時間：2023-04-03 09:57:25
引言：易發表網憑借豐富的文秘實踐，為您精心挑選了九篇行政執法論文范例。如需獲取更多原創內容，可隨時聯系我們的客服老師。
自由裁量權是指國家行政機關在法律、法規規定的原則和范圍內有選擇余地的處置權力。這些自由裁量權是從法學意義上說的，而不是從政治學意義上說的。它是行政機關及其工作人員在行政執法活動中客觀存在的，由法律、法規授予的職權。
根據現行行政法律、法規的規定，可將自由裁量權歸納為以下幾種：
1、在行政處罰幅度內的自由裁量權：即行政機關在對行政管理相對人作出行政處罰時，可在法定的處罰幅度內自由選擇。它包括在同一處罰種類幅度的自由選擇和不同處罰種類的自由選擇。例如，《治安管理處罰條例》第24第規定了違反本條規定的“處十五日以下拘留、二百元以下罰款或者警告”，也就是說，既可以在拘留、罰款、警告這三種處罰中選擇一種，也可以就拘留或罰款選擇天數或數額。
2、選擇行為方式的自由裁量權：即行政機關在選擇具體行政行為的方式上，有自由裁量的權力，它包括作為與不作為。例如，《海關法》第21條第3款規定：“前兩款所列貨物不宜長期保存的，海關可以根據實際情況提前處理。”也就是說，海關在處理方式上（如變價、冰凍等），有選擇的余地，“可以”的語義包涵了允許海關作為或不作為。
3、作出具體行政行為時限的自由裁量權：有相當數量的行政法律、法規均未規定作出具體行政行為的時限，這說明行政機關在何時作出具體行政行為上有自由選擇的余地。
4、對事實性質認定的自由裁量權：即行政機關對行政管理相對人的行為性質或者被管理事項的性質的認定有自由裁量的權力。例如，《漁港水域交通安全管理條例》第21條第（3）項規定：“在漁港內的航道、港池、錨地和停泊區從事有礙海上交通安全的捕撈、養殖等生產活動的”可給予警告式或罰款。這里的生產活動對海上交通安全是否“有礙”，缺乏客觀衡量標準，行政機關對“有礙”性質的認定有很大的自由裁量權。
5、對情節輕重認定的自由裁量權：我國的行政法律、法規不少都有“情節較輕的”、“情節較重的”“情節嚴重的”這樣語義模糊的詞，又沒有規定認定情節輕重的法定條件，這樣行政機關對情節輕重的認定就有自由裁量權。
6、決定是否執行的自由裁量權：即對具體執行力的行政決定，法律、法規大都規定由行政機關決定是否執行。例如，《行政訴訟法》
第66條規定：“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內不提訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行。”這里的“可以”就表明了行政機關可以自由裁量。
二、不正確行自由量權表現形式
從以上的分類可以自看出，行政機行使自由裁量權的范圍是很廣泛的，幾乎滲透到行政執法的全過程。但是，所謂“自由”是相對的，絕對的“自由”是不存在的。正如英國十六世紀某大法官所說：“自由裁量權意味著，根據合理和公正的原則做某事，而不是根據個人意見做某事……，根據法律做某事，而不是根據個人好惡做某事，自由裁量權不應是專制的，含糊不清的，捉摸不定的權力，而應是法定的、有一定之規的權力。”（注1）自由裁量權“是一種明辯真與假、對與錯的藝術和判斷力，……而不以他們的個人意愿和私人感情為轉移。”（注2）
根據《行政訴訟法》的有關規定，不正確地行使自由裁量權的表現形式主要有：
1、。它是不正確地行使自由裁量權的最典型表現，其導致的法律后果──所作出的具體行政行為無效。是一種目的違法，其特點是：自由裁量權的行使不符合法律授予這種權力的目的。它主要表現為行政執法人員假公濟私、公報私仇、，以實現種種不廉潔的動機。人民法院對的審查有兩方面：首先是確定所適用的法律、法規的目的（包括被適用文條的目的）；其次是確實具體行政行的目的，然后將二者相對照，以便確定是否。由于是一種目的違法、人民法院在確定法律目的和具體行政行為目的方面，難度較大，特別是對行使職權的目的難以取證。
因此，筆者認為，應當從行政執法的全過程、與案件有關的各種情節、因素和行政執法的社會效果等方面來推定具體行政行為的目的是否違法，對此要充分尊重合議庭審判人員一致作出的認定意見。
2、行政處罰顯折合公正。凡法律、法規規定了法律責任的，其立法的一條重要原則便是合理和公正的原則。這里的合理和公正已不是一般意義上的合理和公正，而是通過法律形式固定下來合理和公正，即注入了國家意志的、成為法定的合理和公正。如果行政處罰顯失公正，就是違背了國家意志，即不符合立法本意，這實質上是濫用自由裁量權的又一表現形式。人民法院對顯失公正的行政處罰，可依據公正原則予以變更。
3、拖延履行法定職責。由于有不少法律、法規未規定行政機關履行法定職責的期限，因而何時履行法定職責，行政機關便可以自由裁量。行政管理的一個重要原則就是效率原則，如果違反這一原則，或者出于某種不廉潔動機，而拖延履行法定職責，也是不正確地行使了自由裁量權，人民法院便可依法判決行政機關限期履行法定職責。
三、關于衡量行政執法行為的標準
現在普遍存在這樣一種觀點：行政機關行使自由裁量權的行為，不產生是否違法的問題，只有是否適當的問題。這實質上是關系到衡量行政執法行為的標準問題。
前已述及，自由裁量權是法律、法規授予行政機關的一種權力，因此，行使自由裁量權的行為必定是行政執法行為。我國法律體系是以成文法為本位，《憲法》第5條規定了法治原則，即強調依法辦事。
因此，衡量某項行政執法行為的標準，只能看其是否合法，不合法即違法，這是符合邏輯學中的二分法的。如果評價某項行政執法行為拋開是否合法不談，只講是否適當，必然增加了執法活動的主觀隨意性、獨斷專橫，甚至導致以適當為由堂而皇之地為目的違法而辯護，從而喪失執法的公正尺度，以致行政法律、法規的權威性受到動搖，更重要的是人民群眾對依法行政喪失信心。可見，這種衡量標準的多元化是不可取的。只有在那些無法可依的情況下，作出的行政行為（非行政執法行為，與自由裁量權無關），才有是否適當的問題。
筆者認為，合法的行政執法行為必須同時具備以下兩個條件：
（1）在法律、法規規定的范圍內；（2）符合立法本意。那種在法律、法規規定的范圍內實施行政執法行為就是“合法”的觀點。是對“合法”的曲解。如果不符合立法本意，即不符合法律、法規授予這種權力的目的。即便在法律、法規范圍內，也是不合法的，所產生的法律后果是應當撤銷或變更具體行政行為。《行政訴訟法》將和拖延履行法定職責都視為違法行為，正說明了這一點。但是，將顯失公正的行政處罰（實質上是的一種特殊表現形式）又視為合法性的一種例外情況予以規定，又反映了立法時的矛盾。筆者對此問題的論述，意在對自由裁量權應加以限制，并非要否認自由裁量權存在的價值。
四、自由裁量權存在的客觀依據及利弊
無
論在任何一個國家，行政執法的自由裁量權都是存在的，區別在范圍不同和監督方式不同而已。從我國的國情出發，考察行政執法中自由裁量存在的客觀依據及其利弊是非常必要的，這對完善行政執法，正確行使自由裁量權有著重要意義。
1、保證行政效率是自由裁量權存在的決定因素。依法行政管理的范圍非常廣泛，這就要求行政機關所擁有的行政權必須適應紛繁復雜，發展變化的各種具體情況。為了使行政機關能夠審時度勢、權衡輕重，不至于在復雜多變的問題面前束手無策，錯過時機，法律、法規必須賦予行政機關在規定的原則和范圍內行使自由裁量權，從而靈活果斷地解決問題，提高行政效率。在現代社會中，必然要加強行政管理，講效率，因而行政機關的自由裁量權也會越來越大，這對行政機關積極主動地開展工作，提高行政效率是有利的，但也容易產生弊端──。為了防止行政機關及其工作人員在工作中假公濟私、武斷專橫，導致“人治”，就必須對自由裁量權予以一定的限制。
2、立法的普遍性與事件的個別性之矛盾是自由裁量權存在的又一決定因素。由于我國是一個幅員遼闊、人口眾多的大國，各地區的政治、經濟和文化發展很不平衡，社會習俗、生活方式也有很大差別，法律、法規所調整的各種社會關系在不同地區也有不同程度的區別，對各種情況也不可能概括完善、羅列窮盡。因此，從立法技術來看，立法機關無法作出細致的規定，往往只能規定一些原則，規定一些有彈性的條文，可供選擇的措施，可供上下活動的幅度，使得行政機關有靈活機動的余地，從而有利于行政機關因時因地因人卓有成效地進行行政管理。但是，法律條文的“彈性”與執法的“可操作性”卻容易產生矛盾。如果“彈性”到不便于“操作”，那么法律實施的效益就要大打折扣。（注3）這也是有些行政執法人員鉆法律的空子的重要根源。
值得一提的是，一些資產階級國家的行政法學者認為，昔日消極的“依法行政”，在今天應有新的解釋，即所謂“依法行政”并不是指行政機關的任何活動都需要有法律的規定，而是指在不違反法律的范圍內，允許行政機關有自由裁量權，即具有因時因事因地制宜的權力。也就是說，行政機關的活動并不限于現有法律明定范圍，只要不違反法律仍被視為符合法治，這不僅不予“法治”相矛盾，而且是對它的發展和補充。因為，原來講法治，主要從消極方面考慮問題，即主要是防患行政機關。其實，法治也有積極的方面，即保障行政機關有效地行使職權，以維護法律和秩序。這種理論在資產階級法學界正日益得勢。（注4）
五、人民法院對自由裁量權的司法審查
歷史學家阿克頓勛爵說：“權力有腐敗的趨勢，絕對的權力絕對地腐敗，”（注5）自由裁量權亦復如是。自由裁量權的授予，絕不是允許行政機關及其工作人員把它作為獨斷專橫的庇護傘，相反應當實行有效的控制，正如詹姆士。密爾在《政府論文集》中所說的：
“凡主張授予政權的一切理由亦即主張設立保障以防止濫用政權的理由。”（注6）法律、法規賦予人民法院對一部分具體行政行為行使司法審查權，正是基于這樣的考慮。
《行政訴訟法》第5條規定了人民法院審查具體行政行為合法性的原則，王漢斌在《關于「中華人民共和國行政訴訟法（草案）的說明》中指出：“人民法院審理行政案件，是對具體行政行為是否合法進行審查。至于行政機關在法律、法規規定范圍內作出的具體行政行為是否適當，原則上應由行政復議處理，”也就是說，人民法院通過行政訴訟依法對被訴行政機關的具體行政行為行使司法審查權，審查的主要內容是具體行政行為的合法性而不是不適當性。
但是，這并不是說人民法院對自由裁量權就無法進行司法監督了。
如前所述，行政機關所擁有的自由裁量權滲透到作出具體行政行為的各個階段，由于不正確地行使自由裁量權，其表現形式主要有、拖延履行法定職責、行政處罰顯失公正等，所導致的法律后果是人民法院有權依法撤銷，限制履行或者變更具體行政行為。
