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【關鍵詞】 稅務風險； 風險管理； 戰略管理
中圖分類號：F272.5 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）22-0096-04
一、企業稅務風險概述
企業在現代經濟社會中經營運作，稅收問題不可避免。近年來，稅務風險已經引起了越來越多的關注。根據權威人士對《大企業稅務風險管理指引》（試行）的有關解讀，企業的稅務風險主要包括兩部分內容：一是企業因違反相關稅收法律規定造成的少交或未交稅款所面臨的處罰和聲譽損失；二是企業因對稅收條款不熟悉，沒有充分利用稅收優惠政策而造成的多繳稅款所帶來的損失。這種思想認為企業的稅務風險主要與損失有關，稅務風險即是給企業帶來利益流出的可能性。從損失角度出發研究稅務風險，即把稅務風險視為企業納稅行為發生之后的產物，認為稅務風險是企業納稅行為與既定要求的不符合所帶來的不良后果，這種角度只能給稅務風險管理的事后應對提供思路，具有一定的限制性。
二、企業風險管理分析
風險管理實務領域中得到廣泛運用的是COSO（Committee Of Sponsoring Organization）模型。該風險管理模型將企業的風險管理分為三個維度的內容，分別是風險管理目標、風險管理要素和管理層級。其中，風險管理目標包括戰略目標、經營目標、報告目標和合規目標；風險管理要素包括內部環境、目標設定、事項識別、風險評估、風險應對、控制活動、信息與溝通、監督；風險管理層級包括企業整體、職能部門、業務部門和分支機構。根據COSO的風險管理框架理論，企業風險管理框架如圖1所示。
目前，COSO風險管理已經在企業的戰略風險、財務風險、市場風險等風險管理領域得到廣泛運用，而稅務風險也是現代企業面臨的一種重要風險，同樣具有風險的一般屬性，因此，在企業的稅務風險管理領域中引入COSO風險管理框架，對企業稅務風險管理體系的構建，具有重要的意義。
三、稅務風險管理目標設定
稅收環境是稅務風險管理與控制的重要內容。稅收環境中的關鍵因素是國家的經濟環境及稅收政策，這些可以稅務行政機關為代表。在稅收環境中，企業和稅務機關可視為一種相互博弈的關系，二者既要實現自身的利弊平衡，也要實現相互之間的權益平衡。
對于稅務機關而言，為了保證國家的財政收入，一方面需要對企業進行有效監督，防止企業偷漏稅款，保證現時的稅收能及時歸入國庫；另一方面，也需要給企業足夠的激勵，避免企業稅負過重，使企業能健康長久地發展，為國家未來的稅收提供穩定保障。所以，稅務機關征稅管理中往往需要在現時的稅收和未來的稅收中獲取一個有效的平衡，這實際就是在現在時點上征稅高低的平衡選擇。
站在企業角度，一方面，稅收作為企業最終利潤的一種分配形式，意味著利益從企業的流出，如果稅負過重，必定使得股東的最終利益受到侵損。因此，在理性經濟人的假設下，企業應盡量減少稅款的流出。但另一方面，由于稅收具有國家強制性，所有企業都必須依據相關法律法規的要求繳納稅款，如果企業違背法律法規的要求，不交稅或少交稅，都將會受到行政機關的處罰，同樣也會面臨經濟利益和聲譽的損失，影響政企關系的維護。相反，如果企業及時足額繳納較多的稅款，雖然稅后利潤有所下降，但卻有利于政企關系的，可以大大減少受監督成本，也能提升企業的公眾形象，有助于企業的長遠收益。這些往往可以從現實經濟社會中一些納稅大戶與稅務機關的良好關系中看出。
稅務風險在現代社會中之所以引起了普遍的關注，主要是因為涉稅事項的不確定性所帶來的稅務成本問題。依上所述，在涉稅事項中，企業面臨的稅收成本既包括了應繳納的稅款，還包括處罰損失、聲譽損失等潛在成本。因此，在既定的涉稅事項下，企業實際繳納的稅款和由此面臨的稅務成本可用圖2表示。
圖2中的曲線ABC即為企業面臨的總稅收成本。應繳稅款受既定的稅務事項影響，其變化直接影響圖2中曲線的位置。涉稅事項的應繳稅款越大，在圖2中各曲線的位置則越高，稅收成本相對也越大。因此企業可以通過事前對涉稅事項進行有效的安排布置，以使應繳稅款盡量降低，這便涉及稅務風險的事先管理。而對于既定的應繳稅款，企業實際繳納稅款金額影響的是曲線上不同點的變動。企業實際繳納的稅款與應繳稅款越接近，企業的稅后利潤損失越多，但是可能遭受的其他損失如處罰損失、聲譽損失等就越小；而企業實際繳納的稅款與應繳稅款相差越大，則企業的稅后利潤損失越低，但同時面臨的其他成本損失的金額及可能性就越大。因此，權衡兩個方面的成本損益，企業需要在稅款的繳納中取得一種平衡。理論上講，企業綜合稅收成本的最低點位于股東利潤損失與其他損失相交處，即圖2的B點。
從另一角度來看，實繳稅款與應繳稅款的差額實際上就是企業在既定的涉稅事項下作出不同稅務處理所面臨的稅務風險。因此圖2又可表示為“稅收成本―稅務風險”圖，如圖3所示。
由此可見，企業可以從兩個方面對稅收風險進行管理和控制。一是在事前籌劃，降低涉稅事項的應繳稅款，使稅收成本曲線盡量下移；二是進行事中或事后控制，在股東利潤損失和其他成本損失中找到平衡點，使總稅收成本最小化。
