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基礎設施產業外來直接投資的興起與以下幾個因素密切相關。
首先，加強基礎設施產業建設投資(尤其是在該產業比較薄弱的發展中國家和新興市場)十分必要。基礎設施產業是決定一個經濟體競爭力的主要因素，其質量是吸引外來直接投資的重要決定性因素，也是促進本國經濟發展和融入全球經濟的關鍵。新興市場工業化、城市化以及國際化發展迅猛，對基礎設施服務的需求也急劇增加。對于工業化、城市化和信息化一日千里的發展中國家而言，改善基礎設施條件是實現千年發展目標(MDGs)的關鍵。
其次，基礎設施投資具有高度資本密集性和復雜性的典型特征，資金短缺和效率低下的發展中國家和新興市場疲于應付。越來越多的發展中國家20世紀90年代在基礎設施產業對外開放，吸引大量外資流入。盡管這樣，這些國家仍然存在巨大的資金缺口。非洲每年基礎設施投資需求高達400億美元，而1996-2006年跨國公司累計直接投資協議金額僅為450億美元(WIR2008，UNCTAD)。
第三，基礎設施產業的對外開放。面對基礎設施產業巨大的市場和投資需求，一些國家需要更大程度上吸引跨國公司等私人資本。UNCTAD下屬的全球投資促進機構協會的一項調查表明，70％的投資促進機構正積極尋求基礎設施的外來投資。為此，這些國家在基礎設施產業進行自由化改革和放松外資收購管制，邀請跨國公司參與基礎設施項目。為利用這些制度變化以及當地經濟增長帶來的獲取市場和實現規模經濟的機會，發達國家和地區的基礎設施產業跨國公司充分利用在網絡設計和運營、工程能力、環境保護知識、項目管理能力和默會知識、實踐技能以及盈利模式和財務實力等方面的專業技能紛紛進入外國基礎設施產業。
二、全球基礎設施產業外來直接投資現狀
(一)外來直接投資規模快速擴張
1990-2006年全球基礎設施產業的外來直接投資金額增長了31倍，達到7860億美元，發展中國家基礎設施產業的外來直接投資金額增長了29倍，達到1990億美元(WIR2008，UNCTAD)。全球內向直接投資存量中基礎設施產業所占比重從1990年的2％快速擴張到2006年的接近10％。其間大多數基礎設施產業外來直接投資金額持續增長，電力和通信產業增長最為顯著，交通和水務產業則增長較少。其中1996-2006年跨國公司在該產業的私人股權投資累計高達2460億美元。
(二)跨國公司直接投資來源集中但有所分化
發達國家的跨國公司仍然支配著全球基礎設施產業的國際化投資(WIR2008，UNCTAD)。2006年基礎設施產業全球100強跨國公司中，53家來自歐盟(53家公司海外資產和總資產分別占據全球100強的76.7％、63.7％)，14家來自美國(14家公司海外資產和總資產分別占據全球100強的7.4％、23.4％)，而其中22家總部設立在發展中國家或者轉型經濟體(海外資產和總資產分別占據全球100強的11.6％、8.6％)。欠發達國家在基礎設施產業投資國際化過程中總體上仍處于被“邊緣化”的地位。1996—2006年期間欠發達國家在發展中國家基礎設施產業私人股權投資中所占比例略高于5％，2006年則僅占2％。但是來自亞洲地區的跨國公司參與顯著增加，其中絕大多數來自香港(5家)、馬來西亞(3家)、新加坡(3家)。尤其是在發展中國家基礎設施產業中，來自南方國家的跨國公司發揮著更加突出的作用。在亞洲和大洋洲，1996-2006年來自發展中國家的協議投資幾乎占據50％，在通信和交通產業占據大多數比例。非洲40％的基礎設施產業協議投資金額來自發展中國家，其中通信產業58％的協議投資金額來自發展中國家。但是拉美和加勒比海國家來自發展中國家投資者的參與則非常有限(僅占16％的私人協議投資額)。
(三)跨國公司的參與形式多樣但因產業而異
跨國公司采用直接投資、特許經營、私有化和綠地投資、管理與租賃協議等多種形式參與基礎設施產業直接投資，但是不同產業的主要參與形式各有不同(WIR2008，UNCTAD)。在跨國公司進入發展中國家和轉型經濟體基礎設施產業過程中，通信產業絕大多數情況下采取直接投資。在電力行業，最常使用特許經營(占62％)，交通(超過80％)和水務產業(占70％)絕大多數情況下也都采用特許經營。其次是私有化和綠地投資(占36％)。水務產業使用管理和租賃協議的情況也相對較多(占25％)。
(四)不同國家和產業開放程度各異
發達國家和相對較為發達的發展中國家與轉型經濟體由于擁有更加發達的制度和管制能力，尤其是近二十年來基礎設施產業對外更加開放。例如，1996-2000年拉美和加勒比海國家吸收了該產業跨國公司私人股權投資的67％，而2000年以來非洲和亞洲的份額增長則相對更快(WIR2008，UNCTAD)。產業方面，那些相對容易放松管制和引入競爭的基礎設施產業一般對跨國公司的參與更加開放。例如，移動通信產業最為開放，水務開放程度最低。2006年發達國家基礎設施產業跨國公司100強中，65家來自電力和通信產業，只有5家來自水務產業；發展中國家和轉型經濟體基礎設施產業跨國公司50強中，30家來自電力和通信產業，只有2家來自水務產業。
三、基礎設施產業外來直接投資對東道國的影響
(一)產業促進效應
基礎設施產業的外來直接投資通過技術擴散、產業競爭、產業合作和服務供應幾種途徑產生產業影響。
1技術擴散效應
直接投資是向接受投資的國家傳授資本經營技能和技術知識等經營資源的綜合行為。基礎設施產業的跨國公司主要通過技術擴散向東道國輸入硬件(例如水凈化專業設備)和軟件技術(例如組織和管理實踐)。東道國政府一般選擇信譽好、實力強的外國投資者參與基礎設施建設，有利于引進先進的管理、技術，提高建設效率、降低成本和價格，并為國內企業提供比較、學習和借鑒的機會。例如，通信產業國際經營者的進入降低了信息通訊技術的獲取和使用門檻。跨國公司通過經營國際經濟合作2009年第8期流程再工程化設計，改善采購和分包實踐，改進客戶記錄和搜集方法等帶來軟件技術。技術擴散的主要路徑包括合資企業、人員流動和示范效應。在中國電力行業，外來跨國公司在大型合資項目的參與中涉及到與中方系統而廣泛的項目管理合作。不過這種技術擴散的效果還取決于國內企業是否具有強大的吸收能力這一關鍵因素。
2產業競爭效應
跨國公司通過產業競爭促進效益。基礎設施產業競爭程度越強，跨國公司的參與越是可能提高效益(WIR2008，UNCTAD)。在許多國家，由于通信產業的技術變革和產業改革，競爭性的市場結構已經形成。在烏干達，本國企業和跨國公司之間的競爭導致通信價格的下降和移動電話普及率的提升。國別研究也表明，私有化和競爭之間相互促進：競爭促進私有化的收益，反之亦然。不過，在本質上仍然是自然壟斷性質的水務產業，跨國公司的進入會導致國家壟斷轉變為私有的外資壟斷，這將限制競爭從而改進效益的空間(WIR2008，UNC—TAD)。在其他基礎設施產業，跨國公司參與在提升競爭和效益的同時，也限制了國內企業的進入和排斥了現有企業。一些發展中國家的經驗表明，在競爭性相對更強的電力和通信領域，跨國公司進入在某些方面存在反競爭行為。
3產業合作效應
東道國基礎設施產業除了通過公司變革，還可以與跨國公司進行產業合作提升效益。在有些收入水平較高或者規模較大、國內企業競爭能力較強的發展中國家，通過部分私有化允許外來跨國公司持有少數股權，這種合作利于提升競爭力和效益(WIR2008，UNCTAD)。例如摩洛哥電信通過這樣的方式變得更有競爭力。在中國，外來跨國公司主要通過與國有企業合資參與基礎設施投資，相關企業績效得到很大提升。在印度，塔塔電力等私有電力企業利用私有化契機，通過與外來跨國公司合資進入電力產業。基礎設施產業全球100強跨國公司中來自發展中國家或者地區的參與者更有能力與外來跨國公司進行合作。尤其是在通信和交通產業，因為這兩個產業中來自發展中國家或地區的參與者已經成為主要參與者甚至全球領導者。
4服務供應效應
跨國公司還影響到東道國基礎設施產業服務供應和價格。跨國公司參與一般會增加東道國基礎設施服務的供應和質量，但是價格影響則情況各異(WIR2008，UNCTAD)。有些情況下定價超出窮人的支付能力，因此，跨國公司參與帶來的產業影響改進未必會轉化為所有社會成員福利的增加(表現為更多的選擇和更強的購買力)，尤其是對窮人和居住在農村、邊遠和經濟落后地區的人來說。在通信領域尤其是移動通信領域，跨國公司在改善供應、擴大服務覆蓋率、降低價格和增強可獲得性方面的影響最為明顯。隨著跨國公司引入新的商業模式，許多發展中國家經歷過一場“移動革命”，低收入群體也能享受到移動服務。跨國公司進入交通領域極大程度地改善了主要港口的服務質量從而增強了發展中國家與全球經濟的聯系。
但是，在電力和水務產業，跨國公司的影響則較為復雜。跨國公司參與對電價、水價及其可獲得性的影響取決于政治、社會、契約問題以及生產率和效益改進等因素(WIR2008，UNC—TAD)。如果政府沒有對使用者進行補貼，增加供應、提升生產效率和效益并不足以在維持收支平衡情況下保持低價。一些發展中國家的經驗也表明，增加私人部門(包括跨國公司)在電力行業的投資會增加電力供應、增強網絡連結性，從而穩定改善電力供應的可靠性和服務質量。考慮到相關因素，電力價格因為跨國公司的進入優勢會有所下降，但是價格變化趨勢并不確定。盡管有證據表明在良好設計的框架下供水服務會得到顯著改善，但是跨國公司在水務領域的參與對使用者可獲得性的影響并不令人滿意(WIR2008，UNC，TAD)。
5總體產業影響
相關研究表明，基礎設施產業的外來直接投資有助于改進產業的生產效率、可靠性和質量(WIR2008，UNCTAD)。外來直接投資者的參與就使得通信和交通產業服務價格下降和數量增加。例如增加通信和交通產業服務供應和降低相應服務的價格。但是在特定產業，這些積極效應還取決于特定的政策因素。尤其是在電力和水務產業，如果跨國公司效率的改善(供應增加和質量提高)不足以在彌補成本的同時維持低價而且政府不對使用者提供補貼，一部分人尤其是窮人的用水、用電就會受到影響。而且技術擴散的效應取決于東道國的學習吸收能力，產業競爭過程中可能排斥競爭，產業合作可能使得小國家基礎設施產業被外國控制。因此，電力和水務等特定領域如何發揮外來直接投資的積極的產業影響，還需要當地政府從社會學的視角制訂和執行重要的政策措施。這給國家經濟安全問題的產生埋下伏筆，也給有關國家的行政當局帶來嚴峻挑戰，后面就將討論這兩個問題。
(二)國家經濟安全問題