然而，審查具體行政行為合法性的原則，表明了人民法院的有限司法審查權。當前，我國正在大力加強社會主義民主和法制建設，強調為政清廉，人民法院應當充分發揮審判職能作用，在這方面要有所作為。一方面要嚴格依法辦案，既要保護公民、法人或者其他組織的合法權益，又要維護和監督行政機關依法行使行政職權，克服畏難思想和無原則的遷就行政機關。另一方面要完善人民法院的司法建議權，對那些確實者，或者其他違法違紀者，人民法院無法通過行政訴訟予以糾正的，應當以司法建議的形式向有關部門提出，以維護國家和人民的利益。
六、控制自由裁量權的對策
為了防止行政機關及其工作人員，把自由裁量權變成一種專斷的權力，筆者認為應當采取如下對策：
1、健全行政執法監督體系。監督主體不僅有黨、國家機關（包括立法機關、行政機關、檢察機關、審判機關），還有企業事業單位、社會團體、基層群眾組織和公民。對已有的法定監督方式還應當根據形勢的需要，繼續補充、完善；對沒有法定監督方式的，要通過立法或制定規章，以保證卓有成效的監督。同時，要有對的人采取嚴厲的懲罰措施，還要有對監督有功人員的獎勵和保護。
2、在立法方面，要處理好法律條文的“彈性”和執法的“可操作性”的關系，盡量做到明確、具體，減少“彈性”，尤其是對涉及到公民合法權益的條款，更應如此。同時，要切實貫徹執行國務院1987年4月21日批準的《行政法規制定程序暫行條例》第17條的規定：
“行政法規規定由主管部門制定實施細則的，實施細則應當在行政法規的同時或稍后即行，其施行日期應當與行政法規的施行日期相同。”以保證行政法律、法規實施的效益。要抓緊制定與《行政訴訟法》相配套的有關法律、法規，如行政機關組織法、行政程序法、行政復議法等等。
新媒體的出現，改變了我國傳統的執法環境，導致我國行政執法的性質、作用等方面產生了新的變化，行政執法漸漸開始從“管理型”向“服務型”轉變，性質變得更加平等化和透明化，所有這些變化很大程度上影響著行政執法在社會中的形象。
1.新媒體技術對行政執法過程的影響。新媒體也被稱作自媒體，與報刊等傳統媒體的最大不同是，新媒體賦予每個人傳播和分享信息的機會，媒介資源不再僅掌握在少數權力機關的手里，而是漸漸開始走向平民化。社會輿論具有盲目性和不可控性。首先，公眾并不是專業記者，在分享某個行政執法事件時，可能會根據跟人喜好，主觀地放大事件的某一部分，隱藏掉另一部分，造成事實的失真，影響公眾對事件整體的判斷；其次，人們在發表評論，并非基于法律規定本身，而是出于對案件事實產生的同情，并站在弱勢群體一邊，導致評論越來越走向偏激；最后，作為直接面向群眾的執法機關很容易受到公眾輿論的影響，以服務為主要特征的新時代的行政執法，在執法過程中不得不更多考慮群眾的利益，導致很容易受到群眾合意即輿論的影響。
2.新媒體加深了人們對行政執法的傳統刻板印象。在對網絡關于行政執法報道的調查中顯示，在報道中出現最多的是與暴力有關的詞語，報道更多地站在行政執法對象的角度，更愿意表現他們的聲音和意見。在這些報道中雖然沒有出現評論性的語言，貌似遵守了新聞公正和客觀性，其實，傳播者在對新聞事件材料的選取過程中就已經將個人的主觀意見隱含在新聞的報道中，這種報道比直接發表評論更具有說服性和影響力，通過影響受眾對新聞事件的判斷來引導公眾意見，對行政執法主體的形象產生不利影響。綜上所述，網絡是一把雙刃劍，它一方面推動行政執法不斷走向現代化、平等性和透明性；另一方面，不斷干擾行政執法的公正性，并加深了人們對行政執法的傳統印象，妨礙了行政執法的進一步發展。
二、結束語
網絡等新媒體技術的產生不斷改變著我國行政執法的環境，使行政執法活動越來越多地受到社會的影響，并不斷變革著行政執法的性質和內涵。它所帶來的影響，使得行政執法機關再也不能忽視網絡的力量，促使行政執法機關加強對網絡技術的應用，從而更好地發揮社會職能。
稅務行政執法的依據是稅收法律，稅收法律不是一部單獨的法律，而是法律體系。這個法律體系也不僅僅是帶有“稅”字的法律構成，而且還包括其他一些不帶“稅”字的法律。稅務行政執法如果離開其他相關法律來理解帶“稅”字的法律，那是很難貫徹到位的。例如，某稅務機關于2005年11月11日對某納稅人采取了稅收保全措施，納稅人于11月12日上午9時繳清了稅款滯納金，稅務機關于11月13日下午3時解除稅收保全措施。如果按照舊《稅收征管法實施細則》的規定應當是在24小時立即解除稅收保全措施，那么該稅務機關解除稅收保全措施則超出了規定的時間界限。現行《稅收征管法實施細則》規定將稅務機關立即解除稅收保全措施的時限由24小時改為一日，那該稅務機關于11月13日下午3時解除稅收保全措施是否屬于立即解除了保全措施呢？關鍵就在于如何理解“一日”的規定。《民法通則》第一百五十四條規定：“民法所稱的期間按照公歷年、月、日、小時計算”。“規定按照小時計算期間的，從規定時開始計算。規定按照日、月、年計算期間的，開始的當天不算入，從下一天開始計算”。“期間的最后一天的截止時間為二十四點。有業務時間的，到停止業務活動的時間截止。”參照《民法通則》的有關規定，上述稅務機關是屬于立即解除稅收保全措施的。
二、參照司法實踐判斷稅務行政執法活動的正確性
例如，《稅收征管法》第六十三條規定：“……稅務機關通知申報而拒不申報或者進行虛假納稅申報，……”。什么是稅務機關通知申報？過去稅務實踐工作中有三種看法：一是在納稅人不申報的情況下稅務機關必須書面通知其申報；二是稅收征管法本身就規定了納稅人只要是發生納稅義務就應當向稅務機關申報納稅，也就是說稅收征管法的出臺就是通知了；三是認為在辦理稅務登記時，稅務機關同時要辦理稅種登記，告訴納稅人應該繳哪些稅，如何繳稅等等，這個過程就是一種通知。那么究竟上述哪個觀點是正確的呢？目前有關稅收法律法規對此并無具體規定，但最高人民法院在2002年11月出臺了《最高人民法院關于審理偷稅抗稅刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》。該司法解釋第二條對上述問題做了具體解釋：“稅務機關通知申報”分三種情況：一是納稅人、扣繳義務人已經依法辦理稅務登記或者扣繳稅款登記的即為稅務機關通知申報；二是依法不需要辦理稅務登記的納稅人，必須經稅務機關依法書面通知其申報；三是尚未依法辦理稅務登記、扣繳稅款登記的納稅人、扣繳義務人，也必須經稅務機關依法書面通知其申報的。該司法解釋是對刑法二百零一條偷稅罪的解釋，明顯不能作為稅務行政執法的法律依據。而稅收法律、法規對上述問題又沒有做具體規定，那么在稅務實踐工作中應該參照《最高人民法院關于審理偷稅抗稅刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》來理解上述問題。司法解釋實際上就是對司法實踐標準的統一，司法解釋一旦出臺，下級人民法院應當按照執行。也就是說，司法機關就是按照上述司法解釋理解上述兩個問題的，這就是司法實踐。所以稅務機關在實際工作中根據上述司法實踐來判斷什么是稅務機關通知申報，在司法實踐中是站得住腳的。
在稅收檢查執法過程中，除了要多掌握相關書面的法律知識，多看稅收方面的案例之外，還應該多看民事、刑事方面的案例。通過這些案例可以把握法官、檢察官對相關問題是如何理解的。另外，在稅收執法過程中稅務機關還應當多與法官、檢察官溝通。因為法官、檢察官對稅收政策和會計制度并不如稅務人員熟悉，稅務機關應當多向法官、檢察官多介紹稅收法律法規和會計法律法規的規定，使其對涉稅案件的理解更準確。
三、對稅務機關的行政權力從嚴把握，對納稅人的義務從寬把握
稅收法律體系明確了征納雙方在稅收分配活動中的權利和義務，但有些權利和義務明確得不是很具體，那么在這種情況下應當如何把握征納雙方在稅收分配活動中的權利和義務又成了一個重要問題。解決這個問題的原則應當是：對稅務機關的行政權力從嚴把握，對納稅人的義務從寬把握。例如，《稅收征管法》第三十八條規定：“個人及其所扶養家屬維持生活必需的住房和用品，不在稅收保全措施的范圍之內。”從字面理解，“扶養”是指同輩之間的一種幫助關系，而不包含老人和兒童。對老人應當是用贍養，對兒童應該是用撫養。最高人民法院關于合同法的司法解釋第十二條也是這么理解的。那么能據此說明上述《稅收征管法》的規定就不包含老人和兒童了嗎？很明顯是不能這么理解的。再有，什么是家屬？《稅收征管法實施細則》第六十條對此做了含糊的解釋：稅收征管法第三十八條、第四十條、第四十二條所稱個人所扶養家屬，是指與納稅人共同居住生活的配偶、直系親屬以及無生活來源并由納稅人扶養的其他親屬。根據這個規定好象是不共同居住的配偶就不是納稅人的家屬了？那么對“個人及其所扶養家屬”應如何理解呢？正確的理解應當是：納稅人的配偶以及符合下列三個條件的其他人，三個條件是：一是與納稅人共同居住生活；二是無生活來源；三是由納稅人扶養。只要是符合這三個條件的，不管與納稅人是什么關系都應當是納稅人的家屬。
四、合理理解稅務行政執法依據
法律條文是死的，如何在稅收執法過程中運用法律條文這就需要依靠稅務行政執法人員根據不同的事實合理理解運用了。那么稅務行政執法人員對稅收法律條文的理解是否正確就直接關系到征收權力的落實和納稅人利益的保護。
例如，《稅收征管法》第三十八條規定：“稅務機關有根據認為從事生產、經營的納稅人有逃避納稅義務行為的，可以在規定的納稅期之前，責令限期繳納應納稅款”。這個規定的宗旨是為了保全稅款不至流失，即為一種稅收保全措施，也就是賦予稅務機關在特定條件下的提前征收權力。提前征收畢竟是對納稅人權益的合法侵犯，但如果錯誤地運用了這個權力則是對納稅人權益的非法侵犯了。提前征收的前提是：稅務機關有根據認為從事生產、經營的納稅人有逃避納稅義務行為。那么什么是“有根據”認為呢？一種說法是有一定線索，另一種說法是有證據。根據一定的線索作出符合邏輯的判斷可能會發生什么，那是將來可能會發生的事，也就是說根據一定的線索作出符合邏輯的判斷可能會發生什么這只能是一種可能，或者說有跡象，但并不一定就會發生，那就更不是行為了。因為行為是正在發生或者過去已經發生過的，將來可能會發生的那是跡象。《稅收征管法》第三十八條明確的前提條件是有逃避納稅義務行為，所以，“有根據”就不能理解為是有線索就可以了，而應當理解為有一定的證據，但也不能理解為要有充分的證據，因為稅務機關要掌握充分的證據可能需要相當長的時間，而提前征收的目的就是為了及時防止稅款流失，如果等到收集到納稅人逃避稅款的充分證據后也就失去了提前征收的必要了。
