方面作出嚴格規(guī)定，確保了救災(zāi)資金分配的科學(xué)合理、公平公正，救災(zāi)款物及時落實到災(zāi)民手中。二是災(zāi)害應(yīng)急救助體系初步形成。2008年，市政府出臺了《永州市自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，并成立了永州市減災(zāi)委員會，進一步完善了全市應(yīng)急救助體系，形成了統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機制。三是救災(zāi)資金投人大幅度增加。2008年我市累計受災(zāi)人口702萬人次，直，接經(jīng)濟損失145.07億元。向上級爭取救災(zāi)資金9395萬元，救災(zāi)棉被39111床、棉大衣1000件、帳篷443頂，市本級財政配套救災(zāi)資金500萬元;一年來，發(fā)放救濟糧3522噸，救濟災(zāi)民42萬人，發(fā)放衣被20萬件，救濟災(zāi)民巧萬人，救濟傷病人口7.83萬人。全市共為災(zāi)民恢復(fù)重建房屋12042戶45163間。由于救災(zāi)工作應(yīng)對處置及時果斷，救助措施得力，在應(yīng)對2008年百年不遇的冰凍雨雪災(zāi)害和五十年不遇的“6·13”洪災(zāi)過程中，做到了大災(zāi)面前零死亡，得到了上級的充分肯定。
三、存在問題:基礎(chǔ)薄弱，任務(wù)艱巨
1.社會救助立法滯后
迄今為止，我國尚沒有一部社會救助方面的專門性法律，農(nóng)村社會救助工作中除五保供養(yǎng)以政府法規(guī)形式頒布以外，其它各項工作都是通過各種規(guī)范性文件的，缺乏法律權(quán)威、制度剛性和懲處力度，實施過程中有令不行、違規(guī)不禁的現(xiàn)象比較突出。
2.基層機構(gòu)隊伍薄弱
據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，撤區(qū)并鄉(xiāng)建鎮(zhèn)以前，全市有區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)430個，按每個區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)配一名民政干部，至少有430個，撤區(qū)并鄉(xiāng)后，全市共有198個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和辦事處，只有民政干部271人，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)1:37人，比撤區(qū)并鄉(xiāng)前減少1s9人。所配民政干部專職的少，年齡偏大，文化偏低，素質(zhì)不高。近幾年民政部門新增城鄉(xiāng)低保、城鄉(xiāng)大病救助、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院和村五保之家建設(shè)和管理、五保供養(yǎng)資金發(fā)放等工作，全市每年救濟災(zāi)民30萬人以上，城鄉(xiāng)低保人數(shù)30余萬，農(nóng)村五保戶有4.2萬人，重點優(yōu)撫對象s.3萬，大病救助近萬人，還有71萬老年人，直接工作對象140萬人，日常管理的工作任務(wù)十分繁重。近年來，民政救助資金大幅度增加，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放的民政救助資金，有的幾百萬元，最高的達到近1000萬元，社會救助各項資金在基層的發(fā)放問題令人擔(dān)憂。如寧遠縣水市鎮(zhèn)，轄區(qū)人口7.3萬人，有民政工作對象5000;余人，全市發(fā)放各類資金335萬元。2002年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革時，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政職能劃人社會事務(wù)辦，明確由s3歲的李某1人負責(zé)全鎮(zhèn)民政工作，并兼駐村任務(wù)。李某不僅要負責(zé)5000名民政對象的人戶調(diào)查、初審、年檢年審、動態(tài)管理等日常管理工作，還要逐戶建立規(guī)范的統(tǒng)計臺賬和工作檔案，該人不懂電腦，工作效率十分低下，難以按規(guī)定要求完成各項社會救助工作任務(wù)，只能應(yīng)付了事，導(dǎo)致社會救助基礎(chǔ)工作不扎實。
3.救助資金投入少
一是國家財政投入不足，各項農(nóng)村社會救助工作普遍存在較大資金缺口，導(dǎo)致保障水平偏低。以農(nóng)村低保為例，2008年全市低保人數(shù)為27.6萬人，全年上級下?lián)艿霓r(nóng)村低保資金為6765萬元，按人平計算，月人均僅有20元，人數(shù)是城市低保的2.6倍，上級下?lián)苜Y金不足城市低保的一半，月人均救助水平不足城市低保對象的1/3。二是本級財政配套資金難以足額到位。按照有關(guān)法規(guī)和政策規(guī)定，農(nóng)村五保、農(nóng)村低保、農(nóng)村醫(yī)療救助均要由地方人民政府財政預(yù)算中安排一定比例的資金，由于市、縣區(qū)財政困難，往往未能足額配套，或列而不支，致使農(nóng)村社會救助工作經(jīng)費得不到保證，工作開展乏力。
4.城鄉(xiāng)救助發(fā)展不均衡
社會救助工作涉及到民政、勞動、教育、衛(wèi)生、房產(chǎn)、司法、扶貧、國土、規(guī)劃建設(shè)等多個職能部門，但各部門之間缺乏聯(lián)動，存在各行其事的現(xiàn)象，尤其是在救助對象和救助標準確定，救助項目安排，救助資金的投人等方面缺乏統(tǒng)一安排，導(dǎo)致多頭救助、重復(fù)救助、遺漏救助的現(xiàn)象時有發(fā)生，制約了社會救助整體優(yōu)勢的發(fā)揮。同時，還存在城鄉(xiāng)救助發(fā)展不平衡的狀況，如城市低保對象享有的廉租房政策及生活用水、用電、有線電視收視等價費優(yōu)惠措施，農(nóng)村救助對象暫時不能享有，整體救助水平較低。
四、根本舉措:統(tǒng)籌運作，合力推進
1.加快救助立法進程
農(nóng)村社會救助工作關(guān)系到困難群眾的基本生活，涉及到社會的各個層面。推進農(nóng)村社會救助體系建設(shè)，國家應(yīng)盡早出臺《社會救助法》及與之相配套的法律法規(guī)，把城鄉(xiāng)低保、五保供養(yǎng)、醫(yī)療救助、自然災(zāi)害救助、城市生活無著的流浪乞討人員救助及教育救助、住房救助、司法救助等各項社會救助制度以法律的形式固定下來，同時對社會救助工作機構(gòu)、人員、資金保障作出剛性規(guī)定，為依法推進社會救助體系建設(shè)提供法制保障。
2.加強機構(gòu)隊伍建設(shè)
各級黨委、政府要在社會救助機構(gòu)、人員、編制等問題上給予重視支持，特別是要解決社會救助機構(gòu)人員的公務(wù)員身份問題。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民政工作力量，安排專職工作人員，解決有機構(gòu)、有人做事的問題，我們建議在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立民政所或社會救助站，小鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排3至4個，大鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排4至6個干部，專門從事民政工作，在行政村設(shè)民政聯(lián)絡(luò)員，并適當(dāng)解決待遇，以切實解決好基層民政工作有人干事的問題，為工作落實，規(guī)范管理，資金發(fā)放公平公正提供組織保證。同時，要建立社會救助工作隊伍準人機制，嚴把進人關(guān)，加強在職工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高隊伍整體素質(zhì)。
3.擴寬資金投入渠道
一是加大財政投人。市、縣兩級政府應(yīng)根據(jù)本級財政實際，把社會救助資金列人財政預(yù)算，并逐年提高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要設(shè)立專項救助基金，實行專款專用。二是積極向上爭取。要加大跑“部”進“廳”力度，多爭取上級支持。三是面向社會籌集資金。大力開展各種慈善募捐活動和對口捐助活動，積極引導(dǎo)和鼓勵慈善團體等非營利性組織參與社會救助工作。同時，組織開展多種形式的扶貧幫困活動，如救助服務(wù)、志愿者活動等。要發(fā)動社會力量，搞好救助對象在醫(yī)療、教育、住房、司法援助等方面的專項救助。
4.強化救助工作保障
一是建立健全以救災(zāi)工作分級負責(zé)、救災(zāi)經(jīng)費分級負擔(dān)制度為基礎(chǔ)，社會動員機制為補充，應(yīng)急措施相配套的災(zāi)害救助體系。對災(zāi)民情況進行深入調(diào)查，制定切實可行的災(zāi)民生活安排方案，進一步安排好受災(zāi)群眾的基本生活。二是建立健全以農(nóng)村“五保”供養(yǎng)制度為基礎(chǔ)，臨時社會救濟為補充，各項優(yōu)惠政策相配套的社會救助體系。在農(nóng)村，通過全面總結(jié)低保試點經(jīng)驗，積極擴大保障范圍，逐步在基層推廣實施。同時，進一步落實“五保”供養(yǎng)條例，完善“五保”供養(yǎng)制度，維護農(nóng)村“五保”對象的基本生活權(quán)益。三是建立健全以老年人福利服務(wù)為重點，社會福利服務(wù)機構(gòu)為骨干，基層福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為依托，居家供養(yǎng)為基礎(chǔ)的社會福利服務(wù)體系。
論文關(guān)鍵詞 公共項目 民生 績效預(yù)算 預(yù)算制度
一、推行民生類公共項目績效預(yù)算的必要性
(一)實現(xiàn)節(jié)約公共財政資源的客觀要求
“十二五”規(guī)劃《綱要》要求落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，提高能源資源利用效率。因此，在促進節(jié)能降耗過程中，財政部門要及時調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，完善財政政策，充分利用績效管理來增加政府工作與財政資金管理的科學(xué)性與公開性，提高政府理財?shù)拿裰餍耘c社會參與性，保證政府部門及其組織以“最低成本的方式”滿足公眾的公共服務(wù)需要，最終達到節(jié)約公共財政資源的目的。
(二)改善民生財政支出績效現(xiàn)狀的迫切需要
我國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展水平的提高、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整都要求我國對財政支出結(jié)構(gòu)進行調(diào)整和優(yōu)化，進而提升民生類公共項目財政支出績效。
當(dāng)前，我國民生類公共項目內(nèi)部支出、政府間公共項目支出、地區(qū)間公共服務(wù)支出均出現(xiàn)了失衡。國家對現(xiàn)有事業(yè)機構(gòu)投入大量資金，而事業(yè)機構(gòu)給社會提供的公共服務(wù)卻嚴重不足;國家在公共衛(wèi)生、農(nóng)村義務(wù)教育等基本的公共產(chǎn)品供給和公共服務(wù)方面投入較少;加上財政收入向中央集中，導(dǎo)致我國的區(qū)域發(fā)展不平衡，一些中西部落后地區(qū)難以提供和東部沿海地區(qū)均等的基本公共服務(wù)。此外，我國部分公共服務(wù)組織存在著機構(gòu)冗雜、職責(zé)混亂，職務(wù)消費不受節(jié)制，公共財物閑置浪費嚴重等問題。加上公共服務(wù)組織盲目決策，導(dǎo)致組織機構(gòu)在這種高運行成本下的服務(wù)質(zhì)量卻十分低下。因此，必須通過有效的績效管理來提高政府服務(wù)能力和水平。
政治體制改革和行政管理體制改革日益緊迫，推進績效預(yù)算改革己成為決策層的共識。只有逐步建立起民生績效預(yù)算活動的制度框架，制度安排和相關(guān)工作才能有序地進行。
二、民生類公共項目績效預(yù)算制度的構(gòu)成
(一)明晰的民生類公共項目財政支出分類體系
黨的十七大以來，民生類財政支出項目逐步有了合理的分類，政府繼續(xù)把支持“三農(nóng)”、促進教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等社會事業(yè)的發(fā)展，保障改善民生，作為財政工作的重點。