國家經濟安全是一種國家經濟不受內外環境干擾、威脅、破壞而維持正常運轉的一種狀態。它既包括一國抗擊各種風險的能力，也包含該國為確保經濟持續發展而確立的戰略目標以及為此而采取的策略與措施(趙英，2007)。近年來，國際化取向的國家經濟安全問題備受重視。盡管全球總體傾向于對外來直接投資保持開放姿態，2007年與對外直接投資潛在相關的政策改革中的74％目的在于增強東道國對外來直接投資的吸引力(WIR2008，UNCTAD)。但是全球針對不斷增長的保護主義的關注和爭論也日益增加，過去幾年中對外來直接投資不太友好的政策變革逐漸增長。美國對與國家安全可能相關的直接投資項目采取更加嚴格的限制措施。獨聯體國家和俄羅斯聯邦盡管整體上對外來直接投資日益開放，但是仍然限制外來直接投資在采掘業和其他戰略產業的投資行為。俄羅斯聯邦2007年通過戰略產業法律，規定外國投資者在這些產業只能擁有少數股權。在哈薩克斯坦，新通過的自然資源法賦予政府在相關協議損害國家在石油、金屬和礦產業的經濟利益情況下單方面修改協議的權力。在南美洲，采礦業比較開放，但是石油、天然氣行業仍受高度管制。
基礎設施產業外來直接投資積極效應的不確定性使得各國擔心國家經濟安全受到威脅。例如，中國水資源稀缺正在加劇，外資進入中國城市水務項目日漸增多，其中全球最大三家水務公司(法國威立雅、蘇伊士里昂水務集團、泰晤士水務公司)無一例外都把中國作為其全球市場的重要部分，其獲利動機遲早會與中國市場的價格承受水平發生沖突。一些國家對允許外資企業控制某些基礎設施產業項目(包括電力生產和輸送、港口經營和通信)日益謹慎(WIR2008，UNCTAD)。出于國家安全或者公共利益的考慮，一些國家正大量引入新的限制措施。UNCTAD下屬的全球投資促進機構協會的一項調查表明，有24％的投資促進機構沒有積極尋求基礎設施的外來投資。而那些積極尋求外資投入的領域主要集中于電力生產、網絡服務和機場，而不是電力分銷和傳輸領域。欠發達國家的交通產業則更傾向于吸引來自發展中國家跨國公司的參與。這在相當程度上反映出這些國家或者地區對于國家經濟安全問題的考慮。
基礎設施產業國家經濟安全問題的產生主要同其產業屬性密切相關。其一，基礎設施服務經常涉及到建造有形的網絡，本質上具有寡頭或者壟斷的屬性，外資的進入和控制容易引起壟斷嫌疑和激起反壟斷訴求與調查。其二，基礎設施產業提供的服務具有公共產品的特征，許多國家將進入基礎設施服務領域視為一大社會和政治問題。外資的進入和控制可能降低公共服務產品的可獲得性和提高服務價格，損害到部分社會成員和組織的利益，容易引起國家經濟安全方面的爭議。
(三)政策挑戰
盡管外來直接投資有助于改進基礎設施產業的生產效率、可靠性和質量，但是這種效果在很大程度上取決于東道國是否具備完善的管制環境(WIR2008，UNCTAD)。為利用好跨國公司參與基礎設施建設帶來的積極影響，東道國政府在說服外商投資本國、營造管制環境、制定政策和施政方面卻面臨諸多嚴峻挑戰。
1說服外資參與充滿挑戰
許多國家積極吸引外資發展本國的基礎設施，但是如何說服外資企業參與投資則充滿挑戰。來自發達國家和大型新興經濟體日益增長的需求導致潛在投資者要求更高的回報率。欠發國際經濟合作2009年第8期達的低收入國家由于市場較小，在吸引跨國公司參與基礎設施投資和最大化跨國公司參與的收益方面力不從心、不具優勢。這在需要大規模資本投資、盈虧平衡困難和社會問題眾多的情況下更是一個需要特別關注的問題。不僅如此，項目失敗和各種投資爭議還使得海外投資者(尤其是發達國家投資者)對基礎設施項目的投資更加謹慎。這樣一來，跨國公司在發展中國家尤其是低收入國家基礎設施產業的直接投資面臨巨大風險。對相關仲裁決議的回顧顯示，不足50％的補償有利于提出申訴的跨國公司，而且所補償的損失遠低于投資者所主張的賠償金額。盡管這些跨國公司的母國和國際組織擁有各種有助于在短期內動員向發展中國家和轉型經濟體基礎設施領域進行投資的風險管理措施，但是目前的很多風險模型并不能適應低收入國家的實際情況。例如，當地貨幣融資需要一個有效的貨幣互換市場，而當地恰恰缺乏這種市場。
2缺乏完善的制度和管制框架帶來風險
不管如何確定私人投資和公共投資比例，完善的制度和執行機制對于確保基礎設施服務的效率和公平都很關鍵(WIR2008，UNCTAD)。加強對外來投資者保護和是降低他們的風險往往以政府管制靈活性下降為代價。如果沒有完善的制度和管制框架，對外資開放基礎設施產業失敗的風險就會增加。而且一旦自由化，則很難逆轉。理想狀態下，開放前就應該進行競爭性重組、引入管制政策和建立獨立的管制機構，這樣有助于明確潛在投資者的競爭規則、使得政府從容應對特定的項目管理。而實際上，很多國家尤其是新興市場經濟體的開放往往走在廣泛變革的前面，結果往往不甚理想。直到建立起有效的管制框架，發展中國家才可能改善公共部門開放的效應。
3政府官員承受更強的壓力
制定和執行能夠駕馭跨國公司在基礎設施產業潛在作用的政策需要具備高超的技能(WIR2008，UNCTAD)。例如，東道國需要考慮何時和在多大規模上引入跨國公司參與基礎設施建設和管理最為合適。由于不同的國家政策優先考慮的因素有所不同，私人和公共投資之間的最優比例情況各異。東道國政府需要對不同項目的競爭性需求進行優先選擇，為選中的項目確定明確而符合實際的目標，并將這些目標整合進入更高層次的發展戰略之中。政府還需要找到一些確保跨國公司參與的項目帶來預期發展效應的方式。這意味著從中央到地方的政府部門需要掌握必要的引導、談判、管制和監督項目方面的制度性技能。
吸引跨國公司參與基礎設施服務的提供增加了政府官員的責任和壓力。基礎設施產業的投資需要密集的雙方談判，形成的協議要反映各個項目的特定要求和協議各方的意愿。因此，培養政府官員具備確定跨國公司參與的最優水平和形式以及談判和監督項目執行的能力就非常重要。但是，跨國公司和東道國政府之間往往在信息和經驗方面存在不對稱性，政府官員在協議談判過程中，可資利用的資源和能力不及外來跨國公司。大多數跨國公司傾向于使用國際法律公司和其他在項目融資交易方面擁有專長的專家，但是這在發展中國家幾不可能。
三、我國基礎設施產業外來直接投資現狀
(一)政策條件
1983年起我國開始利用外資進行城市基礎設施建設。1986年國務院頒布了《關于中外合資建設碼頭優惠待遇的暫行規定》，中國港口建設最早開始向外資開放。1991年頒布實施的《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法》促進了我國基礎設施產業外來直接投資的發展。該法第七條第三款規定：設在沿海經濟開放區和經濟特區、經濟技術開發區所在城市的老市區或者設在國務院規定的其他地區的外商投資企業，屬于能源、交通、港口、碼頭或者國家鼓勵的其他項目的，可以減按15％的稅率征收企業所得稅。其《實施細則》第七十三條第一款第一項規定：在沿海經濟開放區和經濟特區、經濟技術開發區所在城市的老市區設立的從事能源、交通、港口建設的項目的生產性外資企業，可以減按15％的稅率征收企業所得稅。《實施細則》第七十三條第一款第二項規定：從事港口、碼頭建設的中外合資經營企業，可以減按15％的稅率征收企業所得稅。《實施細則》第七十五條第一款第一項規定：從事港口碼頭建設的中外合資經營企業，經營期在十五年以上的，經企業申請，所在地的省、自治區、直轄市稅務機關批準，從開始獲利的年度起，第一年至第五年免征企業所得稅，第六年至第十年減半征收企業所得稅。而《國務院關于擴大外商投資企業從事能源交通基礎設施項目稅收優惠規定適用范圍的通知》(國發(1999)13號)則規定：自1999年1月1日起，將外資稅法實施細則關于從事能源、交通基礎設施建設的生產性外商投資企業，減按15％征收企業所得稅的規定擴大到全國。2004年1月1日我國正式實施的《港口法》將港口的建設和經營列為鼓勵外商投資的項目，并且在投資比例方面取消了限制。
(二)主要方式
改革開放初期我國基礎設施產業利用外資的主要形式是借用國外貸款，包括借用外國政府貸款、國際金融組織貸款和國際商業貸款。隨著改革開放的深入廣泛推進，外商開始直接投資于我國城市基礎設施建設。外商直接投資我國城市基礎設施的最早形式是中外合資經營、中外合作經營。例如，和黃集團1993年持股50％與上海港務局合資組建了總投資達56億人民幣的上海集裝箱碼頭有限公司。隨后又持股73％與深圳鹽田港集團合資成立鹽田國際集裝箱碼頭公司，開創了外方控股中國大陸港口的先河。而近年來BOT(Build-Oper-ation-Transfer)、TOT(Trans-1et-Operation-Transfer)等新型直接投資模式則屢見不鮮。
(三)主要問題
1投資規模不足
整體上看，我國吸引的外資中超過50％集中于加工工業，近30％用于房地產，投資于基礎設施領域的比例很低。僅從基礎設施內部的投資比例來看，近年來外商直接投資比例不足5％。這往往與以下因素有關：外商投資者往往固守中國資金短缺的傳統觀念提出很高的、不合理的預期投資回報率要求；外商出于對中國政治政策環境穩定性的偏見性的誤解(例如外商對我國尚未完成市場化、法制化和民主化的經濟、法律政治環境缺乏足夠的信心)而實施項目繁多、復雜的審慎調查工作，往往貽誤很多在華投資的良機；國內對于外商直接投資城市公共基礎設施心理上存在排斥和擔憂。
2產業分布不合理
外商直接投資主要流向發達地區的通信、電力、供水、供熱等公用事業，而對垃圾污水處理、道路橋梁、公共交通等(尤其是中西部地區的)方面投資嚴重欠缺。這可能同各產業間的投資收益率差異以及相關產業價格和投融資體制改革進程不同步直接相關。
3地區分布不協調
全國外資中86％均集中于東部沿海，城市基礎設施行業也基本是這個比例。外商直接投資明顯側重在沿海經濟發達地區。上海、江蘇、遼寧、廣東等沿海省市有不少外企直接投資城市基礎設施，而大量內地省市幾乎沒有利用外資，西部地區微乎其微。這可能同內地市場發展程度不足、收益風險較大、外資缺乏了解直接相關。
四、政策啟示
為充分利用基礎設施產業外來直接投資對于緩解資金壓力、促進經濟增長、增加就業、增進社會福利和提高國際競爭力的積極作用并削弱消極影響，我國需要從國家經濟安全和完善投資環境方面制定有效的政策措施。