五、正確認識和理解各級稅務機關和地方政府的涉稅文件
人無完人，都難免犯這樣那樣的錯誤。法律、法規、規章和各種規范性文件也都是由人制定出來的，所以也難免存在一些問題，有些可能是出于某種目的有意識地出臺的錯誤的文件，例如有些地方政府違反法律法規出臺的擅自減免稅的規定等。所以稅務執法人員在執法過程中應當正確認識和理解各級稅務機關和地方政府的涉稅文件，對那些已經出臺的稅收方面的各種文件應當認真研究其合法性，以避免執行錯誤的文件導致納稅人合法權益的損害，導致不必要的行政訴訟，甚至于執法犯法。
那么如果稅務執法人員發現有關規定是錯誤的該怎么辦呢？對此，《稅收征管法實施細則》和《公務員法》已做了明確規定。《稅收征管法實施細則》第三條第一款規定：任何部門、單位和個人作出的與稅收法律、行政法規相抵觸的決定一律無效，稅務機關不得執行，并應當向上級稅務機關報告。《公務員法》第五十四條規定：公務員執行公務時，認為上級的決定或者命令有錯誤的，可以向上級提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見；上級不改變該決定或者命令，或者要求立即執行的，公務員應當執行該決定或者命令，執行的后果由上級負責，公務員不承擔責任；但是，公務員執行明顯違法的決定或者命令的，應當依法承擔相應的責任。
六、細節決定成敗
細節并不一定就決定成敗，但成敗關鍵就在于細節。目前，在稅務行政執法人員思想中有這么一種普遍的想法，就是：我就這么做了也沒有出現什么問題啊。對的，納稅人不告的確是沒有問題，但納稅人把稅務機關告上法庭后那些細節就成了決定稅務行政訴訟勝敗的關鍵了。在稅務行政執法過程恰恰又有很多方面的細節，如果對這些細節稍不注意就又可能導致稅務行政決定的失效，導致稅務行政復議或者稅務行政訴訟案件的發生。如某稅務稽查局所作出的《稅務處理決定書》中有個數據與事實不符，打印校對時也沒有發現，依法送達納稅人后，納稅人發現了這個問題，把稅務機關告上了法庭，最后法庭判決該處理決定與事實嚴重不符，作出撤消該處理決定的判決。再如，某稅務所對納稅人作出了稅務行政處罰決定并依法送達后，納稅人在三個月內既不履行，也不申請稅務行政復議，也不向法院，稅務所根據《稅收征管法》第八十八條第三款的規定對納稅人采取強制執行措施，在《稅收強制執行決定書》上是加蓋該稅務所還是該稅務所所屬的縣級稅務機關的公章呢？對此很多稅務執法人員認同應該加蓋縣級稅務機關的公章，因為稅務行政處罰強制執行都應該經縣以上稅務局批準。如果在《稅收強制執行決定書》上加蓋的是縣以上稅務局的印章，則說明這次稅收強制執行的執法主體即是該稅務局。而《稅收征管法》第八十八條第三款規定：“……，作出處罰決定的稅務機關可以采取本法第四十條規定的強制執行措施，……”。可見，強制執行的主體應當是“作出處罰決定的稅務機關”，也就是說，誰作出的處罰決定應當由誰實施強制執行措施，而上述稅務行政處罰是由稅務所作出的，所以對稅務所作出的稅務行政處罰決定強制執行的主體也應當是該稅務所。
七、執法程序要合法
作為稅務行政執法的法律依據的稅收法律體系既包括實體法也包括程序法。稅收實體法主要是指各稅種的法律法規，稅收程序法主要是《稅收征管法》和《稅收征管法實施細則》。《稅收征管法》和《稅收征管法實施細則》對稅款征收、稅務管理和稅務檢查的程序做了具體規定，在稅務行政執法應當嚴格按照《稅收征管法》和《稅收征管法實施細則》規定的程序進行。在稅務行政執法過程中，不管稅收實體法運用得如何正確，只要是執法程序上發生錯誤都會導致稅務行政訴訟的敗訴。以往的事實證明，很多稅務行政訴訟案件的敗訴敗就敗在執法程序違法方面。
八、行必有法
過去大家都很注意：有法必依，執法必嚴，違法必究。那么在稅務行政執法中還應當注意“行必有法”，也就是說每一項稅務行政執法活動都應當找到法律依據。沒有法律依據的稅務行政行為都是越權行政，稅務機關不得為之。因為稅務行政權力是屬于公權力，而公權力的特點即是法無明確規定不得為之。所以衡量某一稅務行政執法活動是否有法律效力關鍵就看其是否有法律依據。
除以上八個方面以外，在稅務行政執法中還應盡量規避可能出現的風險，如稅務行政訴訟風險、執法工作難度風險和執法成本風險等。
一是監督的法律意識還不強。對《監督法》缺乏足夠的認識，依法監督的責任意識淡薄，缺乏責任感、緊迫感和主動性，工作空位不到位，忌諱“監督”二字，講優點成績多，講缺點不足少。遇問題輕描淡寫、避重就輕，對行政個案監督時調查研究不夠，多采取一般轉辦程序一轉完事，篤信“多一事不如少一事”，不愿啟動人大監督程序，放棄監督職責，聽之任之。
二是監督魄力還不足。行政執法包羅萬象，內容繁雜，涉及民生民利，執法主體部門多，執法對象多元化，矛盾沖突激烈，解決難度較大。監督工作中存在瞻前顧后，謹小慎微，害怕越權和越位。寧愿將質詢、特定問題調查、撤銷等剛性監督手段棄之不用，而搞行風監督員等柔性方式應付走過場。
三是監督主動性還不夠。不善于調查研究、解剖麻雀，對問題不求甚解、研究不透。尤其是超前意識不強，對當前矛盾多發期行政執法工作中出現的問題疏于研究，監督指導不到位，客觀上造成行政復議及行政訴訟案件多發。還有的對行政法律知識的學習和研究不夠，行政執法監督能力不強，遇事人云亦云、毫無主見，使法律賦予的監督職能形同虛設。
二、存在問題的原因
（一）監督工作認識淡薄。人大是集體行使監督職權，人大代表監督意識的強弱直接影響監督的力度和效果。近年來，代表結構有了明顯改善，素質有了提高，但與人大所面臨的監督任務和要求相比仍顯不足，一定程度上制約了人大監督的效果。人大專職委員多數因年齡偏大由黨委和行政部門改任，部分委員把人大當成“二線”，視為退休前的“最后一站”，感到人大工作不像黨務和行政、經濟工作實在，有失落感，對做好監督工作的信心大打折扣。一些非駐會委員認為監督工作屬份外兼職和業余，于己關系不大，存在應付差事心理。另外，個別代表因曾提的議案得不到應有重視，或得不到滿意答復，心灰意冷，監督熱情不高，履職意識差。
（二）監督形式單一弱化。行政執法涉及范圍廣、數量大、任務重，執法依據的法規種類多，執法程序具有一定彈性，與百姓日常生活息息相關、倍受關注。一些執法部門出現有法不依、執法不嚴，違法不究問題，究其原因就是監督責任落實不到位，內部監督缺乏具體的褒獎與懲戒措施。加之人大對行政執法監督過于宏觀和原則，審議和提建議多，適用剛性監督措施少，工作中該跟蹤調查的不調查、該質詢的不質詢、該撤銷的不撤銷，使一些執法人員執法隨意，辦案不公，枉法裁判，知法違法，嚴重損害了政府形象。
（三）監督法規不夠完善。我國現行的行政法規重行政機關對政治、經濟、文化等方面的管理控制，輕保障公民的合法權益和公民與行政機關平等民事主體關系的內容。公民在國家實施行政管理過程中處于不平等的被動和屈從地位。受行政立法思想的影響，人大對行政執法行為的監督，也難免陷入重維護行政行為的誤區。有的行政法規帶有明顯的部門利益痕跡，導致法律間不協調，甚至抵觸和矛盾，適用后產生的法律效果令人困惑。而人大監督必須依法進行，這樣，難免左右為難，監督失衡。重實體、輕程序是我國立法的一個特點，立法滯后，行政執法程序不完善，有些行政法規雖然賦予行政主體一定的執行權，但由于沒有程序規定，無法可依，執行措施難于操作，造成少數執法人員執法隨意，，使人大的行政執法監督難于有力實施。
（四）監督機構不盡合理。人大實施行政執法監督必須有一支專業性較強的監督機構，如審計、稅務監督等。然而，這些機構都設置在政府序列，屬權力的自我監督，“用自己刀削自己把”，使監督的公開、公正的真實性及監督力度受到制約和影響，也影響人大行使監督職權。一些地方采取黨政聯合發文、決定本行政區域內重大事項，替代行政機關和權力機關的職權，黨政不分，使人大對政府的監督處于兩難境地。另外，政府機構設置的多重性也不利于人大行使行政執法監督權，一些由省直接管理延伸到地方的部門，如稅務、工商、技監部門，實行人、財、物上劃管理，又是政府系列設置，人大對其行政執法監督缺乏剛性處置手段。三、措施與對策
（一）提高素質強化監督能力。人大代表素質直接影響著監督力度和監督效果。首先，必須具備良好的思想和文化素質，具有良好的語言表達能力和社會活動能力。人大代表來自不同黨派、不同行業、不同民族，要有較強的事業心和責任感，要大公無私，敢講真話。其次，要具備較強的專業素質，是各行業、戰線的行家里手、專業人才，只有這樣，才能獨具慧眼，提出高質量議案和建議。所以，要推薦具備良好的政治和專業素質，熱心參政議政的人當選為人大代表。開展多層次的培訓提高代表依法履職的素質，并組織視察、調研等“三查”活動，使代表敢于言民志、表民意、爭民利，在行政執法監督工作中發揮應有的作用，在知政、參政、議政、督政中提高履職能力。
（二）多方施策營造監督氛圍。人大是人民利益的代言機構，監督權是人民所賦予，要敢于監督和善于監督，真正使權為民所用、情為民所系、利為民所謀。要廣泛聯系群眾，傾聽群眾呼聲，把監督工作做深做實。要科學整合立法監督、司法監督、行政監督、黨內監督、群眾監督、新聞監督體系資源，積極推進依法行政的進程。要以人大監督為核心，強化部門內部監督，借助專項監督，發揮輿論監督作用，建立行政執法監督網絡機制，嚴格收支兩條線，杜絕下達行政罰款指標；嚴格行政處罰，搞好行政法規培訓，落實行執法責任制和執法過錯責任追究制。要綜合運用各種監督方式，緊扣群眾關注點、社會熱點和難點，加強行政執法監督，做到委員監督與代表監督結合，代表監督與群眾監督結合，營造一種和諧的行政執法監督氛圍。
一、行政執法的現狀
行政執法機關是維護社會秩序，促進經濟發展，依法行使行政執法權的國家機關，在國家的正常運行中，起著重要的作用。但是行政執法中確實也存在著不容忽視的問題。表現在行政執法行為隨意性太強，執法人員即是法律，行政處罰不受監督，執法人員執法行為不受制約，執法中主觀武斷，徇私枉法，執法不嚴，瀆職失職，，甚至執法犯法。從全國案例看，確實存在不可忽視，甚至嚴重的問題。例如廣東毒米案、江西食用油案、山西、廣西的礦難、安徽劣質奶粉案等等，無不反映出行政執法的混亂狀態和負有執法職責的部門行政執法嚴重失職和軟弱混亂的問題。