一是“三農(nóng)”。綜合運用財政補助、財政貼息等手段促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整;支持勞動力轉(zhuǎn)移，促進農(nóng)村公共服務(wù)均等化;提高低收入農(nóng)戶低保標準，保障低收入群體。二是教育。進一步確立教育的基礎(chǔ)地位，落實農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，完善教育投入增長機制，積極推進高等教育。三是就業(yè)再就業(yè)。完善促進就業(yè)財稅政策，重點解決高校畢業(yè)生、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力、城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員就業(yè)問題。四是社會保障體系。推進新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，完善社會救助體系，加強福利機構(gòu)和慈善組織建設(shè)。五是生態(tài)文明建設(shè)。將“生態(tài)城市”作為發(fā)展模式，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護，加大污染減排和環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施投入。六是深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，全面實行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，健全城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，提高公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)水平。
(二)合理的民生類公共項目財政支出績效評價制度
建立合理的民生公共項目財政支出績效評價制度，就是要制定出完善的民生類公共項目財政支出績效的評價方法、評價指標、評價標準等制度，使其評價和監(jiān)督更加公正和客觀。目前，我國以社會效益為主的民生公共項目對公共財政支出績效評價體系提出了更高的要求。
一是對各個具體的民生類公共項目的績效進行評價。通過對邏輯標準、管理標準和成果標準的評價，來衡量民生項目支出的合理性及績效目標的完成情況等，從而確定公共資源的使用效率。二是民生類公共項目財政支出績效指標及標準。民生類公共項目的財政支出是以社會公共效益為主，具體的設(shè)計嚴格遵循相關(guān)性、經(jīng)濟性、可比性和重要性四項原則。針對民生類公共項目的特殊性問題，在評價前根據(jù)具體情況對權(quán)數(shù)進行一定的調(diào)整，更準確地突出民生類公共項目的關(guān)鍵因素;在定量分析的同時和定性分析相結(jié)合。三是民生類公共項目財政支出績效評價主體的權(quán)威性。財政部負責(zé)制定和實施技術(shù)規(guī)范，科研機構(gòu)等專家組協(xié)同政府部門確定指標、標準，并對支出績效進行分析，支出的實際效果由社會公眾檢查是否滿足需要。四是在財政資金運行各環(huán)節(jié)建立財政支出績效評價制度。在收繳環(huán)節(jié)、分配環(huán)節(jié)，分類細化民生類公共項目預(yù)算指標;在支付環(huán)節(jié)，采取國庫集中支付方式。五是財政部門、預(yù)算單位、審計和財政監(jiān)督機構(gòu)、社會中介機構(gòu)在財政支出績效評價工作中職責(zé)和業(yè)務(wù)分工的劃分等制度。
(三)有效的民生類公共項目財務(wù)報告與問責(zé)制度
有效的財務(wù)報告與問責(zé)制度是民生公共項目績效預(yù)算制度的重要部分。健全民生公共項目績效預(yù)算制度，要求建立能夠全面、系統(tǒng)地反映公共項目財務(wù)受托責(zé)任的政府財務(wù)報告。因此，要求政府財務(wù)報告內(nèi)容要完整，會計信息要有詳細披露，能充分反映整個民生類公共項目的財務(wù)狀況。明確每年公共項目的財政支出情況，繼續(xù)重視民生項目，加大對教育、社保等民生領(lǐng)域的投入力度。財務(wù)報告除了反映財政資源的來源、分配和使用的信息、預(yù)決算信息、籌資過程的信息、政府財政狀況及其變動情況外，可以突出如國債及其還本付息情況等有中國特色、能體現(xiàn)中國政府財務(wù)特征及社會關(guān)注的公共項目的財務(wù)信息。
構(gòu)建有效的民生公共項目的問責(zé)制度：一是建立寬范圍的問責(zé)制度。明確我國各級政府和政府部門之間職責(zé)和權(quán)限，在教育、醫(yī)療衛(wèi)生等各項具體的民生項目實施問責(zé)制度，對行政決策進行制度性定期審查，并將結(jié)果作為考核和任免干部的重要依據(jù)。同時，將無作為的行政行為納入行政問責(zé)的范疇，并根據(jù)民生類公共項目各項指標制定行政不作為責(zé)任的標準。二是在對民生類公共項目的問責(zé)中，屬于異體問責(zé)主體的公民、社會團體以及媒體應(yīng)發(fā)揮重要作用。對于公民來說，應(yīng)該樹立真正的民主意識，對民生類公共項目有所了解。我國新聞媒體現(xiàn)已較廣泛的參與到公共項目的行政問責(zé)過程中來，以新聞報道和相關(guān)評論為武器加大對民生類公共項目績效預(yù)算制度實施的監(jiān)督力度。三是制度問責(zé)的完善和問責(zé)程序的健全。我國目前已有的問責(zé)法理依據(jù)主要是《中華人民共和國公務(wù)員法》，還需在政治責(zé)任的制度化、規(guī)范化方面繼續(xù)努力。同時，需要健全問責(zé)的啟動程序和處理程序。如民生類公共項目的問責(zé)程序啟動后，執(zhí)行聽取報告、調(diào)查、撤職等問責(zé)環(huán)節(jié)。
(四)科學(xué)的民生類公共項目預(yù)算與會計制度
科學(xué)的公共項目預(yù)算會計制度是民生類公共項目績效預(yù)算運作的基本保障。財政部門必須及時制定規(guī)范的公共項目預(yù)算會計制度，為各部門做出正確決策提供重要依據(jù)。
科學(xué)的民生類公共項目預(yù)算會計制度包括：一是寬范圍的核算，形成集中支付的會計制度。重點對民生類公共項目進行核算，建立專門的民生類公共項目資金的預(yù)算體系，實現(xiàn)對民生類公共項目資金的全程監(jiān)控。二是健全的績效審查制度。制定相關(guān)的法律法規(guī)，明確規(guī)定公共項目績效審查的內(nèi)容、范圍、程序和法律責(zé)任等，提高對教育、醫(yī)療、社保等項目預(yù)算審查的質(zhì)量。三是完善的預(yù)算監(jiān)督制度。通過充實監(jiān)督組織、優(yōu)化監(jiān)督方式和流程，強化政府與公共部門的審計制度，來保證民生類公共項目預(yù)算及執(zhí)行過程的有效的監(jiān)督。同時，完善相關(guān)預(yù)算法律，制定與績效管理相適應(yīng)的責(zé)任形式，使公共部門管理者承擔(dān)的責(zé)任與每個民生類績效目標建立內(nèi)在的聯(lián)系。四是政府會計制度。根據(jù)現(xiàn)有的條件和預(yù)算管理要求，有目的地實施權(quán)責(zé)發(fā)生制，并建立政府公共項目的財務(wù)狀況報告制度，全面地反映民生類公共項目的實質(zhì)績效。五是科學(xué)的民生類公共項目的會計科目，解決會計科目功能不足問題。六是政府與非營利會計體系。審計部門作為監(jiān)督預(yù)算的專業(yè)性機構(gòu)，對預(yù)算進行全面的監(jiān)督，實現(xiàn)對預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算等全面監(jiān)督，監(jiān)督內(nèi)容也要拓寬為涉及民生類公共項目預(yù)算資金的所有預(yù)算管理。
三、民生類公共項目績效預(yù)算的實施建議
(一)加速與政府績效管理的協(xié)同推進
民生類公共項目投資由于其資金來源的特殊性，政府財政部門對其的監(jiān)管作用主要從資金集中支付制度和財政投資評審制度兩方面進行績效管理。財政投資評審機構(gòu)主要在政府公共項目的投資預(yù)算控制過程中把關(guān)，并且在項目結(jié)、決算前進行審查，控制項目總投資的最終環(huán)節(jié)，監(jiān)督固定資產(chǎn)形成并交付使用。同時，突出審計部門的審計監(jiān)管價值，將審計監(jiān)督職能貫穿于民生類公共項目建設(shè)的整個過程當(dāng)中，實施事前、事中、事后全程動態(tài)審計，以保證公共項目的質(zhì)量和資金使用的效益。并及時查明經(jīng)濟目標和預(yù)算的實現(xiàn)程度，改善管理，最終審計項目決算的真實性和合法性。
(二)借鑒發(fā)達國家政府對公共項目的監(jiān)管模式
發(fā)達國家政府對公共項目的監(jiān)管模式給我國帶來了很大的啟示。在發(fā)達國家公共項目是作為政府采購的一部分，政府采購職能受到嚴格的法律、司法、行政規(guī)定以及程序的限制。我國要學(xué)習(xí)發(fā)達國家政府以公開透明、公平和效率為基本原則，對我國民生類公共項目進行監(jiān)督和管理。美國政府設(shè)有專門的機構(gòu)對公共項目進行監(jiān)管，這些監(jiān)督評價機構(gòu)具有獨立的機構(gòu)、權(quán)限和職責(zé)。在英國，政府公共項目監(jiān)管主要由國家審計署和英國審計委員會負責(zé)，而對具體公共項目的管理和審計，采取的是合同約束和由社會中介組織提供公正服務(wù)等辦法解決，這些都對我國民生類公共項目的監(jiān)管有一定的啟示。
(三)營造良好的績效預(yù)算推行文化環(huán)境
我國推行績效預(yù)算需要良好的文化環(huán)境。一是通過座談會、報告會等多種形式組織公眾學(xué)習(xí)黨和政府會議報告，把民生類公共項目績效預(yù)算與保障人民權(quán)益結(jié)合起來，加強輿論的宣傳、教育引導(dǎo)廣大群眾增強監(jiān)督預(yù)算實施的意識。二是完善權(quán)力制約和監(jiān)督機制，積極應(yīng)對公眾的反饋意見。三是開展理論研究。一方面，加強績效預(yù)算理論和比較研究，借鑒國際先進經(jīng)驗，為推行績效預(yù)算做好理論儲備。另一方面，需要強調(diào)國情優(yōu)先的原則，探索適合我國國情的績效預(yù)算方法，以此來指導(dǎo)我國績效預(yù)算和績效考評實踐。
[關(guān)鍵詞]“海門模式”；現(xiàn)狀；問題；對策
[中圖分類號]C913 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2012）06 — 0054 — 02
相關(guān)資料顯示，目前海門的敬老院、福利院、托老院等養(yǎng)老機構(gòu)只有3942張床位，僅占老齡人口數(shù)的1.78%，機構(gòu)養(yǎng)老明顯不足，供求矛盾突出，而絕大多數(shù)老齡人又希望能在家里養(yǎng)老，多樣化、多層次的需要使得居家養(yǎng)老服務(wù)在海門應(yīng)運而生。
一、居家養(yǎng)老服務(wù)的“海門模式”
居家養(yǎng)老服務(wù)模式由大連市首創(chuàng)，指政府和社會力量依托社區(qū)，為居家的老年人提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護理和精神慰藉等方面服務(wù)的一種服務(wù)形式。它是對傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的補充與更新，是我國發(fā)展社區(qū)服務(wù)，建立養(yǎng)老服務(wù)體系的一項重要內(nèi)容。
海門市居家養(yǎng)老服務(wù)開展三年以來，按照“黨政主導(dǎo)、民政牽頭、社會參與、全民關(guān)懷”的工作方針，形成了獨具特色的“海門模式”。建立了市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（園區(qū)）居家養(yǎng)老服務(wù)管理中心，村級建立居家養(yǎng)老服務(wù)站，在政府資金的大力支持下，實行家政服務(wù)津貼，為服務(wù)對象提供生活照料、醫(yī)療保健、法律維權(quán)、文化教育、體育健身、精神慰藉等六方面有償或無償服務(wù)。
1.以政策意見為保障，建立健全居家養(yǎng)老服務(wù)站
針對人大代表提出的《關(guān)于加強居家養(yǎng)老工作的建議》，為進一步推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作，更快實現(xiàn)“9073”養(yǎng)老模式。為90%的人提供更好的居家養(yǎng)老服務(wù)。今年在原來195個居家養(yǎng)老服務(wù)站的基礎(chǔ)上，又新建了125個，實現(xiàn)全市所有村、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站全覆蓋。
2.以政府財政為支持，為老年人提供居家養(yǎng)老家政服務(wù)津貼