首先，高度重視基礎設施產業安全。產業安全是國家經濟安全的基礎，而基礎設施產業安全則是產業安全的基礎。對于日益擴大開放的中國而言，必須高度重視基礎設施產業的安全問題。盡管直到2007年基礎產業和基礎設施投資的資金來源主要來自我國國有投資，但逐步多樣化的投資主體和資金來源意味著產業安全和國家經濟安全威脅仍然存在。在基礎設施產業安全問題上，我國需要牢牢把握兩點：不能為了解決資金、技術不足的矛盾而放棄對基礎設施項目的控制權；不能因為沒有失去對基礎設施產業的控制權而對產業安全威脅置若罔聞。因為外資對于產業安全的威脅不完全基于對股權比例的表面控制，更多的會是基于技術和管理優勢的經營行為操控所帶來的實質性威脅。出于產業安全的考慮，在我國管制環境尚待完善、欠缺管制經驗的情況下，在吸引外資企業參與基礎設施產業方面最好繼續堅持小規模進行而不是大張旗鼓，而且最好在較少引起安全爭議的基礎設施產業(例如電力和交通)開始擴大外資引進規模。即使在這樣的前提下，也要高度重視管制外資經營行為的制度建設。
其次，高度重視完善投資環境。有效優化和改善投資環境是發揮基礎設施產業外來直接投資積極效應最可持續的路徑。具體包括：
做好說服外商投資于我國基礎設施產業的引導工作。隨著內外資政策的逐步統一和國民待遇原則的普遍適用，僅靠優惠的稅收和關稅政策吸引外資不可持續。為說服外商，需要做好三項引導工作。一是引導外商投資者提出合理的預期投資回報，因為在新的經濟形勢下，我國基礎設施供需瓶頸已經得到很大緩解，投資回報已經趨于正常水平，過高追求投資回報率可能喪失在華擴大市場份額的先機和優勢。二是引導外商投資者合理評估投資風險，提出合理可行的融資方案，減少項目繁多、復雜的審慎調查工作，適應中國快速成長的市場環境建立精明、強干、決策和執行迅速的項目管理團隊。因為中國市場規模巨大、成長速度快速、人民幣值穩定偏強、外匯儲備豐富、社會穩定，盲目夸大政治和國家風險就會喪失投資信心和諸多重大的市場機會。三是引導外商投資者負起社會責任，因為我國吸引外資正從注重數量向注重質量轉化、從以高回報率為條件向以互惠互利、權力義務平等、合理回報率為條件轉化。
立足于中國經濟持續穩定發展帶來的持續市場需求，營造穩定、透明、公正、法治的管制環境。一是鑒于基礎設施產業的特殊性，我國需要制定國家級的外商直接投資基礎設施產業的管理辦法或者規定，就基礎設施項目的服務功能優化、監督和管理、風險分擔、審批程序簡化和審批時間縮短、國家經濟安全影響評估和控制、誠信履約控制等共性問題實行統一指導、規范管理。二是重視建立信用調查評估渠道。一方面，培育和發展符合國際慣例和我國實際的信用評估中介機構，借助這些專業機構做好針對外商投資者的信用評估和調查。另一方面，實施獨立會計師事務所制度，規范信息披露，妥當提供符合國家公認會計準則和外商投資需要的系統的財務信息及其會計報表，配合外商投資者及其貸款銀行的信用調查。
1.基礎設施建設可以推動農業生產，提高農民收入。據統計，2007年中國農村居民人均純收入達到4140.36元，其中工資性收入為1596.22元，占人均純收入的38.55％；家庭經營純收入為2193.67元，占人均純收入的52.98％；在家庭經營純收入中，農業收入（包含農業、林業、牧業、漁業的收入）達到1745.12元，占家庭經營純收入的79.55％，占人均純收入的42.15％[1]。由此可見，農業收入仍然是中國農村居民收入的主要來源，農業生產的發展，是關系到農民收入增長的重要問題。
生產性基礎設施，如：農田水利和農業氣象服務等，可以直接服務于農業生產，增加農民收入。以農田水利設施為例：自1949年以來，中國農田灌溉規模對農業的發展起到了很大的促進作用。從1962——2002年，中國人口增長了1倍，人均耕地面積減少50％，但是人均灌溉面積增加了50％。全國糧食產量凈增2.6倍，其中占全國耕地面積不足40%的灌溉土地的糧食產量占總產量的80%。據資料分析，約有60%的糧食作物，75%的經濟作物和90%的蔬菜作物都生產在灌溉農田上[2]。
截至2007年，中國有效灌溉面積占耕地面積的比重已經達到46.42％，占農作物播種面積的36.83％，占糧食播種面積的53.50％。2007年中國糧食產量達到5.02億噸，比2006年增長0.72％，較1980年增長了1.81億噸[1]。由此可見，農田水利工程的建設能夠增加有效灌溉面積，從而有力的推動了糧食生產的發展，從而推動了農民的農業收入的增長。
2.基礎設施建設能夠降低農業生產總成本，從而提高農民的收入。在目前中國農業小規模經營、農業的弱質性和農產品的特殊性等條件下，降低農業生產總成本將成為增加農民農業收入的主要途徑。這是因為：
（1）從價格方面來看，一方面，由于農產品是人們的基本生活所需，關系到國計民生，居于重要的戰略地位，因此，雖然政府在特定時期（戰爭、自然災害等時期）可以通過提高農產品的價格來刺激農業生產，但是政府無法長期將農產品的價格定位在比較高的水平上；另一方面，由于農產品產量大，產品的差異性比較低，農產品市場是比較接近于完全競爭市場的市場形態。在這種市場形態中，每一個生產者，也就是農民，都不能通過提高價格來獲得比較高的利潤，也就是說，由于缺乏壟斷力量，農產品價格由市場決定。總之，由于農產品的特殊性，農產品的價格會保持在比較固定的低水平上，農民無法通過提高價格來獲得高收益。
（2）從產量方面來看，一方面，在中國農村目前的經營形態下，農民經營的土地面積有限，這意味著單位農戶所擁有的土地的生產能力有限，雖然大規模機械化農業是未來農業發展的趨勢，而且在一些發達國家，如美國，存在許多成功的案例。但是由于中國土地資源有限，農村勞動力眾多，要實現大規模農業生產還需要一定時期的調整，因此，中國小規模農業經營方式還將長期存在。這種小規模經營方式決定了農戶不能夠通過擴大土地面積來擴大產量。另一方面，除了通過擴大土地規模，農民還可以通過追加化肥、農藥等生產資料來提高單位土地的生產能力，或者通過提高耕地質量來提高產量。但是，化肥、農藥等生產資料的價格同樣是由市場所決定，即使通過政府的力量，也無法把它們的價格長期維持在低水平上，提高耕地質量又是長期性的努力才能見效的措施，這就決定了農民通過追加生產資料的方式來提高利潤的空間有限。因此，在中國農業目前的經營形態下，雖然農產品產量不斷提高，但是它并不是提高農民收入的主要途徑。
二、農村基礎設施的內容及分類
農村基礎設施(RuralInfrastructure)是指為農村生產和農民生活提供公共服務、使用期限較長的設施。它是向農村生產生活提供公共產品和公共服務，保證農村社會擴大再生產順利進行的各種物質技術條件的綜合。與“私人資本”相對應，它被稱為社會間接資本。通常納入到農村基礎設施范疇的主要內容可細分為三類:一是生產性基礎設施，如農村水利和農戶用水設施、農業科研和技術推廣服務機構等；二是生活性基礎設施，如醫療衛生與體育設施等；三是生產生活性基礎設施，如教育、道路和通信設施等。
由上面的分析可以看出，在目前中國農業的生產方式和中國農產品市場的實際情況下，通過增加總收益來提高農民的利潤空間是不太實際的。由于農民的農業收入是農業生產總收入和農業生產總成本的差額，降低農業生產總成本必將成為增加農民農業收入的主要途徑。
農業基礎設施作為為農業生產和農民生活提供服務的設施，與農業生產總成本具有高度的相關性。科學、完善的農業基礎設施建設能夠有效的直接降低農業生產成本。這主要體現在：
（1）農村基礎設施中的水利、氣象等設施的建設和完善，不僅能夠直接促進農業生產的發展，還能夠降低自然災害的成災率，增強農業抵抗自然風險的能力，保障農業生產的穩定性。旱災已經成為中國覆蓋面最廣、成災損失最大的自然災害，而且受災面積逐年擴大。1949年——1998年，中國平均每年受旱災面積3.24億畝，占耕地面積的1/5，其中成災面積1.31億畝，全國平均每年因旱災損失糧食1238萬噸。50年中有10年發生嚴重干旱災害，受旱面積均超過4億畝，成災面積超過2億畝，相當于五年發生一次重旱。2007年中國旱災受災面積占耕地面積的24.14％，其中旱災成災面積占耕地面積的13.28％[1]。旱災面積的擴大，尤其是成災率的攀升與農田水利設施建設的不完善是分不開的。中國地域遼闊，各地區氣象條件多樣，農業發展不平衡。尤其在西部地區，農業主要處于靠天吃飯的狀況，更加需要加大基礎設施的投資力度，改善農業生產條件，保證農業生產的穩定發展，增加農民農業收入。
（2）農村基礎設施中的倉儲、市場、交通等設施，能夠降低農業生產總成本。在中國農村，我們經常可以看到“想致富，先修路”的標語，由此也可以看到，農民已經意識到道路的重要性，目前中國很多農村交通設施落后，鄉間道路缺乏有效的專人管理，使農業機械作用的發揮受到了限制，導致了農業耕作成本的增加。這些基礎設施的建設還與農業銷售、運輸成本有關。如果沒有進行深加工，農產品的附加價值是比較低的。這也是中國農民收入長期無法提高的原因之一。目前，中國實行的針對“三農”問題的各項改革措施，如：農業產業化經營等等，實際上都是為了擴大農產品市場，提高農產品的商品率，增加農產品的附加價值，從而提高農業收入。但是，如果沒有完善的市場、交通和倉儲設施，優質的農產品就會因為過高的運輸成本而無法走出原產地，更加談不上增加附加值和為農民增收。
3.農業基礎設施建設本身就可增加農民收入。政府在加強農業基礎設施建設中所投入的貨幣資金，部分會通過農民勞動轉化為農民收入。諸如修建鄉村公路、架設鄉村電網等項目均屬于高度勞動密集型，加強其建設能夠創造新的就業機會，直接增加農民收入。中國長期實行的“以工代賑”扶貧工作的成果可以說明這一點。截至1997年，國家以工代賑累計投資98億元，各級政府的配套投入也在1:1以上。1996年中央政府投入扶貧資金和物資總規模為98.5億元，其中以工代賑資金40億元，占總投入的40%。由于實物攜帶上的方便，1996年以后，以工代賑全部改為支付資金。全國共安排中央財政預算內資金200億元，國債資金50億元。從2001年開始，國家進一步加大了以工代賑的投資規模，每年除從財政預算內安排40億元資金外，還從國債中安排20億元，在基本農田、鄉村道路、人畜飲水、小流域治理、牧場建設、人畜飲水等方而，幫助貧困地區進行基礎設施建設。2001年和2002年國家又從國債資金中安排10億元搞易地扶貧搬遷試點項目，2003年又增加了5億元資金[3]。以工代賑工程的實施，大大改善了貧困地區的基礎設施條件和落后而貌，在促進貧困地區的資源開發和改善生態環境等方而，取得了顯著成效，為解決貧困地區群眾的溫飽和脫貧致富做出了巨大的貢獻。中央政府明確規定，在繼續加大對重點貧困縣扶持的同時，適當扶持其他貧困地區，新階段的以工代賑工程還在繼續。