造成行政執法機關執法行為出現問題的原因是多方面的，其中對行政執法行為的監督不力，也是主要原因之一。行政執法行為，是否合理、合法、適當，行政執法行為受不受監督，如何進行監督，由哪個部門進行監督，怎樣限制、規范行政執法行為、防止行政執法權的濫用，防止對當事人的侵權等等，對這些問題的探討，由來已久，但真正落到實處，還需要相當長的時間，因為依法治國的目標并非短期能夠實現。在行政執法行為中，除當事人依法提出復議申請引起行政復議程序，或向人民法院提出行政訴訟主張，引起行政訴訟程序外，其他行政執法行為，基本處于無外部監督的狀態，對這些執法行為的監督，主要通過內部規章制度的制約，然而從上述案例可以看出，這些內部制約機制發揮了多大作用，已足以說明問題。"權力失去監督，就會產生腐敗"，永遠是一條真理。
二、檢察機關對行政執法監督的現狀及監督不力的原因
檢察機關對行政執法機關行政執法實施法律監督的狀況總的來說還不能令人滿意，涉及人民群眾利益的偽劣產品問題、食品安全問題、醫藥衛生安全問題、建筑安全問題、環境衛生安全問題、工商、稅費、稅流失問題等等，一個也沒解決好，監督乏力。
正因如此，近幾年來，檢察機關自覺加強了對這些領域的法律監督力度，通過開展立案監督專項行動制止"以罰代刑"的問題，通過加大查辦職務犯罪懲治行政執法機關中的腐敗犯罪分子，對犯罪起到警示、震攝作用，通過扎這實開展職務犯罪預防，防患于未然，對行政執法行為的正確、公正、嚴格、規范行施起到了促進作用，可以說上述工作均取得了一定的效果，但監督的任務仍任重而道遠。從當前檢察機關的監督手段看，主要有以下兩種：一是對涉嫌構成犯罪而行政執法機關處以行政處罰的案件進行立案監督。近幾年來，高檢院相繼推出對經濟領域犯罪案件實施立案監督的專項行動，意在加強對行政執法中有案不立、有罪不究，以行政處罰代替刑事處罰的監督力度，發揮打擊犯罪，遏制犯罪，維護經濟正常健康發展的目的。專項行動取得了一定的成績，但總體發展仍需加強，機制建設尚不配套，受主觀因素的影響大，工作制度不到位。二是通過查辦職務犯罪案件來達到監督的目的，但從統計情況看，自偵案件中查辦行政執法人員貪污賄賂犯罪案件比例比較低，而因庇護行政違法案件當事人而受到查處的公職人員職務犯罪案件則更少。
分析原因主要有：一、案件線索少。據某縣統計，幾年來因涉嫌偽劣商品等犯罪而被行政處罰的案件，向檢察機關進行控告、舉報的一件也沒有。面對線索的匱乏，檢察機關只能依靠自已發現線索，而其他工作的繁忙（該項工作主要有偵查監督部門負責），又難以拿出人力、精力去深查線索。舉報線索少的原因是不言而喻，被處罰的當事人本來可能涉嫌犯罪，而被行政執法機關處以較輕的處罰（相對刑罰而言），當然會息事寧人；而行政執法機關對此已作罰款（主要形式）或其他形式的處罰，也必將受到經濟利益驅使（嚴格不應出現這種情況，但現實必竟存在）而得罰便罰，不會再去追究當事人其他責任了，這也正是以罰代刑現象存在的本質所在。當然，群眾意識淡薄也是原因之一，但群眾對案件的了解不會很深，并且當今社會下，"事不關已"而主動"管事"的人又有多少呢！二、立法上的漏洞。檢察機關作為國家的法律監督機關，享有對國家法律正確實施進行監督的權力和職責。但相比較而言，檢察機關的監督主要體現在刑事法律的監督上，也就是說刑事法律監督是比較成熟的，而對行政執法的監督則相對弱化，主要原因筆者認為：在于立法上的漏洞和不完整。從法律的比較可以非常清楚的看出來，在刑事法律監督中，刑事訴訟法非常明確地規定了檢察機關在刑事訴訟中享有的職權，例如批捕權、公訴權、自偵案件立案、偵查權、檢察權、立案監督權、偵查活動監督權、對法庭審理的監督權、抗訴權、對監管機構監督權等等，非常具體，非常明確，這是檢察人員履行職責的依據，是以國家強制力作后盾的，是憲法規定的檢察權的具體體現，因而在履行監督職責中工作有力度，監督機制也成熟；而對行政執法的監督，除自偵部門依法對涉嫌職務犯罪的行政執法工作人員進行立案、偵查的權力外，法律的規定則幾乎是個空白。例如開展的立案監督專項行動中，檢察機關對行政執法機關的案件線索能否進行檢查，查到什么程度，行政執法機關有沒有義務配合、在不配合時又怎么辦，檢察機關如何建議行政執法機關移送涉嫌犯罪案件等問題，法律沒有明確規定，也沒有嚴格的程序。從現實執法情況看，只是檢察機關通過加強與有關行政執法部門的聯系，達成共識，簽訂會議紀要等形式來開展監督工作，筆者認為，這種"協調"形式的監督是達不到法律規定的效果的，工作也是難以開展到位的。并且以文件建立起來的監督在貫徹中同法律規定的監督權是無法并論的。三、監督手段弱。從當前情況看，對經濟領域犯罪打擊不力的主要原因在于有的行政執法機關"以罰代刑"現象的存在和案件線索無法被司法機關發現并追究。而檢察機關作為法律監督機關，對行政執法機關的監督又缺乏有力的手段，《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第十二條規定，檢察機關對涉嫌犯罪的案件，在行政執法機關不移送時，也僅能提出"檢察建議"，從手段上分析，比較弱，并且提建議的前提，必須是涉嫌犯罪的案件線索。但從現實情況分析，經濟領域犯罪案件法律規定的構罪標準一般數額較高，而行政執法機關一次查獲和發現的當事人的物品（犯罪對象）則很難達到犯罪的數額和標準。對此情況，檢察機關怎么辦，也無從下手。因為檢察機關也無法再進行初查，從人力、物力上也難以保障，并且行政執法機關是否支持也可見一斑。
三、建議和對策
行政執法機關存在隨意執法的現象比較嚴重，極大地損害了國家行政機關的形象，破壞了人們的法制觀念，損害了經濟的健康發展。落實檢察監督權，防止打擊不力，關鍵在于依法履行檢察監督職責，建立合理機制，完善法律規定，補足漏洞和空白，深挖犯罪線索，加大打擊力度，實現公平正義的要求。
第一，完善法律規定。這是解決對行政執法機關監督不力問題的根本方法，要通過制訂、完善、落實檢察監督權的具體法律規定，使檢察機關監督權更具體、更具操作性，使檢察機關的法律監督任務與能夠實施的監督手段相統一。檢察機關依法對行政執法機關進行法律監督工作，不再僅僅依靠雙方的建立聯系制度和協商來完成，而是監督有依據，建議有根據，工作有力度。
關鍵詞：稅務；行政執法；稅收征管法；自我保護
Abstract:Accordingtofrontofthelawtheeverybodyprincipleofequality,thetaxrevenuelawenforcementofficialsfirstshouldbeasocialperson,inthelawenforcementprocesssimilarlymuststrictlyaccordingtothelegalrulemanagement,andmustlearntoprotectoneself,soastoavoidpresentsthephenomenonwhichenforcesthelawbutbreakthelawoneself.
keyword:Taxaffairs;Administrativelawenforcement;TaxrevenueLawofLevyandManagement;Protectingoneself
前言
近年來，我國的稅收法律體系不斷建立和完善。但由于我國地域遼闊，情況復雜，所以目前的稅收法律在稅收實踐工作中也暴露了一些問題，例如稅收任務問題、法律規定含糊或不明確等等。那么作為稅收行政執法人員在稅收執法實踐中遇到這些問題該怎么辦？根據在法律面前人人平等的原則，稅收執法人員首先應該是一個社會人，在執法的過程中同樣也必須嚴格按照法律規定辦事，并且要學會自我保護，免得出現執法犯法的現象。所以稅務行政執法人員也應懂得自我保護，以適應日益復雜的稅收檢查工作環境。那么稅務行政執法人員應當如何實現自我保護呢，筆者認為，稅務執法人員應當從如下幾個方面做起。
一、多掌握相關的法律知識，以增強對稅收執法法律依據的理解
稅務行政執法的依據是稅收法律，稅收法律不是一部單獨的法律，而是法律體系。這個法律體系也不僅僅是帶有“稅”字的法律構成，而且還包括其他一些不帶“稅”字的法律。稅務行政執法如果離開其他相關法律來理解帶“稅”字的法律，那是很難貫徹到位的。例如，某稅務機關于2005年11月11日對某納稅人采取了稅收保全措施，納稅人于11月12日上午9時繳清了稅款滯納金，稅務機關于11月13日下午3時解除稅收保全措施。如果按照舊《稅收征管法實施細則》的規定應當是在24小時立即解除稅收保全措施，那么該稅務機關解除稅收保全措施則超出了規定的時間界限。現行《稅收征管法實施細則》規定將稅務機關立即解除稅收保全措施的時限由24小時改為一日，那該稅務機關于11月13日下午3時解除稅收保全措施是否屬于立即解除了保全措施呢？關鍵就在于如何理解“一日”的規定。《民法通則》第一百五十四條規定：“民法所稱的期間按照公歷年、月、日、小時計算”。“規定按照小時計算期間的，從規定時開始計算。規定按照日、月、年計算期間的，開始的當天不算入，從下一天開始計算”。“期間的最后一天的截止時間為二十四點。有業務時間的，到停止業務活動的時間截止。”參照《民法通則》的有關規定，上述稅務機關是屬于立即解除稅收保全措施的。
二、參照司法實踐判斷稅務行政執法活動的正確性
例如，《稅收征管法》第六十三條規定：“……稅務機關通知申報而拒不申報或者進行虛假納稅申報，……”。什么是稅務機關通知申報？過去稅務實踐工作中有三種看法：一是在納稅人不申報的情況下稅務機關必須書面通知其申報；二是稅收征管法本身就規定了納稅人只要是發生納稅義務就應當向稅務機關申報納稅，也就是說稅收征管法的出臺就是通知了；三是認為在辦理稅務登記時，稅務機關同時要辦理稅種登記，告訴納稅人應該繳哪些稅，如何繳稅等等，這個過程就是一種通知。那么究竟上述哪個觀點是正確的呢？目前有關稅收法律法規對此并無具體規定，但最高人民法院在2002年11月出臺了《最高人民法院關于審理偷稅抗稅刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》。該司法解釋第二條對上述問題做了具體解釋：“稅務機關通知申報”分三種情況：一是納稅人、扣繳義務人已經依法辦理稅務登記或者扣繳稅款登記的即為稅務機關通知申報；二是依法不需要辦理稅務登記的納稅人，必須經稅務機關依法書面通知其申報；三是尚未依法辦理稅務登記、扣繳稅款登記的納稅人、扣繳義務人，也必須經稅務機關依法書面通知其申報的。該司法解釋是對刑法二百零一條偷稅罪的解釋，明顯不能作為稅務行政執法的法律依據。而稅收法律、法規對上述問題又沒有做具體規定，那么在稅務實踐工作中應該參照《最高人民法院關于審理偷稅抗稅刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》來理解上述問題。司法解釋實際上就是對司法實踐標準的統一，司法解釋一旦出臺，下級人民法院應當按照執行。也就是說，司法機關就是按照上述司法解釋理解上述兩個問題的，這就是司法實踐。所以稅務機關在實際工作中根據上述司法實踐來判斷什么是稅務機關通知申報，在司法實踐中是站得住腳的。