在政府資金的大力支持下，出臺政策，對居家養(yǎng)老服務(wù)對象實施分類服務(wù)，發(fā)放居家養(yǎng)老家政服務(wù)津貼。其實這也是居家養(yǎng)老最初步的服務(wù)項目。對象分A、B、C三類。
其中A類，70周歲以上享受低保且生活不能自理的老人、85周歲以上的空巢老人、孤寡老人、100歲以上的老人享受到每人每月60元的免費服務(wù)；B類，70周歲以上分散供養(yǎng)的城鎮(zhèn)“三無”、農(nóng)村“五保”特困老人、70周歲以上無固定收入的重度殘疾老人、重點優(yōu)撫老人享受每人每月40元的免費服務(wù)，并在居家養(yǎng)老服務(wù)方面探索各具特色的養(yǎng)老模式。雖然服務(wù)津貼的數(shù)額很少，但也為不少老年人解決了一些生活上的困難，接受津貼的老年人數(shù)量也在逐漸上升。
3.以老年協(xié)會為平臺，依托民辦托老院，推動居家養(yǎng)老服務(wù)工作
海門工業(yè)園區(qū)永富村通過村老年協(xié)會開展居家養(yǎng)老服務(wù)工作，服務(wù)人員以就近、子女、鄰里互助為主要形式，服務(wù)項目涉及上門燒飯、理發(fā)、洗衣、維修等36項，其中14項免費。利用民辦托老院專業(yè)服務(wù)人員的優(yōu)勢，為周邊居家養(yǎng)老服務(wù)對象提供服務(wù)。
4.利用多元化服務(wù)人員，開展居家養(yǎng)老服務(wù)
居家養(yǎng)老服務(wù)站結(jié)合實際情況，成立專業(yè)服務(wù)隊。如選擇中介公司、保潔公司、餐館、商店、理發(fā)店、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站等，與居家養(yǎng)老服務(wù)站簽訂協(xié)議，定期為服務(wù)對象服務(wù)。同時選擇低保戶為老年人提供居家照顧服務(wù)。志愿者隊伍也在不斷壯大，充分調(diào)動各方面的積極性，吸收多元化人群為老年人提供居家服務(wù)，比如說大學(xué)生群體，黨員干部以及在家閑置人員等等。
二、居家養(yǎng)老服務(wù)存在的問題
隨著經(jīng)濟條件的改善、社會文明程度的提高，全社會對養(yǎng)老服務(wù)的需求也呈多樣化、個性化發(fā)展，一方面老年人數(shù)急劇增加，機構(gòu)養(yǎng)老遠不能滿足現(xiàn)實需要；另一方面根據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，很多老年人還是會首選傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老，卻又缺乏專業(yè)化的養(yǎng)老機構(gòu)上門服務(wù)。目前不管是機構(gòu)養(yǎng)老，還是居家養(yǎng)老都陷入供養(yǎng)矛盾的窘境。面臨問題：
1.居家養(yǎng)老服務(wù)站資金不足，成為制約發(fā)展的主要瓶頸
目前很多居家養(yǎng)老服務(wù)站沒有收入，資金投入不足，資金來源渠道單一。居家養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)費主要來源于政府和民政部門的投入，有限的投入對居家養(yǎng)老工作的全面開展猶如“杯水車薪”。投資渠道不順暢，鼓勵機制不完善是目前居家養(yǎng)老服務(wù)資金不足，發(fā)展緩慢的瓶頸。如何實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展成為擺在居家養(yǎng)老面前的一大難題。
2.居家養(yǎng)老服務(wù)隊伍專業(yè)化不夠
居家養(yǎng)老服務(wù)人員大多是“4050”人員，還有一些低保與社會失業(yè)人員。他們沒有經(jīng)過專業(yè)化培訓(xùn)，對老年人的生理、心理、社會等多方面需求了解不夠，影響為老年人服務(wù)的水平和質(zhì)量。專業(yè)護理人員的工資待遇較低，參與度不高。專業(yè)化社會工作人才隊伍建設(shè)還處在試行階段，志愿者隊伍缺乏明確的組織機制和管理規(guī)范。居家養(yǎng)老服務(wù)隊伍專業(yè)化水平有待提高。
3.居家養(yǎng)老服務(wù)供給與需求不匹配，服務(wù)到位有待時日
我市居家養(yǎng)老服務(wù)市場化還處于初期摸索階段，對老年群體的居家養(yǎng)老服務(wù)需求不夠了解。因此，所提供的服務(wù)產(chǎn)品還不夠細化，與老年人的實際需求存在脫節(jié)現(xiàn)象，不能滿足老年人多樣化、個性化的服務(wù)需求，更難以高效便捷地提供服務(wù)。比如為老人提供送餐服務(wù)的快餐店，所提供的餐品選擇面小，過于油膩等，不能滿足老年人的用餐需求，需要居家養(yǎng)老服務(wù)站工作人員進一步的落實、協(xié)調(diào)并加以改進。
4.居家養(yǎng)老服務(wù)機制缺乏綜合性和整合力
目前我市居家養(yǎng)老服務(wù)運作機制主要是靠政府推動，財政支持。無論是建設(shè)服務(wù)設(shè)施還是成立服務(wù)機構(gòu)、設(shè)立服務(wù)項目，都主要由政府來完成，這種政府積極參與、強力推動的模式，短期內(nèi)效果明顯。從長遠看，政府過度介入，缺乏市場化導(dǎo)向，借助和利用社會資源不足，缺乏廣大社會力量的呼應(yīng)，不利于居家養(yǎng)老市場的培育。形成了居家養(yǎng)老工作推進的快慢、覆蓋面的寬廣與政府的資金投入成正比。削弱了居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)自我造血功能，不利于自身的良性發(fā)展和保持長久的活力。
三、居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展對策
1.加大宣傳力度，進一步提高對居家養(yǎng)老服務(wù)的認識
我形象的把居家養(yǎng)老比作“走進去”和“走出來”，老人既可以在家享受服務(wù)，也可以到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站或者日間活動中心享受居家服務(wù)。當(dāng)前，人們往往把社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)視為單純的慈善事業(yè)，有的更局限于把它視為一種對老年人，尤其是特困高齡老人的的貧困救濟。而實際上，居家養(yǎng)老服務(wù)是面向全體老年人的全方位的服務(wù)。政府要拓寬宣傳渠道，加大宣傳力度，通過各種方式宣傳居家養(yǎng)老，讓社區(qū)居民尤其是老年人了解居家養(yǎng)老服務(wù)，提高居家養(yǎng)老的認知率、接受率及覆蓋率。讓老年人積極參與到居家養(yǎng)老中，真正實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”和“老有所依”。
2.出臺相關(guān)法律政策，將居家養(yǎng)老服務(wù)落實到實處
通過立法的形式保障廣大老年人的合法權(quán)益，發(fā)展與完善居家養(yǎng)老服務(wù)體系，使廣大老年人過上有尊嚴、有保障的生活，是我們義不容辭的責(zé)任與義務(wù)。取其精華，去其糟粕，借鑒學(xué)習(xí)其他地方開展的居家養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)驗，比如“安吉通”居家養(yǎng)老服務(wù)平臺，“一鍵通”平安鐘，代替養(yǎng)老服務(wù)券的社區(qū)服務(wù)卡，真正將居家養(yǎng)老服務(wù)落實到實處。
3.統(tǒng)籌社會資源，拓寬投入渠道，確保居家養(yǎng)老服務(wù)的后勤保障
首先建立高效運作的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。通過加強規(guī)劃、合理布局，互通有無、互相補充，運用市場經(jīng)營機制，依托社區(qū)已有資源，聯(lián)合利用服務(wù)設(shè)施和服務(wù)項目開展對社區(qū)老年人的日間照顧和上門服務(wù)，提高養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的利用效率和服務(wù)效益。其次增加社區(qū)老年福利設(shè)施。新建和改建一批老年人福利服務(wù)的設(shè)施和活動場所，增強社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)功能。最后拓寬投入渠道，形成多元化發(fā)展機制。為保障居家養(yǎng)老的長效發(fā)展，各方應(yīng)該籌措資金，多元化拓展經(jīng)費渠道，充分挖掘慈善資源參與到居家養(yǎng)老服務(wù)工作。
4.建立專業(yè)化、規(guī)范化的居家養(yǎng)老服務(wù)隊伍
為促進居家養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)高效發(fā)展，人才是關(guān)鍵。定期組織開展居家養(yǎng)老服務(wù)站負責(zé)人培訓(xùn)，聯(lián)合相關(guān)部門對服務(wù)人員進行家政服務(wù)、疾病防治、康復(fù)護理、心理衛(wèi)生等居家養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)技能培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，逐步推行專業(yè)服務(wù)人員職業(yè)技能等級證書和持證上崗制度，努力提升管理水平和服務(wù)水平。及時補充新鮮的血液，建立規(guī)范化的志愿者服務(wù)隊伍。
5.多管齊下，充分發(fā)揮民間社區(qū)組織的作用
居家養(yǎng)老服務(wù)是一個需要政府相關(guān)部門和社會各界通力合作，相互支持的系統(tǒng)工程。政府要積極轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，實現(xiàn)“小政府大社會”，放手讓民間社區(qū)組織發(fā)揮管理和服務(wù)職能，多管齊下，開展居家養(yǎng)老服務(wù)，推動養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。尤其是建立健全民間社會工作組織，發(fā)揮社會工作人才的作用，更好的為養(yǎng)老服務(wù)。
6.多渠道征求意見，發(fā)揮老年人的主體作用
居家養(yǎng)老服務(wù)說到底是為老年人提供便捷的服務(wù)，讓老年人足不出戶就能夠幸福生活，安享晚年。開通便民服務(wù)熱線，多給老年人開座談會，發(fā)放意見卡等形式多渠道征求意見，真正發(fā)揮老年人的主體作用，了解老年人的困難和需求，前期居家養(yǎng)老工作開展的具體實效以及現(xiàn)階段工作存在的薄弱環(huán)節(jié)等，為下一步的工作的開展和政策的制定起到良好的鋪墊和重要依據(jù)。
7.確立考評體系，評估居家養(yǎng)老服務(wù)效果
老年人需求的滿足情況，資金的使用情況需要客觀公正的評估。探索建立第三方評估中介組織，出臺《居家養(yǎng)老服務(wù)效果評估辦法》，設(shè)定評估標準和細則，對居家養(yǎng)老服務(wù)效果進行客觀評估，為下一步政策制定和整改措施提供數(shù)據(jù)和資料，切實保障資金用到實處，服務(wù)到位，老人滿意。
我國已經(jīng)入老齡化社會。在“未富先老”的社會經(jīng)濟背景下，面對龐大的老齡人口及迅速的增長，如何解決好家庭照顧功能的弱化與社會養(yǎng)老負擔(dān)嚴重的問題，探索出適合我國國情的養(yǎng)老服務(wù)體系，以滿足老年人日益增長的日常生活照顧需要成為當(dāng)務(wù)之急。十部門聯(lián)合制定《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》，提出推進居家養(yǎng)老要遵循以人為本、依托社區(qū)、因地制宜、社會化方向的原則，政府、社會、家庭都要參與，采取多種形式，調(diào)動各方面的積極因素，共同做好這項工作。
〔參 考 文 獻〕
〔1〕陳軍.居家養(yǎng)老現(xiàn)狀的思考與對策〔J〕.社會，2011，（09）.
〔2〕馬春波.城市新型居家養(yǎng)老方式研究〔D〕.華中科技大學(xué)碩士學(xué)位論文，2006，（04）.
〔3〕王樹新.中國養(yǎng)老保障研究〔M〕. 北京：北京華齡出版社，2004.
〔4〕趙麗宏.城市居家養(yǎng)老生活照料體系研究〔J〕.學(xué)術(shù)交流，2007，（10）.
〔5〕王宗延.家庭轉(zhuǎn)型與居家養(yǎng)老〔J〕.理論月刊，2000，（03）.
〔6〕破解居家養(yǎng)老難題〔N〕. 南通日報，2009-04.
〔7〕劉維.居家養(yǎng)老模式的社會學(xué)分析〔J〕.前沿，2010，（09）.
〔8〕陳友華.以社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)為依托，改善居家養(yǎng)老的生活質(zhì)量〔J〕.紅旗文稿，2007，（11）.