4.農村基礎設施的改善能夠在農民收入水平不變的情況下，大幅提高農民的購買能力。這表示農村基礎設施的改善能夠使農民在名義收入水平不變的情況下，實際收入水平得到提高。在中國占全國總人口63.8％，戶數占三分之二的農村地區，和生活有關的基礎設施仍然十分落后。電網老舊，電壓不穩，電費普遍高昂。這不僅影響了農民對耐用消費品的消費需求，而且高昂的電費對農戶的實際收入也有很大的影響。2007年中國平均每百戶農村居民家庭年末擁有的洗衣機、彩色電視機、電冰箱的臺數分別為45.94，94.38，和26.12，2007年中國平均每百戶城鎮居民家庭年末擁有的這三樣耐用消費品的臺數分別為96.77，137.79和95.03，二者相差仍然很大。2007年農村居民家庭人均純收入達到了4140.36元,相比1991年城鎮居民人均純收入2025元高出一倍[1]，隨著社會生產力的發展這些耐用消費品的價格卻要比1991年的價格低很多，可見，主要影響農村居民耐用品消費量的因素不是耐用品的價格，而是基礎設施建設的不足。據國家統計局農村調查隊，北京大學中國經濟研究中心1999年12月抽樣調查和分析結果顯示，農村電價每調低0.1元，農戶對彩電、冰箱、洗衣機的需求相當于人均收入分別提高了370元、667元和909元，由此可見，農村基礎設施的不斷完善能夠帶來農民實際購買能力的提高，同時還能夠消化家電業的過剩生產能力。
5.農村基礎設施的改善能夠促進農村地區非農產業的發展，擴大就業機會，增加農民非農業收入。中國農村人均耕地稀少，土地給農民帶來的收入很低，單單依靠農業收入是無法快速提高農民收入，無法在短時期內解決“三農”問題的。這是影響中國農民增收的一個根本性的問題。因此，加快發展農村第二、第三次產業是增加農民收入，縮小城鄉差距，實現農村經濟跨越式發展的必由之路。但是，目前中國農村二三次產業的發展卻受到了基礎設施建設不足的制約。近幾年來農村居民家庭經營純收入中，第二三次產業收入所占的比例穩定在20%左右，呈現下降的趨勢：2000年二三次產業收入占農村居民家庭經營純收入的比例為2000年為23.58％，2005年下降到20.32％，2006年略有回升，為21.22％，2007年再次降為20.45%[1]。這種情況一方面與農村鄉鎮企業體制落后等原因有關，另一方面，農村基礎設施的陳舊落后，達不到農村二三次產業發展的要求也是重要的原因。如果沒有比較完善的水、電、氣、交通、通訊、醫療、教育等配套的基礎設施，發展經濟的硬環境沒有得到很好的改善，就會導致農民對市場信息了解不足，招商引資成為空談，鄉鎮企業技術進步困難，產業升級難以實現，鄉鎮企業布局不合理的情況難以改變等等。由此可見，要改變農村二三次產業發展舉步為艱的狀況，必須首先從基礎設施抓起，加快建設，加強管理，搞好經濟發展環境建設，這樣才能增加農民非農業收入。
6.農村基礎設施建設能夠提高勞動者素質，從而增加農民收入。首先，農業科研和技術服務的增強能夠提高勞動力的技能和各種物質生產要素的生產率，降低農業的生產成本和增加農民收入。比如，在其它條件不變的情況下，采用和推廣新品種可以提高土地和勞動等生產要素的生產率，從而可以降低農民的生產成本，增加農民收入。其次，農村醫療衛生設施的建設有利于提高農村勞動力的身體素質，提高農村勞動生產率，同時還可以促進勞動力使用比較便宜的生產要素，提高生產要素的配置效率，從而降低農業的生產成本和增加生產收入。就中國農業目前的情況來看，存在著大量的剩余勞動力，相對于農村另外兩種最重要的生產要素機械和化肥來說，勞動力是一種相對便宜的生產要素，這三種生產要素具有替代關系。絕大部分農活，如：脫粒、收割、播種等等，既可以通過機械完成，也可以通過勞動力利用手工完成。如果農民的身體較好，那么他們就會選擇相對便宜的手工工作，從而可以節省支出，提高收入。同樣，如果農民的身體條件較好，他們會花費更多的時間來準備和施用農家肥，減少化肥的使用，這不僅有利于減少農業成本，更有利于減少農產品的化肥污染，在倡導綠色消費的今天，農家肥的推廣有利于增加農產品的銷售，提高農民的收入。由此可見，農村基礎設施的建設能夠促進勞動者降低物質投入，節省物質成本，提高收入。
摘要：從收入構成來看，農業收入仍然是中國農民收入的主要組成部分。增加農民的收入首先應當從增加農民的農業收入入手。中國農村地區地域廣闊，但是由于農村人口眾多，平均到每戶農民的土地面積并不大，在小規模經營的情況下增加產出，減少成本就成為增加農民收入的主要途徑。基礎設施建設在增加農業收入，降低農業經營成本，提高農民素質，提高農村經濟市場化程度，提高農民的購買能力等方面具有重要的作用，從而能夠增加農民收入，加快農村現代化進程，實現城市與農村的和諧發展。
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眾所周知，由于對國民經濟有重大影響的機場、橋梁、隧道、高速公路、污水處理廠等大型基礎設施投資大、周期長、風險高以及在國民經濟發展中的重要地位，在我國其投資主體歷來由各級政（論文庫）府承擔，其投資方式也一直是政（論文庫）府直接投資。但是，近年來，我國基礎設施投資模式出現市場化運作的新情況、新特色，并且出現企業資本甚至私人資本的BOT投資模式在中國變異適用的傾向，值得理論界予以高度重視。本文所說的基礎設施市場化運作，是指在涉及公眾利益的公共設施的建設中，由各類法人或私人等非政（論文庫）府的投資主體，以市場方式并服從市場規律進行投資建設的操作方式。研究基礎設施市場化運作以及在投資模式方面對BOT方式的變異適用，在我國當前涉及數萬億元基礎設施投資的有效控制和安全運作，具有重要的實踐意義；同時，相對于傳統的政（論文庫）府投資的單一模式，采用國際通用的BOT方式并結合我國具體實踐變異適用的規范運作，以及研究其規范運作應當注意的有關法律問題，同樣具有重要的現實意義。
一、基礎設施市場化運作及其基本特點
今年4月2日，浙江省和上海市的主流媒體均報道：浙江和上海參與國際經濟競爭共同作出重大戰略決策，為合作開發浙江洋山深水港項目，上海市成立了投資主體上海同盛投資（集團）有限公司，而浙江省也成立浙江同盛投資（集團）有限公司。為建設深水港項目中的跨海大橋，還同時成立大橋項目公司。在投融資體制上實行投資、建設、運營、監管四分開的創新模式。兩地合作以公司方式投資建設一座共長34公里，其中海中長達26公里的跨海大橋，這是目前世界上海洋跨度最長的前所未有的重大基礎設施工程，也是重大基礎設施工程對政（論文庫）府直接投資模式的重大突破。
建國以來，由于基礎設施例如機場、橋梁、碼頭、隧道、公路等建設項目，都直接關系到我國城市的發展和國計民生的根本利益，所以，各級政（論文庫）府的領導都把這些項目作為任職期間的實事和大事來實施；而且隨著各地經濟實力的增強，這些項目投資的規模或數量也日益增長，并逐步形成了以國家投資（主要是中央政（論文庫）府）為主、以地方政（論文庫）府投資為補充的體制，這也是我國基礎設施投資的基本框架。以國內高速公路為例，中央和地方政（論文庫）府的共同投資體制發揮了明顯的作用，“八五”期間，高速公路總里程從574公里發展到2141公里，平均每年建成300公里。進入“九五”期間，則以每年新建1000公里的速度發展，至1997年末，全國已建成4771公里高速公路。1998年開始，國家通過發行專項債券方式籌措建設資金，全國公路建設的投資額每年超過500億元。因此，相當一段時期以來，各級政（論文庫）府尤其是積極性更高的地方政（論文庫）府作為投資主體所構成的政（論文庫）府投資模式，是我國基礎設施建設最主要的投資模式。
上述政（論文庫）府投資模式，其投資主體決定了運作模式的非市場化，各級政（論文庫）府負責官員往往把重大基礎設施的投資建設作為自己任職期間的政績體現，因此，此類建設項目的運作，較多地反映長官意志和行政政績而不反映市場機制和市場規律。
但是，近年來由于基礎設施的公益性和相對穩定的回報，以及政（論文庫）府對企業投資和外資投資的鼓勵，在國內的內資企業中，出現了以基礎設施投資為主的公司。這些公司一般有銀行或金融機構作后盾，有相對充足的資金，往往能夠籌集幾億、幾十億人民幣的投資量，這是以市場主體而非政（論文庫）府作為主體參與基礎設施的投資，該市場主體作為各級政（論文庫）府投資的補充，參與基礎設施建設。很顯然，以公司方式的市場主體以市場方式參與基礎設施投資建設，一般不反映長官意志和行政政績，而以市場規律為行為準則。
作為一種投資模式，內資投資的市場方式一般可分為三種情況：
一種是內資本地投資。通常是當地政（論文庫）府許可的具有相應開發資質的公司募集資金，用適合當地具體情況和特點的方式開展基礎設施建設，例如，海南省三亞市在90年代初實施的“十路四橋”計劃，其基本投資模式是內資本地投資。海南省人大為此專門通過地方法規《海南省基礎設施投資綜合補償條例》，賦予這種投資方式以法律依據。
另一種是內資異地投資。這有兩種情況，一種是異地的國內企業被本地投資者作為募集資金的對象吸收投資；還有一種則是異地國內企業獲得當地政（論文庫）府的特許，作為獨立投資主體的國內企業在異地實施基礎設施的投資、建設。
以上海市為例，基礎設施市場化運作借鑒BOT模式的變異適用，建造和經營的投融資階段以及特許權授予方面，先后出現不同的情況。
1、關于投融資項目的施工營建及風險控制。
上海市在基礎設施市場化運作過程中，經歷了參照和變異適用BOT模式的發展階段；而投融資方式是否包括項目的施工營建成為變異適用的兩種主要方式：
第一種是包括施工營建的投資模式：這是一般意義上的BOT模式，也即投融資階段包括建造、經營和轉讓三個階段，其典型案例為前述上海市延安東路復線隧道建設項目。在上海市政（論文庫）府制訂延安東路隧道專營管理辦法的同時，我所在的上海市建緯律師事務所從1993年底接受上海中信隧道發展有限公司（即項目公司）和上海隧道股份有限公司的共同委托，起草隧道工程總承包合同。政（論文庫）府投資的基礎設施在未進入市場之前，是一套計劃體制下的傳統運作模式，上海早在六十年代建設打浦路隧道和延安東路原隧道時，都是用計劃任務書的方式組織施工的。所以，當我們在起草、制作延安東路隧道復線總承包合同時，所面對的既是BOT條件下運作的項目投資，又是一個全新的沒有現成資料可參考的復雜的非訴訟法律事務。我們在建設部有關部門的幫助下，找到了香港西線隧道總承包合同英文版文本。由于西線隧道也是BOT條件下運作的，又由于外資投資者也是香港的客商，我們參考了香港的隧道總承包合同文本、國際承包工程通用的FIDIC合同文本以及國內由建設部和國家工商局推薦使用的文本，并根據延安東路隧道BOT運作模式和專營管理辦法等有關文件的商業條款，在1994年初，完成了總承包合同文本的制作和修改工作，并順利通過了雙方當事人的審核，為整個工程于1994年1月正式開工創造了條件。該文本比起當時建設部的標準示范文本，在強化施工造價、質量和進度控制三大方面設置了許多新的結合上海地方特點的條款，明確了分階段結算和節點工期具有合同約束力的原則，并特別設定了工程保險、履約保證、索賠程序、質量監理等條款，而這些條款所載明的內容正是項目發起人和融資者在工程建設期間對巨大風險的責任和防范所最為關心的問題。