在稅收檢查執法過程中，除了要多掌握相關書面的法律知識，多看稅收方面的案例之外，還應該多看民事、刑事方面的案例。通過這些案例可以把握法官、檢察官對相關問題是如何理解的。另外，在稅收執法過程中稅務機關還應當多與法官、檢察官溝通。因為法官、檢察官對稅收政策和會計制度并不如稅務人員熟悉，稅務機關應當多向法官、檢察官多介紹稅收法律法規和會計法律法規的規定，使其對涉稅案件的理解更準確。
三、對稅務機關的行政權力從嚴把握，對納稅人的義務從寬把握
稅收法律體系明確了征納雙方在稅收分配活動中的權利和義務，但有些權利和義務明確得不是很具體，那么在這種情況下應當如何把握征納雙方在稅收分配活動中的權利和義務又成了一個重要問題。解決這個問題的原則應當是：對稅務機關的行政權力從嚴把握，對納稅人的義務從寬把握。例如，《稅收征管法》第三十八條規定：“個人及其所扶養家屬維持生活必需的住房和用品，不在稅收保全措施的范圍之內。”從字面理解，“扶養”是指同輩之間的一種幫助關系，而不包含老人和兒童。對老人應當是用贍養，對兒童應該是用撫養。最高人民法院關于合同法的司法解釋第十二條也是這么理解的。那么能據此說明上述《稅收征管法》的規定就不包含老人和兒童了嗎？很明顯是不能這么理解的。再有，什么是家屬？《稅收征管法實施細則》第六十條對此做了含糊的解釋：稅收征管法第三十八條、第四十條、第四十二條所稱個人所扶養家屬，是指與納稅人共同居住生活的配偶、直系親屬以及無生活來源并由納稅人扶養的其他親屬。根據這個規定好象是不共同居住的配偶就不是納稅人的家屬了？那么對“個人及其所扶養家屬”應如何理解呢？正確的理解應當是：納稅人的配偶以及符合下列三個條件的其他人，三個條件是：一是與納稅人共同居住生活；二是無生活來源；三是由納稅人扶養。只要是符合這三個條件的，不管與納稅人是什么關系都應當是納稅人的家屬。
四、合理理解稅務行政執法依據
法律條文是死的，如何在稅收執法過程中運用法律條文這就需要依靠稅務行政執法人員根據不同的事實合理理解運用了。那么稅務行政執法人員對稅收法律條文的理解是否正確就直接關系到征收權力的落實和納稅人利益的保護。
例如，《稅收征管法》第三十八條規定：“稅務機關有根據認為從事生產、經營的納稅人有逃避納稅義務行為的，可以在規定的納稅期之前，責令限期繳納應納稅款”。這個規定的宗旨是為了保全稅款不至流失，即為一種稅收保全措施，也就是賦予稅務機關在特定條件下的提前征收權力。提前征收畢竟是對納稅人權益的合法侵犯，但如果錯誤地運用了這個權力則是對納稅人權益的非法侵犯了。提前征收的前提是：稅務機關有根據認為從事生產、經營的納稅人有逃避納稅義務行為。那么什么是“有根據”認為呢？一種說法是有一定線索，另一種說法是有證據。根據一定的線索作出符合邏輯的判斷可能會發生什么，那是將來可能會發生的事，也就是說根據一定的線索作出符合邏輯的判斷可能會發生什么這只能是一種可能，或者說有跡象，但并不一定就會發生，那就更不是行為了。因為行為是正在發生或者過去已經發生過的，將來可能會發生的那是跡象。《稅收征管法》第三十八條明確的前提條件是有逃避納稅義務行為，所以，“有根據”就不能理解為是有線索就可以了，而應當理解為有一定的證據，但也不能理解為要有充分的證據，因為稅務機關要掌握充分的證據可能需要相當長的時間，而提前征收的目的就是為了及時防止稅款流失，如果等到收集到納稅人逃避稅款的充分證據后也就失去了提前征收的必要了。
五、細節決定成敗
細節并不一定就決定成敗，但成敗關鍵就在于細節。目前，在稅務行政執法人員思想中有這么一種普遍的想法，就是：我就這么做了也沒有出現什么問題啊。對的，納稅人不告的確是沒有問題，但納稅人把稅務機關告上法庭后那些細節就成了決定稅務行政訴訟勝敗的關鍵了。在稅務行政執法過程恰恰又有很多方面的細節，如果對這些細節稍不注意就又可能導致稅務行政決定的失效，導致稅務行政復議或者稅務行政訴訟案件的發生。如某稅務稽查局所作出的《稅務處理決定書》中有個數據與事實不符，打印校對時也沒有發現，依法送達納稅人后，納稅人發現了這個問題，把稅務機關告上了法庭，最后法庭判決該處理決定與事實嚴重不符，作出撤消該處理決定的判決。再如，某稅務所對納稅人作出了稅務行政處罰決定并依法送達后，納稅人在三個月內既不履行，也不申請稅務行政復議，也不向法院，稅務所根據《稅收征管法》第八十八條第三款的規定對納稅人采取強制執行措施，在《稅收強制執行決定書》上是加蓋該稅務所還是該稅務所所屬的縣級稅務機關的公章呢？對此很多稅務執法人員認同應該加蓋縣級稅務機關的公章，因為稅務行政處罰強制執行都應該經縣以上稅務局批準。如果在《稅收強制執行決定書》上加蓋的是縣以上稅務局的印章，則說明這次稅收強制執行的執法主體即是該稅務局。而《稅收征管法》第八十八條第三款規定：“……，作出處罰決定的稅務機關可以采取本法第四十條規定的強制執行措施，……”。可見，強制執行的主體應當是“作出處罰決定的稅務機關”，也就是說，誰作出的處罰決定應當由誰實施強制執行措施，而上述稅務行政處罰是由稅務所作出的，所以對稅務所作出的稅務行政處罰決定強制執行的主體也應當是該稅務所。
六、正確認識和理解各級稅務機關和地方政府的涉稅文件
人無完人，都難免犯這樣那樣的錯誤。法律、法規、規章和各種規范性文件也都是由人制定出來的，所以也難免存在一些問題，有些可能是出于某種目的有意識地出臺的錯誤的文件，例如有些地方政府違反法律法規出臺的擅自減免稅的規定等。所以稅務執法人員在執法過程中應當正確認識和理解各級稅務機關和地方政府的涉稅文件，對那些已經出臺的稅收方面的各種文件應當認真研究其合法性，以避免執行錯誤的文件導致納稅人合法權益的損害，導致不必要的行政訴訟，甚至于執法犯法。
那么如果稅務執法人員發現有關規定是錯誤的該怎么辦呢？對此，《稅收征管法實施細則》和《公務員法》已做了明確規定。《稅收征管法實施細則》第三條第一款規定：任何部門、單位和個人作出的與稅收法律、行政法規相抵觸的決定一律無效，稅務機關不得執行，并應當向上級稅務機關報告。《公務員法》第五十四條規定：公務員執行公務時，認為上級的決定或者命令有錯誤的，可以向上級提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見；上級不改變該決定或者命令，或者要求立即執行的，公務員應當執行該決定或者命令，執行的后果由上級負責，公務員不承擔責任；但是，公務員執行明顯違法的決定或者命令的，應當依法承擔相應的責任。
七、執法程序要合法
作為稅務行政執法的法律依據的稅收法律體系既包括實體法也包括程序法。稅收實體法主要是指各稅種的法律法規，稅收程序法主要是《稅收征管法》和《稅收征管法實施細則》。《稅收征管法》和《稅收征管法實施細則》對稅款征收、稅務管理和稅務檢查的程序做了具體規定，在稅務行政執法應當嚴格按照《稅收征管法》和《稅收征管法實施細則》規定的程序進行。在稅務行政執法過程中，不管稅收實體法運用得如何正確，只要是執法程序上發生錯誤都會導致稅務行政訴訟的敗訴。以往的事實證明，很多稅務行政訴訟案件的敗訴敗就敗在執法程序違法方面。
八、行必有法
1.1氣象行政執法主體的法律意識薄弱，執法力度較低
隨著《中華人民共和國氣象法》的頒布實施，各地氣象部門起初成立了自己的氣象法制機構(法規處、法規科)，由法制機構人員代替行政執法人員開展氣象行政執法，雖然在一定程度上提升了氣象法律法規的威嚴，但是，在執法實踐中，就會出現運動員和裁判員一身兼的不合法情況。就全國而言，地方差異大，有些地方甚至十幾年來都未曾查處過一件氣象違法案件，出現了違法行為不去追究，對違法者不去調查取證、不作行政處罰的處理態度，這是有些氣象行政執法主體法律意識薄弱的表現。即使氣象行政執法工作開展較早的氣象部門，其氣象行政執法人員一般都是由氣象業務崗位轉任的，那么其基本的法律知識就存在很大的缺陷，其管理理念，管理方法和手段也存在不足，形成了執法過程中常常有個性化的現象。其一，在出現違法的情況下只提出口頭批評，沒有按照法律法規走相應的法律程序，填寫相關的法律證明，這就存在事后隱患，違法人員可以逃避責任追究；其二，執法不嚴，由于執法人員身兼多職，缺乏辦事的嚴謹性，在具體執法過程中執法能力不足，對于取證難、送達難的違法案件缺少辦法一籌莫展，甚至在執法程序上容易犯錯，造成氣象行政處罰不力、拒不受罰的現象時有存在，這些都是執法力度較低的表現。
1.2氣象行政執法環境有待改善
氣象行政執法不是行政機關執法而是事業單位執法，沒有行政執法強制執行權。氣象部門實行的又是國家和地方雙重領導管理體制。雙重領導雖有利于保證氣象部門隊伍的穩定，有利于國家氣象事業發展。但是我們也要看到雙重領導體制下的弊端。第一：雙重領導體制下的地方政府辦地方氣象積極性不高，投入力度不大；第二：雙重領導體制下，地方政府對氣象法制機構的設置、執法人員和裝備的配備、執法經費的安排等方面都受到制約；第三：地方政府對氣象部門的氣象行政執法監督管理不夠，甚至放任不管，氣象行政執法工作者沒有獲得重視，造成有些執法者出現顧及情面，出現違法未究的現象；第四：有些地方政府對氣象部門開展行政執法存在抵觸情緒，認為氣象部門是垂管單位，在轄區內開展氣象行政執法是和地方企事業單位爭奪利益。因此，在這樣的管理體制下開展的氣象行政執法環境有待改善。
2、加強氣象行政執法工作的對策
2.1強化氣象依法行政的職能
隨著國家“依法治國”方略的實施，依法行政是對氣象部門最簡單的要求，各級氣象部門是同級地方政府的組成部門，肩負著氣象法律法規賦予管理一方的行政職責，要認清自己的管理義務、管理權利、管理責任，排除困難做到違法必究、執法必嚴，真正做到依法行政。雖然大部分氣象部門雖然已經成立了氣象法制機構，也組建了氣象行政執法隊伍，但是普遍存在氣象執法人員少、多為兼職工作者、工作任務重、專業法律知識欠缺等現實情況，因此，氣象行政執法人員的行政執法理論培訓和法律法規學習顯得尤為重要。氣象部門內部應當建立監督管理制度。內部監督要達到橫向和豎向的監督，豎向監督要求上級對下級有指導、監督權，下級對上級也有相應的建議權；橫向監督指的是部門與部門之間要互相監督，從而保證氣象行政執法公平、公正的執行。