論文關(guān)鍵詞：實訓(xùn)；教學(xué)；職業(yè)；能力；學(xué)生；培養(yǎng)
一、職業(yè)教育在全國教育體系中的定位
國家對教育的投入逐年在增加，教育本身也在飛快的發(fā)展，特別是職業(yè)教育，近年來的優(yōu)惠政策越來越多，硬件發(fā)展也越來越快。我國是一個人口大國，并且還是一個勞動力輸出大國，國家為了提高大量勞動力的專業(yè)技能，發(fā)展職業(yè)教育是不二良方。職業(yè)教育既讓學(xué)生學(xué)到了文化基礎(chǔ)知識，又學(xué)會了一門專業(yè)的生存技能，同學(xué)還使廣大勞動力提高了自己的素質(zhì)及專業(yè)技能。國家正是看到了職業(yè)教育的這些功效，才大力發(fā)展職業(yè)教育。在政策上也是盡最大努力的優(yōu)惠，如對農(nóng)村特困學(xué)生、農(nóng)村低保學(xué)生、城鎮(zhèn)低保學(xué)生進行學(xué)費和生活費用的資助；對涉農(nóng)專業(yè)的學(xué)生學(xué)費進行減免；對所有中職在校學(xué)生進行學(xué)費和生活費用的資助等等，都體現(xiàn)了國家政策上對中職教育的照顧。可以看出，職業(yè)教育在全國教育體系中是處于非常重要的位置的，國家把中職教育至少是放在普高教育同等水平線上的，政策上甚至更傾向于中職教育。
二、學(xué)生職業(yè)能力的重要性
職校學(xué)生是面向社會用人單位培養(yǎng)的技能型人才，既然是技能型人才，在自己所學(xué)的專業(yè)方向上，職校學(xué)生就應(yīng)該有自己的過人之處。這些過人之處就是職校學(xué)生的生存本領(lǐng)，就是職校學(xué)生在社會競爭中的砝碼。所謂技能型人才，是指在生產(chǎn)和服務(wù)等領(lǐng)域崗位一線，掌握專業(yè)知識和技術(shù)，具備一定的操作技能，并在工作實踐中能夠運用自己的技術(shù)和能力進行實際操作的人員，主要包括優(yōu)秀的中專中技畢業(yè)生以及取得技工、技師及相應(yīng)水平的人員。他們是我國人才隊伍的組成部分，是技術(shù)工人隊伍的骨干。即是說職業(yè)教育培養(yǎng)的學(xué)生走向社會后都是用人單位的頂梁柱，都是專業(yè)技術(shù)層面創(chuàng)新的中堅力量。所以，在校時期的實訓(xùn)教學(xué)一定要落實到實處，讓實訓(xùn)教學(xué)培養(yǎng)出真正的高水品職業(yè)技能為企業(yè)所用。
三、實訓(xùn)教學(xué)中如何培養(yǎng)學(xué)生的職業(yè)能力
實訓(xùn)教學(xué)的目的是讓學(xué)生接觸生產(chǎn)實際，培養(yǎng)學(xué)生的勞動觀點、敬業(yè)精神和責(zé)任心，學(xué)習(xí)掌握生產(chǎn)技術(shù)和管理知識，消化鞏固所學(xué)理論知識，提高本專業(yè)的技術(shù)應(yīng)用能力。在實訓(xùn)教學(xué)過程中，由于各專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域不相同，所要求掌握的專業(yè)技能技術(shù)也就不同，相應(yīng)的實訓(xùn)教學(xué)方法和過程也隨之各異，不同的專業(yè)應(yīng)該有不同的實訓(xùn)教學(xué)程序。所以，應(yīng)該分各專業(yè)來探討實訓(xùn)教學(xué)中的職業(yè)能力培養(yǎng)。
（一）機電一體化實訓(xùn)教學(xué)對學(xué)生職業(yè)能力的培養(yǎng)。機電一體化是一個寬口徑專業(yè)，社會對機電一體化專業(yè)的用工需求量大。機電一體化專業(yè)畢業(yè)生主要就業(yè)崗位有機電一體化設(shè)備的安裝、調(diào)試、維修、銷售及管理；普通機床的數(shù)控化改裝等。針對就業(yè)崗位，機電一體化實訓(xùn)教學(xué)的設(shè)置就應(yīng)該圍繞著機電一體化設(shè)備的安裝、調(diào)試、維修、銷售及管理，或普通機床的數(shù)控化改裝來進行。理論課與實訓(xùn)課應(yīng)該為1：1的比例，并且及時的進行實訓(xùn)實作。課堂上交給學(xué)生專業(yè)方面的知識儲備，緊接下來就進行實訓(xùn)操作，把理論知識運用到實踐當(dāng)中；在實際操作過程中檢驗理論知識的執(zhí)行力度。例如，典型機電設(shè)備的安裝調(diào)試、故障診斷與維護、柔性加工生產(chǎn)線的安裝調(diào)試、故障診斷與維護。用一節(jié)課講清楚安裝調(diào)試的步驟和注意事項，接下來一節(jié)課就完成一個機電設(shè)備的安裝調(diào)試，在實際操作過程中出現(xiàn)問題、發(fā)現(xiàn)問題馬上找老師請教解決。達到理論與實踐相結(jié)合，并在實踐當(dāng)中解決隨機問題。同時，緊抓技能等級證的考取，使學(xué)生具有專業(yè)技能又得到用人單位的充分認可。
（二）計算機實訓(xùn)教學(xué)對學(xué)生職業(yè)技能的培養(yǎng)。21世紀，每一個人都應(yīng)該掌握三項基本技能，那就是計算機、英語和駕駛。計算機已經(jīng)深深的烙在了我們的生活之中，工作離不開計算機，學(xué)習(xí)需要借助計算機，生活也要依賴計算機。簡單的計算機基礎(chǔ)知識，是每一個人都需要掌握的。但是對于以計算機賴以生存的專業(yè)人士來講，僅僅掌握基礎(chǔ)知識顯然是遠遠不夠的。掌握了基礎(chǔ)的計算機知識，在生活中就能熟練的運用計算機為我們服務(wù)，但是還不能勝任更高要求的網(wǎng)絡(luò)維護、動畫動漫制作、圖片處理等工作的操作。在計算機的實訓(xùn)教學(xué)中，應(yīng)該看到用人單位對計算機方面畢業(yè)生的需求意向。如網(wǎng)絡(luò)維護，網(wǎng)站建設(shè)與后期維護，網(wǎng)頁設(shè)計，計算機的銷售與維護，動畫動漫設(shè)計與制作，程序編寫，圖片的編輯處理等等。在實訓(xùn)教學(xué)中應(yīng)該著重注意這些方面的培養(yǎng)。教學(xué)設(shè)置應(yīng)該是理論少于實際操作，或則可以是一邊操作一邊講解理論知識。校內(nèi)校外常常組織一些裝機大賽、網(wǎng)絡(luò)組建大賽等。提高學(xué)生的學(xué)習(xí)積極性，增強他們的動手能力，同時又鍛煉了運用理論知識解決實際問題的能力。在老師的指導(dǎo)下，讓學(xué)生為學(xué)校設(shè)計一個簡單的網(wǎng)頁，從實用性、美觀性、功能性、創(chuàng)意性等方面進行評比。或則為自己的班級設(shè)計一個小小的網(wǎng)頁，同學(xué)之間互相交流、互相學(xué)習(xí)。通過對Flash、3DSMax、Photoshop等的學(xué)習(xí)，自己做一些小游戲，同學(xué)之間相互借鑒。既娛樂了大家，又練習(xí)了專業(yè)知識，鍛煉了專業(yè)技能。利用國家組織的技能等級考試的機會，督促學(xué)生加強專業(yè)知識的學(xué)習(xí)，考取相應(yīng)的技能等級證書。使學(xué)生出身社會就有資格加入激烈的競爭當(dāng)中，在計算機的各個專業(yè)領(lǐng)域有自己的一席之地。 轉(zhuǎn)貼于
（三）會計技能實訓(xùn)教學(xué)對學(xué)生職業(yè)技能的培養(yǎng)。實訓(xùn)教學(xué)對學(xué)生職業(yè)能力的培養(yǎng)，應(yīng)該跟用人單位所設(shè)置崗位對本專業(yè)學(xué)生技能的要求相聯(lián)系起來。如用人單位大量需求的出納員、成本核算員、會計主管、審計、稅務(wù)會計、財務(wù)管理、會計電算化等崗位人才。圍繞這些崗位，實訓(xùn)教學(xué)應(yīng)該有明確目標方向，以社會崗位實際需求為基本導(dǎo)向，安排學(xué)生實訓(xùn)教學(xué)。實訓(xùn)教學(xué)過程中，從基本技能培訓(xùn)和專業(yè)技能培訓(xùn)兩個方面入手。基本技能是完成專業(yè)技能訓(xùn)練所必須的基礎(chǔ)性技能。如“計算技術(shù)”課程里的珠算技能訓(xùn)練；“基礎(chǔ)會計”課程進行設(shè)置賬戶、復(fù)式記賬、填制與審核憑證、登記賬簿技能的訓(xùn)練。在這些訓(xùn)練之中，除了培養(yǎng)熟練的技能技巧外，還要培養(yǎng)學(xué)生細心的工作態(tài)度、嚴謹?shù)墓ぷ髯黠L(fēng)以及規(guī)范的操作方法。而專業(yè)訓(xùn)練則是對崗位中專業(yè)要求的特殊訓(xùn)練。如“財務(wù)會計”課程中進行的出納核算、往來款項核算、財產(chǎn)物資核算、資金核算、財務(wù)成果核算、總賬報表核算等的訓(xùn)練。通過這些訓(xùn)練，讓學(xué)生對相關(guān)專業(yè)技能逐漸熟練且達到專業(yè)水準，讓一些獨立的專業(yè)技能融會貫通，相輔相成，形成一個完整的專業(yè)技能結(jié)構(gòu)。同時，假設(shè)實際社會中崗位會出現(xiàn)的一些問題，讓學(xué)生運用所學(xué)知識試著解決這些問題。國家對財會專業(yè)人才就業(yè)有嚴格的規(guī)定，必須持有會計技能證書才能上崗。所以，訓(xùn)練學(xué)生的基本技能和專業(yè)技能基礎(chǔ)上，還要注意證書的考取。達到一定的專業(yè)水平，有了專業(yè)的技能等級證書，才能面向社會的各個崗位，輕松就業(yè)，絕對勝任工作。
（四）電子技能實訓(xùn)教學(xué)對學(xué)生職業(yè)技能的培養(yǎng)。電子技能也是與生活緊密聯(lián)系的一個專業(yè)，運用到生活中的專業(yè)知識也很多。與電子專業(yè)相關(guān)的就業(yè)崗位主要有視頻、音頻設(shè)備和智能電子產(chǎn)品檢測、調(diào)試、裝配、維護、維修等。為了培養(yǎng)社會實用型電子專業(yè)人才，在實訓(xùn)教學(xué)過程中，就要有針對性的進行實訓(xùn)教學(xué)。電子專業(yè)又是一個理論知識為基礎(chǔ)的技能專業(yè)，本專業(yè)不能僅僅注重專業(yè)技能的培養(yǎng)，理論知識是培養(yǎng)專業(yè)技能的基本保障，所以理論課程和實訓(xùn)課程的設(shè)置應(yīng)該是1:1，甚至是2:1。在實訓(xùn)教學(xué)過程中，應(yīng)該利用所有知識點的關(guān)聯(lián)性，由淺入深、從簡單到復(fù)雜的進行學(xué)習(xí)和訓(xùn)練。例如電子技術(shù)應(yīng)用的實訓(xùn)項目，應(yīng)該按照如下順序進行：元器件的識別與檢測識讀原理圖與信號流程分析儀表實用與測量萬用表電路的安裝、維修與調(diào)試開關(guān)電源電路的安裝、維修與調(diào)試AV功放電路的安裝、維修與調(diào)試超外差式收音機安裝、維修與調(diào)試電子鐘安裝于調(diào)試遙控發(fā)射與接收系統(tǒng)維修與調(diào)試數(shù)字化彩色電視機的調(diào)試與維修激光數(shù)碼視盤機的調(diào)試與維修等。通過這些實訓(xùn)的鍛煉，讓學(xué)生掌握這些專業(yè)技能技巧，達到相關(guān)崗位的技能要求，保證能解決實際出現(xiàn)的問題。在實訓(xùn)教學(xué)中，同樣要注意技能等級證的培訓(xùn)及考取。因為社會在進步，要求在提高，各行各業(yè)都需要專業(yè)的人才，通過實訓(xùn)教學(xué)培養(yǎng)出來的人才，雖然是具有扎實專業(yè)技能的人才，但是也需要專業(yè)的證書加以證明。
（五）其他專業(yè)實訓(xùn)教學(xué)對學(xué)生職業(yè)技能的培養(yǎng)。社會的職業(yè)五花八門，種類繁多，肯定不僅僅只有上面幾種類型的人才需求，比如旅游專業(yè)、服裝專業(yè)、汽車、美容美發(fā)、園林等等，包羅萬象，數(shù)不勝數(shù)。但是，無論什么專業(yè)，無論什么類型，萬變不離其宗，在實訓(xùn)教學(xué)中都需要注重社會實用性，著眼于社會崗位對專業(yè)方向的需求性。在實訓(xùn)教學(xué)中只有保證有針對性的進行培養(yǎng)，有層次的進行打磨，才能培養(yǎng)出社會滿意的技能型人才，社會崗位才會認可他們的職業(yè)技能。實訓(xùn)教學(xué)在學(xué)生職業(yè)技能的培養(yǎng)過程中，只有抱著創(chuàng)新的思想、踏實的態(tài)度、勤奮的作風(fēng)才能出色的完成任務(wù)，才能合符歷史賦予的角色。
關(guān)鍵詞：扶貧，小康