在外資投資模式需要經歷施工營造階段的BOT運作前提下，工程能否順利按預定的期限竣工交付使用，是整個BOT投資模式能否成功的關鍵。而工程營建又面臨著一系列的風險。隧道工程除了施工本身的艱難危險以外，工程周期、質量、成本的控制等構成了BOT項目能否順利完工乃至整個BOT項目能否順利運作的風險體系，因此，總承包合同就成為分解、分擔風險，強化和落實風險管理責任最重要的法律文件。由于延安東路隧道復線總承包合同較好地解決了上述問題，合同條款完整、嚴密、具有操作性，為整個復線隧道工程于1995年11月28日提前竣工，奠定了法律文件的基本框架及其成功基礎。上海延安東路復線隧道的順利建設，表明上海市完全有能力實施包括施工營建在內的完整意義上的BOT模式的三階段的典型模式運作。
第二種是不包括基本建設的投資模式：比如上海兩橋一隧（打浦路隧道、南浦大橋和楊浦大橋）、內環線高架路和南北高架路等項目的投資模式，是BOT（建設、經營和轉讓）模式變異為POT（購買、經營和轉讓）模式。即由政（論文庫）府出售已建成的、能夠正常運轉的完好的基礎設施并授予特許專營權，由投資者購買基礎設施項目的股權和特許專營權。
之所以會形成這樣一種在項目基本建設完成之后的特許經營的安排，除了每個項目本身的特殊情況外，不可否認的一點是，有些境外銀企等投資者對在我國境內進行工程項目的施工建設的法律環境和經濟環境缺乏估計，認為存在相當的不可預見的潛在風險，于是索性就避免了對此高風險階段的介入。但是，作為一種外資投資模式，也有其存在的現實性和合理性。
就外資投資基礎設施不經歷施工營造階段的兩橋一隧特許經營項目而言，其涉及的法律問題的一個重心在于橋梁、道路交通的政（論文庫）府管制和企業運營之間的統一協調問題，具體涉及諸如確定特許經營期間的收費、與周邊同類設施收費的同步調整、交通安全事故處理、交通管制等問題。另一個重點是有關政（論文庫）府在特許經營期滿無償收回設施的問題，具體涉及經營期內設施折舊費和維修基金的提取和使用、維修和檢修的要求，資料和管理方式的移交，收回后一定期限內最低運營資金的保證等等。
不包括項目建設的BOT投融資模式的變異適用，表明在市場條件下，BOT投融資的雙方在涉及到項目營建本身這樣重大的問題上，也有可以探討的余地，這本應由市場需求決定。這種適用BOT模式的變異，擴大了基礎設施投融資的適用范圍，或者說，是市場的需求決定了BOT模式變異適用的新模式。
2、關于經營特許權授予方式。
BOT投融資模式的核心內容在于項目公司對特定基礎設施建成后的特許專營權的獲取，以及特許專營權具體內容的確定。因此，不論以何種BOT方式或類似于BOT方式運作的基礎設施，其特許文件的授予或獲取，都是投資主體決定投資基礎設施項目建設的關鍵和前提。
在上海市，基礎設施經營特許權的授予，先后出現行政方式和市場方式兩種不同形式，這也是基礎設施市場化運作前提下BOT投融資模式變異適用的又一個重要表現。
第一種是以行政方式授予。上海市對基礎設施投資的經營權的特許方式，原先主要由政（論文庫）府或政（論文庫）府部門以行政方式授予。1994年以來，上海授予基礎設施項目特許文件有以下幾種表現形式：
（1）政（論文庫）府通過立法性文件確立授權關系，例如前述由上海市人民政（論文庫）府通過《上海市延安東路隧道專營辦法》的頒布授予專營特許權；
（2）以合同或協議的形式確定特許關系，即由政（論文庫）府或政（論文庫）府授權部門與項目主辦人簽訂項目的特許合同或協議；
（3）同時使用上述兩種方式來確定授權關系，即先由政（論文庫）府單方面公布項目立法性文件，然后再由政（論文庫）府或授權部門與項目主辦人簽訂特許權授予的合同或協議。
通過政（論文庫）府就某特定項目公布立法性文件來特許授權，或者通過具有政（論文庫）府背景的、某一領域主管部門的國有公司出面與項目主辦人簽訂專營合同，政（論文庫）府實行直接監控，該專營合同實質仍是基于行政行為而由政（論文庫）府認可的公司以行政方式授予特許專營權。
第二種是以市場方式授予。這主要是指前不久在上海出現的以招標方式授予基礎設施經營特許權。去年下半年以來，上海在浦東計劃建設一座日處理20萬噸污水、需投資10億元人民幣的大型基礎設施，政（論文庫）府主管部門上海市水務局采用招標設立項目公司并對該項目公司授予特許權的市場運作方式。政（論文庫）府主管部門采用公開、公平、公正和市場競爭方法擇優決定特許權的授予者，這是對傳統的行政授予方式的重大變化。本項目招標方的招標文件允許有資格、有能力的企業單獨或聯合投標，聯合投標須由聯合各方提供投標前合作協議書。依招標文件約定的招、投標程序，凡中標者經考核后方授予建設、經營污水處理廠以及20年的特許經營權和相應土地的無償使用權。這種特許權授予方式改變了以往由政（論文庫）府直接授予或通過政（論文庫）府下屬公司與投資者合作經營方式授予的行政授予方式，給基礎設施市場化運作以更大的變異空間。重要的是，被授予特許權的項目法人，在中標之后還必須進行一次確定項目承包人的建設工程的招投標，于是，本項目的建設過程會涉及到二次招投標，這是市場化運作的最新操作模式，這同時對基礎設施市場化運作提出了一系列需要解決的新的法律問題。例如：聯合投標體中標后至特許權正式授予的運作期間，包括對承包人的招標，均非以公司形式運作。聯合各方應承擔連帶責任，而一旦獲得特許權以及項目公司正式成立后，則可以公司方式承擔以注冊資本為限的有限責任，這種先連帶責任后有限責任的過渡階段的法律責任方式，對合同關系的設定以及采取不同應對措施，提出了不同于以往的新的運作要求。
建造、經營大型基礎設施，以BOT模式在國內的變異方式反映了在市場條件下，投資者把BOT投融資模式的國際慣例與中國的現階段市場運作實際相結合的發展趨勢。在投資主體、建設階段以及特許權授予方式等BOT模式的最關鍵的操作層面出現的變異和新情況、新特點，給我們法學研究和實務研究相應提出了一系列必須解決的新課題、新要求。市場化運作的基礎設施建設的蓬勃發展，客觀上要求法學研究應結合市場運作的實際情況盡快提出規范其行為的研究成果，這是當前研究BOT投融資模式的突出重點。
三、基礎設施市場化運作應引起重視的法律問題
由于我國目前并沒有基礎設施投資法，也沒有有關BOT方式進行投融資的法律規定，而現有的行政部門規章和地方立法又沒有普遍適用和確認行為效力的約束力，因此，我們進行討論的市場化運作的基礎設施建設，一旦引起爭議形成訴訟，則會陷入無法可依的判斷誤區和法律尷尬，這是一個嚴重的法律問題。
政府擔保給公共基礎設施投資提供保障的同時也為政府帶來了或有負債。在融資時，公共基礎設施項目的風險分配原則是項目參與者的相互合作作為基礎和紐帶，按照最小成本進行風險控制一方的協議來進行風險分配，市場風險由項目公司承擔，非市場風險由政府部門進行承擔，主要通過簽訂經營方面的特許經營范圍、特許經營期限、投資回報率、經營收入、沖突解決機制等項目后勤支持、法律一致性等特許權協議擔保條款體現，并改變了政府對項目其它參與方的作用見圖1所示。在圖1中虛線表示政府提供擔保的作用。項目總價值是由經濟價值和社會價值共同構成的，政府希望以最大的程度來提高項目的社會價值，而項目經營者則關心的是如何獲得經濟價值，將自身收益最大化是理性投資者的最終目標。
二、公共基礎設施政府擔保的期權特征分析
假設公共基礎設施項目的價值為V，非政府投資者投資價值為E，非政府投資主體的預期回報率為er。若綜合考慮項目在運營過程中面臨的各種市場風險因素的影響，保證投資者在特許經營期內獲得不低于*I的運營收入，此時可以根據B-S期權理論可以得出，當政府以向投資者提供擔保來進行融資時，投資者相當于在建設基礎設施項目時獲得了一個看漲期權的投資收益。其中T為特許經營期，E為T時刻期權的執行價格。但如果公投資者在共基礎設施項目進行投資經營期間不進行分紅，那就在特許經營期T的期末，政府所擔保的期權收益價值為*G(T)max(0,IE)。
若考慮到在共基礎設施項目運營過程中所面臨的各種非市場分析因素的影響，保證投資者在特許經營期內獲得的運營收入不低于R，特許期內投資者實際獲得的項目運營收入用V表示，TV表示V在特許經營期結束時刻的價值。G隨著TV與TR之間大小關系的變化而取值不同：當TTVR時，投資者的收益是獲得項目實際收入，此時政府擔保的價值為零（G0）；當TTVR時，政府需要針對項目擔保收入和實際收入之間的差額部分給予投資者一定的補償，此時擔保的價值大于零，即TTGRV。綜合上述兩種情況，若政府提供擔保，則項目的運營收入始終為max,TTRV，政府擔保的價值為max0,TTGRV，因此，政府擔保其實是以V為基礎資產，R為執行價格，T為到期日的歐式看跌期權。
三、結語
論文摘要：面對德州市小城鎮消防基礎設施建設方面存在的突出問題，通過調查分析，結合小城鎮發展掃建設實際，提出了幾點有針對性改進意見。
1、前言
小城鎮消防基礎設施建設事關小城鎮消防安全和農村城鎮化發展戰略實施大局，是推進社會主義新農村建設的重要基礎和保障。我國作為一個農業大國，農村城鎮化建設總體水平比較低，消防基礎設施建設滯后和欠帳問題十分突出。我們通過對德州市小城鎮消防基礎設施狀況的調查分析，提出幾點對策意見，供大家參考。
2、小城鎮消防基礎設施建設存在的主要問題
2.1消防規劃不落實，消防基礎設施建設無章可循，存在盲目性和不科學性
消防規劃是小城鎮消防基礎設施建設的重要基礎和前提。目前大多數小城鎮缺少消防規劃，有的雖在小城鎮總體建設規劃中提及有消防內容，但缺乏深度，內容不完整，可操作性不強。目前，德州市126個小城鎮中，只有6個城鎮編制有專門的消防規劃，在總體規劃中形成了消防規劃專篇的不足30%0消防規劃不完善，導致消防基礎設施建設無序、混亂和欠帳。
2.2城鎮消火栓建設缺口大、到位差
許多小城鎮消火栓建設還沒有起步，現有消火栓安裝普遍存在安裝數量不足，管網管徑小，壓力低等問題，加之，日常管理維護保養差，完好率低。目前，德州市126個鄉鎮中，安裝有消火栓的僅88個，占總數的69.8%，其中38個鄉鎮尚未安裝消火栓，每個鄉鎮平均消火栓數只有2.2具，欠帳率80%。全市供水主管不到100mm的鄉鎮53個，相當一部份供水主管不到50mm,一半以上供水壓力不足0.25Mpa，其中還有近35%的不足0.1Mpa。目前，大多鄉鎮白來水廠(站)通過改制已私有化，加之，政府專項維護經費不到位，城鎮消火栓、消防供水管網日常維護保養不落實，許多消火栓年久失修，無法正常開啟。