2.2重視氣象行政執法能力建設
各級氣象主管部門要定期開展執法人員業務培訓，從而改變基層執法人員一職多崗等帶來的執法工作不到位甚至缺位的問題。各省要成立氣象執法總隊指導全省執法工作，基層氣象部門成立執法大隊配合市級執法支隊開展氣象行政執法案件偵辦工作，形成上下一起合力查處氣象違法案件態勢，切實加強氣象行政執法工作。最后，在改善執法環境方面,各級氣象法制機構還要主動與地方法制機構加強聯系、溝通，克服雙重領導體制弊端，認真制作執法案卷，積極參與上級氣象部門和地方法制部門舉行的優秀案卷評查活動，苦練內功，不斷提高執法水平，從而提高氣象行政執法能力。
2.3加大氣象法制宣傳力度，提高法律意識
近年來，我國氣象事業在防御減災、服務經濟社會建設方面取得了較好成績，也得益于氣象行政執法工作的有效開展。“法，國之權衡也，時之準繩也”，由于我國氣象法律、法規出臺比較晚，社會認知度較低，不利于氣象行政執法的開展，因此，加大氣象法制宣傳力度，普及氣象法律知識，提高全民法律意識是當今最為有效的優化執法環境的手段之一。針對氣象部門作為垂管系統的事業單位執法，社會認可度低的問題，必須在全社會加強宣傳。比如充分利用氣象部門現有的資源如“12121”氣象服務電話，氣象短信平臺，氣象影視節目以及3.23世界氣象日等一切有利機會加大宣傳力度，提高社會對氣象部門行政執法的認知程度，為氣象行政執法的順利開展創造良好的社會基礎和執法環境。
3、結束語
[關鍵詞]行政，承諾，違諾
近年來，隨著服務行政意識在行政機關中的滲透與普及，行政機關紛紛尋找提高行政效率、增強行政效能和改進公共服務質量、進而改善行政機關自身與社會公眾關系的方法與途徑。行政執法承諾制于是應運而生。行政執法承諾制產生后，各行政機關紛紛效仿，一時間，“執法承諾”成為新聞媒體的關注焦點[1].目前，行政執法承諾制在運行過程中雖取得了可喜的成績，但也暴露出一定的問題。[2]如何規范行政執法承諾制的運作已經成為行政實踐中亟需解決的問題之一。筆者擬結合某些行政機關行政執法承諾制的運行情況，對該制度的幾個基本問題發表淺見，并求教于同人，以期澄清其性質，并規范其運作，最終實現實施行政執法承諾制的初衷。
一、行政執法承諾制的產生及基本含義
行政執法承諾制是社會服務承諾制向縱深發展的結晶。為改善公共服務質量，滿足社會公眾的合理需求，1994年春，山東省煙臺市建委率先推行社會服務承諾制，并取得了良好的社會效果。1995年5月，煙臺市政府在全市郵電、電業、交通、工商等12個部門推廣建委的經驗。1996年下半年，在全國鐵路、民航、交通、建設、郵電、內貿、金融、電力、公安、工商等十大“窗口行業”，社會服務承諾制全面展開。從總體上看，社會服務承諾制主要應用于三類服務行業，即壟斷行業（如郵電、鐵路、水電等）、非營利性公共服務業（如環衛、路燈、公共文化設施等）和管制行業（如執照發放等）。[3]在現階段，前兩類服務業不斷引進企業化管理方式，這樣，在競爭機制的作用下，即使其未宣稱實行社會服務承諾制，服務質量也明顯提高；唯有第三類服務業，基于其自身的特殊性，必須由行政機關來調控，而官本位思想的盛行就使得行政執法活動成為社會服務承諾制的攻堅重點。于是乎，行政執法承諾制在社會公眾的關注下走向社會服務承諾制的前臺。
對于行政執法承諾制的含義，理論界并沒有進行過系統地探討。結合我國行政執法承諾制的實踐，筆者認為，該制度是行政機關的一項自律制度，指行政機關在法律規定的范圍內，就自身應予遵守的職業道德、執法程序、執法內容等與職權相關事項向社會公開并做出承諾，并在違反承諾時承擔相應的責任。就該描述性定義而言，有如下幾點應予注意。
第一，該制度是與社會公眾的正當權益密切相關的一項行政機關的自律制度。社會服務承諾制的實質是“政府機關和公共服務部門，以自律的形式向社會宣布自己以新標準提供服務的形式、質量和違約責任等，是一種自我約束、自我激勵、自我剝奪的做法。”[4]作為一項自律制度，行政機關是否實行承諾制是其內部事務，其它國家機關、社會團體或公民都無權干預。但是，在現代社會，國家的任務非常艱巨-“企圖回到純粹的自由放任政策，使國家縮減到僅執行收稅員、警察和披戴甲胄的護衛之類的老的最小的職能”，[5]已成為不可能的事；國家必須解決因人口增長、工業化、無產階級產生及都市化所肇始的僅憑社會成員個人的智識所無力解決的一系列社會問題，行政機關也必須提供滿足個人生活所需的服務行為。所以，社會公眾將國家（行政機關）視為自身謀求生存與發展的最佳保障，對行政機關的一言一行都寄予高度的信任。這樣，行政機關一旦向社會宣稱實行執法承諾制，社會公眾就會根據承諾內容對自身的行為進行調整，以期在最短的時間內獲得最大的利益。同樣，行政機關如果違反承諾，則必然傷害社會公眾的感情，并損害某些社會公眾的正當權益。所以說，行政執法承諾制是與社會公眾的正當權益密切相關的一項行政機關的自律制度，為保障社會公眾的正當權益，行政機關必須謹慎實施。
第二，行政機關的承諾以法律規定為界限，以承諾事項的可行性為內在界限。法治行政的基本要求之一是各行政機關的職責和權限必須由法律予以明確規定，即遵循職權法定原則。該原則是基于行政權具有擴張性、易腐蝕性等特征，為保障行政相對人的合法權益而預設的一道屏障。因此，除法律、行政法規、地方性法規及行政規章外，任何規范性文件都無權對行政機關的職權作出規定，行政機關也無權創設新的執法事項。所以，行政機關應以法律規定作為承諾的界限，超越職權的承諾是無效的。除有界限外，行政執法承諾還有內在界限，即承諾事項的可行性。周知，執法承諾得以存在的基礎是：立法機關無法對紛繁復雜的行政事務做出統一、明確、具體的規定，便通過運用立法技巧-授予行政機關自由裁量權-將具體的法律適用問題轉嫁給具有豐富的行政經驗和行政技能的行政機關來解決：在遵守法律規定的前提下，行政機關可根據各類行政事務的特性和自身的執法能力，確定相對具體的執法標準。當行政機關將自身確定的執法標準公之于眾，并宣布恪守此執法標準時，就構成了執法承諾。行政機關重新確定執法標準，是為了更加迅速有效地執法，為社會公眾提供優質服務。如果承諾的執法標準不具有可行性，則這種承諾就成了美麗的謊言，在欺騙社會公眾的同時，損害了自身的形象，其惡劣影響不亞于行政違法。
第三，行政機關應對違諾行為承擔一定的責任。從承諾內容來看，行政執法承諾制的性質是行政機關為有效行使職權而頒布的拘束其內部人員的行政規則。一般認為，行政規則是“為規律行政體系內部事項而下達的命令，亦即行政機關對下級機關、或上級長官對所屬公務員，依其法定職權，為規范機關內部秩序或運作所為之規定，不直接對外發生效力，通常與人民的權利義務無直接關系。”[6]行政規則“原則上可分成兩大類，第一種是作為規范行政內部的行政事務，例如規定上、下班之時間，文書的處理，職務的，會客須知等等。第二種是針對執行職務的細部規范，主要是對所涉及法令的解釋及執行方面，所作的解釋。”[7]由于行政規則并不創設新的權利義務關系，因此行政規則的制定不以法律的授權和對外公開為必要條件；即使公務員違反行政規則，也不必然導致行政行為的違法，行政機關也就無須對外承擔法律責任。但是，行政規則（尤其是第二類行政規則）一旦公開，并且其內容有可能對社會公眾的權益產生影響的時候，有關行政機關就必須對違反該行政規則的行為承擔一定的法律責任。如在日本，行政規則有告示、指示、通知等三種形式，它們一般不具有法規的性質，但當用來“說明法律上的解釋、裁量的標準，規定國民的權利義務，并且在官報上登載時”，[8]則具有了法規性質，對它的違反就構成了違法。行政機關在實施承諾制的時候，往往直接宣稱“向社會公開承諾”，并且為了獲得社會公眾的監督，都通過一定方式將承諾內容向社會公開。考察執法承諾的內容可知，無論是違反所承諾的行政道德，還是違反所承諾的執法期限，都可能損害社會公眾的精神利益和物質利益。一旦損害成為現實，作為公眾信任的負責任的人們政府，行政機關應就自身的違諾行為向受損害者承擔一定的責任。
在此仍值得一提的是，行政執法承諾制與行政執法責任制有本質的區別：行政執法責任制是行政機關將自身職權層層分解并最終落實到具體的公務員，當行政行為違法或不當時，根據最初確定的職責分工來追究公務員責任的工作制度。如《海南省行政執法責任制實施辦法》（1999年12月13日海南省人民政府第53次常務會議通過，2000年1月6日實施）第三條明確規定：“本辦法所稱行政執法責任制是指各級行政執法機構依照法定的管理權限，將法律、法規、規章規定的行政執法權逐級分解到每個行政執法崗位，實行量化管理，并對其進行監督、考評和獎懲的工作制度。”[9]可見，行政執法責任制是一種純粹的自律制度，其內容是行政機關內部的職責分工，與社會公眾的權益無任何直接關系，其對外公開的目的是希望社會公眾協助行政機關做好對公務員的監督工作。相比較而言，行政執法承諾制是一種特殊的自律制度，其內容涉及到社會公眾的權益，對外承擔違諾責任的是行政機關，雖對內也進行責任的追究，但這已不是執法承諾制的重心所在。目前，有些行政機關將行政執法承諾制與行政執法責任制同步運行，甚至不作區分，這在理論上和實踐上都不是可取的。
二、我國行政執法承諾制的現狀評析
行政執法承諾制作為一項制度，一般應包含下列內容：承諾事項、承諾的執法標準、違諾的責任。下面將結合行政執法承諾制的基本含義和我國行政執法承諾制的現狀，對上述內容進行評析。
（一）關于承諾的事項
承諾的事項范圍，直接關系到行政執法承諾制的運行區間和實施力度，是行政執法承諾制必須解決的首要問題。
從實踐中看，行政機關承諾的事項主要涉及兩個方面，即服務承諾和工作承諾（可合稱執法承諾）。如福建省《永春縣工商局的政務承諾制度》中，就把承諾事項限定為服務承諾和工作承諾。[10]