2010年是銅山縣“十一五”規(guī)劃的最后一年，是全面實現(xiàn)小康的攻堅之年，同時也是省委、省政府實施脫貧攻堅工程的最后一年，面臨全面總結(jié)檢驗的關(guān)鍵一年，上級提供這么多惠農(nóng)政策，投入了這么多扶持資金，究竟效果如何呢？貧困戶現(xiàn)在脫貧怎么樣呢？帶著疑問我走訪了銅山縣的21年鄉(xiāng)鎮(zhèn)的貧困村進行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)經(jīng)過5年的扶貧工作，各地區(qū)發(fā)展極不平衡，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻發(fā)生了翻天腹地的變化，因鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)高度重視并積極開展社會扶貧工作，在密切黨和政府與人民群眾的血肉聯(lián)系，提高貧困地區(qū)人民生活水平等方面，不斷取得了新的成效，使希日的貧困村變成今日的小康村。而有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過幾年的扶貧卻沒有取得任何成效甚至越差，扶貧項目見效綬慢，甚至有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困戶沒有享受過國家的任何優(yōu)惠政策，反而為達標驗收增加了負擔(dān)。本人是一位長期從事農(nóng)村基層扶貧工作者，通過這幾年的調(diào)查研究，走訪貧困戶，從中發(fā)現(xiàn)了不少扶貧工作中存在的問題，已經(jīng)制約了本地經(jīng)濟的發(fā)展。如：一是貧困地區(qū)特別是貧困村、貧困戶參與農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的項目少、規(guī)模小、水平低；二是扶貧開發(fā)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)接不夠緊密，部分龍頭企業(yè)對貧困村、貧困戶的輻射帶動力不強，直接扶貧效果并不明顯，還沒有真正形成互惠互利、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的利益共同體；三是貧困地區(qū)市場化程度低，社會化服務(wù)體系不健全；四是扶貧資金的投入與實現(xiàn)目標需要的投入差距較大；五是勞務(wù)扶貧培訓(xùn)政策約束條件太多，限制力太大，可操作性不強；六是部分基層干部群眾對扶貧開發(fā)工作的認識不到位，一些貧困鄉(xiāng)村缺乏扶貧開發(fā)的思路，帶領(lǐng)群眾脫貧致富的能力較弱，爭取項目不積極，個別鄉(xiāng)村實施項目的能力不強，少數(shù)群眾思想觀念陳舊，仍把扶貧看作給錢給物，對扶貧開發(fā)等待觀望，對改變困境沒有打算，對發(fā)展生產(chǎn)不想門路。。這些問題希望能引起大家重視，從中學(xué)習(xí)好的典型經(jīng)驗，結(jié)合本地實際解決工作中存在的問題，對真正做好社會扶貧工作，加快貧困地區(qū)物質(zhì)文化建設(shè)步伐，促進地區(qū)之間均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，具有重要的意義。在這眾多成功的典型經(jīng)驗面前，認為銅山縣單集鎮(zhèn)的扶貧工作獨有特色，值得向大家推薦。
單集鎮(zhèn)位于徐州市東郊，邳、睢、銅三縣交界處，屬革命老區(qū)，經(jīng)濟較為落后。全鎮(zhèn)共有21個行政村，人口6.3萬。2006年，該鎮(zhèn)有7個村被列為全省經(jīng)濟薄弱村，9個村被銅山縣列為貧困人口集中村，貧困人口共有6131戶，15857人，2009年以來，該鎮(zhèn)通過開發(fā)式和救助式扶貧相結(jié)合的方式，實現(xiàn)有勞動能力人口脫貧7408人，無勞動能力人口脫貧4522人。有勞動能力人口實現(xiàn)人均純收入在3500元以上，無勞動能力人口人均純收入在2600元以上，脫貧率達75%。由于單集鎮(zhèn)把扶貧和脫貧攻堅工作作為全鎮(zhèn)工作的重中之重，多措并舉，狠抓落實，取得了可喜的成績，總結(jié)了寶貴的工作經(jīng)驗。今年單集鎮(zhèn)又制定了新的脫貧目標任務(wù)，計劃脫貧人數(shù)是3927人，其中有勞動能力人數(shù)為3720人，無勞動能力人數(shù)為207人，培訓(xùn)勞動力1637人。今年單集鎮(zhèn)扶貧工作量仍然比較嚴峻，但他們有信心為早日全面達小康社會，完成脫貧攻堅任務(wù)。目前主要采取的措施有：
1．組建一支隊伍，加強組織領(lǐng)導(dǎo)
為確保脫貧攻堅工程順利實施，該鎮(zhèn)重點從三個方面加強對該項工作的組織領(lǐng)導(dǎo)：一是制定扶貧方案。。單集鎮(zhèn)成立了由黨委書記任組長、鎮(zhèn)長任副組長、分管領(lǐng)導(dǎo)、各部門主要負責(zé)同志為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，形成主要領(lǐng)導(dǎo)負總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)靠前指揮，部門領(lǐng)導(dǎo)分工負責(zé)的組織體系。領(lǐng)導(dǎo)小組主動配合市、縣扶貧工作隊員制定脫貧攻堅方案、措施，明確專人協(xié)助扶貧工作隊開展工作。二是細化執(zhí)行責(zé)任。單集鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)中心具體負責(zé)扶貧、脫貧攻堅日常工作和低保戶、有勞動能力的貧困戶開發(fā)式扶貧工作；民政辦具體負責(zé)五保戶、低保戶救助式扶貧工作；統(tǒng)計辦配合農(nóng)經(jīng)中心負責(zé)建檔立卡貧困戶脫貧目標完成情況的統(tǒng)計、匯總、上報工作；財政所負責(zé)扶貧及脫貧攻堅資金的規(guī)劃安排、預(yù)決算等工作；勞服所負責(zé)貧困戶勞動力培訓(xùn)工作。鎮(zhèn)紀委、審計所負責(zé)對扶貧及脫貧攻堅資金使用的審計監(jiān)督。同時把每一項工作落實到相關(guān)部門頭上，實行問責(zé)制度。
2.是發(fā)展一個產(chǎn)業(yè)，帶富一方百姓
近年來，單集鎮(zhèn)圍繞“抓產(chǎn)調(diào)、促民富，抓穩(wěn)定、促和諧，統(tǒng)籌抓好各項工作”的總體思路，大力實施“黨員創(chuàng)業(yè)工程”，通過黨員“干給群眾看、組織群眾干、幫著群眾干”，促進了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大和農(nóng)民增收。
干給群眾看，黨員帶頭搞產(chǎn)調(diào)。引導(dǎo)全鎮(zhèn)黨員在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上打頭陣，鼓勵他們通過租賃、承包等方式集中農(nóng)業(yè)用地，建立黨員規(guī)模種植養(yǎng)殖示范基地，發(fā)展規(guī)模化生產(chǎn)，提高農(nóng)產(chǎn)品效益。如閆莊村黨員馬世平，租賃本村土地近300畝，建立高效蔬菜大棚種植基地，不僅個人逐漸實現(xiàn)了增收致富，還有力地帶動了周圍群眾規(guī)模種植的積極性。2008年以來，通過黨員的示范帶動，全鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)土地2600多畝，規(guī)模種植高價值經(jīng)濟作物100-300畝的增加到11戶，10-50畝的達到52戶，逐步收到了集約用地、規(guī)模種植的經(jīng)濟效益。。
組織群眾干，黨員牽頭建協(xié)會。鎮(zhèn)黨委立足種植高價值經(jīng)濟作物戶數(shù)較多、面積較大的特點，鼓勵各村黨員干部牽頭成立專業(yè)協(xié)會，創(chuàng)新經(jīng)營模式。賀莊村吳書棟牽頭組建了土地股份合作社，在農(nóng)戶自愿的基礎(chǔ)上，按土地面積入股，對于不愿入股的，協(xié)調(diào)與其他農(nóng)戶的承包田或機動田進行互換。現(xiàn)已建立了500多畝的蔬菜生產(chǎn)基地，入股農(nóng)戶達到103戶，預(yù)計每戶每年按股分紅可達1-2萬元。姜集村黨支部牽頭組建起農(nóng)業(yè)協(xié)會，建立了1500畝的西瓜、300畝甜葉菊種植基地，并與農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)簽定了協(xié)議，統(tǒng)一收購、加工、銷售，形成產(chǎn)、加、銷一條龍服務(wù)體系，保障了農(nóng)戶的種植收益。
幫著群眾干，黨員靠上送服務(wù)。在土地流轉(zhuǎn)方面，本著雙方自愿的原則，各黨支部幫助村民簽訂合法、規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同，并幫助疏導(dǎo)解決土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的新情況、新問題，維護群眾權(quán)益。在生產(chǎn)服務(wù)方面，各村成立了黨員綜合服務(wù)隊，為農(nóng)戶提供惠農(nóng)政策、種植技術(shù)、供銷信息等服務(wù)，促進農(nóng)民群眾靠農(nóng)業(yè)增收致富。
3.培訓(xùn)一個技工，脫貧一個家庭
按照縣委縣政府“政府主導(dǎo)、市場運作、分類實施、有序輸出”的指導(dǎo)意見，該鎮(zhèn)不斷加強農(nóng)村貧困勞動力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移工作，支持返鄉(xiāng)農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)。去年，新建村級勞動保障站3個，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移累計26500多人次。，累計發(fā)放小額扶貧貸款1150萬元，1000余戶農(nóng)民在享受小額扶貧貸款后，解決了創(chuàng)業(yè)過程中的資金瓶頸，800多戶成功脫貧。
3.1落實好農(nóng)民培訓(xùn)的各項政策
該鎮(zhèn)不斷加大訂單、定向、合同培訓(xùn)力度，對全鎮(zhèn)貧困農(nóng)戶中有轉(zhuǎn)移就業(yè)愿望的農(nóng)民免費提供技能培訓(xùn)和職業(yè)技能鑒定，以培訓(xùn)促轉(zhuǎn)移。在培訓(xùn)專業(yè)的設(shè)置上，根據(jù)就業(yè)市場需求，有針對性地開展車工、鉗工等一線技工技能培訓(xùn)，提高就業(yè)能力。加強創(chuàng)業(yè)技能培訓(xùn)，提高創(chuàng)業(yè)能力，扶持農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)。對不能轉(zhuǎn)移、從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民，組織農(nóng)林科技人員到田間地頭，對其進行現(xiàn)場農(nóng)業(yè)實用技術(shù)培訓(xùn)，提高農(nóng)業(yè)增收能力。引導(dǎo)全鎮(zhèn)黨員干部在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上打頭陣，鼓勵他們通過租賃、承包等方式集中農(nóng)業(yè)用地，建立黨員規(guī)模種植養(yǎng)殖示范基地，發(fā)展規(guī)模化生產(chǎn)，提高農(nóng)產(chǎn)品效益，通過這種典型帶動、宣傳引導(dǎo)，增強廣大農(nóng)戶自主、自立、自強意識，大力弘揚創(chuàng)業(yè)精神，不斷激發(fā)創(chuàng)業(yè)激情。
3.2組織協(xié)調(diào)科技下鄉(xiāng)
該鎮(zhèn)組織技術(shù)人員深入村田間地頭，開展設(shè)施蔬菜、草莓、食用菌、奶牛肉牛飼養(yǎng)、水產(chǎn)品養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)實用技術(shù)培訓(xùn)，結(jié)合實際印發(fā)《農(nóng)作物田間管理手冊》、《農(nóng)作物病蟲害防治》等科普宣傳資料，近三年來，全鎮(zhèn)共計組織協(xié)調(diào)科技下鄉(xiāng)18次，受益群眾達到1.12萬人次。使貧困農(nóng)戶在學(xué)中干、干中學(xué)，進一步提高貧困農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)科普知識，農(nóng)業(yè)實用技術(shù)培訓(xùn)實現(xiàn)了全鎮(zhèn)覆蓋。
針對目前農(nóng)民創(chuàng)收觀念不強，貧困勞動力培訓(xùn)力度小等實際問題，我認為扶貧工作應(yīng)緊緊圍繞促進經(jīng)濟簿弱村加快發(fā)展和貧困農(nóng)戶增收這中心任務(wù)，要進一步解放思想，創(chuàng)新思路，突出重點，全力推進，務(wù)求實效的方針，對單集鎮(zhèn)的扶貧工作也提出了幾點建議和要求。
（1）認真做好扶貧政策的宣傳 。以貧困戶為政策扶持的對象，以產(chǎn)業(yè)調(diào)整為重點，做大做強蔬菜種植產(chǎn)業(yè)，建立農(nóng)村專業(yè)合作社組織，培育農(nóng)村經(jīng)濟人。（2）加強對農(nóng)村勞動力的深層次培訓(xùn)。聘請專家講解和進行現(xiàn)場指導(dǎo)，切實推進貧困人口的就業(yè)。（3）積極扶持貧困戶參與高效農(nóng)業(yè)。對享受政策扶持或獎勵的高效農(nóng)業(yè)、合作社等，優(yōu)先安排貧困戶勞動力參加勞動，獲取勞務(wù)報酬；通過科技服務(wù)、項目支持、創(chuàng)新機制等形式，幫扶貧困戶自身發(fā)展種植、養(yǎng)殖業(yè)項目，提高貧困戶家庭收入；鼓勵和支持貧困戶將所承包的土地采取租賃或入股分紅等形式，參與高效農(nóng)業(yè)項目，增加資產(chǎn)性收入。
4.加大對貧困戶就業(yè)創(chuàng)業(yè)資金扶持力度