2.3滅火救災的基本裝備缺乏，城鎮自我救災能力十分薄弱
小城鎮大都離公安消防隊比較遠，火災時關鍵要立足自我救護。各地小城鎮普遍存在重組織隊伍建設，輕裝備配備問題。目前，德州市90%以上的小城鎮依托鄉鎮干部、基干民兵和志原者等組建有兼職的搶險救災應急小分隊，但是，從調查情況看，大都空有一個組織，而沒有配備消防手抬泵、水帶、水槍、消火栓鑰匙等基本的滅火救災和其它搶險救災裝備。火災時，主要靠的還是鍋、碗、瓢、盆、桶等端水、遞水滅火這種最原始和簡陋的手段，一方面使小城鎮現有消火栓等消防設施無法取用滅火造成浪費;另一方面也使應急分隊的組建缺乏真正的現實意義和作用。
2.4自然、天然水源取水設施不完善，可借消防水源利用率低
各地小城鎮大都有極為豐富的自然或天然水源，這是小城鎮滅火救災的重要儲備力量。黃河流經本市62公里，年可引水25億立方，目前，德州市126個鄉鎮中，89個在鎮區500m范圍內有江河、水塘、湖泊、水庫等自然、天然水源達186處，但真正能直接作為消防給水之用的不足30%，普遍沒有因地制宜建立供消防車取水用的碼頭、取水井或取水口，消防車無法直接取水滅火，白白浪費了本就緊張的小城鎮消防水源，火災時，往往只有望火興嘆，望水興嘆。
3、加強小城鎮消防基礎設施建設的幾點意見
3.1搞好小城鎮消防基礎設施建設統一規劃，做到有章可循
搞好小城鎮消防基礎設施建設的基礎和前提是必須編制切實可行的小城鎮消防規劃。各地政府應當按照《消防法》、《山東省城市消防規劃編制辦法》等法規要求，將小城鎮消防基礎設施建設納入城鎮總體規劃，并組織有關主管部門具體實施和落實。小城鎮消防規劃的編制，必須與城鎮總體規劃相配套，與城鎮發展相適應，具有可操作性，特別要結合我國作為農業大國，小城鎮總體建設水平還不發達的現狀，注重實用，正確處理好需要與可能的關系，重點從城鎮功能分區和安全布局、市政消火栓、消防通道、消防基本裝備等幾個方面人手，不宜面面俱到，宜粗不宜細。
3.2加強小城鎮消火栓建設和消防基礎設施的維護管理和保養工作
消火栓是小城鎮消防基礎設施建設的重要基礎內容，是小城鎮滅火救災的基本武器。在小城鎮消防基礎設施建設中，必須把消火栓建設作為重點，切實按照國家規范要求進行規劃和建設。對于新開發建設的區域，要按照城鎮消防規劃要求，堅持路修到哪里，消火栓就安裝到哪里的原則，努力保證消火栓開始就建設到位。對于原有鎮區消火栓欠帳問題，要認真制訂計劃，及時補充安裝，盡快還清舊帳。另外，城鎮消防基礎設施維護保養工作環節多，任務重，要求高，必須從組織機構，責任制度，維護經費等方面予以保障。要落實小城鎮消防基礎設施維護管理和保養工作的歸口部門和責任單位，解決誰主管問題。要制定完備的消防設施檢查、維護、修理、驗收等一系列規章制度，落實嚴格的獎懲措施，做到有章可循，有據可依。超級秘書網
3.3加強滅火救災基本裝備配備，提高小城鎮自我救災能力
小城鎮火災自我救護能力的提高，除了加強組織機構和救災隊伍建設以外，更為重要和關鍵的還在于救災裝備建設，否則就是巧婦難為無米之炊。在強化搶險救災應急小分隊等多種形式救災隊伍建設的同時，要進一步加強基木滅火救災裝備的配備。要配備一定數量的消防手抬泵(輕便型)、消防水帶、水槍等最基本的滅火救災裝備，對干條件較好的地方，可以配備一定數量的輕便消防車，組建專兼職多功能消防隊伍，并配備一定數量的滅火救災個人防護裝備等。要加強滅火救災基本裝備管理，組織開展經常性的應用性訓練、演練，提高實戰水平，保障火災情況下能隨時集結，快速出動，有效滅火。
3.4因地制宜，抓好自然、天然水源取水設施建設，提高后備消防水源滅火救災利用率
從各地小城鎮現有河流、湖泊、水塘、水庫等自然、天然水源情況來看，其水質、水量大都可作為消防給水使用。要加強消防取水設施建設，保證火災時消防車或消防泵能夠及時、方便取水滅火。要因地制宜，結合當地自然、天然水源的情況，有計劃地修建一定數量的消防車用取水碼頭，開辟供消防車或消防泵用的取水井、取水口。可根據城鎮發展建設的需要，有計劃地在鎮區主要建筑區域修建一定數量的景觀水池，既美化城鎮景觀，又可作消防水源之用，一舉兩得。
一、落實安全責任管理的重要性
安全生產責任制是企業中最基本的一項安全制度，是所有勞動保障制度的核心，正是因為有了這項制度，才能夠將安全生產從組織領導上統一起來，并制定出一套完善的安全生產制度，只有這樣才能夠使得勞動保護工作才能做到事事有人管、層層有專責，使領導干部和廣大職工分工協作，共同努力，認真負責地做好勞動保護工作，保證施工現場的安全生產。
落實安全責任是保障施工現場安全的重要措施。重于泰山的安全責任就是要千方百計防止安全事故的發生，特別是防止安全事故的重復發生，保證施工現場的安全生產。落實安全責任，必須要根據“管生產必須管安全”的原則，結合企業的安全生產管理、安全操作制度，企業的各級領導、各個職能部門、施工現場相關的工程技術人員等應負的安全責任進行明確的確定。
落實安全責任是安全工作的核心，是杜絕安全責任的有力保障。落實安全責任在安全管理系統中具有價高的權值，抓落實能夠有效的提高安全效益。隨著經濟體制的改革，在安全管理中“人”的因素越來越重要，需要強化責任的落實。
落實安全責任就是落實一種愿望。不同的愿望代表著人們對身邊的事物與現象的不同看法。表現在安全上，就是對現場的人的不安全行為和物的不安全狀態識別的要求和能力不同，最后所引發的結果就是對隱患與事故的控制效果的不同。落實安全責任就是在落實自己的追求與幸福。不能夠將自己的人身安全與幸福維系于領導和管理人員的提醒和要求。對于追求和幸福，主體是自己，安全責任的明確，其實就是鋪就一條實現追求和幸福的道路。
二、影響施工現場安全責任落實的因素分析
（一）企業沒有一套完善的安全管理體系
建筑施工企業在施工現場安全管理方面還存在著以下的一些缺陷，例如技術缺陷、勞動組織不合理、防范措施不當、管理責任不明確等方面的缺陷。這些缺陷的存在使得施工現場安全責任的落實受到了嚴重的阻礙。現在有一些建筑企業的負責人缺乏足夠的安全生產意識，對安全生產管理缺乏足夠的重視，在進行管理的過程中經常采用的是粗放型的管理，這樣的管理再加上安全管理制度的不健全，安全責任的不明確，很容易就會誘發安全事故的發生。
（二）施工現場的安全管理無序，各種違規違章現象還大量的存在，責任推諉現象嚴重
我國建筑業施工現場安全管理還比較薄弱，存在著安全責任推諉現象，同時違章違規現象也是時有發生。有一些建筑施工企業設備、裝置有缺陷，仍然在違章使用，當發生安全事故時就互相推卸責任。例如一些設備陳舊、結構不良、磨損、老化、失靈、腐蝕、安全裝置不全、技術性能降低等等，對于這些本應該淘汰這些企業總是“視而不見”，最后出現問題就立刻推卸責任。一些工程的負責人為了搶時間趕進度和降低成本，沒有考慮到安全責任，而違反相關的施工安全規定、施工程序，甚至是在安全生產條件不全的情況下，強行命令工人作業或嚴重超時加班，導致工人疲勞作業，從而導致安全施工的發生。
（三）政府的安全監管不力，責任很難落實
政府本身的財力與人力資源都十分的有限，安全監管有心無力。國內有很多的安全監督站沒有任何財政撥款，在很多時候它們都是依靠自收自支或質量監督費在開展安全監管，沒有充足的經費來源。經費來源的緊張會使得一些安全監督站產生腐敗的行為，同時也會打擊到他們的工作積極性，這樣還如何對施工現場的安全生產進行監管。同時，我國各級建筑安全監督機構的人員也補充足。面對我國越來越龐大的建筑面積，現有的監管人員很難完成建筑安全的監管工作。其次是執法人員的專業素質也存在著一定的缺陷，執法不夠嚴格。
三、施工現場安全責任管理的落實建議
要想落實施工現場的安全責任需要從多個方面出發。
（一）施工企業領導必須對施工現場安全責任的落實進行重視
施工企業的領導必須對施工現場的安全生產工作有高度的安全責任意識。對每一個項目都應該都應該根據項目的實際情況配備若干專職安全員。項目部配備一名專職安全員，工區和施工隊配備一至兩名兼職安全員，組建成一支安全保障隊伍，由項目經理直接指揮，將具體的責任落實到具體的人頭上。同時應該把好安全員的選擇任用關，需要對安全員的安全從業經驗、文化素質和責任心等條件進行綜合考慮，如果所任用的安全員不合格則應該讓相關的領導進行負責。領導還必須要經常親臨施工現場檢查督促安全員的工作，杜絕安全檢查流于形式、走過場或應付上級檢查，要從施工現場的實際狀況出發，認真查找安全隱患。如果領導不能夠進行重視，那么久很難落實具體的安全責任。
（二）落實安全責任需要嚴格考核
落實安全責任不能夠像任何其它責任制一樣，僅僅是有制度卻不進行嚴格的考核，這樣的直接后果是安全責任制得不得有效的貫徹，安全責任不能有效的落實到具體的人頭，即使當時落實也不可能持久有效。同時考核工作也不能夠僅僅考核“出沒出事故或死沒死人”就了事，更主要的則應該考核每一個管理干部與相關生產人員是否履行了職責、完成規定工作任務情況。完成的好的要進行嘉獎，對于差的要重罰。只有堅持下去，才能夠使得安全責任切實的落實到具體的人頭，才能夠讓越來越多的人重視責任的落實，使失職、瀆職、混日子的人愈來愈少。
（三）施工現場安全管理工作需要規范化
只有通過規范化的管理，才能夠明確責任，因此要落實施工現場的安全責任就必須要做到施工現場安全管理工作的規范化。要實現到施工現場安全管理工作的規范化就必須要做到安全觀念規范化、安全例行工作規范化、安全設施規范化、安全管理手段及措施規范化。
安全事故的發生雖然存在著一定的突發性與偶然性，但是卻可以進行預測、預防和控制。在現代安全管理中，預防是其基本原則。要想預防就必須要有規范的安全觀念。規范化的安全觀念包括了系統安全工程的觀念與班組安全的觀念。
安全例行工作主要包括了班前班后會、安全分析會、安全檢查等。其中的任何一個環節出現錯誤都有可能會為安全事故的發生埋下隱患。對安全例行工作進行規范化將能夠使得施工過程中落實安全責任。
安全設施規范化主要包括了勞動防護用品的合理使用與現場安全標志設施規范化。這些都應該與專人掛鉤，落實責任，如果因為這兩方面的不規范而引起安全事故那么久能找到相應的責任人進行處理。
安全管理手段及措施規范化。建筑企業必須要推行企業安全文化建設，讓安全生產的觀念在員工的心中扎根，并能夠時刻的慣行安全生產的理念。企業有責任建立起一套完善、規范的安全管理措施，
