時間：2023-03-16 16:34:36
引言：易發表網憑借豐富的文秘實踐，為您精心挑選了九篇養老保險論文范例。如需獲取更多原創內容，可隨時聯系我們的客服老師。
論文摘要：目前，我國在養老保險基金的征收、發放和管理過程中，主要存在著提前退休、冒領保險金、養老保險覆蓋面窄、少繳漏繳、欠繳以及養老保險基金的安全和險基金的升值等問題。可通過加大養老保險基金的安全管理力度；盡快出臺《養老保險法》；在全國范圍內建立養老金發放體系；加大養老保險基金的征繳、擴面工作；加大養老保險信息化建設；逐步完善退休審批和退休金調整制度；確保養老保險基金的安全、保值和升值。
養老保險是社會保障的重要組成部分，對國民經濟發展、尤其是社會和諧穩定具有重要的影響。隨著人口老齡化，我國養老保險面臨嚴峻挑戰，而養老保險基金是養老保險賴以生存的根本。因此加強養老保險基金的征收、管理，特別是嚴防養老保險基金的流失，確保養老保險基金更加保險是十分迫切和必要的。
一、影響養老保險基金安全運行的有關問題
養老保險事業雖取得重大進展，但影響養老保險基金安全、正常運行的因素不少，筆者通過實踐和調查認為，可以從養老保險基金的發放、管理和征收三個方面去分析：
（一）、在養老保險基金的發放過程中，主要存在下幾個的問題：
1、想方設法“提前退休”。根據現有的養老金計算辦法，無論繳費年限長短，其基礎養老金都是一樣的，因此有些參保人員在自身條件不符合相關政策的情況下，還是千方百計地提前退休。這樣做，一方面縮短了這些職工的繳費年限，降低了養老保險基金的征收；另一方面，提前了這批職工領取養老金的年限，增大了養老保險基金的支出。
2、起“死”回“生”冒領保險金。在養老金實行社會化發放過程中，由于有不少退休人頻繁更換居住場所，管理部門對他們的生存狀況難以掌握，因此在養老金的發放過程中，有些實際已經死亡的退休人員，其親屬仍在冒名頂替死者領取養老金，造成養老保險基金的無謂流失。
3、確定和調整養老保險待遇的標準不統一，制度不規范。在為參保人員辦理退休手續或調整養老金時，存在著標準不統一、制度不規范的問題，造成企業與機關事業單位同類人員待遇水平有較大差距等問題。退休人員的年齡、工齡等基礎信息的確認標準也存在著差異，導致退休金核算的不準確。
4、重復享受養老待遇。由于養老保險是由各統籌地區分別征收、支付和管理的，而個人賬戶基金轉移手續繁瑣，這就造成部分跨地區調動的人員可在兩個統籌地區同時參加養老保險，當在兩個統籌地區參保均15年以上時，就可在兩地同時辦理退休手續，領取養老金，造成了養老基金的流失。
（二）、在養老保險基金的征收方面，主要存在以下幾個的問題：
1、養老保險覆蓋面窄。既然是社會保險，就必須充分體現其“社會性”，而“社會性”又以廣泛性為基礎，但我國養老保險的現狀是，國有企業基本實現全覆蓋，城鎮集體企業覆蓋率為75.39%，但其他經濟類型企業僅為17%。這顯然談不上廣泛。
2、少繳漏繳養老保險基金。一些企業尤其是非公有制企業為了降低經營成本，便以種種理由來降低員工養老保險的繳費基數，或剝奪部分員工參加社會保險的權利，少繳漏繳養老保險基金。這樣不僅嚴重侵害員工的切身利益，而且也造成養老保險基金的流失。
3、養老保險基金繳納的比例和時間問題。企業繳納養老保險基金的起始時間和比例等因素都直接影響著養老保險基金繳納的多少。而企業整體參保時間有早有晚，繳納比例又有高有低，這將影響部分企業繳納養老保險的積極性，也不能充分體現養老保險的和諧與公平。
4、養老保險基金的欠繳問題。產生欠繳的原因：一是部分單位領導只考慮眼前的經濟利益，對繳納養老保險基金不積極、不主動；二是部分事業單位經費緊張或企業效益不佳，無力為職工繳納養老保險費；三是社會保險機構執行力度不到位。欠繳養老保險基金直接影響退休金的正常發放和養老保險基金的保值和升值。
（三）、在養老保險基金的管理方面，主要存在下幾個的問題：
1、養老保險基金的安全問題。養老保險基金既是參保人員的“血汗錢”，更是退休人員的“活命錢”，國務院明確規定，專款專用，任何地區、部門、單位和個人均不得擠占挪用。而最近一段時間，社保基金大案迭起。先是上海社保基金弊案，緊接著浙江又爆社保大案，涉資數億。所有這些，都說明養老保險基金的安全管理存在著嚴重的問題。
2、養老保險基金的升值問題。要想在不增加或少增加參保人負擔的情況下，持久地維持養老金的支付承諾，就必須提高養老保險資金的投資效率，實現其持續的保值增值。而保險基金靠什么去保值增值，又迫切需要研究。
二、養老保險基金安全運行的對策和建議
從以上分析的問題來看，要解決好這些問題，應從以下幾個方面開展工作：
1、建立和完善養老保險內部審計、外部監管和考核機制，將養老保險基金的安全管理放在首位。
筆者認為，養老保險基金的管理應從以下兩個方面著手：一是建立健全養老保險基金管理制度，勞動保障、財政部門和社保經辦機構，按照各自的職責，協同配合，齊抓共管，形成行政監管、專業監管、內部監管和社會監管四位一體的監管機制，對基金的運行實現全過程的監管。二是建立相應的養老保險基金投資運營機構，專司養老保險基金運營工作。只有如此，養老保險基金的運營才能有法可依、有章可循；也只有如此，才能針對養老保險基金被擠占、挪用情況進行相關的處理。
2、盡快出臺《養老保險法》，為養老保險基金的征收、發放和管理提供法律依據。
現行的社會保險法規不能對繳費單位采取查封銀行帳戶、拍賣資產等強制措施，社會保險費征繳也缺乏法律手段。國家應盡早出臺《養老保險法》，為養老保險基金的征收、發放和管理提供法律依據。
3、在全國范圍內建立養老金發放體系。
健全街道（鄉鎮）勞動保障機構，實行退休人員登記卡制度，將每名退休人員都納入到街道保障機構的社會化管理中去。通過這些機構社會化、精細化的管理工作，確保退休人員養老金的按時、足額發放；同時也能杜絕養老保險金的冒領、重發和漏發。
4、加大養老保險基金的征繳、擴面工作。
一是做到養老保險基金的足額、及時征收。對于故意拖延繳納養老保險基金的企業，決不姑息，堅決加收滯納金。二是核準繳費信息，從基礎工作入手，確保養老保險基金的應收盡收。當前基本養老保險“擴面”工作的主要任務是向非公有經濟延伸，有效滿足非公有經濟對社會養老保險的需求。
5、加大養老保險信息化建設。
一是不斷完善社會保險信息化系統，盡快完善省級養老保險的信息化系統。二是不斷提升社會保險信息化職能。三是充分發揮網絡信息化的優勢，提高養老保險基金的征收、發放和管理水平。
6、逐步完善退休審批和退休金調整制度。
制定標準統一、信息準確、制度嚴密的退休審批程序，在辦理過程中，增加透明度，加大公示力度，疏通信息交流渠道，確保退休審批的公平、公共。退休金調整的水平，要根據工資增長、物價、養老保險基金和財政承受能力等情況，以當地企業退休人員的養老金水平和上年度企業在崗職工平均工資增長率的一定比例來確定。
7、社會保險靠社會，爭取全社會的理解與支持。
論文提要：我國農村正處于劇烈的社會轉型期，農村原有的養老保障體系正在被打破，而新的保障體系尚未形成。本文在此前提下設計和建立農村社會保險基本制度框架，特別是建立農保可轉換為城保的通道和機制，對早期農村養老保障制度進行根本性改革。
我國農村正處于劇烈的社會轉型期，農村原有的養老保障體系正在被打破，而新的保障體系尚未形成，農村大部分老年人正面臨著前所未有的生存困境，他們成為整個社會中最邊緣化和最弱勢的群體之一，這個群體的規模越來越大，已經開始影響農村社會的穩定和整個國家經濟、社會的和諧發展。
一、我國農村社會養老保險制度的發展
（一）農村養老保險發展現狀評述。1992年《縣級農村社會養老保險基本方案》在全國范圍內開始推廣，經過十多年的發展，無論在理論上還是在實踐上都取得了一定的成就，但與此同時，在實施過程中，也出現了一系列值得關注的問題。
1、農村社會養老保險的覆蓋范圍小，存在很大的發展空間。據國家統計局最新數據，截至2006年底，全國參加各類農村社會養老保險人數為5，374萬人，其中東部地區的農村社會養老保險制度的覆蓋面已超過60%。參保人數比2002年的5，462萬人有所下降。目前，全國農村社會養老保險基金滾存結余310億元，分散在1，905個縣市。
2、傳統的家庭養老保險功能正在不斷削弱，家庭養老面臨挑戰。主要問題：一是農村家庭規模縮小、核心家庭增多、家庭養老功能弱化。二是農村大量的年輕人進城打工，代際不平衡嚴重。迫于崗位的競爭壓力，忙于工作和事業，這些人無暇顧及老人；同時，這些青年夫婦較重視子女的教育和成長問題，有限的時間、精力和財力都向獨子或獨女傾斜，產生了“重幼輕老現象”，對老年父母的心理健康和實際的生活質量都產生了負面影響。三是老年人平均壽命延長，患病率、傷殘率上升，自理能力下降。這一切必將加大家庭的負擔，也必將加劇年輕人消極贍養老人現象的增加。
3、農村養老難于完全依賴土地保障，但土地對于多數農民來說仍然是重要的生產資料。調查顯示，目前農民家庭經營收入中，大約40%來自第二產業與第三產業，1/4左右來自勞動收入，來自轉移性與財產性的收入約占純收入的5.7%。由此可見，來自土地的農業收入已難以保證農民的基本生活，以致養老更是奢望。而且現在土地對于多數農民來說仍然是很重要的生產資料。城市化的迅猛推進使得許多農民的承包地被大量征用，農民所得到的只是極少的土地補償費。所以，完全依靠土地來養老的選擇也是不可行的。