擴大扶貧貼息貸款資金規(guī)模，整合資源，通過多種途徑、多種形式籌措資金，加大對貧困戶的生活資金補助的扶持力度。推進單集全面小康的早日實現(xiàn)。
（一）突出三大重點，塑造了教育新形象
1、透視焦點，優(yōu)化整合了教育資源
（1）加大了教育投入力度。20*年，預(yù)計教育事業(yè)總支出5億元，其中區(qū)財政對教育事業(yè)撥款達到21285萬元，比上年增長9.15%。教育附加收入達到3350萬元，比上年增長16.93%。人民教育基金收入達到2355萬元。20*年，專門調(diào)整、完善了教育撥款政策，確保了中小學(xué)校的正常運轉(zhuǎn)，提高了教育經(jīng)費的使用績效。同時，順利地接收了*發(fā)電廠子弟學(xué)校，平穩(wěn)地移交了界牌中學(xué)，使教育資源得到了有效地整合。
（2）加強了管理監(jiān)督力度。對學(xué)校資金的使用進行了審計，完善了教育經(jīng)費使用制度。20*年，共對62所學(xué)校、幼兒園的財務(wù)進行了專項審計，對部分學(xué)校的審計還委托社會中介進行。積極配合區(qū)審計局對我局的經(jīng)濟責(zé)任審計，針對審計中發(fā)現(xiàn)的問題，組織全局上下認真剖析，并根據(jù)審計要求，逐項抓好整改，有力地規(guī)范了財務(wù)管理制度，提高了學(xué)校財務(wù)管理水平。同時，加大“一費制”的宣傳和監(jiān)督力度，堅決遏制教育亂收費行為，嚴格執(zhí)行教育收費政策。健全了收費公示制和教育收費違規(guī)追究責(zé)任制，加強了對收費行為的監(jiān)督檢查力度，以執(zhí)行“一費制”和公辦高中“三限”政策為重點，對學(xué)校財務(wù)及收費進行定期檢查，進一步規(guī)范教育收費行為。
（3）加快了教育集團組建力度。20*年，創(chuàng)辦了*區(qū)第二職業(yè)技術(shù)學(xué)校，成立*區(qū)職業(yè)教育集團，加強校校合作、校企合作，打造“訂單式”的人才培養(yǎng)模式。注重內(nèi)涵提升，認真落實省職業(yè)教育“六項行動計劃”，面向市場，接軌就業(yè)，普職比繼續(xù)保持1：1。區(qū)職業(yè)中專順利地通過了市中等職校教育教學(xué)管理水平評估。整合優(yōu)質(zhì)幼教資源，鼓勵幼兒教育集團化，20*年，相繼成立了時光、苡君、幼藝三大幼教集團。職教、幼教資源得到了有效地整合和優(yōu)化。
2、展示亮點，促進教育事業(yè)快速發(fā)展
（1）教育創(chuàng)新卓有成效。舉辦了“中國教育改革實驗區(qū)（*）”第一輪課題結(jié)題鑒定會暨第二輪課題開題論證會；開展了“現(xiàn)代學(xué)校制度視野下的小學(xué)語文改革”觀摩課活動；在“21世紀校長高級論壇”上我區(qū)“區(qū)域推進學(xué)校效能評估的研究和實踐”作了交流；10月，向教育部和中央教科所匯報了“現(xiàn)代學(xué)校制度視野下的*教育改革”實驗區(qū)階段性成果，并對下階段的探索提出思路，受到了領(lǐng)導(dǎo)和專家的肯定；編著了近40萬字的由中央文獻出版社出版的《現(xiàn)代學(xué)校制度的實踐發(fā)展》一書，全面總結(jié)了近四年來*現(xiàn)代學(xué)校制度實踐探索的成果；出臺了《*區(qū)中小學(xué)效能評估體系》，并在全區(qū)中小學(xué)普遍實施。我區(qū)被教育部基礎(chǔ)教育司、中央教科所授予“國家基礎(chǔ)教育現(xiàn)代學(xué)校制度先進實驗區(qū)”榮譽稱號，開展的現(xiàn)代學(xué)校制度探索得到了有關(guān)部門的充分肯定。
（2）中考高考再創(chuàng)佳績。不斷加強“三考”的研究工作，完善了《*區(qū)高考進步獎勵辦法》，中考高考再創(chuàng)輝煌。20*年，全市四個省級首批課改實驗區(qū)初中畢業(yè)生學(xué)業(yè)考試中，我區(qū)的平均分、及格率、高分段人數(shù)比率分別高于四個實驗區(qū)平均值的19.84分、6.5%、3.34%，均居全市第一。高考的各項指標穩(wěn)步上升，全區(qū)高考上線學(xué)生3301人，上線萬人比為68.24，位居全市首位，比全市平均值高出12.65；純文、理科上重點人數(shù)259人，比2005年增加20人，上重點線萬人比為5.69，全市第三；全市文、理各前10名中，我區(qū)占4名；藝術(shù)體育等上本科線人數(shù)為269人，比2005年增加47人，實現(xiàn)了“三區(qū)第一，全市三強”的目標。
（3）免學(xué)雜費工作全面啟動。義務(wù)教育階段學(xué)校免雜費工作是區(qū)政府20*年十大為民辦實事之一，我們把全面推進和落實義務(wù)教育階段學(xué)校免雜費工作作為工作重點來抓，出臺了《*市*區(qū)義務(wù)教育中小學(xué)生免除學(xué)雜費的實施方案》，專門組織有關(guān)人員，加強監(jiān)督檢查，認真統(tǒng)計與核實全區(qū)學(xué)校免雜費學(xué)生人數(shù)，確保免雜費政策落到實處。經(jīng)過半年努力，全區(qū)共發(fā)放513萬元資金，對46496名義務(wù)教育階段學(xué)生免除雜費，切實減輕了學(xué)生家長的經(jīng)濟負擔(dān)。
（4）名師工程全速打造。切實加強對省第九批特級教師評選推薦工作，20*年共有3位教師被評為*省第九批特級教師，至此，我區(qū)已擁有11位省特級教師，按專任教師比例計算為全市第一。認真做好省、市教壇新秀推薦評選工作，經(jīng)過嚴格考核，3位教師被評為省教壇新秀、6位教師被評為市教壇新秀；同時，向市里推薦了9名市名師名校長。目前，我區(qū)名師名校長已經(jīng)達到36名。修改和完善了《*區(qū)星級教師管理辦法》，開展第十二屆星級教師評選活動，20*年共增加星級教師51名，至此，全區(qū)共有星級教師626名。加大優(yōu)秀人才引進力度，20*年共引進外地教壇新秀等中青年優(yōu)秀骨干教師18名。提高了校長崗位職級津貼，調(diào)動了校長工作積極性。進一步完善了區(qū)特聘教師制度，狠抓名師下鄉(xiāng)支教工作，扎實做好省特級教師、市名師和區(qū)星級教師下鄉(xiāng)支教及城鎮(zhèn)教師到農(nóng)村學(xué)校或薄弱學(xué)校任教工作，充分發(fā)揮了優(yōu)秀骨干教師的示范輻射作用。
（5）教育執(zhí)法評議成效顯著。堅持依法治教和認真履行教育行政執(zhí)法職責(zé)方面有了新的進展，重點抓了人大對教育行政執(zhí)法評議工作。專門成立了接受評議領(lǐng)導(dǎo)小組，認真開展自查自糾，切實開展整改活動。召開各界人士座談會并視察中小學(xué)校園，為教育獻計獻策；分別召開南片、北片、城區(qū)片中小學(xué)校長座談會，廣泛征求整改意見；先后在*二中、下陳中心校開展教育“懇談日”活動，傾聽基層教師心聲；相繼出臺了《*區(qū)義務(wù)教育階段招生暫行辦法》、《*區(qū)農(nóng)村現(xiàn)代化學(xué)校辦學(xué)的基本要求》等五個政策性文件，圓滿完成了人大對教育執(zhí)法評議工作，并受到區(qū)委、區(qū)人大、區(qū)政府、區(qū)政協(xié)主要領(lǐng)導(dǎo)的好評。
3、關(guān)注熱點，加強了教育管理
（1）加強了學(xué)校安全工作。繼續(xù)推進“平安校園”創(chuàng)建，全區(qū)70%的校園達到了*省“平安校園”創(chuàng)建標準；20*年，先后召開全區(qū)性教育系統(tǒng)安全工作會議和安全緊急會議4次，周密部署學(xué)校安全工作；加強學(xué)校普及安全知識教育，開展了“三個一”暑期安全教育活動；舉辦“全國第五個安全生產(chǎn)月”系列活動，發(fā)放宣傳資料2000多份；開展“警校共建”活動，實行學(xué)校交通協(xié)管員制度；編發(fā)《學(xué)生安全知識讀本》，對學(xué)校附近的江河池塘設(shè)立安全警示標記；實施“家校通”工程，為學(xué)校、家長聯(lián)系搭建信息平臺；開展學(xué)校周邊環(huán)境專項整治和校園安全大排查，開展學(xué)生接送車專項整治。加強學(xué)校衛(wèi)生工作，有2所學(xué)校成為*省食堂衛(wèi)生等級量化管理A級單位，有37所學(xué)校被確定為各級愛國衛(wèi)生先進單位。
（2）狠抓了學(xué)校德育工作。堅持抓宣傳，定標準，重實踐的原則，多措并舉開展德育工作。召開了“生態(tài)德育”工作座談會和未成年人思想道德工作座談會；對全區(qū)學(xué)校日常行為規(guī)范的落實情況進行了全面檢查；進一步加強了國防教育，開展了軍訓(xùn)、主題班會、模擬防空演練等豐富多彩的國防教育活動；積極開展民族精神教育，進行紀念勝利七十周年的歌詠比賽、書畫比賽、演講賽等形式多樣的愛國主義教育活動；全面開展社會主義榮辱觀學(xué)習(xí)教育活動，召開區(qū)青少年樹立社會義榮辱觀誓師大會；開展烈士陵園掃墓活動、青少年愛國主義讀書教育活動，進行愛國主義教育、集體主義教育、公德、愛心、誠信教育等；召開“德育導(dǎo)師制”工作經(jīng)驗交流會，開展德育先進評比工作，做好團隊工作，成功舉辦了*區(qū)第三屆少先隊鼓號隊檢閱活動。
（3）強化了師德師風(fēng)建設(shè)。認真落實《教師職業(yè)道德規(guī)范》，開展以“鑄師魂、修師德、樹師表、練師能”為主題的師德教育活動，評選出“十佳師德標兵”，組織了9場、有4000名教師參加的“十佳師德標兵”先進事跡巡回報告會，大力弘揚了教師愛崗敬業(yè)、樂于奉獻的高尚精神；舉辦了*教育有史以來規(guī)模最大、范圍最廣、檔次最高的以“健康、快樂、和諧”為主題的慶祝教師節(jié)千名教師大合唱活動，營造了團結(jié)、合作、競爭、和諧的良好氛圍；嚴肅整治教師有償補課、違規(guī)帶生行為，開展為期6天的暑期各中小學(xué)師德專題培訓(xùn)；20*年評選出各級各類先進個人98人。積極推進學(xué)校民主管理建設(shè)，推行教代會票決制度，進一步加強了凝聚力工程建設(shè)。
（4）完善了教育行政監(jiān)察工作。完善黨風(fēng)廉政建設(shè)、紀律監(jiān)察工作機制，開展對基建招投標、物資采購、人事、招生等熱點敏感問題的行政監(jiān)察，加大了政務(wù)、校務(wù)公開力度和、查案力度，受理直線電話和件267件（次），按時報結(jié)率100%，滿意率99%，無督辦件發(fā)生。認真組織了“兩會”議提案答復(fù)辦理，20*年共收到市、區(qū)人大代表、政協(xié)委員的議案、建議、批評和意見共41件，完結(jié)率、滿意率均為100%。加強對各類招生、考試的過程監(jiān)督，嚴肅考試紀律，確保錄取工作規(guī)范、有序。出臺了《*區(qū)教育系統(tǒng)治理商業(yè)賄賂工作實施方案》，召開了治理商業(yè)賄賂工作部署會議，立足自查自糾，在全區(qū)各學(xué)校、局機關(guān)各科室全面開展了商業(yè)賄賂專項治理工作。
（5）加強了理論學(xué)習(xí)和教育宣傳工作。狠抓局機關(guān)干部的素質(zhì)提高，堅持每兩周一次的機關(guān)干部“自由論壇”學(xué)習(xí)制度。加強了教育法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，提高行政執(zhí)法意識。制定了《*區(qū)教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》，勾勒*教育事業(yè)的發(fā)展藍圖。多層次、多角度地宣傳*教育新舉措、新成就，召開全區(qū)教育系統(tǒng)宣傳信息工作會議，確保教育信息及時地完成；改版了*教育門戶網(wǎng)站，共報發(fā)信息890條；編發(fā)《*教育》簡報13期；出色完成向區(qū)級各部門的信息上報工作，榮獲區(qū)政府信息工作“先進集體”稱號；強化社會宣傳工作，分別在人民政協(xié)報、*日報、*教育信息報、今日早報、*日報、*商報等報刊上發(fā)表教育新聞、通訊和調(diào)研論文文章共52篇，在*電視臺開辟《*教育》欄目6期，樹立了*教育的良好形象；編印*教育畫冊，大張旗鼓地宣傳*教育的新形象。
（二）構(gòu)筑四大平臺，提升了教育綜合實力
1、師資提升平臺。建立教師業(yè)務(wù)素質(zhì)考試制度，組織全區(qū)中小學(xué)教師進行了教師業(yè)務(wù)素質(zhì)和“中小學(xué)教師素質(zhì)提升工程”培訓(xùn)和考試；加強了教師年度考核工作，規(guī)范教師檔案管理；加強新教師見習(xí)期培訓(xùn)，組織了277名新教師的見習(xí)期培訓(xùn)，141名已畢業(yè)轉(zhuǎn)正。抓好中小學(xué)校長隊伍建設(shè)，組織了以“回顧、展望、創(chuàng)新、提升”為主題的暑期校長讀書會，發(fā)放《三特叢書》，舉辦了首屆校長論壇，有15位校長走上講壇，就如何“發(fā)現(xiàn)教育理想，更新教育理念，改善教育行為”作了演講，聘請了*大學(xué)、省教科院3位教授作點評，有力地促進了校長教育理念的更新和管理水平的提高；組織37名校長后備干部進行為期1年的崗位培訓(xùn)，選送12位中小學(xué)校長到上海、江蘇等名校掛職鍛煉；加大了對校長班子考核調(diào)整力度，共調(diào)整充實了44位中小學(xué)校長班子成員。支持鼓勵中小學(xué)教師參加高一層次學(xué)歷進修，全區(qū)中小學(xué)教師合格學(xué)歷大幅提升,小學(xué)、初中、普高、職高分別達到99.95%、99.51%、96.78%、85.89%；高一層次學(xué)歷，小學(xué)、初中分別達到78.71%、72.65%，居全市首位。