（四）需要建立高效的政府安全監管機制，強制實現施工現場安全責任落實
政府必須要加強對安全監管機構的人員配置，盡可能的配備相應的專業人員，并擴大安全監管范圍。同時應該對現有的安全監管人員進行一次“清洗”，對于那些過分講人情，喜歡“睜一只眼閉一只眼”的人進行處分，要嚴格執法，絕不姑息。同時還必須要制定出專門的規定，對于建筑現場安全生產監督機構的設定、工作職責、執法人員的數量、資格要求以及考核要求等進行詳細的規定，從而推進施工現場安全生產監督機構工作的法定化和制度化。
關鍵詞基礎設施建設小城鎮經濟建設
鐘管鎮位于浙江省德清縣東北部，是工農業總產值占全縣首位的幾個鎮之一。東鄰本縣新市鎮，西、北都與湖州市接壤，駐地距浙江最大的經濟中心杭州僅40公里，離全國最大的經濟中心上海僅185公里，交通方便，區位優勢突出，鐘管鎮轄區面積39平方公里。90年代前，鎮內突出的問題是“三亂兩多一少”，即車輛亂停亂行，攤棚亂搭亂擺，垃圾亂倒亂堆；居民亂建亂圍多，道路彎彎曲曲多；基礎服務設施少。
早在1997年被列為首批浙江省小城鎮綜合改革試點鎮以來，鐘管鎮政府深感建設好鐘管鎮是一項不可推卸的歷史責任。按照“科學規劃、合理布局、綜合開發、配套建設”的方針，在近十年時間里，率領全鎮人民抓住機遇，開拓進取，強化管理，把一個臟亂小鎮引上了健康發展的軌道。并先后獲得了浙江省東海文化明珠鄉鎮、省級教育強鎮、省級村鎮建設現代示范鎮、省級綠色小城鎮、省級文明鎮等稱號。同時，到2005年，該鎮已擠身全省社會經濟百強鄉鎮之列，綜合指數得分排名也已上升到36位。
交通是城鎮的命脈，道路是城鎮的骨架。自97年以來，鐘管鎮道路建設投資資金數千萬元，新增或改造城市道路面積128000平方米，道路總長度10.5千米，人均道路面積由3.6平方米提高到11.5平方米，建成了南湖路、振興路、公園路、文昌路、以及環城東路、西路、南路、北路等多條城鎮道路，打通了城鎮交通“卡口”，建成了南湖橋、鐘管橋、鎮南橋、橫塘橋、龍千長橋、南湖二橋、鐘二橋、西二橋等多座橋梁。大大改善了城鎮的內外交通狀況，同時鎮區新開辟的南湖路、公園路、振興路等農民街吸引了大批農村居民進鎮落戶，加快了鄉村城市化進程。
在進行道路建設的同時，全鎮先后征用土地42.5畝，拆遷建筑物10多處，挖填土方量5000多立方米，投資一百多萬元，建成了一座占地2.81公頃，居全縣首位的農民公園；征用土地2000多畝，投資6000萬元，建立了一個現有大、中、小企業40余家（其中國家級企業集團1家，市級企業集團5家）的工業園區，年工業產值達36億元；先后鋪設了8000多米下水道，建花壇二十個，綠化256000平方米，架路燈700盞，解決了鐘管其它一些配套基礎建設問題；接下去準備征用土地150畝，拆遷房屋32座，投資五千萬元，開發建設一個近70000平方米的居住小區，可使近1200名居民喜遷新居。目前，鐘管鎮基礎設施完善、功能齊全、布局合理、文明衛生、環境優美，一個欣欣向榮的現代化新型農村城鎮正逐步形式。
是什么原因使鐘管鎮建設能在這么短的時間里發生如此大的變化呢？
——抓隹難得機遇，立足長遠求發展。自1997年以來，浙江省省長、副省長，省城鄉建設廳廳長，湖州市市長等有關領導多次來鐘管視察指導。鐘管人民把機遇看作是干事業的起點，看成把決心和實干結合的一次機會。自1997年以來，鎮領導連雙休日都不放過，除了其它必要工作外，幾乎天都是圍繞怎樣把鐘管建設得更好而作宣傳、跑資金、搞協調。原先，縣政府只計劃在鐘管修建一條僅3米寬的砂石路，只是解決了起碼的通車問題，而鐘管鎮基礎設施和市場滯后的問題仍尤為突出。鐘管人看在眼里急在心里，他們決定緊緊抓住修建縣城至鐘管公路這一難得的歷史機遇，請求批準把經過鐘管的過鏡段公路修建成一條路街合一的新街道——現取名南湖路，同時重點開發街道左右兩側村莊，使這一片沉睡千年的窮土地變成各方商家都關注的黃金寶地。后來，又把南湖路向南延伸至鎮南的青墩工業區，大大改善了工業區的交通問題。這一抓住機遇，立足長遠修建南湖路的方案，對改善鐘管鎮舊貌起到了關鍵性作用。
——抓住規劃龍頭，科學布局合理。規劃是建設的龍頭，是管理的依據。要搞好村鎮建設，首先就要抓住這個龍頭。過去，鐘管人建房，多是這兒一間，那兒兩戶，既浪費了大量土地，又增加了基礎設施投入，很難推進農村城市化進程。為此，鐘管鎮政府在城鎮建設中，改革過去傳統的建設方式，實行“統一規劃、統一征地、綜合開發、配套建設”。現在，鐘管鎮已請省、市規劃院編制完成了《鐘管鎮城鎮體系規劃》、《鐘管鎮總體規劃》、《鐘管鎮新區開發詳細規劃》等，城鎮的主要地段及每個村莊都編制了相應的詳細規劃。建設完全是按照“規劃一張圖、審批一支筆、建設一盤棋、管理一個法”來操作的，真正做到了高起點，高標準，即布局合理、節約用地，又有利生產、方便生活，努力成為浙江省小城鎮建設的一面旗幟。
在最近一段時間，我國的農村發展較快，經濟的發展程度和以前相比有了很大的提升，但是綜合分析，如果加大對于農村基礎設施的投入力度，可以有效的促進當地農村的發展，為地區的經濟發展做出貢獻。
（1）農村基礎設施投資風險高，投資不足我國現在的很多農村基礎設施的發展資金是來源于政府和金融機構的投資，這兩個方面共同支持了農村基礎設施的發展。但是在很多的情況下，一些金融機構并沒有對基礎設施的發展起到應有的作用，政府一直是長期以來農村基礎設施投資主體。原因是農村的經濟具有自身的特殊性，因此農村的基礎設施投入會存在較高的風險，在缺乏強有力的監督機制的情況下，很多的當地融資機構不愿意承擔風險，增加對農村的投入，阻礙了當地的經濟發展。中國財政近幾年來對農村基礎設施的投資見圖1-1。由圖1-1可以看出，農村基礎設施投資從1978年以來，開始逐年遞增，但增加的幅度在1978—1989年增幅不明顯，從1990—1997年有了比較明顯的增加，1998年大幅度增加，隨著我國GDP的增長，我國用于農村基礎設施投資也有了較大幅度的提高。1999—2007年，我國對農村基礎設施投資一直在比較高的水平上，伴隨著2006年取消農業稅，農民享受國家農業補貼，農村經濟有了較大程度提高，2008年，全球金融危機，我國加大農村基礎設施投資，2009年對農村基礎設施投資又有了較高幅度的提高。但農村基礎設施建設整體水平依然滯后全國經濟發展和城市基礎設施建設，農村基礎設投資施存在嚴重不足和政府職能缺失現象。
（2）農村基礎設施管理機制不健全同時現有的農村基礎設施的管理體制存在很多的不足，導致了農村資金的使用效率較低，沒有優化資源配置。很多的農村地區設置了冗雜的基礎設施工程管理機構，層次多和辦公人員較多在很大程度上降低了辦事效率，資金的配置也較為分散，不能很好的進行融資，不能使得基礎設施的建設在最短的時間內完工，同時對農業的發展也增加了負擔。管理機構的人員數量多，就使得資金的一部分用在了相關管理人員的使用和開支上，這對于基礎設施的建設也屬于不利因素。當前情況下，不合理的資源配置使得農村基礎設施的建設不完全，同時也導致了經濟的發展緩慢。
（3）農村現有生產機制影響公共基礎設施效應我國現在的農村地區仍然在實行家庭承包的責任制，這就使得公共基礎設施的使用存在了矛盾和沖突，不能充分發揮聯合的因素，降低了農業的產出比，影響了農業和農民的收益。這種制度的經營規模是較小的，因此就不能使用大機器作業，影響了機械化進程的發展，同時農村的集體活動較少，沒有一個強有力的指揮領導機構，導致很多應該集體來做的事情由于沒有人進行組織而造成了資源的浪費，最終影響了基礎設施的維護和修正，甚至影響了當地的農業生產活動。
二、改善農村基礎設施，促進經濟增長
針對現在我國農村基礎設施的分布情況，我們會發現其中存在的不足之處，因此只有對這一部分進行研究和改進，才能更好的促進我國農村的整體進步，能夠使農村的發展切實符合我國對定的可持續發展策略。
1、加大農村基礎設施投資力度首先，應該加強對農村的基礎設施重要性的強化教育，使得農村公共財政的觀念深入人心，同時再加大國家對這方面的投入力度。公共財政是在市場經濟的模式之中國家所選擇的主要支出模式，將國家的收入按需分配到社會之中來促進社會的進步，維護公共秩序，，因此國家所采取的政策是完善農村基礎設施的一個關鍵點，同時在很大程度上決定了農村經濟的發展態勢。一些地處山區或者是高原上的省市可能由于其他的原因，政府能夠對共存基礎設施提供的投入較少，此時當地的相關部門及政府應該積極的采取措施，爭取國家的財政專項資金支持，這樣的做法有利于減少地方政府的財政壓力，同時也能夠發展當地的經濟。地方政府得到了國家財政的資金支持之后，則應該根據當地的實際發展情況，合理的分配財政資源，最大限度的利用國家的財政資金，改變當地尤其是農村的基礎設施工程，加快基層的建設，才能促進地區的經濟發展。
2、建立以政府投資為主體的基礎設施多元融資渠道盡管多年來政府在農村基礎建設投資中占據主導地位，但應該從多方位開拓融資渠道，發揮多融資主體，尤其是農業銀行在農村基礎設施投資中的作用，其次，要利用地方鄉鎮企業、農村集體經濟的發展優勢，明確基礎設施產權，爭取抵押貸款融資；還可以爭取多種民間資本、企業資本和政府資本之間的協同合作的PPT融資方式。
3、加強對農村基礎設施專項資金的管理監督當地的政府應該轉變傳統的發展理念，切實落實相關政策，統籌城鄉發展，減少城鄉之間的發展差距，促進農村的快速發展。從相關的研究數據中可以得知，我國現在很多農村發展緩慢的一個重要因素就是當地政府的發展政策是向城市傾斜的，因而導致了城鄉之間的差距越來越大，失去了政府政策的公平性。對此，我們必須要協調相關政策，公平合理的制定發展策略，促進城鄉的共同發展。根據當地發展的情況，政府可以在財政預算中進行規劃，按照基礎設施的發展程度來規劃財政資金的支出方向，增加對農村基礎設施的財政投入，增加政府調控只能的可行性。同時，我們也應該對政府的內部結構進行調整，明確各部門的職責，建立一個分工明確、切實有效的管理機構，這樣對保證農村基礎設施專項資金的到位可以有較好的監督作用。通過部門職能的明確，資金的流向性有了較明確的方向，就能夠促進農村的產業結構優化，完善基層設施的功能。
4、加強對農村現有基礎設施管理我們應該加強農村之間以及農村內部的合作，共同管理基礎設施，促進當地經濟發展。政府除了提供專項的財政資金來促進基礎設施的發展，同時也應該充分發揮當地農村村民的力量，組織當地農民建立起合作協會。合作協會除了要對農村的基礎設施進行基本的日常維護之外，還會有一些別的功能，比如說當種田發生問題時，可以由農村的合作協會出面協商，解決包括農用水在內的一些問題，同時在村民意見不一的情況下可以發揮一個領導的職能，進行協商和解決，這樣做既可以增加農民之間的凝聚力，也可以促進農村基層事業的發展。