4、老齡化加快。隨著城市化步伐的加快和農村勞動力的輸出，越來越多的農村青壯年人口進入城市，年齡結構出現“兩頭大、中間小”的局面。隨著計劃生育政策的實施，我國農村已出現家庭小型化傾向，農民養老問題日益嚴峻。據2005年底開展的全國1%人口抽樣調查統計，全國65歲及以上的人口為10，045萬人，其中農村約占老齡總人口的68%；中國農村平均家庭戶規模降到3.27人。
(二)早期農村養老保險試點地區改革。截至2006年底，全國1，905個縣，5，374多萬農民參保，還不到應該參保農民總數的8%，僅有310多萬參保的農民領取了養老金。積累保險基金310億元，這些農保總體上屬于早期農保性質。總的來說，早期農保試點工作不成功，陷入僵局，主要表現在三個方面：
一是覆蓋范圍小，發展嚴重不平衡。已經籌集的農保資金主要集中在少數幾個發達省市，多數地區難以為繼。從基金規模上看，排在前五位的是江蘇、山東、上海、浙江和北京，這五個省市的基金共計221億元，占全國農保基金總額的71.3%。
二是管理體制不順，“民政不管，社保不接”。尤其是在中西部大多數省份，農保管理體制至今仍沒有理順，運作也困難重重，處于進退兩難的境地。在全國1，905個農保試點縣中，多數地方的農保機構還在民政部門，農保在省級已經移交而市縣沒有移交，依然處于“民政不管，社保不接”的局面。與此同時，很多內地和西部省份“清理整頓”的一個通行的做法是簡單退保。
三是基金分散，管理存在流失和損耗現象。目前，全國310億元農保基金分散在1，905個縣市。由于管理體制不順，全國清理整頓農保后，農保機構和人員的辦公經費、工資多數沒有納入財政預算，挪用農保基金發工資的事情相當普遍。據勞動和社會保障部統計，2005年全國31個省份中，涉及1，905個縣、2.6萬個鄉鎮，農保系統大約有干部近1萬多人。
四是老年受益保障不能兌現，保障水平低。很多參加早期農保的農民在年齡達到60歲后，每月領取以前規定的養老金的承諾不能兌現。
二、建立新型農村社會養老保險
新型農村社會養老保險制度，是采取個人、集體和國家等多方出資籌集養老基金并為老年人提供經濟幫助和服務、保障其基本生活的一項制度，并且隨著人們生活水平的提高，養老金還會相應增加。該制度的新穎性，首先在于各級政府和村集體逐步加大對農村社會養老保險工作的支持和投入力度，每年安排專項資金對參保農民進行補貼，建立農民參保補貼制度。本文以成都為例，鑒于目前成都各區、市、縣經濟發展水準不一樣、政府財政負擔能力不一樣、農民基本生活水平也不一樣的狀況，成都于是按照一二三圈層分類劃檔逐步推進全市農村養老保險。
（一）從遠郊區縣——都江堰和金堂縣來分析。金堂縣從2007年6月1日最先按規定開始在三個鄉鎮進行農民養老保險試點，9月1日在全縣全面推開農民養老保險。2007年全縣GDP為79.1億元。農民人均純收入為4，690元。都江堰市從2007年8月初開始，分別選取了胥家鎮、崇義鎮各兩個村進行農民養老保險試點。2007年全市實現地區生產總值（GDP）116.2億元，農民人均收入從2001年的3，096元增加到2007年的5，300元。兩地屬于成都市第三圈層，經濟實力偏小。
（一）急于求成的制度轉軌帶來了超重的歷史債務。1995年國務院了《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，標志著我國企業職工基本養老保險從現收現付制開始向“統賬結合”的模式轉變。在轉制過程中，由于“老人”和“中人”的退休金權益并沒有以養老金的形式形成積累，于是就出現了“轉制成本”。由于統籌基金無法填補這一缺口，所以我們就采用了混賬管理的模式，統籌賬戶擠占個人賬戶資金，實行個人賬戶的空賬運行。
（二）基金征繳不力導致的新債務。養老保險基金征繳是養老保險制度運行的核心。但基金征繳不足已是不爭的事實，這方面的問題主要表現為以下幾種情況：
其一，基金征繳中的“打折征收”，導致了“新隱性債務”。目前，我國一些地方對社會養老保險繳費采取“優惠征收”、“打折征收”的辦法，加上我國在養老保險繳費年限等方面存在的“政策漏洞”，形成新參保人員“繳費少、受益多”的財務失衡狀態，“新隱性債務”正在大面積生成。
其二，社會保險費拖欠、拒繳嚴重，養老保險基金征繳率低，導致供款不足。據國家勞動和社會保障部公布的數據，2001年1月8日全國企業欠繳基本養老保險費千萬元以上的有20余家。國務院體改辦宏觀司2000年5月的相關數據顯示，當時全國累計發生企業欠繳養老金已達376億元。另外，參保不繳費的情況比較嚴重，有的省區高達20%，全國總計達800萬人。
（三）人口老齡化、高齡化趨勢，養老保險基金負擔系數提高。人口老齡化是全球問題。但我國由于人均壽命的延長和計劃生育政策的實施，使得老齡化問題尤為嚴重，并呈現出以下兩個特點：即相對于發展中國家而言，我國的老齡化速度是最快的；相對于發達國家而言，我國是在人均收入水平最低的條件下進入老齡化社會的。所以，我國當前面臨的老齡化形勢最為嚴峻，其對我國養老保險基金財務平衡的沖擊也最為嚴重。
（四）提前退休帶來的養老保險基金的收支剪刀差。由于提前退休現象對養老保險基金具有少繳多支雙重侵蝕，所以成為當前我國基本養老保險基金財務危機的主要根源。
（五）基金投資管理不善，無法滿足養老保險基金剛性調節增長的需求。目前，我國的養老基金幾乎全部用于銀行存款和購買國債，受銀行存款利率不斷下調及國債期限結構的影響，基金收益甚微，保值增值困難。個人戶收益也不理想。以遼寧的試點為例，2002年底個人戶基金全年收益率只有2%，2003年通過協議存款等方式，個人戶基金年收益率提高到了2.45%，但都遠低于7%的平均工資增長率水平。在滾存結余基金的管理方面，也存在管理不善、使用不當的問題，擠占、挪用、虛報、冒領養老保險基金的情況比較嚴重。
二、完善我國養老保險基金管理的建議及對策
（一）變當前的“統賬結合”制度為“統賬分離”制度。統賬結合模式下的混賬管理導致了空賬問題，空賬的惡性循環是本質上的現收現付，既有可能導致即期養老金待遇的擴張性支付，也無法應對老齡化危機，同時還會阻礙勞動力正常流動。因此，必須實行“統賬分離”制度，推行個人戶“實賬化”，并完善個人賬戶的有效管理，利用社會和市場的力量，提高個人賬戶的經濟效益，使個人賬戶資金能夠名副其實，能夠有效地化解人口老齡化帶來的養老金債務危機。統賬分離后統籌基金的資金支付缺口通過盤活國有資產（包括居民的福利住房）等方式籌集資金解決。
（二）加強基金征繳工作。一方面要擴大養老保險覆蓋面，提高資金來源。擴大全社會參保范圍有利于籌措資金，而且還可以更好地保護勞動者合法權益，穩定社會。因此，只要符合參保條件，外商投資企業、港澳臺商企業、集體企業、事業單位、非公有制經濟、自由職業者等都應作為擴面的范圍和重點，做到應保盡保。在養老保險征繳方面，新經濟組織的職工要和國企職工一視同仁；另一方面要規范征繳基數，杜絕滲漏。目前，參保單位通過瞞報、漏報繳費工資基數逃費的情況比較嚴重，抽樣測算過程中發現，1999年繳費工資比1998年降低了5.7%（下降545元），而統計局統計的平均工資增長了11.6%。根據全國參保單位繳費工資與平均工資的統計比較，前者比后者也低了10個百分點。如果將參保單位繳費工資基數嚴格核實，至少可以使基金增收10%。
（三）盡快實現社會養老保險全國統籌，建立方便合理的社會養老保險跨省區轉移機制。如果社會養老保險實行全國統籌，統一管理，可以建立便于跨地區轉移養老保險關系的機制，工人不論轉移到什么地方，都可以憑卡繳納社會養老保險費，則將根本解決因工人流動性而造成的社會保險關系難以轉接的問題。
（四）應當杜絕提前退休。可以通過改革基礎養老金的計發辦法，實行替代率隨繳費年限浮動來杜絕提前退休。如，以繳費15年作為“門檻”，繳費15年可領取社會平均工資的15%作為基礎養老金，每多繳費一年多領1%，如果惡意中斷繳費，按照離退休年齡差幾年停繳的辦法，一年扣0.3%。
(一“)新農保”基金財務監管層次比較低
我國的新型農村社會養老保險制度處于試點階段時，“新農保”的基金財務主要由縣級部門進行監管。隨著“新農保”工作的不斷推廣和發展，基金財務的管理水平逐級升高，有些地區開始直接執行省級管理的措施。在農村“新農保”工作的執行上，由于受到傳統習慣的影響，基金財務的管理仍然是屬地管理。中央以及省級管理部門在基金財務監管上基本上沒有起到真正意義上的監管作用，而各市、縣、區管理部門由于缺少經驗、財政管理水平比較差、人員素質低等原因，容易在“新農保”基金財務監管上出現漏洞，造成財務風險。
(二“)新農保”基金財務監管缺乏制度保障
政府的財政支出按照經濟學性質進行劃分可分為轉移性支付和購買性支付，其中轉移性支付是政府單方面的、無償的進行財政資金轉移。轉移性支付的財政資金在很大程度上屬于社會保障基金，對于縮小地區經濟差距，扶貧救困，提高貧困地區人們的生活水平發揮著重要作用。“新農保”基金也屬于轉移性支付的財政資金，由于缺乏基金財務管理制度保障和有效約束，導致在“新農保”基金進行轉移支付的財務管理過程中隨意性比較強，容易出現資金被挪用甚至占用、截留的現象，也是“新農保”基金財務監管工作存在的主要問題，導致“新農保”工作在執行上沒有足夠的財政支持，為“新農保”工作的落實和推廣工作制造難題。
(三“)新農保”基金財務監管水平比較低