2、素質(zhì)教育平臺。進一步規(guī)范了學(xué)校的體藝衛(wèi)工作的開展；順利通過了省體藝衛(wèi)工作專項督查，編制*區(qū)學(xué)生體質(zhì)健康標準實施方案，建立實施素質(zhì)教育評估導(dǎo)向機制；成功舉辦區(qū)第十五屆中小學(xué)生科技文化藝術(shù)節(jié)；舉辦*區(qū)首屆中小學(xué)生體育節(jié)；參加*省第十三屆運動會組織工作，榮獲“*區(qū)參加*省第十三屆運動會先進集體”稱號。加強青少年科技教育工作；*市第一中學(xué)承辦了*省第二十屆青少年科技創(chuàng)新大賽，21人獲獎，其中一等獎14人；參加第十二屆全國青少年信息學(xué)奧賽（*賽區(qū)），共有5名學(xué)生獲獎。加強中學(xué)學(xué)科競賽的管理和指導(dǎo)，全國初中數(shù)學(xué)競賽一等獎2人、二等獎5人；*省初中科學(xué)競賽一等獎2人、二等獎4人；*省高中數(shù)學(xué)競賽二等獎3人，全國物理競賽獲獎5人。
3、新課改平臺。以新理念指導(dǎo)下的課程改革為突破口，開展“學(xué)科培訓(xùn)——學(xué)科調(diào)研——成果展示”為模式的新課改活動，組織了28次學(xué)科培訓(xùn)，開設(shè)了16個學(xué)科專題講座，調(diào)研了18所小學(xué)和13所初中新課程教學(xué)。出版了四期《課改動態(tài)》，組織召開了校本教研和綜合實踐活動基地學(xué)校經(jīng)驗交流會。加強課題研究。目前區(qū)級立項113項、市級立項36項，送省級立項8項。其中《現(xiàn)代學(xué)校制度視野下的*教育改革》在全國教育科學(xué)“十一五”規(guī)劃國家重點課題“基礎(chǔ)教育階段現(xiàn)代學(xué)校制度的理論與研究”結(jié)題成果評選中被中央教科所、總課題組評為優(yōu)秀成果一等獎。辦精辦好《自主教育》和《*家教》刊物，構(gòu)建三位一體的教育網(wǎng)絡(luò)。
4、現(xiàn)代裝備平臺。重視教育裝備投入，促進教育裝備現(xiàn)代化。20*年共投入620萬元采購教學(xué)儀器及電教設(shè)備，新增學(xué)生課桌椅4220套，新增多媒體設(shè)備358套（其中簡易85套），新增計算機610臺。到目前為止，全區(qū)中小學(xué)擁有多媒體設(shè)備1100套，擁有計算機6900臺。多媒體設(shè)備基本普及到每一個新課程教學(xué)班；學(xué)生數(shù)與計算機數(shù)的比達到10:1，基本實現(xiàn)計算機輔助教學(xué)。
（三）夯實五大基礎(chǔ)，提高了教育美譽度
1、夯實幼教基礎(chǔ)，實現(xiàn)幼兒教育規(guī)范發(fā)展。幼兒教育規(guī)范發(fā)展，全區(qū)每一街道（鎮(zhèn)）均建成一所中心幼兒園，在園幼兒17681人，入園率96%，幼兒教師學(xué)歷合格率達到99%。出臺了《關(guān)于全面實施幼兒園“結(jié)對幫扶工程”的若干意見》，完善城鄉(xiāng)結(jié)對幫扶制度。加強了街道（鎮(zhèn)）中心幼兒園建設(shè)，6月份在花園中心幼兒園召開了“街道（鎮(zhèn)）中心幼兒園管理現(xiàn)場會”。召開“親子活動”暨托班教學(xué)活動現(xiàn)場會，拉開了*區(qū)0—3歲嬰幼兒早期教育活動的序幕。積極開展示范性幼兒園的爭創(chuàng)活動，省示范性幼兒園達到6所，市示范性幼兒園達到7所。開展試辦幼兒園的全面檢查，關(guān)閉7所違規(guī)開辦的村完小學(xué)前班。
2、夯實義教基礎(chǔ)，促進義務(wù)教育均衡發(fā)展。繼續(xù)實施“放兩頭、保中間、活全局”的發(fā)展戰(zhàn)略，鞏固了“兩基”成果，基本達到高標準。強化了學(xué)籍管理，我區(qū)學(xué)校學(xué)籍管理被評為*省學(xué)籍管理先進集體。完善了質(zhì)量監(jiān)測體系，啟動了城區(qū)小學(xué)教學(xué)質(zhì)量抽考備案制度。加強示范性學(xué)校創(chuàng)建，已有11所學(xué)校被評為省、市示范性學(xué)校。狠抓了“五項工程”建設(shè)，全面開展“校舍隱患”排查工作，啟動省定食宿改造工程項目,全年投入資金2200萬元，完成田徑場、改廚改廁、硬化綠化等基建項目42個；“愛心營養(yǎng)餐工程”和“貧困生擴面工程”落實到位，投入資金152萬元，發(fā)放營養(yǎng)餐券781張，義務(wù)教育券9983張，資助面達到10.9%。小學(xué)入學(xué)率、鞏固率均達到100%。初中入學(xué)率達到99.81%，鞏固率達到99.98%。盲、聾啞、弱智三類殘疾兒童入學(xué)率為98.02%。“三殘”適齡兒童少年、低保線以下貧困家庭子女均享受全免費的十五年基礎(chǔ)教育，由民政部門認定的其他貧困家庭子女亦享受全免費的義務(wù)教育。
3、夯實高中段教育基礎(chǔ)，促進高中教育優(yōu)質(zhì)發(fā)展。實施高中入學(xué)成績準入制度，設(shè)定普通高中、綜合高中最低錄取分數(shù)線。積極推進高中新課改，組織校長、教師外出考察學(xué)習(xí)。制定實施了《綜合高中分流獎勵辦法》，提高學(xué)生的職業(yè)資格證書通過率。高中教育全面普及，初升高比例達到98.32%，比2000年提高29.7個百分點。全區(qū)擁有高中段學(xué)校15所，其中省級及以上重點高中增加到5所，已基本形成普通高中、職業(yè)高中、綜合高中齊發(fā)展的高中段教育新格局。
關(guān)鍵詞：保險保障基金 立法現(xiàn)狀 立法改進
引言
在2007年1月召開的全國金融工作會議上，總理直接點名新華人壽保險股份有限公司，這是多年來第一次在全國金融會議上點名批評的保險公司。也是中國保險監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“保監(jiān)會”）首次動用保險保障基金處理的案件，被稱為“中國保險第一案”。這個案例的具體情況如下：
2005年，普華永道會計師事務(wù)所在新華人壽審計中發(fā)現(xiàn)，其為北京的三家公司提供了累計8億元的擔(dān)保。2006年，保監(jiān)會正式派出檢查組，開始對新華人壽資金運用問題進行調(diào)查。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新華人壽董事長關(guān)國亮在任的8年間，累計挪用公司資金 130億元，或被拆借給形形的利益伙伴入股并最終控制新華人壽；或用于大規(guī)模違規(guī)投資房地產(chǎn)等領(lǐng)域。2006年12月底，關(guān)國亮被正式免除董事長職務(wù)。“2007年5月29日，中國保監(jiān)會網(wǎng)站在其行政許可欄目下《關(guān)于新華人壽保險股份有限公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓的批復(fù)》。該批復(fù)顯示，保監(jiān)會使用保險保障基金購買了新華人壽22.53%的股份。這是該基金自2005年成立以來的首次運用。該批復(fù)是5月24日作出的。保監(jiān)會同意隆鑫集團有限公司、海南格林島投資有限公司和東方集團實業(yè)股份有限公司分別將所持新華人壽12000萬股、9012萬股和6024萬股股份全部轉(zhuǎn)讓給保險保障基金。轉(zhuǎn)讓后，保險保障基金共持有新華人壽27036萬股股份，占總股本的22.53%。保監(jiān)會要求新華人壽按照有關(guān)規(guī)定辦理股權(quán)轉(zhuǎn)讓手續(xù)并相應(yīng)修改公司章程”。人們看到的是該案件的結(jié)果，但對于挽救新華人壽的保險保障基金制度知之甚少。保險保障基金是如何運用的？其運用的法定條件是什么？目前我國保險保障基金制度存在哪些不足？如何完善？本文就上述問題進行分析。
我國保險保障基金制度簡介
我國保險保障基金是根據(jù)《保險法》和《保險保障基金管理辦法》的規(guī)定由保險公司繳納形成，集中管理，統(tǒng)籌使用，用于救助保單持有人、保單受讓公司或者處置保險業(yè)風(fēng)險的非政府性行業(yè)風(fēng)險救助基金。1995年《保險法》第96條首次對保險保障基金進行了原則性規(guī)定。2004年12月中國保監(jiān)會《保險保障基金管理辦法》，2005年，各保險公司將已提取的保險保障基金繳入中國保監(jiān)會開立的保障基金專戶，保障基金實現(xiàn)集中管理。2006年保障基金理事會成立。2008年9月，中國保監(jiān)會、財政部、中國人民銀行頒布新的《保險保障基金管理辦法》，設(shè)立中國保險保障基金有限責(zé)任公司，依法負責(zé)保障基金的籌集、管理和使用。公司成立后，保障基金理事會自行終止（任建國，2013）。
現(xiàn)行保險法第100條規(guī)定，“保險公司應(yīng)當(dāng)繳納保險保障基金。保險保障基金應(yīng)當(dāng)集中管理，并在下列情形下統(tǒng)籌使用：在保險公司被撤銷或者被宣告破產(chǎn)時，向投保人、被保險人或者受益人提供救濟；在保險公司被撤銷或者被宣告破產(chǎn)時，向依法接受其人壽保險合同的保險公司提供救濟；國務(wù)院規(guī)定的其他情形。保險保障基金籌集、管理和使用的具體辦法，由國務(wù)院制定"。第165條對違反本法規(guī)定，未按照規(guī)定繳納保險保障基金或者提取公積金的行為人規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。從《保險法》來看，整體而言對保險保障基金制度的規(guī)定是比較簡單的。
2004年12月，我國保監(jiān)會了《保險保障基金管理辦法》，在2008年9月，中國保險監(jiān)督管理委員會、中華人民共和國財政部、中國人民銀行三家單位共同制定了《保險保障基金管理辦法》（以下簡稱《辦法》），自之日起施行， 2004年的規(guī)定同時廢止。該《辦法》對保險保障基金的管理使用等問題做出了具體的規(guī)定。
我國保險保障基金使用條件存在的問題與完善
《保險法》第100條規(guī)定了保險保障基金使用情形。《辦法》第16條“有下列情形之一的，可以動用保險保障基金：保險公司被依法撤銷或者依法實施破產(chǎn)，其清算財產(chǎn)不足以償付保單利益的；中國保監(jiān)會經(jīng)商有關(guān)部門認定，保險公司存在重大風(fēng)險，可能嚴重危及社會公共利益和金融穩(wěn)定的”。《辦法》規(guī)定的使用條件顯然更加細化，筆者認為，存在以下兩個方面的問題：
（一）保險公司被依法實施破產(chǎn)的規(guī)定需要進行細化
根據(jù)《保險法》第90條規(guī)定“保險公司有《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》第二條規(guī)定情形的，經(jīng)國務(wù)院保險監(jiān)督管理機構(gòu)同意，保險公司或者其債權(quán)人可以依法向人民法院申請重整、和解或者破產(chǎn)清算；國務(wù)院保險監(jiān)督管理機構(gòu)也可以依法向人民法院申請對該保險公司進行重整或者破產(chǎn)清算”。而《破產(chǎn)法》第2條規(guī)定“企業(yè)法人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，并且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或者明顯缺乏清償能力的，依照本法規(guī)定清理債務(wù)”。上述內(nèi)容主要問題在于：
第一，保險公司破產(chǎn)的判斷。目前存在的問題是《破產(chǎn)法》規(guī)定的一般企業(yè)的破產(chǎn)標準對指導(dǎo)保險公司破產(chǎn)意義不大。當(dāng)保險公司出現(xiàn)流動性危機，不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，即符合流動性破產(chǎn)標準時，可以動用保險保障基金予以解決，而資產(chǎn)負債標準，即資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)，則更無法體現(xiàn)保險公司的危機性，因為保險公司本身就是高負債經(jīng)營。以上標準均不能有效地起到預(yù)警作用，幫助保險監(jiān)管機構(gòu)進行及時的干預(yù)，因此，為了更好的防范和化解保險公司的風(fēng)險，應(yīng)該盡快明確保險公司破產(chǎn)的償付能力標準，即監(jiān)管性標準。
第二，保險保障基金救濟的時間點。根據(jù)《辦法》規(guī)定的“保險公司被依法實施破產(chǎn)”，是指破產(chǎn)程序開始一直到破產(chǎn)程序結(jié)束這個過程還是指破產(chǎn)程序終結(jié)。
從英國等國的相關(guān)制度看，在救濟的時間點上，保險公司進入破產(chǎn)程序與否，不是保障基金提供救濟的前提條件。保險公司遇到財務(wù)困難、未正式進入破產(chǎn)程序前，無法及時賠償或者給付保險金，保險保障基金也可代為履行。只要監(jiān)管機構(gòu)認定保險公司有可能不能履行其債務(wù)，該保險公司就可被界定為處于財務(wù)困難狀態(tài)，保險保障基金就可結(jié)合其他情況實施救濟，其中包括代為向保單持有人履行合同義務(wù)。這樣就可以基本保證啟動破產(chǎn)程序前后的無縫連接（龍翔，2011）。