5、建立健全農村基礎設施建設競爭機制應該完善當地的競爭機制，加快農村的改革進程。在市場經濟的運行模式下，競爭機制的引入是促進發展的一個良好方式，一些農村發展緩慢的原因很多情況下就是農村競爭的環境氛圍較小，村民對基礎設施沒有維護的意識，因此導致了農村發展進程緩慢，和城市之間的差距越來越大。同時當地的一些金融機構也可以增加獎懲的機制，對于經濟效益好的農村地區適當的放開貸款業務，例如農村電網以及水利灌溉等，以促進當地的發展。
三、小結
1.1天然氣基礎設施建設在近十年來取得一系列成就管道建設方面。我國天然氣資源主要分布在中、西部地區，而天然氣消費市場卻主要集中在東部經濟發達地區，因此，輸氣管線的建設成為我國天然氣生產的一個“瓶頸”。為實現天然氣資源與市場的銜接，近年來我國積極推進天然氣輸送管道的建設。截至2013年年底，天然氣管道總長6.4萬千米，國內初步形成了“西氣東輸、緬氣北上、海氣登陸、就近外供”的天然氣流向格局[3]。在關于液化天然氣（LNG）方面，1999年年底，國家正式批準廣東液化天然氣（LNG）試點工程總體一期項目立項，從此揭開了我國引進液化天然氣（LNG）的序幕。2006年6月28日，廣東大鵬液化天然氣（LNG）項目第一期工程正式投產，標志著中國規模化進口液化天然氣（LNG）時代的到來。截止到2013年年底，我國共建成液化天然氣（LNG）接收站9座，共進口液化天然氣（LNG）1790萬噸，同比增長24%[4]。目前三大油氣公司都已經開始加速構建液化天然氣（LNG）市場網絡的布局，最終將構成一個沿海液化天然氣（LNG）接收站與輸送管網。
1.2天然氣管網及配套設施建設仍相對滯后雖然，天然氣基礎設施建設在近十年來取得了一系列成就，但中國天然氣工業基礎仍較為薄弱，天然氣主干管網尚不完善，大部分地區管道建設和供需不匹配的矛盾依然存在。由于中國天然氣資源遠離消費市場，雖然已基本形成東西相連的天然氣骨干管道網絡，但很多地區還是缺乏管道和輸氣管網的支持，影響了下游消費市場的開拓，同時也制約了天然氣勘探開發的進一步發展。此外，儲氣庫等天然氣配套設施建設落后，天然氣調峰難度很大。雖然2013年我國天然氣儲備庫建設取得重大進展，共投產6座，但有效工作氣量僅29億立方米，僅為天然氣消費量的1.7%[4]。
2天然氣消費概況
2.1天然氣消費增長迅速，位居世界前列1970—2000年我國天然氣消費的平均增速為7.4%，占全部能源的消費比例基本保持在2%左右，行業處于發展初期。隨著西氣東輸一線工程的順利投產，實現了天然氣大規模跨區域的利用，在解決了運輸瓶頸的同時，帶動了行業進入快速發展期。2000年至2013年，我國天然氣平均消費增速高達15.6%，遠高于同期石油和煤炭6.5%和8.3%的增速，同時天然氣占一次能源比重也大幅增加至5.1%。2013年我國天然氣消費總量為2852.61億立方米，占世界總消費量的4.8%，位居世界第四位[1]。
2.2國內生產增速相對滯后，供需缺口開始顯現自2000年以來，我國天然氣產量的年均增長率為11.9%，而同期我國天然氣消費量的年均增長率達到15.6%，生產的增長速度跟不上需求的增長速度，兩者相差3.7個百分點。2008年以前我國天然氣供需基本平衡，自2009年起供需缺口開始顯現。到2013年，我國天然氣消費量為1616.13億立方米，國內天然氣生產量為1170.50億立方米，天然氣對外依存度達到27.6%。隨著低碳經濟的快速發展，相對清潔低碳的天然氣將得到大規模的利用和較快的增長，供需差距將進一步拉大，如圖2所示。據國際能源署（IEA）預計，到2035年，我國天然氣消費量將達到6340億立方米左右；而同期國內產量僅為3030億立方米左右；我國天然氣的供需缺口將達到3310億立方米，對外依存度將達到50%左右。
2.3天然氣占一次能源消費結構比重仍然較低盡管近年來，我國天然氣消費出現了較大幅度的增長，但是目前，天然氣在我國能源消費結構中的比重依然偏低。根據BP統計數據，2013年中國天然氣占一次能源消費的比重約為5.1%，遠低于世界平均水平23.7%，如圖3所示。
2.4城市燃氣和天然氣發電所占比重穩步提高，但天然氣消費結構仍待優化目前，我國天然氣利用領域主要包括城市燃氣、工業燃料、天然氣發電和天然氣化工。近年來，我國天然氣消費結構持續優化。在1996年，國內天然氣下游消費中化工及工業用氣占比龐大，為緩解天然氣供需矛盾，優化天然氣使用結構，促進節能減排，2007年8月國家頒布了《天然氣利用政策》，明確了天然氣利用順序，確保天然氣優先用于城市燃氣。在國家《天然氣利用政策》的指導下，隨著城市環保要求的提高和人民生活水平的提高，城市燃氣的需求量日益增長，天然氣消費結構日益優化，城市燃氣在天然氣消費中的比例逐漸上升，形成相對均衡的消費結構。2012年10月，發改委再次《天然氣利用政策（2012）》，對《天然氣利用政策（2007）》進行了修訂，鼓勵天然氣發展，提高天然氣在一次能源消費結構中的比重，并將絕大多數的天然氣發電項目由允許類、限制類調整為優先類、允許類。預計未來天然氣發電將獲得較大發展。與發達國家相比，目前我國城市燃氣和天然氣發電的比例占天然氣應用的總比例偏低。工業燃料和天然氣化工等在工業應用的比例偏高。
3我國天然氣市場快速增長的原因分析
3.1我國經濟的持續快速增長自20世紀90年代以來，我國經濟總體上保持了持續快速增長，1990—2012年年均增速為10.28%[5]。從天然氣消費和經濟增長的關系來看（如圖4），天然氣的消費量與經濟發展水平密切相關。
3.2氣候變化問題對清潔能源的需求近年來，氣候異常和極端氣候事件在世界范圍內頻現，國際社會對氣候變化問題表現出了極大關注。盡管有關增溫幅度與大氣碳濃度的關系還存在較大的不確定性或者爭議，但應對全球氣候變化、減緩或減少以二氧化碳為主的溫室氣體排放已成為各國發展政策的一項重要內容。由于技術性與經濟性的雙重約束，新能源和可再生能源消費比重在短期內難有迅速提升。大力發展相對清潔低碳的天然氣，是應對當前全球氣候變化嚴峻形勢的一種現實選擇。在此背景下，天然氣獲得迅速發展。
3.3天然氣基礎設施的不斷完善我國天然氣資源主要分布在中、西部地區，而天然氣消費市場卻主要集中在東部經濟發達地區，因此，輸氣管線的建設成為我國天然氣生產的一個“瓶頸”。近年來我國積極推進天然氣輸送管道的建設，截至2013年年底，天然氣管道總長6.4萬千米，國內初步形成了“西氣東輸、緬氣北上、海氣登陸、就近外供”的天然氣流向格局。天然氣基礎設施的完善為天然氣市場的快速增長提供了直接條件。
3.4天然氣消費端存在大規模補貼從廣義上看，補貼是指政府采取行動提高能源生產者收購價、降低能源生產成本或降低能源消費者的支付價格。從狹義上看，補貼是指政府對生產者與消費者的轉移支付或稅收減免。我國天然氣價格定價方法主要為成本加成法。成本加成法在保證上游生產商收回投資成本并獲得合理利潤的同時，將經濟剩余更多的轉移到了天然氣的中下游環節，由于天然氣輸配環節的自然壟斷性特征，一般受到政府管制，防止其獲得超額利潤，這樣經濟剩余就完全轉移給了消費者，形成消費側補貼，從而極大地刺激了最終用戶消費天然氣。
4政策建議
我國天然氣市場在國際社會低碳發展訴求以及國內經濟的快速增長雙重背景下得到了快速的發展，2013年國內天然氣生產量和消費量分別位居世界第六和世界第四，我國已成為天然氣市場大國。然而在天然氣市場不斷發展的過程中也出現了一系列問題：如探明儲量相對較少且分布不均、天然氣管道及配套設施仍待完善、國內生產增速低于消費增速導致天然氣供需缺口不斷擴大、天然氣價格嚴重偏離市場價值等。針對上述問題，本文提出以下四方面建議。
4.1加大天然氣勘探力度，保證天然氣供給穩定增長經過20年左右時間的發展，我國天然氣勘探從1990年以前每年新增探明地質儲量不到500億立方米發展到2000年后每年新增探明儲量超過1000億立方米，我國天然氣儲量進入快速增長期。現在已基本形成天然氣主要探區：即陸上的四川、鄂爾多斯、塔里木、柴達木、松遼、準噶爾盆地六大主探區和海上的南海、東海兩大主探區。然而從探明率的角度看，我國天然氣探明率很低，只有12%左右，相比美國70%以上的探明率水平相去甚遠，這與我國天然氣的勘探、開發、利用較落后相關。我國應加大天然氣勘探投入，提高天然氣上游勘探環節的投資回報率，鼓勵天然氣生產商進行新的勘探活動，從而保證天然氣供給穩定，支持我國天然氣消費以及國民經濟的增長。
4.2加快天然氣國際合作，推進天然氣進口渠道多元化我國是一個“富煤少油缺氣”的國家，截至2013年年底，天然氣探明儲量為3.3萬億立方米，僅占世界探明儲量的1.8%，同期我國天然氣消費量占世界消費量的4.8%。因此，除了積極開展勘探活動外，也應加快天然氣國際合作，從而保證我國天然氣的安全供給。2011年6月，中亞—西氣東輸二線正式貫通通氣，我國第一次利用上了來自國外的陸上天然氣；2013年10月，中緬天然氣干線管道全部建成投產，廣西貴港用上了來自緬甸的天然氣；2014年5月，中俄簽訂天然氣供氣協議，預計從2018年開始向中國供應天然氣。液化天然氣（LNG）方面，隨著國內液化天然氣（LNG）項目的進展和實施，在進口LNG資源方面，新的資源不斷落實。截至2013年年底，我國簽署的液化天然氣（LNG）合同量達到3775萬噸/年，主要來源于澳大利亞、印度尼西亞、馬來西亞以及中東的卡塔爾等國家。相對于進口液化天然氣（LNG）而言，進口陸上天然氣的形式更為嚴峻，是否能夠尋找更多的陸上進口渠道，將會影響未來我國天然氣安全供給。
4.3優化天然氣消費結構，優先發展城市燃氣在《天然氣利用政策》的刺激下，近年來，我國天然氣消費結構持續優化，據國家統計局數據顯示，2000—2010年年間城市燃氣的比例由18%提高到2010年的24%，但是與發達國家40%~50%仍然存在差距；天然氣化工消費比例由37%降至2010年的20%，主要原因受天然氣利用政策的限制，天然氣在制造化肥和甲醇等化工產品的勢頭得到遏制；發電用氣比例由4%增加到20%，主要原因是長三角和東南沿海新上馬燃氣發電項目較多。但是，與發達國家相比，我國城市燃氣和天然氣發電的比例仍然偏低。工業燃料和天然氣化工比例仍然偏高。因此，應嚴格遵守天然氣利用政策，優先發展城市燃氣鼓勵天然氣發電，對部分天然氣化工類項目進行限制或制止。