服務承諾主要涉及行政機關執法時的態度、著裝等內容，體現了行政機關與社會公眾之間之間提供服務與接受服務的新型“政府-社會伙伴關系”，雖有落俗套，但在中國這一官本位思想根深蒂固的國度，對提升行政相對人的主人翁意識有重要的促進作用。從性質上考察，服務承諾主要是對行政道德的承諾。行政道德在我國古代稱為“官德”，專指“國家行政工作人員在其行使公共權力、管理公共事務、提供公共服務過程中，應遵循的具有行政工作職業特征的道德原則和規范”。[11]在不同的國家和不同的歷史時期，行政道德的內容存在著一定的差異。在我國的現階段，由于行政工作人員“不論職位高低，都是人民的勤務員，我們所做的一切，都是為人民服務”[12]，所以，“為人民服務”構成了行政道德的核心。圍繞此核心，各行政機關可根據自身的職權進行一定的具體化。這一系列的具體化，都是行政機關嚴格自律的表現，并且有利于社會公眾獲得優質的服務，因此法律可不予干預。
工作承諾主要涉及對行政機關所享有的職權的承諾。如《濱海縣地方稅務局執法服務承諾制》中明確規定：“服務內容：1稅務登記。2發票領購。3納稅申報。4接受舉報。5稅務咨詢。”[13]前文已述，行政機關在做出承諾時，應以法定職權為界限，遵守職權法定原則。前例中，雖然實行行政執法承諾制的行政機關并沒有違反“職權法定原則”-它只是在重復法定的職權-但是，這種規定方式在公民法律意識淡薄、官本位思想濃厚的現狀下，卻可能產生一定的副作用：淡化了法律在行政執法中的功能。法律是行政執法的依據，也是依法行政的保障。當行政機關對其法定的執法內容進行承諾時，不了解相關法律的公眾容易產生誤解，認為行政機關可以對自己的職權范圍進行設定。這樣，不僅法律在行政執法中的地位無法顯現，而且行政機關的職權也可能被夸大。不過，對行政職權的重復，也有其正面效應：至少能使社會公眾明確特定行政機關的職權范圍，并依此請求獲得相應的法律服務，從而使承諾制起到法制宣傳的作用。而且，離開了承諾事項，行政執法承諾制將成為一副空殼，根本無法運作。對這一對矛盾，筆者認為可通過如下途徑解決：規定承諾事項時，在重復法定職權的同時，明確規定該職權的法律依據。作這樣的修正，除能夠解決上述矛盾外，還有利于社會公眾在行政機關違反承諾時獲得更多的法律救濟途徑（如，明確了法律依據后，可根據行政機關的違諾情節，除向做出承諾的行政機關尋求救濟外，思考能否向人民法院申請司法救濟）。
在承諾事項問題上，應注意承諾事項的明確性。雖然，行政管理涉及到社會公眾生活的方方面面，但各個行政機關之間有明確的職責分工，行政機關在進行承諾時，應對自身的職權做出精確的表述。這是因為，承諾事項的摸棱兩可，不僅可能增加行政機關的工作量，而且可能使應得到服務的社會公眾因行政機關執法能量的有限而得不到有效的服務，最終將行政機關頻頻推上違諾者的尷尬境地。[14]
（二）關于執法的承諾標準
執法的承諾標準是行政執法承諾制的核心。正是執法標準的重新設定，顯示了行政機關盡職盡責地為人民服務的本質，并且給社會公眾帶來了一系列具體的利益。但，承諾標準與法定標準是什么關系呢？二者發生沖突時如何處理？理論上講，承諾標準必須以法定標準為基礎，是法定標準的具體化，法定標準是承諾標準的邊界。當承諾標準違反法定標準時，承諾標準不能產生法律上的抗辯權，即行政機關不能以行為雖違反法定標準、但未違反承諾標準而主張不承擔法律責任。
從實踐中看，行政執法的承諾標準主要涉及執法期限問題。在該問題上，各行政機關的承諾方式主要有三種，一是遵循法定的標準，如《濱海縣地方稅務局執法服務承諾制》規定：“納稅人對稅務機關的處理決定不服并申請行政復議的，于60日內作出復議決定。”[15]這一規定與我國《稅收征收管理法》第56條的規定相同。二是在法定的自由裁量空間內選定一時間點作為承諾的執法期限，并對相關法律的規定予以明確說明。如《漳州市工商行政管理局政務服務承諾制度》規定，工商行政管理局“1、辦理企業名稱預先核準登記，凡手續齊全符合條件的，自受理之日起2個工作日（法定10日）辦完。2、企業設立申請登記、變更登記、注銷登記、凡手續齊全符合條件的，自受理之日起7個工作日（法定30日）、分局10個工作日內辦完。”[16]三是在法律未規定執法期限的情況下，行政機關根據自身的情況確定一執法期限。如《消防服務承諾》規定：“接出警：夏天40秒，冬天50秒將車駛出車庫，轄區（半徑5公里）5分鐘內到達現場。”[17]
在上述三種對執法期限的規定方式中，第一種方式是對法定標準的重復，其進步意義及局限性與前述工作承諾中重復法定職權相同。其它兩種方式實際上是行政機關擁有并行使自由裁量權的體現，是行政機關自設的行政規則。該行政規則的制定和實施，并不會給社會公眾帶來不利影響，甚至能給社會公眾帶來預期的利益，因此法律不應干預太多-法律應加以控制的僅在于：首先，在指明承諾標準的同時指明法定標準，為社會公眾尋求適當的救濟途徑奠定基礎。其次，確保承諾標準的可行性，防止各行政機關在互相攀比中使執法承諾制成為海市蜃樓。而且，在承諾標準不具可行性的情況下，行政機關仍應對違諾行為承擔責任，這樣，最終受到損害的將是國家利益。
（三）關于違諾責任
行政機關在違反執法承諾后，應該承擔一定的責任，這在理論上并不是難以立足的。但在實踐中，各行政機關的規定卻千差萬別：有的不做任何規定，如江門市《道路交通事故處理公開承諾》所顯示的承諾制度，它僅涉及交警的行為準則，對違反承諾的后果只字未提；[18]有的不作具體規定，只公開處理投訴的機構及其地址、聯系電話，如《惠州市環境保護局社會服務承諾》在規定了一系列執法期限后，專門規定了違諾投訴電話，[19]但對具體的處理內容不予涉及；有的則予明確規定。在明確規定違諾責任的情況下，主要涉及如下事項：
第一，責任的承擔者和接收者：責任自負是法治原則的基本要求，即任何行為主體應對自己的行為負責，承擔因該行為所引起的法律后果。對行政執法承諾制而言，做出承諾的是行政機關，接收承諾的是與其職權相關聯的公民、法人或其它組織，因此，在行政機關違反承諾時，應由行政機關向有關社會主體承擔一定的違諾責任。至于行政機關內部責任的追究，是完全屬于行政機關內部的事項，或者說是行政執法責任制所應考慮的問題。即從理論上講，違諾責任是行政機關向特定的社會公眾承擔的責任，相對于違諾人員向行政機關所承擔的內部責任而言，是一種外部責任。但實踐中，違諾責任的的承擔主體和接收主體主要有三類情形：一是由實行行政執法承諾制的行政機關向有關社會主體承擔違諾責任；二是由違諾的工作人員向其所在的行政機關及行為所涉及的社會主體承擔責任，如《淮陰市地方稅務局執法服務承諾》規定“地稅人員在執行公務時違反上述承諾的，發現一次罰款10－20元；對造成直接經濟損失的，由責任人賠償；情節嚴重的將依法追究責任。”[20]同時，有的行政機關在追究責任人的違諾責任的同時，也追究行政機關領導者的責任，如《青田縣農業局公開承諾自律制度》在規定了對責任人的一系列處罰措施后，規定“在處罰責任人的同時，單位領導也進行適當處罰。”[21]三是由違諾人員對其所在的行政機關承擔責任，而不對行政機關之外的社會主體承擔任何責任。如福建省《永春縣物價局社會服務承諾》中規定，“加強監督檢查，保證承諾事項落到實處。工作人員掛牌上崗，明確各自職責，逐級負責。對不履行社會服務承諾制度的，要視情節分別進行批評、教育，造成不良后果的要進行嚴肅處理，故意刁難造成違諾事實二次的工作人員，調換工作崗位，因責任心不強造成工作延誤事實二次的工作人員，當年不得評為先進個人。”[22]在上述規定中，除第一規定符合行政執法承諾制的本質要求外，都存在一定的問題。這些問題主要表現為：一是將行政執法承諾制與行政執法責任制等同，忽略了違諾責任的對外性，將違諾責任的重點放在了對內部行政人員責任的追究上。二是將行政機關工作人員視為承諾主體，由其對社會公眾承擔違諾責任，而事實上，社會公眾信任的是做出承諾的行政機關，而非該行政機關內部的某個工作人員。并且，由違諾人員承擔外部責任，將使社會公眾因受違諾人員薪金的限制而致正當權益得不到有效、充分的保障，且使行政工作人員因責任超負荷而壓抑自身的積極、主動與創新精神。當然，若不對違諾人員進行相應的懲罰，違諾人員可能無視此承諾，因此也應追究違諾人員的責任。不過，對違諾人員而言，他兼具外部行政法律關系的代言人和內部行政法律關系的當事人的雙重身份，所以，在責任的追究上，應理清關系，逐一落實。
第二，責任的內容：責任的內容應與違諾造成的損害相適應。對行政機關所承擔的違諾責任而言，應考慮違諾給特定的社會主體所造成的損害，包括精神損害和物質損害。在承諾事項中，執法期限的承諾往往與特定社會主體的物質利益相關，行政機關應對違諾造成的直接損失承擔補償責任；對違反行政道德的，可予賠禮道歉，并根據具體情節，酌情承擔一定的經濟責任。如《服務承諾》中規定“掛牌服務，文明用語，發生爭吵賠款50元，責任人下崗學習3個月。”[23]（對違諾人所承擔的內部責任而言，應與其主觀過錯程度相掛鉤，并以防止再次違諾為指導思想，因此在強調經濟責任的同時，應與辭退、降級等職位的變遷相呼應-本文不予詳細討論）。
第三，責任的追究：綜觀各行政機關的行政執法承諾制，在違諾責任的追究上，多通過有關社會主體的投訴或舉報，然后由實行行政執法承諾制的行政機關依據承諾進行追究。筆者認為，對內部責任而言，依據具有內部拘束力的行政規則由行政機關進行追究并無不妥。對違諾責任而言，社會公眾申請法律保護的理由是什么呢？尤其在行政行為違反承諾但不違反法律規定的情況下，社會公眾如何獲得法律的保護？大陸學者在這一方面的探討尚有欠缺，而臺灣學者的觀點值得我們思考：他們認為，行政機關在遵循對外公開的行政規則處理行政事務的過程中，必然建立一公平的行政實務處理模式，此后即應遵守“行政自我拘束原則”，對相同事件作相同的處理。違反此行政規則（或說違反此承諾）就構成對憲法上平等原則的侵犯，應承擔一定的法律責任。即使是在承諾本身違法的情況下，也應考慮對社會公眾信賴利益的保障。[24]由是，通過援引行政平等原則和行政信賴保護原則，追究違諾行政機關的法律責任就獲取了正當性支持。這樣，社會公眾除通過行政途徑獲得救濟外，也可通過司法途徑獲得救濟。[25]
三、行政執法承諾制的完善
前文已論述了行政執法承諾制的基本含義，并在評析其運行狀況時對有關問題進行了闡述，可以說已經提出了完善行政執法承諾的基本思路。基于此，本部分不再畫蛇添足。但仍有幾點需要補充：
第一，行政執法承諾制是一把雙刃劍，當行政機關嚴格履行承諾并在違諾時承擔相應的法律責任時，該制度將拉近行政機關與社會公眾的距離，有效保障社會公眾的正當權益，行政機關在社會公眾心目中的地位也將大大提升；反之，若行政機關將承諾停留在書面文件上，欲借此撈取一定的政治資本，則必然侵犯社會公眾的正當權益，并使政府信用掃地，最終使行政機關與社會公眾的關系時刻處于一觸即發的緊張狀態。為避免出現這種尷尬的局面，行政機關在決定是否實行執法承諾制及確定自身的執法標準之前，應該明確該制度的基本要求，并對自身的執法能力做出客觀的評估。