第三，保險保障基金可否在重整程序中對保險公司進行救濟。保險保障基金制度最為核心的是對保單持有人進行救濟。盡管保險保障基金制度可以對保單持有人給與救濟，但畢竟是有限的。從理論上說，保險保障基金為所有的保險合同的延續(xù)提供支持就是對保單持有人的最好的救濟（龍翔，2011）。當(dāng)通過重整程序可使保險公司恢復(fù)經(jīng)營時，保險合同也可得以延續(xù)，保單持有人的利益也得到了保護。保險監(jiān)管機構(gòu)在保險公司被撤銷或者被宣告破產(chǎn)前介入，可采取各種措施化解風(fēng)險，以避免保險公司被撤銷或者被宣告破產(chǎn)。如果保險保障基金不能在此階段予以使用，保險監(jiān)管機構(gòu)缺少了有力的武器，各種措施的效果就會大打折扣。換言之，這時正是保險保障基金發(fā)揮作用的關(guān)鍵時刻，即它可向相關(guān)的保險公司提供借款、補助、擔(dān)保等，促成保險合同的轉(zhuǎn)讓和保險公司之間的合并，使保險合同予以延續(xù)，問題得以平穩(wěn)、快速地解決，對保單持有人和市場的負面影響降到最低程度。從這個角度看，保險保障基金在保險公司被撤銷或者被宣告破產(chǎn)前后的使用具有同等重要的意義，甚至前一階段的有效使用可避免后一階段的啟動，在降低救濟總成本、預(yù)防系統(tǒng)性風(fēng)險方面具有更為特殊的價值。
（二）保險公司存在重大風(fēng)險的條件應(yīng)該進行明確
保險公司的風(fēng)險是由內(nèi)因（公司治理、高層管理決策及其指導(dǎo)下的業(yè)務(wù)管理和產(chǎn)品流程過程中的各種因素）和外因（經(jīng)濟發(fā)展形勢、投資環(huán)境、法律環(huán)境、特殊事件等）共同作用形成的。很明顯，本文引言中提到的新華人壽的那個案例，保監(jiān)會決定對其運用保險保障基金進行干預(yù)，就是依據(jù)的《辦法》第16條規(guī)定的第二個條件。筆者認為，要想充分體現(xiàn)各種風(fēng)險對保險公司的綜合效應(yīng)，僅靠單一的風(fēng)險指標是無法實現(xiàn)的，需要采取保險公司的償付能力指標或總體財務(wù)狀況指標來綜合反映保險公司的風(fēng)險狀況。進而，“重大風(fēng)險”也可以采用衡量保險公司償付能力狀況的定量指標來界定。
償付能力是保險公司償還到期債務(wù)的財務(wù)能力，目前普遍采取“償付能力充足率”來衡量保險公司的償付能力狀況。中國保監(jiān)會根據(jù)保險公司償付能力狀況將保險公司分為下列三類，實施分類監(jiān)管：不足類公司，指償付能力充足率低于100%的保險公司；充足I類公司，指償付能力充足率在100%到150%之間的保險公司；充足II類公司，指償付能力充足率高于150%的保險公司。由上述規(guī)定可以看出，雖然并非所有的不足類公司都存在重大風(fēng)險，但存在“重大風(fēng)險”的保險公司，必然是償付能力“不足類”的公司。
對于不足類公司，中國保監(jiān)會應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同情形，采取下列一項或者多項監(jiān)管措施：責(zé)令增加資本金或者限制向股東分紅；限制董事、高級管理人員的薪酬水平和在職消費水平；限制商業(yè)性廣告；限制增設(shè)分支機構(gòu)、限制業(yè)務(wù)范圍、責(zé)令停止開展新業(yè)務(wù)、責(zé)令轉(zhuǎn)讓保險業(yè)務(wù)或者責(zé)令辦理分出業(yè)務(wù)；責(zé)令拍賣資產(chǎn)或者限制固定資產(chǎn)購置；限制資金運用渠道；調(diào)整負責(zé)人及有關(guān)管理人員；接管；中國保監(jiān)會認為必要的其他措施。上述措施一項比一項更為嚴厲。
筆者認為，存在“重大風(fēng)險”的保險公司，是接近于被“接管”的保險公司。我國保監(jiān)會2003年頒布的《保險公司償付能力額度及監(jiān)管指標管理規(guī)定》曾規(guī)定，被“接管”的保險公司是償付能力充足率小于30%的保險公司，盡管《管理規(guī)定》已廢止，但筆者認為該規(guī)定仍具有參考價值。保險公司一旦被接管，有兩種結(jié)果：在被接管期內(nèi)得以恢復(fù)經(jīng)營；進入重整或破產(chǎn)清算。如果保險公司進入破產(chǎn)清算，保障基金直接救助保單持有人，這屬于保障基金動用的第一種情形。因此，保障基金動用的第二種情形，可以界定為“不足類”保險公司中的兩種情形：按規(guī)定保險公司可以被接管，但通過保障基金救助可以避免被接管；保險公司雖然已被接管，但通過保障基金救助得以恢復(fù)經(jīng)營，免于進入破產(chǎn)清算程序（謝志剛、趙桂芹，2009）。值得注意的是，對于能夠通過自身努力而擺脫“不足類”公司行列的保險公司，不被列入保障基金動用的第二種情形。
我國保險保障基金投資運營規(guī)則的不足與完善
《辦法》第29條規(guī)定，保險保障基金的資金運用應(yīng)當(dāng)遵循安全性、流動性和收益性原則，在確保資產(chǎn)安全的前提下實現(xiàn)保值增值。《辦法》將保險保障基金的資金運用渠道限于銀行存款，買賣政府債券、中央銀行票據(jù)、中央企業(yè)債券、中央級金融機構(gòu)發(fā)行的金融債券，以及國務(wù)院批準的其他資金運用形式。
《辦法》對于投資渠道，規(guī)定的較為嚴格，主要限制在銀行存款、政府債券及中央級的票據(jù)，而對證券市場、房地產(chǎn)、實業(yè)投資等風(fēng)險性較高的投資仍很謹慎。通過銀行存款利率和通貨膨脹利率的對比可以看出存款容易受到通貨膨脹的侵蝕，基金投資用于銀行存款很難實現(xiàn)保值增值，同樣，由于國債的較低風(fēng)險性和較低收益率，將基金投資于國債也難以實現(xiàn)其保值增值的目的。固然投資工具的完善程度、證券市場和基金市場的發(fā)育程度對保險保障基金投資運營的外部環(huán)境會產(chǎn)生重大影響，規(guī)定保險保障基金的投資渠道少是出于保險保障基金的安全性考慮，但卻造成了保險保障基金投資的結(jié)構(gòu)性缺陷，無法真正實現(xiàn)基金的保值增值。
對保險保障基金投資運營的規(guī)定，大多是粗線條的，缺乏可操作性，對于具體的投資比例、投資組合、投資管理、各方當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)與法律責(zé)任及監(jiān)管制度等方面未明確規(guī)定，我國也缺乏對保險保障基金投資運營的監(jiān)管規(guī)定。筆者認為，應(yīng)該借鑒國際經(jīng)驗，增加規(guī)定關(guān)于基金的投資運營監(jiān)管制度，主要包括市場準入、收益擔(dān)保、投資限制、信息披露、資產(chǎn)獨立等監(jiān)管等內(nèi)容（劉蓓，2006）。
我國保險保障基金救濟規(guī)定的不足與完善
關(guān)于補償救助，《辦法》第19條和第21條分別針對非人壽保險合同和人壽合同做了規(guī)定，具體內(nèi)容如表1。
第一、從《辦法》第19條規(guī)定的表述來看，沒有明確授權(quán)保險保障基金公司對受讓財產(chǎn)保險保單或者與之合并的保險公司提供支持。對財產(chǎn)保險公司保單持有人的救濟主要針對其損失金額的大小，不涉及保險合同延續(xù)的問題。這無疑限制了保險保障基金的作用范圍，使將來有必要也有可能采取的救濟因缺乏保險保障基金的支持而無法落實。因此，即使在將來一段時期內(nèi)《保險法》不作修改，維持目前比較含糊的態(tài)度，國務(wù)院制定的規(guī)定也最好為這種救濟方式留出一定的空間，使保險保障基金有明確的授權(quán)為財產(chǎn)保險合同的延續(xù)提供救濟。
第二、從上述對保單持有人的定義來看，由于清算結(jié)束前保單利益與從清算財產(chǎn)中獲得的清償金額之間的差額無法準確計算出來，上述規(guī)定似乎主要指保險公司清算結(jié)束后，保險保障基金依據(jù)清算結(jié)果對保單持有人實施救濟。如果以這種方式提供救濟，事實上難以實現(xiàn)立法的初衷。從國外保險保障基金的實踐看，保險公司破產(chǎn)程序相當(dāng)耗費時間，長達數(shù)年乃至十多年。如果合同所約定的保險事故發(fā)生，已給保單持有人等造成重大的財產(chǎn)或者人身損失，保單持有人卻因必須等待保險保障基金的最終清算結(jié)果，很多年后才能獲得賠付，保險的保障功能無法完全和及時發(fā)揮出來，保險保障基金其實就未起到應(yīng)有的作用。
現(xiàn)有規(guī)定回避了直接救濟保單持有人的實質(zhì)內(nèi)容，容易造成理解和適用上的困難，有必要進一步修改。將來有關(guān)規(guī)定可就以下內(nèi)容做出規(guī)定：保險公司因財務(wù)困難不能履行保險合同義務(wù)，或者被依法撤銷、實施破產(chǎn)，保險保障基金可以代其向投保人、被保險人或者受益人履行義務(wù)，并在支付金額范圍內(nèi)代位行使投保人、被保險人及受益人對保險公司的權(quán)利。在此基礎(chǔ)上再進一步規(guī)定對不同類型的保單持有人直接提供救濟的具體內(nèi)容，包括救濟限額等。
第三、根據(jù)該 《辦法 》第 21條，（人壽保險）保單持有人為個人的，救助金額以轉(zhuǎn)讓后保單利益不超過轉(zhuǎn)讓前保單利益的90%為限。如果從字面來看，該項規(guī)定容易給人造成以下理解：由于被依法撤銷或者依法實施破產(chǎn)的保險公司的清算資產(chǎn)不足以償付人壽保險合同保單利益，保單受讓公司可能需要與轉(zhuǎn)讓保險公司協(xié)商以降低保單利益。轉(zhuǎn)讓后保單利益超過轉(zhuǎn)讓前保單利益的90%的部分就不在救濟范圍內(nèi)，保單持有人不得不承擔(dān)10%的損失。按照這個邏輯，保險金額等合同內(nèi)容的變更從理論上講就可不受限制地進行，最后即使保險合同得以延續(xù)，轉(zhuǎn)讓后的保單利益可能只有轉(zhuǎn)讓前的50%甚至更少。這樣的結(jié)果可能達到了防止保單持有人產(chǎn)生道德風(fēng)險的目的，但似乎偏離了保護保單持有人利益的立法初衷。另外，如前所述，以保單持有人的保單利益與其從清算財產(chǎn)中獲得的清償金額之間的差額即保單持有人的損失作為基礎(chǔ)，計算對其直接提供救濟的金額，不太恰當(dāng)。救濟限額方面的規(guī)定也應(yīng)相應(yīng)做出調(diào)整。
保險保障基金的救濟限額可按以下思路予以規(guī)定：一方面，在促成保險合同延續(xù)方面，可參照英國的規(guī)定，即保險保障基金應(yīng)保證保單持有人至少獲得原保險合同項下90%的利益。這一規(guī)定為保險保障基金在促成保險合同延續(xù)時對原保險合同內(nèi)容的調(diào)整設(shè)置了操作空間，既可以降低保單持有人的道德風(fēng)險，同時也為保單持有人的損失設(shè)置了底線，是較為合理的。另一方面，保險保障基金在代保險公司向保單持有人直接提供救濟時，實際上是代為承擔(dān)由保險合同產(chǎn)生的債務(wù)，可以設(shè)置更為簡單可行的限額，即以應(yīng)予以支付給保單持有人的金額作為基礎(chǔ)計算救濟限額。例如，對保單持有人等提出的請求，5000元以內(nèi)的，保險保障基金全額支付，超過5000元的，只支付90%。
第四，根據(jù)《辦法》，保險保障基金可以向接受人壽保險合同的保單受讓公司提供救濟，以及對存在重大風(fēng)險的保險公司進行風(fēng)險處置。那么，保險保障基金對保單受讓公司的救濟是無償還是借款？對存在重大風(fēng)險的保險公司進行風(fēng)險處置的手段到底包括哪些？如果保險公司需要向銀行借款以渡過難關(guān)，保險保障基金為其提供擔(dān)保是不是合法的方式？這些問題缺乏明確規(guī)定，將制約保險保障基金的運作效率。我國保險市場的快速發(fā)展及隨之將至的保險公司市場退出情形的增多，必然對保險保障基金的救濟手段之豐富提出更高的要求。建議借鑒相關(guān)國家立法，在制度上明確保險保障基金管理公司可通過以下方式實現(xiàn)其救濟目的：在沒有保險公司愿意受讓經(jīng)營困難或破產(chǎn)的保險公司的保險合同及相關(guān)資產(chǎn)情況下，保險保障基金管理公司可以承接保險合同，或者發(fā)起成立保險公司，以受讓其保險合同及相關(guān)資產(chǎn)，但應(yīng)盡快將股權(quán)或者全部保險合同轉(zhuǎn)讓給他人；可促成另外一家保險公司向相關(guān)保單持有人出具替代性保單；可向經(jīng)營困難、出現(xiàn)重大風(fēng)險的保險公司提供擔(dān)保或者向其提供借款等。
參考文獻：
1.許崇苗，李利.中國保險法原理與適用.法律出版社，2006
2.王衛(wèi)國.破產(chǎn)法精義.法律出版社，2007
3.周延.《保險保障基金管理辦法》解讀：破產(chǎn)法視角.上海保險，2005（12）
4.周延.我國《保險保障基金管理辦法》的不足及完善.保險世界，2003（3）
5.江生忠，朱威至，陳佳.保險保障基金制度的國際比較與借鑒.保險研究，2008（11）
6.馬洪剛.中國保險保障基金法律制度研究.中國政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2009
7.任建國.我國保險保障基金制度的發(fā)展.中國金融，2013（12）
8.龍翔.保險保障基金保單持有人救濟制度的完善[J].保險研究，2011（3）