“新農保”基金關系到“新農保”工作的落實以及農民的切身利益，是保障農村老年人基本生活的救民錢。但是，“新農保”基金財務監管整體水平比較低，管理模式比較落后，“新農保”基金的收入和支出沒有實現公開化和透明化，地方政府在管理“新農保”基金時，不能及時將基金的流動去向，基金收入情況進行公布，實現人民對財政基金的監督。同時，地方的監管部門如審計、財政、民政部門沒有充分的發揮監管職能，監管的力度不夠。縣級管理部門作為“新農保”基金財務主體監管部門對于自身行政職能也不明確，缺少控制基金風險的有效措施。所以，“新農保”基金財務缺少切實有效的監管，“新農保”基金被截留、挪用、占用現象嚴重，導致“新農保”的落實和推廣工作面臨難題。
二、完善新型農村社會養老保險基金財務監管體制的對策
(一)提高“新農保”基金監管層次
就我國目前“新農保”基金監管監管層次比較低，容易發生財務風險問題，有關部門需要針對性的提高“新農保”基金監管的層次水平，與社會保障基金財務風險管理協調發展。由于我國的整體經濟發展不均衡，在地方財政對“新農保”進行財政補貼時，東部地區由于經濟發展較好財政資金基本能夠落實到位，但是西部經濟條件比較差，財政收支緊張，經常會出現資金挪用、占用等現象。所以，需要有關部門建立完善基金監管分級責任制，明確各縣、區、市有關部門的職責，全面負責征收、管理和分配“新農保”基金的任務，省級部門主要負責“新農保”基金監管工作，監督地方財政基金的流動，明確省級、縣級的基金管理職責，實現“新農保”基金征收、管理、使用三權分開獨立執行，從而實現“新農保”基金穩定高效的運轉。
(二)落實“新農保”基金監管制度
確保“新農保”基金監管制度落實到位需要有關部門加大力度行使基金監管的權力。所以，財政部門需要明確行政職能，認真貫徹落實國家的相關法律法規，充分重視“新農保”基金的計劃、核算、分析、控制和考核的每個流程。同時，建立完善“新農保”基金監管有關制度，通過制度明確有關部門的職責，做到責權明確。加強“新農保”基金監管有關人員的教育培訓，提高綜合素質能力，將“新農保”基金監管工作落實到位。向社會群眾按照實際情況反映“新農保”基金的收支情況，在監管過程嚴格遵守國家法律和按照相關政策執行，保障“新農保”基金的流轉安全，同時做好“新農保”基金預算、籌集、支出、結余、決算進行全方位的監管。
(三)提高“新農保”基金監管水平
通過落實各層級“新農保”基金管理工作，有效發揮“新農保”基金監管機制的職能。針對“新農保”基金監管水平比較低的問題，地方財政需要建立“新農保”基金監管體系，明確各有關部門的職責和權力，做到責權分明，通過強有力的執行完善“新農保”基金監管制度，全面、準確的監管“新農保”基金運行情況，有效控制“新農保”基金的運轉。對于“新農保”基金要進行統一的管理。獨立的社保基金財務專戶，任何部門不得挪用和占用；分別監管“新農保”基金監管收支，分別展開籌集和核算工作；有關部門需要按照國家的法律法規，做到“新農保”基金專款專用，每一筆基金都需要分賬核算，定期公示“新農保”基金流轉記錄，確保基金流轉公開化和透明化。
三、結束語
[關鍵詞]養老保險；基金；監管；國際；模式
養老保險基金監管既是對養老保險基金運營與管理的一種過程控制，也是對養老保險基金管理的一種結果控制。從養老保險基金監管的內容可以看出，主要涉及了基金發展模式的選擇、基金的繳費模式、運營規范、監管手段與模式以及對基金投資渠道的約束和規定等。之所以要對養老保險基金加以監管，動因在于養老保險基金的重要性與特殊性，對于退休者的“養命錢”要采取審慎與科學管理的態度，對于托管方和運營方要進行嚴格的篩選，對于投資方式的組合要加以全面地分析，保證基金管理和運營的規范性、安全性、收益性、可持續性與協調性，注意對風險的防范和分化。目前，西方發達國家在養老保險基金的監管方面積累了廣泛的經驗，本文對于美英等代表性國家的養老金監管模式的分析，結合我國養老保險基金管理和運營的現狀，進而得出一種對我國養老保險基金監管操作具有實踐意義的有效模式，以確保我國養老保險基金的可持續發展。
一、國際養老保險基金的監管
分析養老金監管的框架時，重要的是要區分該行業面臨的各類風險，從而采取有效的防范措施。銀行部門的監管在國際養老保險基金監管中是一種重要而有效的手段，根據數量審慎的原則，內部和外部審計被認為是對銀行監督十分重要的技術手段。大多數國家的銀行監管主要包括了許可證制度和事前監督，跟蹤監督、執行和解決過程，事后監督等三個重要的過程。從目前世界各國銀行監管的發展來看，面臨了諸多的金融問題和風險。因而，各國都在探討新的養老保險基金監管的方式。
國外養老保險基金監管的監管人一般通過利用與資本金和儲備相關的繁雜的準入程序來限制進入和提高安全性。以信托基金或基金會的形式建立的養老金計劃盡管會核實托管人的職業證書、信譽以及基金的經營計劃，但對基金經理很少實施嚴格的職業證書要求，并且基本上沒有資本金和儲備要求。通過不給那些有違反養老金法律的人給予終身排除在該行業之外的懲罰外，其他方面的監管還可以以更間接的方式進行。目前，世界各國養老保險基金投資監管管理體制，主要有：一是由政府機構直接管理，如美國、日本；二是由信托投資基金會管理，如澳大利亞；三是由基金管理公司直接管理，以智利為代表。從監管模式來看，主要有兩種形式：一是審慎性監管。其前提是經濟發展已很成熟，金融體制比較完善，并且基金管理機構也得到一定程度發展的國家，如美國等發達國家主要采用此模式。二是嚴格的限量監管。這種監管模式一般適用于經濟體制不夠完善、管理制度剛剛建立、市場中介機構不夠發達、法律不夠健全的國家，如智利、匈牙利等國家采用此模式。
目前，國際養老保險基金監管的改進趨勢主要著眼于養老金投資組合的多樣化，規避頭次風險；健全評估和審計體系，做好監管過程中外部審計的整合，并明確外部審計的法定責任；加強對收費水平和結構的管理；構建監督管理的能力，對機構進行持續的監管；保持監管者的獨立性，以確保監管的效果。一般采用開放式基金模式的國家引入的是非常主動的監督方式，制定了嚴格的準入標準；而采用職業模式的國家實行的一般是硬性監督方式，主要是由于其監管的機構數量較多。通過對國際養老保險基金監管體系的梳理，我國可以更有效率地借鑒和選擇科學合理的基金監管模式。
二、我國養老保險基金監管的現狀
我國的養老保險基金的監管權主要由全國社會保障基金理事會秘書處的法規及監管部來行使，主要負責對基金資產、資金運作情況進行監管，負責內部審計，對違紀違規的行為進行調查。2001年，勞動和社會保障部頒發了《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》，規定了社保基金由國家社會保障基金理事會負責行政管理，賦予了相應的監管權利。財政部與勞動和社會保障部聯合擬定了社保基金管理運作的有關政策，對社保基金的投資運營和托管情況進行了監督。除了法規及監管部外，社保基金的托管人（主要指商業銀行）監督社保基金投資管理人的投資運作，發現違規行為一并向社保基金理事會進行報告。但是，從我國養老保險基金整體的監管水平來看，仍然存在著很多問題。
首先，從組織構成關系來看，養老保險基金主管部門與基金管理機構之間形成的是一種部門內的委托——關系。在下級服從上級的組織規則中，基金管理機構往往缺乏獨立的經營決策權。這種行政管理和業務管理合一，社會部門集立法、營運管理、監督于一身，政事不分的后果是由于基金管理透明度低，缺乏有效監管，基金挪用、擠占、浪費現象嚴重甚至滋生腐敗行為，嚴重威脅基金的安全
其次，我國社會保障養老基金整體仍主要以縣（市）為單位進行統籌和管理，全國社會保障基金分散在二千多個社會保障管理機構。這一制度安排的缺陷，不僅使基金管理層次過多，管理費用過高，而且導致基金的平均規模過小，難以實施較大規模、較為穩健的組合投資方略，投資風險和經營成本增大。
最后，對于社會養老保險基金的投資運營來說，主要的方式仍然僅僅局限于已有的國債和儲蓄兩種投資方式。這在很大程度上喪失了保證我國養老保險基金的安全性與收益性。
三、國際經驗對我國養老保險基金監管模式選擇的啟示
國際養老保險基金的監管為我國提供了豐富的借鑒，尤其是在監管模式和監管技術手段的選擇上，如美國對401（K）計劃的監管技術、英國對職業年金計劃的監管體系等。我國在設計養老保險基金監管模式上可以參考發達國家的這些方法，有選擇地和針對性地應用到我國養老保險基金監管體系的完善中去。筆者認為，我國養老保險基金監管模式的選擇以及監管技術手段的操作主要可從以下幾方面著手：
（一）嚴格篩選基金托管人，明晰委托關系
由政府機構直接管理的優點是管理成本和交易成本較低，政策執行較靈活，缺點是管理效率低下，制度運行缺乏透明度，會出現國家利益與基金所有人利益的不一致，以至出現挪用而造成基金損失；由信托投資基金會管理便于民主管理和監督，其缺點是決策權力過于分散；由基金管理公司直接管理，其優點是基金管理公司按市場規則運作和投資，透明度高、競爭性強、效率較高，缺點是成立專門的基金公司的創建成本、交易成本和營銷成本都很高。
上述三種基金管理方式中，后兩種方式更具有獨立性，也更有利于對養老保險基金的監管。對于養老保險基金的托管人應當嚴格準入資格和條件，例如注冊資本、技術要求等，不符合資格條件的，不能批準入市。選擇基金管理人采取市場化的原則，考察基金公司以往業績，對風險管理措施的設計以及投資理念、人員結構等。另外要體現一個分散性原則，一方面規避風險，另一方面，形成競爭格局和市場化考評機制。明確這種委托關系與各自的職責是進行養老保險基金管理運營和監管的基礎。