第二，應重視對實行執法承諾制的行政機關的監督和對違諾責任的追究。在我國，行政機關是通過民主的方式產生的，代表了人民的利益，因此，人們一般都對行政機關寄予較高的信任，而缺少進行適度監督的意識，但事實上，“對權力行使過度信任也會滋生腐敗，因為過度信任為權力尋租、權力擴張、權力利益化提供了寬松、自由的環境，腐敗就生于斯長于斯”，可以說，“不言監督的信任是輕信，放棄監督的信任是縱容。”[26]同時，對行政機關的監督應該是全面的、連續的，即使是行政機關自愿對自己施加的限制，如行政執法承諾制中對執法期限的承諾，社會公眾也不能放棄監督。不過，社會公眾實施監督的外在動力來自有關機關對違諾行政機關的責任追究-當有關機關對社會公眾發現的違諾現象置若罔聞時，社會公眾的監督惰性就會自然增長，直至對行政機關的言行漠不關心，而這將是一個非常可怕的社會。所以，行政機關不僅應勇于實施執法承諾制，而且應勇于承擔違諾責任，有關國家機關也應依法嚴格追究違諾者的法律責任。
總之，行政執法承諾制是行政實踐的需要，但理論研究的空白已經或正在制約其正面效應的發揮。筆者在此發表淺見，希望能夠拋磚引玉，促進該制度的完善和發展。
參考文獻：
[1]筆者以“執法承諾”為關鍵詞在新浪網上搜索（截至2001年1月15日），符合條件的新聞竟達8000多條。
[2]李紹光、李天星：《新密向虛假承諾開刀》，《法制日報》，2000年6月19日第二版。據報道，河南省新密市市政府設置虛假現場，檢查有關行政機關行政執法承諾制的實施情況，結果不很理想，有5個單位因違諾而受到通報批評，有10名干部因分別受到行政紀律處分。
[3]參見李綏州編著：《應用行政管理》，暨南大學出版社2000年8月版，第211—214頁。
[4]同3，第212頁。
[5]（英）艾倫著：《法律與秩序》，1945年英文版，第279頁。
[6]（臺）翁岳生主編：《行政法》，臺灣翰蘆圖書出版有限公司1998年3月版，第99頁。
[7]（臺）陳新民著：《行政法學總論》（修訂六版），三民書局1996年版第73頁。
[8]胡建淼：《十國行政法-比較研究》，中國政法大學出版社1993年1月版，第253頁。
[9]參見網站：/hkgov/hnfg/hnzfbf.html2000年1月14日。
[10]參見網站/gonsan/huwwu.htm1999年7月19日。
[11]王樂夫、許文惠主編：《行政管理學》，高等教育出版社2000年3月版，第344頁。
[12]：《一九四五年的任務》，延安解放日報，1944年12月16日。
[13]參見網站webmaster@
[14]衛陶瀾、張國慶：《110該不該“有求必應”？》，《都市快報》（浙江省）2001年1月17日第7版。該文探討了110應否“有求必應”的問題。筆者認為，承諾事項的模糊性正是造成110處于尷尬境地的根源所在。
[15]同13.
[16]參見網站/gwzx/cnz.htm1998年12月23日。
[17]參見網站/cnuo.htm2000年8月7日。
[18]參見網站/jw/n18.htm2000年12月13日
[19]參見網站/惠州市環保局政務信息/政務公開/政務公開。htm2000年7月6日。
[20]參見網站/淮陰市地方稅務局“服務承諾”專欄。
[21]參見網站/I.htm2000年11月24日。
[22]參見網站/gov/wujia/index.htm社會服務承諾專欄。
[23]參見網站/tax/fwcn.htm2000年8月29日。
[24]參見翁岳生主編：《行政法》，翰蘆圖書出版有限公司1998年3月版，第104-—105頁。
一是安全生產普法宣傳工作深入人心。充分利用每年開展的“安全生產月”活動，采取一系列新的宣傳手段和方式，將原來面向企業、面向職工的宣傳，逐步發展為面向社會、面向全體市民的更廣泛的宣傳，貼近企業、貼近職工、貼近市民，突出“以人為本”的宣傳理念，充分發揮新聞媒體的作用，加大宣傳普及面；同時加強培訓教育，使安全生產法律法規的社會知曉率不斷提高，執法環境得到了進一步改善。
二是嚴肅事故處理和隱患的整改。突出做好“三強化”：即強化安全生產檢查力度，結合兩節、兩會、“五一”黃金周、暑期、“十一”等重點時期的安全生產大檢查，采取領導帶隊、專家參與的形式，對全區高危行業和重大危險源進行抽查，發現隱患，責令整改。20*年以來，全區共出動檢查組8000多個，檢查各類企業5*0家，發現各類事故隱患5321處，整改48974處，整改率為97.8%。強化違法行為的處罰力度，對隱患嚴重且整改不力的企業或發生傷亡事故的企業，嚴格行政執法。20*年以來，全區共制作安全生產行政執法文書721份，其中下達行政處罰決定書62份，罰款114.45萬元，處罰生產經營單位183個，責令停產整頓89家、關閉56家。強化生產安全事故責任追究的力度，按照“四不放過”的原則，對生產安全事故依法進行了查處，嚴肅實行責任追究。20*年，全區共查處各種生產安全事故40多起，按期限應該結案35起，實際結案39起，事故結案率為98%，依法處分了負有責任的64人。
三是依法規范安全生產行政執法行為。根據《行政許可法》的規定，對涉及我局的4項行政許可事項以及規范性文件進行了清理，保留以及調整了行政許可事項2項。積極推進政務公開，規范行政審批行為，將審批項目的依據、條件、程序、時限、辦理機構等向社會公示；成立了安全生產行政許可科，初步建立了規范、透明的行政審批運作機制。規范安全生產行政執法程序，編印了《亭湖區安全生產行政執法實用手冊》，制定了《亭湖區安全生產行政處罰案件審理工作規則》和《亭胡區安全生產行政執法文書規范》，修訂完善了24種行政執法文書，執法工作基本規范，適用法律依據準確，執法程序完善，處罰的范圍和種類比較合理，自由裁量權運用基本適當，維護了安全生產監督管理部門的良好形像。
我區安全行政執法工作穩步發展，有了一個良好的開端。但與依法治安的要求還有一定的差距，總體執法水平和執法質量不高，暴露出一些亟待解決的共性問題：有些安全生產行政執法人員依法行政、依法辦事的意識還不夠強；行政執法的各項制度建設滯后于安全生產形勢發展的需要，行政執法規范性文件數量不多，給實際執法工作帶來困難；有法不依、執法不嚴、違法不究的現象依然不同程度地存在；行政處罰行為不規范，行政處罰范圍較窄，偏重于對死亡事故的調查處理與行政處罰；行政處罰種類不完備，只注重經濟處罰，而對停產整頓、吊銷有關證照及資格的處罰較少；自由裁量權適用上不夠嚴肅，對個別案件經濟處罰適用上處理不當，實際處罰決定不符合法律規定的額度，有的失之于寬；執法人員依法行政的素質還有待于進一步提高等。
針對這些問題，當前和今后安全生產行政執法工作應在以下幾個方面下功夫：
一、牢固樹立安全生產法制意識
一是樹立職權法定和權責統一觀念。任何行政職權的取得和行政權力的運用都必須符合法律規定。作為安全監管部門，行政權力的取得和運用必須要有法律法規依據，符合法定職能界定要求；同時確立權力與責任對等原則，行使行政權力必須承擔相應責任。二是樹立法律權威觀念。尊重法律、崇尚法律、遵守法律、維護法律的權威，嚴格在憲法和法律的范圍內活動，不得以權代法、以權壓法、以權亂法、以權廢法。三是樹立依程序行政的觀念。行政機關及其工作人員在做出影響行政相對人的行為時，必須遵守法定程序，同時行政機關在行政決定過程中應當平等對待行政相對人。這需要在不斷的學習中養成，在安全生產實踐的磨練中造就，在安全監管系統形成學法、講法、守法和從嚴執法的濃厚氛圍。
二、加強安全生產依法行政制度建設
行政執法是一項復雜的系統工程，包括多個制度要素和環節。如，行政執法主體制度、行政執法程序制度、行政執法評價制度、行政執法責任制度、行政執法救濟制度等。這些制度的建立和運行情況直接反映一個部門行政執法水平的高低。應當說，安全生產行政執法工作在這些制度建設方面還很不完善，很不適應實際工作的需要，要從實際需要出發，在《安全生產法》的立法精神和法律原則指導下，抓緊研究制定各項制度和配套性文件，對過去法律法規中不相適應的內容加以修改、完善，盡快形成較完備的安全生產行政執法制度體系。安全生產制度建設是一項需要集體智慧來完成的工作，安全監管部門要發揮作用，集思廣益、群策群力，切合實際地制定各項安全生產依法行政的指導性文件和制度，以更好地適應依法行政的需要。
三、堅持執法務必從嚴
依法行政，嚴格執法是關鍵。法律制定得再好，如果不執行，就會成為一紙空文。進一步加強和改善行政執法工作，采取切實有效的措施，確保法律法規的正確實施。
一是嚴格按照法定權限和法定程序行使職權、履行職責。職權法定是依法行政的基本要求。安全監管機構及其工作人員要嚴格履行法律賦予的職責，在法定權限范圍內加強安全生產監督管理。對人民群眾的生命財產安全，切實依法予以維護，不使守法人吃虧；對安全生產違法違規行為，敢抓、敢管，不使違法人得利。強化程序意識，依法完善有關執法程序的制度和規則，加大對程序違法行為的追究力度。推進行政執法公開，保障當事人和利益關系人的知情權、參與權、救濟權，確保程序正當、合法。行政執法人員要牢固樹立“不作為是違法”、“不嚴格執法也是違法”的思想觀念，嚴格依照法律法規搞好安全生產的監督管理，確保各項法律制度的貫徹實施。
二是全面推行行政執法責任制。按照國務院辦公廳《關于推行行政執法責任制的若干意見》精神，依法界定執法職責，科學設定執法崗位，規范執法程序，建立公開、公平、公正的行政執法考核機制和執法過錯責任追究制。落實行政執法責任，對違法執法的人和事，不管涉及什么機關、什么職位，都要一查到底，堅決依法予以追究。不僅要追究行政機關及其工作人員違法亂紀作為的行為，還要追究違法不作為的責任；不僅要追究違法機關的責任，也要追究有關行政執法人員的責任。
三是要進一步強化執法監督。建立健全規范性的內部監督制度，加強對行政執法監督工作的指導，建立和完善定期執法分析制度，全面掌握執法動態，評估執法效果，研究和改進行政執法的方法和措施，調整執法工作的重點，做出正確的執法決策，減少執法工作的盲目性和隨意性。建立規范性文件備案制度和重大行政處罰備案審查制度，對年度、季度和月執法工作超前做出決策，有計劃、按步驟開展執法工作。