（二）健全對養老保險基金投資運營的監管體制
投資的收益擔保有助于維護投保人的利益，但是，嚴格的投資收益規定也會產生一定的負面效應。為保證一定的收益，基金管理公司必須提取一定數量的波動準備金，以彌補投資收益率低于政府規定時的差額，這樣一筆資金降低了投保人的凈收益。另外一個負面效應是使各基金管理公司的投資組合趨同，加大了投資的系統性風險。為了保護基金持有人的利益，借鑒國外做法，基金管理公司應提取一定比例的自有資本作收益擔保的儲備，促使其提高管理水平，在其收益較高的年份，提取一定的現金準備金。但考慮到我國具體情況，擔保水平不宜過高，只需達到正收益即可。收益擔保采用相對擔保，即要求某個基金的收益達到整個基金行業平均收益的一定比例或不得低于行業平均收益的某個百分點（要保證取得正收益），可減緩基金管理者的壓力，使其互相監督，防止某些公司違規進行高風險的投資。
（三）構建多元化的養老保險基金監管模式
從一元養老基金監管模式向多元養老金監管模式的轉變是世界各國養老基金監管的一個趨勢，多元監管機制的建立意味著要打破目前養老金行政管理的模式,進行監控權力的重新分配,權力的分配過程不僅僅限于對原有規則的修補,很可能要重新洗牌,進行徹底的制度調整。構建多元監管模式的初步設想理論上,部分積累的制度框架涉及三個主體?押行政部門、養老金繳納者和養老基金管理中心,兩兩之間互相監督、互相約束的關系構成養老保險制衡機制。由這三個監管主體和制衡機制構成了多元監管模式,它具備保值增值養老金的潛力,并有可能避免利益集團的產生,因而比一元模式穩定。監管主體的職權界定和制衡機制的建立是構建多元監管模式的關鍵。
監管機構應確立統一、直接的收繳和發放形式，這樣不僅可以提高效率,還可以避免收繳人員的道德風險，以防止養老金被中途截留。通過國家稅收系統征收社會保障稅并轉入財政專戶，是較為理想的征繳方法。社保機構應為每位繳納者開立賬戶，在社保機構的監督下，由銀行統一劃撥支付,實現社會化收繳和發放。負責養老金運營的是具備法人治理結構的管理中心。管理中心由若干家投資公司、管理公司及保管公司組成,公司內部有健全的法人治理結構，各公司之間遵循公平競爭原則。養老金由財政專戶直接轉入管理中心下設的若干家投資公司賬戶，按照共同基金的模式進行投資運營，保管公司負責養老金的保管、收益分配并受社保機構的委托進行劃撥支付。繳納者有權向社保機構詢問養老金的繳納情況，對養老金的去向有知情權，而社保機構有義務向前者公布養老金征收情況并接受社會監督，在把養老金交給管理中心運營前應及時通知繳納者,按其意愿交給指定的投資公司。總的看來,雙方的制衡關系應建立在保護繳納者這一弱勢群體的法律基礎之上。
（四）加快中介機構的建設和發展
關鍵詞:河南省;農民工;養老保險
隨著城市化和工業化進程的加快，大量的農民進城務工，由于我國城鄉二元的戶籍制度限制了社會成員在城鄉之間的流動，導致一大批農民在城市和鄉村之間來回遷徙，他們戶籍身份是農民，但是基本脫離農業生產而在非農產業從事經濟活動，他們游離于城鄉之間，非工非農，故稱為農民工。大量的農村富余勞動力從農村轉移到城市工作，為城市發展做出了不可磨滅的貢獻。但是由于身份的特殊，他們生活在城市，而且從事的大多都是最苦最累最臟的工作，卻因為沒有城市戶口享受不到城市發展帶來的成果。建立和完善農民工群體的養老保險制度體系，對于增強農民工對社會的歸屬感、解決農民工群體的后顧之憂進而促進農民工群體更好地服務于經濟社會發展需要，具有重要意義。
一、河南省農民工養老保險實施現狀分析
(一)河南省農民工養老保險實施基本情況
河南作為一個農業大省和勞務輸出大省，擁有超過一億的人口，按照河南省現有的城鎮化水平測算，有將近五千萬的農民;而保守估計，農民工群體的數量超過兩千萬。數量龐大的農民工群體在推動河南經濟社會發展的同時，也成為影響河南省經濟社會發展的重大問題。河南省將農民工養老保障作為工作的重中之重，2009年根據黨的十七大探索建立新型農村社會養老保險制度的相關精神，河南部分地區對建立新農保制度進行了試點探索，并取得一定進展。為了完善覆蓋城鄉的社會保障體系，2014年省政府出臺了《河南省城鎮居民大病保險實施方案(試行)》《關于建立城鄉居民基本養老保險制度的實施意見》，努力實現城鄉養老保險各類參保人員在地區之間、制度之間的順暢轉移和銜接;同時，不斷擴大社會保險覆蓋面。經過各級政府的努力，河南省養老保險制度取得了很大的成績，截至2014年，城鄉居民社會養老保險參保人數為4843.8萬人，領取待遇1253.8萬人。農民工也被納入城鄉居民養老保險的體系中來，農民工社會保險事業取得了較大的發展。但是，由于經濟社會人口資源等的復雜性，河南省農民工養老保險制度建設仍需不斷完善。
(二)河南省農民工養老保險實施的問題
農民工作為一類特殊的群體，其特殊的需求近年來受到各級政府的重視，為了維護農民工的合法權益，保持勞動力的合理流動，縮小城鄉差距，實現社會公平，河南省各級政府制定了一系列的政策，但是由于河南省農民工群體龐大，現行的養老保險政策對農民工針對性不強，不能有效滿足農民工參保繳費的要求，實施效果并不明顯。
1．參保率低，退保率高
目前我省農民工的養老保險費率高，參保率低。就河南省的情況來說，省內就業的農民工的數量約為1500萬，但是真正參加養老保險并能持續繳納保費的比重不足三分之一;據估算，已參保的農民工中，退保率大約40%。較低的參保率和較高的退保率，嚴重威脅社會保障制度的健康可持續發展。眾所周知，社會保障制度是風險社會應對風險的一種重要制度安排，其主要依據大數法則，依靠社會共濟解決老年疾病等風險。社會保險參保的人數多少與制度應對風險的能力密切相關，而大量農民工不參保、參保農民工退保，將嚴重損傷我省社會保險制度的健康可持續發展。
2．保障水平低
目前，我省農村養老保險保障水平過低，遠低于全國平均水平。農民工領取退休金的比重很小，絕大多數農民工老年之后養老問題的解決主要依靠的是家庭和土地。即使已經領取養老金的農民工，其領取的養老保險金的數量也非常少。目前農民工如果參保新農保并連續繳費15年，按照現有的水平只能領取不到百元的費用。較低的保障水平，農民工經過多年的繳納保費，到退休后領取微薄的養老金，滿足不了其老年需求，起不到應有的保障功能，無法體現社會保障制度在保障社會成員生存后顧之憂方面的作用，使廣大農民工在短期利益和長遠利益之間權衡時，選擇不參保，已參保的選擇退保。較低的保障水平削弱了社會保險制度的優越性和吸引力，社會保險制度發展困難加劇。
3．覆蓋面狹窄
在我省養老保險實施過程中，由于以國有企業和集體企業為主，因此面向的主要是這些國有集體從業人員。而農民工群體由于自身素質較低等原因，他們在城鎮里從事的主要是建筑行業等工作強度大、流動性高、風險高的工作，這些行業管理難度大、人員流動性高，無法像其他行業一樣為這部分農民工辦理社會保險業務。同時，一些不良企業為壓縮成本而刻意不簽勞動合同，不辦養老保險，造成相當部分的農民工無法獲得應有的保障和福利，無法被納入既有的社會保障體系中來。狹窄的覆蓋面，一方面無法保證包括廣大農民工在內的社會成員的老年保障需求，使這部分人在需要的時候缺乏最基本的保障，另一方面也嚴重破壞了社會保險制度本身應有的公平和公正性，不符合社會主義的本質和要求。
4．轉移接續困難
由于農民工流動性比較強，工作頻繁變動，這樣就不可避免地出現了農民工養老保險關系轉移接續的問題。而現行的全國性政策與法規雖然對農民工養老保險轉移與接續都有提及，但是都是只對農民工養老保險轉移接續進行了框架性、原則性上的規定，并沒有提出一個明確可操作的方法。此外，由于農民工養老金在轉移過程中會產生經濟利益糾紛，農民工在轉移養老保險的過程中，只能轉移屬于個人賬戶的那部分，而不能帶走社會統籌的那部分。［1］因此，轉入地就要補償農民工社會統籌的部分，這會給當地的財政帶來經濟壓力;一些地方政府為了避免這種壓力，就可能會設置障礙阻止農民工養老保險的轉移。轉移接續困難，直接影響著農民工參保的積極性。由于農民工群體工作的高流動性，他們不得不在不同的城市間、不同的工作場所之間遷徙，在一個地方參加養老保險之后，如何保持這種制度之間的有效銜接、以確保農民工可以從中獲得必要的保障，在很大程度上影響著農民工參保意愿的可持續性。較難的程序設計和對參保人員不利的制度安排，無形中排除了大量農民工參保的可能性。
二、河南省農民工養老保險存在問題的原因分析
(一)地方政府財力艱難與重視不足
根據現有的養老政策，資金來源大部分是企業、政府和個人三方共付，而政府的財政撥款又是其中資金的重要來源。對于經濟社會欠發達的河南省來說，地方政府財政來源少、財力有限，而需要地方政府承擔的責任又比較多，在教育、社會保障支出比重逐年增加的情況下，政府財政捉襟見肘，對于農民工的養老保險問題更是心有余而力不足。同時，在經濟社會發展壓力較大的情況下，經濟的增長是衡量地方政府業績的硬性指標，有些地方政府過分關注地方的經濟發展，對于社會保障等公共服務的提供方面不甚關心，各種因素綜合起來，造成地方政府對農民工權益保障有意無意的忽略。
(二)立法滯后，執法不嚴
近年來，為保護農民工的合法權益，國家和政府制定了若干政策。國務院于2006年1月下發了5號文件，闡述了解決農民工問題的重大意義，明確了做好農民工工作的指導思想和基本原則，提出了一系列的政策;2014年勞動和社會保障部下發了關于農民工參加工傷保險的有關通知。除此之外，大部分都是地方性政策，缺乏關于農民工統一的規定。并且在實際工作中仍然存在著執法不嚴、管理方式方法欠缺等現象。就現階段而言，河南省農民工養老保險制度的實施不僅存在著法律法規上的缺陷，而且管理的力度還不夠，存在操作上的漏洞，缺乏責任追究機制。其對農民工的權益維護，大部分都是出現了問題才進行檢查處罰，主動檢查力度不足，缺乏防范意識。［2］
(三)企業方因素
根據人社部的消息，目前我國各項社會保險的總費率已經超過了40%。雖然經過這些年的發展，養老保險的費率逐步歸攏為單位繳費20%、個人繳費8%的水平，但這仍高于醫療、工傷、失業這些基本的保險。河南省的經濟社會發展水平居于全國中等水平，經濟社會發展壓力比較大，較高的社會保險費率增加了企業的負擔，成為影響我省企業競爭力的一個重要問題。一些企業從短期利益出發，采取多種形式逃避繳納社會保險費用的措施，導致大量農民工無法獲得社會保險，其合法權益受到侵害。
(四)農民工參保積極性較低
從農民工自身的角度來說，貧困制約著農民工對養老保險的需求。大部分農民工都是來自經濟落后的農村地區，所受的教育程度較低，所從事的都是餐飲業、服務業、制造業等技術含量很低的工作，收入很低，他們有限的收入主要用來養家糊口以及供應子女教育上。其有限的資金在解決完現實緊迫需求之后所剩無幾，沒有多余的資金參加養老保險。另一方面，參保后較低的收益回報，也使得更重視現實利益的農民工參保積極性降低。
(五)城鄉二元結構下的戶籍制度的限制
在城鄉經濟二元結構之下，戶籍身份的限制導致了農民工這一特殊群體的出現，同時，在現有的戶籍制度體系下，不同的戶籍體現的其實是附著在戶籍差別之上的社會保障、公共服務等方面的待遇差別。盡管國家力圖改革現有的城鄉二元戶籍制度，采取居住證制度等改革措施，但是就整體而言，農民工群體仍然難以融入城市成為市民，農民工在就業、住房、養老保障、子女教育等一些福利上還是和城市居民有很大差距。在二元的養老保障體系中，城市和農村形成了不同的保障體系，但是由于農民工身份的特殊性，形成了一個既不同于城鎮居民又不同于農民的保障體系，以至于他們既不能享受城鎮居民的養老保障待遇，也不能完全享受農民的養老待遇。
三、完善河南省農民工養老保險的對策
(一)改變政府態度，明確政府責任
現階段政府雖然在一定程度上認識到農民工養老保險的重要性，但是缺乏整體的認知。保護農民工的合法權益對構建和諧社會、縮小貧富差距、促進經濟發展都有著重要意義。農民工作為一個特殊的群體，身份上的特殊、工作的不穩定等諸多因素導致了農民工的養老保險政策不同于一般的社會保險。因此，政府必須從多方面認識到農民工的特點，制定出合適的方針政策，把農民工的養老保險作為工作的重心，下定決心、花費大力氣保護好農民工的合法權益。要明確各級政府在農民工養老保險體系建設中的財政責任、管理責任和監督責任等，有效解決農民工養老保險建設中的資金缺口和管理漏洞，保證農民工養老保險制度健康運行。
(二)加強立法，完善法律法規，加強監督
要建立統一的全國社會養老保障體系，把農民工真正納入進去，使農民工能真正獲得老年退休之后的基本保障。在現有的《社會保險法》基礎上，制定過渡時期的《特殊人群養老保險處理辦法》，明確城鄉統籌社會保險體系進程殊人群的社會保險關系的建立、管理與終結的基本規范，確保農民工等特殊群體社會保險制度建設有法理依據。同時要加強執行，加強監管。要建立專門的管理機構，明確各級社會保險機構的基本職責，實行自上而下的垂直管理，完善責任追究機制。對于違反法規的責任主體嚴肅依法處理，確保法律法規的權威性和實效性，真正維護農民工等群體的合法權益。
(三)根據企業實際和農民工特點建立合適的養老保險制度
對于企業來說，要正確認識社會保險制度建設的重要意義，增強自身的社會責任意識，要從改善管理革新技術等方面實現轉型升級，化解社會保險帶來的成本壓力，通過積極合法的手段，實現有效競爭。政府一方面要加強對各類企業的監督管理，嚴厲打擊侵害農民工群體合法社會保障權利的違法行為;另一方面也要考慮企業面臨的實際困難，給予財政補貼、政策支持等，幫助企業科學發展。由于農民工從事的工作大都是餐飲業、建筑業、制造業等這些又苦又累的工作，這些工作對技能要求比較低，使他們的收入工很低，并且農民工的流動性比較強，不能在一個地方長時間工作。根據農民工收入低、流動性大等特點，分行業、分地區建立多檔次、可選擇的繳費制度。要根據經濟社會發展變化情況，在參考參保人員繳費情況基礎上，指數化調整養老保險金待遇標準，確保參保人員領取養老保險金后的基本生活水平。提高保障待遇水平，就會調動農民工參加養老保險制度的積極性，有利于制度健康發展。要解決農民工養老保險關系轉移接續困境，必須提高統籌層次，努力實現全國統籌。對每個參保的農民工實行社會保障卡的“一卡通”模式，一卡通上要求記錄參保人的信息，準確記錄個人參保的時間、地點與繳費額等，農民工可以隨時隨地轉移養老保險，只需少量的手續費。實現統帳結合，分別管理，要落實個人賬戶，避免出現空賬的現象。［3］
(四)建立合適的養老保險配套制度
在我省農民工養老保險制度體系建設過程中，要注意影響養老保險制度發展的制約性因素，如果相應的配套制度不完善，那么農民工的養老保險制度很難順利實行起來。因此，需要做好以下兩方面的配套改革。改革農村土地流轉制度。在宅基地和農民承包的土地流轉等方面，加強管理，完善土地流轉的政策。在明確集體所有權前提下，對轉讓使用權的農民工，給予一定的生活補貼和社會保障方面的優惠。通過不同的轉讓方式而獲得的收益，折算為個人的養老保險費存入個人賬戶，促進農民工從傳統的土地保障向社會養老保障過渡。深化戶籍制度改革。長期以來，城鄉農村戶口和非農戶口的存在，限制了農村富余勞動力向城市的合理轉移。改革傳統二元戶籍制度體系，完善城鄉統一的居住證登記制度，可以實行積分制等形式，降低農民工進入城市戶口的門欄。比如說在城市工作了一定的年限，具有相應的財力，那么可以申請成為城鎮戶口等。通過配套制度改革，為農民工養老保險制度創造良好的條件。四、結語農民工養老保險制度建設是涉及各級政府、企業和農民工自身等多方主體在內的重要項目，是一個龐大的系統過程。健康可持續發展的養老保險體系，需要良好的頂層設計，也需要扎扎實實地解決各種具體問題。各級政府必須統籌安排，合理考慮經濟社會發展的實際，調動各方的積極性和創造性，通過一系列的社會改革，共同推動過渡時期的農民工養老保險體系建設和完善，為養老保險制度城鄉統籌奠定堅實的基礎，推動社會主義社會和諧發展。
作者:岳紅偉 單位:黃淮學院
參考文獻:
［1］牛淑珍．基于問卷調查的城市農民工養老保險問題及對策研究［J］．學術月刊，2013，(6)．
2008年3月，國務院印發了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》（國發［2008］10號），并決定在5個省市開展公益類事業單位養老保險制度改革試點工作，2010年頒布的《中華人民共和國社會保險法》明確將事業單位養老保險納入基本養老保險范圍，但改革一直處于遲滯狀態。2013年黨的十八屆三中全會提出，要加快機關事業單位養老改革。養老保險雙軌制的存在使人們對于社會公平產生了質疑，引發了社會矛盾，而眾多年輕人一門心思加入國家編制的做法也影響了社會勞動力資源的有效配置。
1.公務員養老改革有利于實現社會公平，緩和社會矛盾，保障社會穩定。
公務員養老金改革的目標是并軌，即公務員與企業員工一同按規定繳費基數繳納養老金，退休時按標準領取養老金，享受平等的養老保險權益，以此縮小企事業單位退休人員的養老金差距，讓付出同等勞動的勞動者獲得相應同等的勞動報酬，努力實現社會公平才能保證社會穩定，從而為社會發展提供良好的環境。
2.公務員養老改革有利于實現人才的合理流動，使人力資源得到合理配置，同時有利于保障公務員的自身利益。
過高的退休金等因素引發了畸形的公務員熱，大批優秀畢業生、優秀人才，無論喜歡與否，無論人生規劃如何，一門心思千方百計地進入公務員系統，甚至出現富家子弟開豪車辦公務的現象，而許多企業的高科技人才卻在退休后領著為數不多的養老金，過著簡樸的生活。長此以往，編制內人員累積過多，甚至會出現大材小用現象，必定會影響市場經濟的平穩運轉與社會的正常發展。公務員養老保險制度改革是縮小社會人員收入差距的途徑之一，有利于改進年輕人的擇業觀念，促進勞動力市場的統一開放，使更多合適的人才流向市場，推動社會進步，同時也有利于機關事業單位的改革和自身發展。經過改革，公務員將建立自己的個人賬戶，即便公務員調動工作也不會影響自身養老金的發放。自1995年國家廣泛推行公務員辭職辭退制度，已有數萬名公務員因為各種原因被辭退。由于他們并未建立個人養老金賬戶，因此無法將自身養老基金隨同轉移，其待遇無法與社會接軌，自身權益未能得到保障。有些公務員想重新擇業，卻因為養老金問題不得不繼續留守在原本崗位上，而制度外的員工若進入了公務員系統，那么其先前所繳養老金無法得到合理安置，以至于形成制度內外的相互流通性不足的狀況。因此，通過個人賬戶的建立，有利于解決公務員及企業員工調動工作的后顧之憂，選擇適合自己的職業，實現人生價值。再者，由于公務員的養老金獨立于統一的養老保險制度之外，部分經濟欠發達地區的離退休公務員不能按時發放養老金的狀況時有發生，而個人養老金賬戶的建立將使該問題得到有效的改善。
3．公務員養老改革有利于減輕政府負擔。
2013年，我國職工養老保險繳納人數為32045萬，城鄉居民養老保險繳納人數為49513人。2008年至2012年，國家公務員人數分別為659.7萬、678.9萬、689.4萬、702.1萬、708.9萬人，不包括參照公務員管理的群團機關與事業單位人員。為如此龐大的隊伍繳納養老金必定是政府的一大重擔。通過改革，公務員將逐步建立個人養老金賬戶，實現與企業人員同步繳納養老金，按規章制度領取養老金。以2012年為例，若中等城市公務員實際平均月工資以3000元計算，政府每月約可收繳708.9*3000*0.08=170136萬元養老金，如此龐大的數據有利于減輕政府的負擔。
二、弊端
我國公務員的的主要激勵途徑是職位晉升和級別晉升，而養老金是公務員人人可得的福利，其激勵效果大大降低，已經成為其薪酬中不可或缺的部分。公務員是國家公職人員，掌握并行使公共權力，養老待遇滯后將會影響其積極性、清廉度等，因此養老金的改革直接關系到公務員的切身利益，改革處理不當，后果不堪設想。
1．打擊公務員的工作熱情，影響公務員隊伍的穩定。
目前，中國公務員的實際收入包括工資收入、非工資貨幣收入、實務收入、無形收入，即工資+福利。長久以來，作為公職人員，我國公務員都被要求多做貢獻不求回報，而忽視了其追求自身合理利益的需求。許多研究者經過具體數據證明，公務員的純工資收入處于社會中下水平，因此其它的福利收入成為其綜合收入中重要的一部分。很多高消費城市的普通公務員同樣面臨房貸車貸，同樣是上有老下有小的夾心層，工作任務繁多，接二連三的檢查應酬，其壓力之大不亞于企業職工，換來的卻是不夠對等的微薄工資、有失公正的晉升機制、健全不足的內部管理機制。今年網上已頻繁曝出公務員違規經商，甚至“棄甲歸田”的事件，政府公務員中屢見不鮮的“灰色收入”和“58、59現象”都從反面證明了物質利益對公務員的重要性。如果公務員養老金改革不當，在本已不富裕的基礎上每月再多繳納養老金而無補償措施，人為抑制公務員對物質回報的合理需求，那么，公務員的工作熱情會受到嚴重打擊，不務正業的公務員會越來越多，甚至會造成更多的非法牟利現象，導致很多優秀公務員的流失，嚴重影響公務員的隊伍建設，影響社會發展、政府形象和國家利益。
2．無法保障經濟欠發達地區基層公務員的生活水平。
企業員工多勞多得，彈性工資制度可使其積極性十足，而公務員的工資水平相對穩定，如果再讓其每月按規定繳納養老金，無任何其它彌補措施，長此以往，只會影響該公務員的工作熱情，動搖其在此繼續工作的信念。相比于發達地區的公務員，經濟欠發達地區工作艱苦，生活水平低下，環境相對惡劣，尤其對于等高原地帶，公務員更是用生命在工作。因此，在公務員養老改革中勢必要關注此類公務員的收入狀況，讓其付出與收獲持平，才能保證基層隊伍的穩定，才能源源不斷地納新，吸引優秀人才的到來，為經濟欠發達地區的發展出謀劃策。
3.容易滋生腐敗，降低政府的公信力。
公務員養老改革將導致公務員與企業員工建立個人養老金賬戶，按比例繳納、領取養老金，從一定程度上來說，增大了公務員的支出，對于大部分公務員而言其經濟壓力有所增加。如果保持公務員原有工資不變，那么勢必會在公務員內部引發不滿，滋長其通過其它途徑獲得收入的想法，從而有可能導致其變相受賄、利用職權獲取利潤等，滋生腐敗，降低政府的公信力。總之，公務員養老保險改革處理不當的直接結果是激勵不足，而激勵不足會導致很多不良后果：影響公務員自身職業發展；影響政府運作效率；滋生腐敗，降低政府的公信力，影響社會發展。再者，考上公務員的人員大多擁有高學歷高文憑，寒窗苦讀數十載，僅僅簡單地要求其繳納相同的養老金也定然會造成公務員內部的“軍心不穩”，因此必須出臺相應的措施來解決此問題。
三、措施
1．關注并理解公務員的物質需求，利用媒體向社會灌輸正能量。
公務員雖為公職人員，但與企業職工一樣，承擔著家庭的重任。亞當•斯密在《國富論》中談到，“沒有人性的自私，社會便會失去發展和進步的動力。人們更愿意用一種符合社會道德規范的、與組織規則相適應的，同時也是正大光明的、體面的方式來獲得自己的利益。”我們生活在物質世界，對物質的追求是無可厚非的，公務員也不例外。他們也更多地希望在服務和付出中獲得自己的應得的利益。而媒體作為社會發展的記錄者，應該對正直、盡責、清廉的優秀公務員多一些理解、尊重，對他們的生活工作情況予以報道，以期讓更多地民眾了解此類公務員的付出與盡職。其次，媒體的正面報道能引發民眾的共鳴，也能引起改革推動者的注意，在實施改革中更多的考慮基層及經濟欠發達地區公務員的切身利益，確保在改革后他們的生活能夠得到更好的保障。再者，媒體應對改革中的每一步、出現的每一個問題都如實報道，讓民眾了解改革中的困難，了解決策者的矛盾所在，了解改革的進程，決策制定者也應通過各種媒體手段解讀每一步改革措施，前因后果面面俱到，真正做到透明、周到，從而能促進民眾積極地為推動改革獻力獻策。
2．出臺配套法律措施。
立法先行是社會保險制度安排的一項基本原則，由于法律法規的不完善，公務員養老保險改革很難強制性開展，規范性也不夠。我國目前的實踐主要依靠行政機關的政策文件來推動，這種狀況不僅無法使新的制度走向定型發展，而且因政策多變使制度失去穩定性，沒有相關立法，便意味著這種制度還缺乏法律認可，人們便無法準確把握。①必須盡快研究制定并出臺《國家機關事業單位養老保險辦法》，制定出臺統一的機關事業單位養老保險政策及征繳條例、配套規章，建立完善的城鎮職工基本養老保險制度，建立起統一的、規范的、強制的具有中國特色的機關事業社會養老保險制度。特別是考慮到公務員的特點和國際慣例，它是機關事業單位養老保險的法定組成部分，須依法強制實施。②制定專門的政策法規，對補充養老保險的權利與義務實行定位，對其運營和管理更要有配套的政策法規支持，特別是資金的來源要做出法律保證。③相應的配套措施應順時出臺，尤其是針對貧困地區的基層公務員，在要求其繳納養老金的同時，加大對其工資制度的改革，彈性增加其福利制度，以鼓勵其在基層盡職盡責，為貧困地區的發展做出貢獻。
3．改進工資考核制度。
一是要從戰略的高度和長遠的眼光謀劃新農保，提高對農村養老問題重要性的認識。這主要指各級政府和村民委員會應當對農村養老問題有一個正確的認識，決不能將養老仍然看成是一家一戶自己的事情。老齡化是大勢所趨，勢不可擋，家庭養老勢單力薄，難以為繼。據統計，目前我國老年人口達到1.44億人，平均每年增長200萬人，老年人口占總人口比例的11%。可以想象，如果不從現在起給農民進行物質積累，再過二、三十年，農民的養老問題可能成為威脅農村社會安定的頭號問題。“銀潮”不僅僅會沖擊城鎮，更將猛烈地沖擊社保基礎相對薄弱的農村。如何防止農村老年人陷入貧困，“防洪”比貧困到來后的“搶險”更加重要。我們必須對此有應足夠清醒的認識。因此，我們要充分認識建立農村養老保障體系的重大意義、存在問題、潛在危機，萬萬不可持無關緊要的態度，消除長久以來人們在思想認識層面上對農村養老問題的片面認識。
二是從農村人口的實際情況出發，改變傳統養老觀念，適應新條件下養老機制的轉變。隨著工業化和城市化進程的加快，養老模式正在發生變化，養老觀念需要隨之轉變。其一，改變完全依靠后代養老的觀念，樹立多方式多渠道的養老觀念，包括依靠社區、依靠個人、依靠土地等等，這樣可以減輕家庭養老的壓力；其二，改變只有兒子才能養老的觀念，打破贍養責任中的性別劃分，使女兒和兒子共同承擔養老的責任；其三，改變合居才養老、分居則不管的觀念。合居、分居只是各自方便的需要，并不改變責任義務關系。子女要一如既往地尊敬和贍養父母老人。此外，應進一步強化青少年一代的尊老愛老意識，努力維持家庭養老制度，為迎接老齡化的更大沖擊創造雄厚的人力資源條件。
二、正確界定參保范圍是建立新農保的基礎
《指導意見》規定：年滿16周歲（不含在校學生）、未參加城鎮職工基本養老保險的農村居民，均可以在戶籍地自愿參加新農保。新農保強調以政策的優惠吸引農村適齡居民自愿參保，不搞強迫命令。農村居民如果參加了城鎮職工基本養老保險（比如農民工參加城鎮職工養老保險），原則上不參加新農保；農村居民已經參加新農保，又進城務工按規定參加城鎮職工基本養老保險的，可以停止繳納新農保保險費，新農保個人賬戶予以保留；農村居民因就業和居住等情況變化，在不同階段參加了多種養老保險制度的，國家將制定有關銜接政策，保障農村居民的養老保險權益。
對符合條件的農村居民參加新農保，應由本人自愿提出申請，并逐年確認繳費檔次。目前，一部分農村居民參加了城鎮職工基本養老保險，或享受了被征地農民社會保障、農村計劃生育家庭獎勵扶助、農村五保供養、社會優撫、農村最低生活保障、水庫移民后期扶持政策等待遇，國務院有關部門應制定相關政策，在不降低標準、不損害農村居民既得利益的原則下，妥善做好新農保與這些制度、政策的銜接工作，以確保新保的廣覆蓋。
三、合理籌集養老資金是建立新農保的關鍵
資金問題是建立新型農村社會養老保險制度的關鍵問題，資金缺乏也是農村社會養老保險制度建設嚴重滯后的關鍵原因。《指導意見》規定：新型農村社會養老保險資金應由個人繳費、集體補助、政府補貼三部分構成。
個人繳費是新農保資金籌措的重要來源
新農保是一項社會保險制度，不同于濟貧扶困的社會救助制度，實行權利與義務相適應的原則，個人繳費是享受待遇的前提條件。除新農保制度實施時已經年滿60周歲的農村老年居民外，參加新農保的農村居民應當按規定繳納養老保險費。《指導意見》規定繳費標準目前設為一年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次。個人繳費目前設100元至500元5個檔次，地方政府還可以根據實際需要增設檔次，由農民根據自身情況自主選擇繳費。100元大體相當于去年全國農民人均純收入的2%多一點，適合欠發達地區和低收入農民的經濟承受能力；500元大體相當于去年全國農民人均純收入的10%，但在發達地區只相當于5%—6%，可供收入較高的農民選擇。地方政府可根據本地實際情況增設繳費檔次，既可以向低增設，也可以向高增設。農村居民自愿選擇、自主繳費，原則上每年繳費一次，可以根據不同年份的收入情況選擇不同的繳費檔次。地方政府可以制定適當激勵政策，引導有條件的中青年農民選擇較高標準繳費、長期繳費，以提高自己將來的養老金水平。國家依據農民人均純收入增長等情況適時調整繳費檔次。
政府補貼是新型農村社會養老保險資金籌措的可靠保證
新農保最大的特色，是政府對農村居民參保給予補貼。政府補貼分為兩部分：一是政府對基礎養老金給予全額補貼，其中中央財政對中西部地區按中央確定的基礎養老金標準給予全額補助，對東部地區補助一半；二是地方政府對參保人繳費給予補貼，以利于調動農民參保積極性、幫助困難群眾參保，并增加個人賬戶積累。地方政府補貼標準每人每年不低于30元；對選擇較高檔次標準繳費的，可給予適當鼓勵；對農村重度殘疾人等繳費困難群體，地方政府應代其繳納部分或全部最低標準的養老保險費。
“中央和地方都將加大新農保的投入力度，既補‘入口’，又補‘出口’。”所謂“補入口”，就是在農民參保繳費環節給予財政補助；所謂“補出口”，就是在新農保養老金待遇支付環節給予財政補助。中央財政主要負責“補出口”，即對國務院統一確定的基礎養老金部分，對中西部地區給予全額補助，對東部地區給予50%的補助。補助基數每人每月55元，即每年660元。
地方財政補助政策分“補入口”和“補出口”兩部分。“補入口”方面，具體有三項政策：一是對農村居民個人繳費每人每年至少補30元，都計入其個人賬戶，作為將來計發個人賬戶養老金的基數。二是地方財政按照“多繳多補”的原則，對選擇較高檔次標準繳費的，給予適當鼓勵。三是對農村重度殘疾人等繳費困難群體，地方財政代其繳納部分或全部最低標準的養老保險費，也計入個人賬戶。“這樣規定，可以有效地解決試點地區間經濟發展水平、農民收入水平和政府財力水平差異較大的矛盾”。“補出口”也有三種情況：一是對國務院統一確定的基礎養老金部分，東部地區需安排50%的補助資金。二是地方政府可根據實際情況提高基礎養老金標準。三是對繳費超過一定年限的，地方政府可適當加發基礎養老金。
集體補助是新農保資金籌措的必要補充
農村土地集體所有，農村集體經濟組織收入為其成員所共有，村集體有責任為本村農村居民養老保障提供經濟支持。有條件的村集體應當對參保人繳費給予補助，補助標準由村民委員會民主確定。鼓勵其他經濟組織、社會公益組織和個人，特別是村集體經濟改制后的經濟組織為參保人繳費提供資助。
四、保證按時足額發放養老金是建立新農保的終極目標
農村社會養老保險金能不能及時足額發放到位，是目前新型農村社會養老保險制度是否落到實處的關鍵。年滿60周歲、未按月享受城鎮職工基本養老保險待遇的農村老年人，可以按月領取養老金。新農保制度實施時，已年滿60周歲、未按月享受城鎮職工基本養老保險待遇的，不用繳費，可以直接按月領取基礎養老金，所需費用全部由政府財政支付；但其符合參保條件的子女應當參保繳費。這是家庭養老傳統和相關法律規定在新農保政策中的體現。子女參保繳費記入本人的個人賬戶，用于自己未來的養老金支付，而不是用于父母。
新農保養老金待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金兩部分組成，支付終身。
一是基礎養老金。可按月支付，同一地區每位符合條件的農村老年人按同樣標準領取。目前中央確定的基礎養老金標準為每人每月55元；地方政府可以根據本地實際情況提高基礎養老金標準，對長期繳費的參保農村居民，可適當加發基礎養老金，提高和加發部分的資金由地方政府支出。國家根據經濟發展和物價變動等情況適時調整基礎養老金水平。
二是個人賬戶養老金。可按月支付，月計發標準為個人賬戶全部儲存額除以139。這是根據目前我國60歲以上人口平均存活期計算出的經驗系數。該算法也與目前城鎮職工基本養老保險個人賬戶養老金算法相同，這有利于農民工流動就業的養老金權益轉換銜接。例如：若個人繳費選擇每年300元檔次，地方政府每年補貼50元，繳費30年，平均年利率為3%，到60周歲時個人賬戶累計儲存額為16651元，除以139，每月個人賬戶養老金120元。
符合條件的農村老年人領取養老金待遇，由本人提出或其直系親屬代為提出申請，每年對待遇領取條件和標準進行核定。行政村可以指定人員為村民代辦參保或申領手續，但必須經當事人簽章確認，且不得收取任何手續費。鄉鎮經辦機構會同公安派出所審核參保、領取人的戶籍、年齡、生存等情況，縣級經辦機構核定，并發給參保人參保繳費證明（證、卡）。
經辦機構要認真記錄農村居民參保繳費和領取待遇情況，建立參保檔案，長期妥善保存。建立全國統一的新農保信息管理系統，并納入社會保障信息管理系統建設，逐步實現省級、中央集中數據管理。在信息化管理初期，紙質檔案、電子檔案要同時建立。要大力推行社會保障卡，方便參保人持卡繳費、領取待遇和查詢本人參保信息。
參保人死亡，無論是已經開始領取養老金，還是尚未開始領取養老金，其個人賬戶中的資金余額，包括個人繳費、集體補助等資金，可以依法繼承；但政府補貼的資金是從公共財政支出的，而且是用于參保農民個人養老保障的補貼，因此這部分余額不能繼承，繼續用于其它長壽老年人的養老金支付，體現社會互濟原則。
五、加強資金的管理與監督是建立新農保的可靠保障
新農保基金是農村居民的“養命錢”，要把確保基金安全放在第一位。由于新農保尚處于試點階段，社會保障主要項目的法律、法規不健全，還沒有一套規范的操作方法。為確保新農保基金安全和合理使用，無論是政府補貼、個人繳費還是集體補助和其他社會經濟組織資助，全部納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、核算；新農保各項養老金待遇均從新農保基金中列支。新農保經辦機構工作經費由同級財政部門根據實際工作需要和有關經費支出標準合理安排，納入財政預算，不得從新農保基金中提取。全國統一的新農保基金財務會計制度，將在總結試點工作經驗的基礎上制定，在此之前，試點縣（市、區、旗）要按照國家現行社會保險基金財務會計制度的規定，做好新農保基金的財務管理工作。
新農保基金按有關規定實現保值增值。如何管理和運作好籌集到的新農保資金，使其能夠保值增值，是農村居民最低生活保障資金管理的一大難題。如果將資金長期處于閑置狀態，不僅是資金的極大浪費，而且也難以保證資金的收支平衡。要做好資金的保值增值工作，通常的做法是將資金投入經營活動，用于各種形式的投資，如存入銀行或購買國家、地方政府部門發放的債券、投資國家重點工程、開辦工廠、礦山等各種經濟實體，委托投資公司進行投資，收取委托租金，等等。總之，在保證資金專款專用的前提下，在充分考慮資金的安全性和流動性的基礎上，通過各種合法渠道進行周轉實現其保值增值。
各級人力資源社會保障部門要切實加強新農保基金的管理，制定完善新農保各項業務管理規章制度，規范業務程序，建立健全內控制度和基金稽核制度，對基金的籌集、上解、劃撥、發放進行監控和定期檢查，并定期披露新農保基金籌集和支付信息，做到公開透明，保證領取養老金人數的精確管理和動態管理，加強社會監督。財政、監察、審計部門按各自職責實施監督，嚴禁擠占挪用，確保基金安全。公安、計劃生育等部門提供和核對農村居民戶籍、年齡、家庭關系等相關數據信息。試點地區新農保經辦機構和村民委員會每年在行政村范圍內對參保人繳費和待遇領取資格進行公示，通過群眾監督，糾正和防止偽造年齡、冒領待遇等行為。除此之外，還應設立社會監督機制及新聞媒體監督機制等。
關鍵詞：農村；養老保險；養老保障體系
我國是個農業大國，農村人口占全國總人口的71%左右，農村的老人占全國老人的比例達到75%，老有所養一直是廣大農民群眾夢寐以求的愿望，也是政府十分關心的問題，但農民自愿參加養老保障統籌的積極性不高，部分地區政府強制收繳養老統籌費，引導變成強制；贍養糾紛事件逐年猛增，家庭養老矛盾重重，危機四伏。筆者認為，出現這些偏差的根本原因在于目前的農村養老體制存在重大缺陷。
一、農村社會養老的現狀
（一）老齡化加快
自70年代我國成功地實施計劃生育政策后，我國人口的年齡結構發生了重大變化。1964年第二次人口普查時，我國60歲以上老年人占總人口的比例為5.86％。1982年第三次人口普查時，為7.64％。1990年第四次人口普查時，上升到8.59％。目前我國老年人口已達1.25億人，達到10％的老年型標準。預計到2020年將有2.3億老年人，占總人口的15％左右，2050年將達4億多，占總人口的26％左右。人口老齡化在給經濟和社會發展帶來沉重壓力的同時，也給家庭帶來沉重負擔，老年供養系數上升，勞動年齡人口負擔加重。1991年60歲以上老人供養系數為13.74％，2000年為15.6％，預計2010年達到17.62％，2020年達到23.77％，2050年達到48.49％。
（二）農村社會養老保險的覆蓋范圍太小，覆蓋對象有缺陷
目前我國擁有世界上數量最多的老年人口，其中百分之七十五在農村。據統計，未納入社會保障的農村人口還很多。1998年建立社會保障網絡的鄉鎮僅占全國鄉鎮總數的41%，建立社會保障基金會的村委會不到村民委員會總數的20%。另外，據國家統計局統計，我國進城務工者已從改革開放之初的不到200萬人增加到2003年的1.14億人，所以很有必要考慮這個特殊群體的養老保險問題。基本方案中沒有體現出對留在農村的農民和進城務工的農民給予區別對待。進城務工的農民既沒被納入到農村養老保險體系中，也沒被納入到城市養老保險體系中，處于法律保護的空白地帶。
（三）傳統的家庭養老保險的功能被削弱
家庭養老是農村養老的主要方式所謂家庭養老，即以家庭為單位，由家庭成員主要是年輕子女或孫子女贍養年老家庭成員的養老方式。養老內容，主要是經濟上供養，生活上照料，精神上慰籍三個方面。養兒防老的觀念在我國農村根深蒂固，家庭贍養一直是最重要的養老方式，“子承父業”高度概括了上下兩代人之間的密切關系。這種穩定的世代交替，能在家庭內部自然的完成贍養老人的職能，并形成相應的道德規范。農村工業化、城鎮化進程加快，這是促使家庭養老方式變革的決定性因素。這種進程，一方面促進了社會經濟結構和生產方式的變更。弱化了土地保障作用，促使了社會養老方式的產生；另一方面，工業大生產勞動方式的重大轉變，在一定程度上影響了勞動者作為養老義務承擔者的角色，家庭贍養和生活照料功能隨之受到削弱。勞動力流動和人口的遷移。隨著改革開放和市場經濟的發展，我國不同地區呈現出了不同的發展態勢。城市、沿海地區由于獨特的地理環境和各方面的原因出現了加速發展的態勢，它們對外來勞動力的吸納能力日漸增強，同時農村經濟體制的改革，使原先隱藏在集體出工勞動方式中的大量剩余勞動力涌現出來，而戶籍制度和糧食統購統銷政策改革，使農村勞動力大規模地向城市、縣城和沿海發達地區流動和遷移成為可能。這些“離土又離鄉”、“進廠又進城”人員長年在外務工經商，勢必影響對老人的供養，對傳統家庭產生諸多負面影響。
（四）農村養老不能完全依賴土地保障，但是土地對于有的農民來說仍然是重要的生產資料
根據《中國統計年鑒》提供的數據，從1978年到1998年，全國農民平均來自第一產業的收入比重由91.5%下降到了57.2%，其中純農業收入僅占總收入的42.9%。目前農民家庭經營收入中，大約40%來自第二產業與第三產業，1/4左右來自勞動收入。來自轉移性與財產性的收入約占純收入的5.7%。由此可見,來自土地的農業收入已難以保證農民的基本生活,以之養老更是奢望。有的農民已經擺脫土地的束縛，參與到現實的社會保障中。但是，土地對于有的農民來說仍然是很重要的生產資料。近年來農產品的價格日益下降，從土地上獲得的收益非常微薄。而且農民的承包地被大量征用，代價是極少的土地補償費。所以完全依靠土地來養老的選擇也是不可行的。
（五）伴隨著人口老齡化趨勢及家庭“四、二、一”人口結構的形成，家庭小型化也在發展
農村家庭人口結構也將出現以下變動趨勢：
1、已婚子女與老年人分居的現象逐漸增多，老年人單身戶或一對夫婦比重提高。據1995年全國人口1％抽樣調查，全國只有一個老年人或老年夫婦獨自居住的家庭約為2049萬戶。預計我國老年夫婦家庭、單身老人家庭即純老人家庭將大規模、大面積地出現。
2、特殊老年群體大量出現。這樣的群體主要有三類：一是喪偶老人群體。由于人類平均壽命延長以及性別比的變化，喪偶老人主要是喪偶老年婦女會大量增加。部分喪偶老人再婚，另組家庭。也有許多老年夫婦因一方去世而成為單身老人家庭。二是獨生子女父母家庭。20世紀80年代以后出身的大批獨生子女21世紀初開始步入婚期，他們的父母也將由目前的準老人步入老年。三是兩代老人家庭。下世紀隨著人口老齡程度的加深，高齡化也將在我國出現，到那時將是許多低齡老人不能與其子女共居，但卻要贍養已進入高齡的父母，組成低齡老人與高齡老人兩代老人共居的家庭。以上這些純老戶與特殊老人群體，在居家養老方面均有不同程度的困難，需要社會予以關懷。
所有這些，決定了我國農村必須在家庭養老基礎上建立相應的社會化養老保障體系，這是農村經濟社會發展和人口變化的必然趨勢。
（六）資金籌集與基金的管理方面存在的問題
由于歷史欠賬的規模過于龐大，使得我國基本社會養老保險由名義上的部分基金制回歸為事實上的現收現付制；在現收現付體制下，最初幾代退休者享受了遠遠超過其繳納的養老金，而支付這些費用的后參加者又一廂情愿地希望通過自身的繳納換取仍舊慷慨的養老金支付保證；然而，養老基金的積累往往不能達到這種要求，養老金的支付只能靠更高的繳費率來維持，債務會隨著人口老齡化進程的加快而愈積愈多。房海燕女士（中國人民大學統計學博士）于1998年在比較樂觀的假設條件下，根據給付配置精算成本法測算出我國隱性公共養老金債務1997年的現值為17998億元，數目驚人。理論上的天文數字已足以使我們擔憂，而已經發生的養老金拖欠現象就使人們更有理由懷疑社會養老保險的保險系數。當人們對社會養老保險的支付保證產生懷疑時，擴大覆蓋面就成奢談了。
二、農村社會養老保險現狀的產生原因
現階段農村社會養老保險的形成是多年的社會經濟、文化背景積淀的結果，是很多因素綜合作用的結果。下面將講述其中的兩個比較基本的因素。
（一）農村經濟落后
一方面由于農業本身是第一產業，創造生產力的效果沒有其他產業那么明顯，所以國家對其管理與監督的力度不夠。另一方面，由于農業的發展主要在農村，國家的管理可能會因管理層級太多而導致管理的失靈。我國的國情是人口多，地區發展的速度快慢不一，所以，國家進行干預，規定政策為部分地區先富起來，然后帶動較為貧困的地區，政策的傾向對于農村的發展極為不利。
（二）立法滯后
關于農村社會養老保險的推行，只有1992年1月3日中華人民共和國民政部公布實行的《縣級農村社會養老保險基本方案（試行），國家沒有根據經濟與社會的發展及時地對法律做出調整。
三、我國農村未來社會化養老保障體系構想
我國農村未來老年人養老方式，應在繼續鼓勵老人自養、家庭贍養的基礎上，大力推進養老社會化體系建設，并使之與其他養老方式相互補充，各有側重，共同構筑我國農村未來養老保障體系，使老年人過上健康、幸福、長壽的生活。
農村養老保障體系應具備五個方面的內容：一是社會養老保險體系；二是老年人生活照料體系；三是老年醫療保健體系；四是老年救濟體系；五是精神生活體系。由于我國農村老年人人數眾多、地域分布廣、收入差別大，建立社會化養老保障體系應體現多元化、多層次、多方式、多渠道的特點。
（一）老年人生活照料體系
這是農村養老保障體系的重要組成部分。具體將有兩種方式：一種是集中供養方式。主要針對高齡老人及有特殊困難的老人。1996年我國80歲以上老年人有800萬，75歲以上老人有2000萬，且高齡老人每年正以5.4％的速度在增長，到2020年將有30％左右的老年人進入高齡期。這些老人隨著年齡的增長，都要經歷從能夠自理、半自理到不能自理，甚至完全喪失生活能力的過程。他們之中將有部分人住進敬老院、老年公寓、托老所、老年生活服務中心等設施，他們的起居日常生活照料由這些老年服務機構承擔下來，由老人或家庭提供一定的費用。另一種是社區服務方式。對居家養老但需要生活照料的老人，由社區老年服務組織為主提供服務人員進入家庭服務，或提供定時、專項服務。因此，社區老年服務和老年人集中供養機構，進入下世紀將會有較大的發展。
（二）老年醫療保障服務體系
這是老年人社會化保障體系的重要組成部分。疾病是老年人的大敵，對老年人的身心健康影響很大。解決農村老年人的醫療保障問題，完全依靠國家是不可能的。應根據國情和農民的意愿，在政府支持下，國家、集體、個人共同投入，建立起多形式、多層次、多類別的醫療保障制度。尤其要鼓勵農民互助共濟興辦合作醫療，并將它們納入法制管理的軌道。通過充實醫療設備，完善醫療服務網絡，提高醫務人員素質，確保農村老年人享有保健醫療，提高老年人健康水平，實現健康老齡化。
（三）老年社會救助體系
這是老年人社會化保障體系的補充。相對貧困是人類社會的普遍現象。對生活在貧困線以下的老人，政府應當根據當地居民最基本的生活需求和經濟發展水平確定最低生活保障標準，提供最低生活補助，并對貧困老人減免相應費稅，提供醫療方面的優惠和照顧。繼續對孤寡老人實行“五保”供養，確保其生活水平不低于當地村民的一般生活水平。
（四）老年精神生活體系
主要是根據老年人的愛好、興趣的需要，以鄉村為單位，建立老年文化、體育、教育、娛樂活動場所。
總之，未來我國農村將建立以家庭養老為基礎，社會養老保險和醫療保險為主體，社會救助、社會照料和社會福利服務為補充的社會保障體系。
參考文獻：
1、明恩溥.中國鄉村生活[M].時事出版社,1998.
2、穆光宗,姚遠.探索中國特色的綜合解決老齡問題的未來之路——全國家庭養老與社會化養老服務研討會側記[A].中國的養老之路[C].中國勞動出版社,2006.