綜上所述，企業在面臨涉稅事項的不確定性時，需要充分有效地利用稅收優惠政策和良好的政企關系，組織涉稅事項的有效開展，增加涉稅事項所帶來的稅務風險的正面可能性，降低涉稅事項所帶來的稅務風險的負面可能性，使涉稅事項稅務收益最大化，或者稅務成本最小化。即企業稅務風險管理的最終目標就是要通過一系列稅務管理控制活動，達到最低的稅收成本點。
四、企業戰略管理稅務風險評估
從設立形式到組織框架構建、從市場定位到發展方向，都是企業在戰略管理中需要考慮和解決的問題。企業的戰略管理影響面廣，對企業的戰略層面進行稅務風險管理具有重要的意義。總的說來，企業的戰略主要包括籌資戰略、投資戰略和分配戰略，與此對應，企業戰略層面的稅務風險管理也可以分為籌資戰略稅務風險管理、投資戰略稅務風險管理和收益分配戰略稅務風險管理。
（一）籌資戰略稅務風險識別與評估
籌資戰略主要是對資金來源、籌資目標、籌資規模、籌資結構和籌資方式等問題進行謀劃。籌資的成本會影響企業的投資決策，籌資的結構也會影響企業收益的分配方式，因此，籌資戰略稅務風險管理是稅務風險管理系統的起點。企業的籌資活動不僅涉及較大數目的資金往來，也可能會引起資本結構發生較大的變化，有時甚至會影響到企業的組織形式，這些往往會給企業帶來較大影響，而不同的籌資安排有不同的稅收要求。因此，企業籌資環節的稅務風險在于，不當的籌資戰略可能會給企業帶來較大的稅收負擔，同時對接下來的資金使用、收益分配等過程所涉及的稅務成本造成巨大的影響。根據我國現行條款的規定，債務籌資的利息成本可以稅前扣除，而因股權籌資產生的股利分配卻不能在稅前進行扣除，如果企業的權益性籌資較高，則會給企業在收益分配環節帶來較重的稅務負擔。在債務籌資中，我國也有相關的法規對企業的債務資本和股權資本比例進行了限定，超過規定比例的債務籌資將享受不到稅前扣除的待遇。同時，我國對融資性租賃、經營性租賃、售后回租等籌資業務所涉及的稅種和稅率都有不同的規定。所以企業需要對籌資過程進行有效的稅務管理，以控制稅務風險，降低籌資環節成本。
在籌資活動中，企業面臨的稅務風險主要是資本結構的變動及籌資方式的選擇對企業業績和稅負產生的影響。在籌資戰略的稅務風險管理中，企業應當考慮如何有效組織籌資方式和確定資本結構的配置，以盡可能提高籌資收益，降低籌資成本，并通過籌資活動的安排，對投資和分配環節的稅務成本進行有效的引導和控制，以實現股東財富最大化的目標。
（二）投資戰略稅務風險識別與評估
企業的投資戰略是企業在總體戰略的指導下，為維持和擴大生產經營規模，對有關投資活動所作的全局且長遠的謀劃。企業投資活動的目的在于充分運用企業所籌集到的資金，評價、比較、選擇最佳投資方案或項目，以獲取最大回報率。企業投資戰略是對企業資源的分配與運用，其目的與結果會影響企業的籌資戰略與分配戰略，因此，企業的投資戰略是企業總體戰略中較高層次的綜合性子戰略。
企業的投資戰略可能會引起企業組織結構的變化，從而造成稅負的變化。這在集團企業中尤為明顯，特別是一些跨國投資事項，投資戰略安排牽涉面廣，金額巨大，甚至還可能涉及國家稅收問題，是稅務風險的高發領域。例如在跨國投資經營中，母子公司之間、不同子公司之間存在的轉讓定價問題，在轉讓定價中，我國的企業通常會因不了解相關的稅收條款而出現重復繳稅現象，或出現少繳漏繳稅款，最終遭受行政機關處罰的現象；又比如在國際的稅收協定中，我國已和將近100個國家簽訂了稅收協定和稅收安排，但真正能充分運用并享受到其中優惠條款的內資企業卻不多見。同時，企業投資戰略中對投資行業和投資區域的確定，也是影響企業稅負的重要因素。而更進一步，企業投資戰略的不同安排，對企業經營層面具體的涉稅事項也會造成直接影響，從而影響經營層面的實際稅負。
由此可見，在投資戰略管理中，企業面臨的稅務風險主要是組織結構的變動、異地常設機構的設置、投資行業和區域的確定等給企業稅負帶來的影響。因此，在投資戰略的稅務風險管理中，企業應當考慮如何正確對企業的組織結構和投資事項進行事先的納稅籌劃和安排，同時與企業經營層面的涉稅事項結合分析，以保證獲取最大投資回報收益。
（三）收益分配戰略稅務風險識別與評估
企業的分配戰略是以籌資戰略和投資戰略為依據所確定的，以戰略發展的眼光確定企業的收益如何在各利益相關者之間分配。從狹義來講，企業收益的分配去向主要有三個，分別是以利息支付的形式流向債權人、以稅款繳納的形式流向政府、以股利分配的形式流向股東。而從廣義上來講，企業的利益相關者不僅包括債權人、政府、股東，還包括交易對手、企業內部的經營管理者和社會公眾等。因此，廣義的企業收益分配戰略，還應包括對交易對手的合同支付、對企業員工的工資薪酬安排和對社會公眾的公益回饋等。不管從狹義還是從廣義上來講，企業所有的利益分配安排，都會涉及對稅收問題的考慮。比如我國稅法規定，在資本公積轉增股本時，因股票溢價發行收入所形成的資本公積金轉增的股本不作為征收個人所得稅的依據，而其他形式的資本公積金分配形成的個人所得部分，應當依法征收個人所得稅，對于盈余公積、未分配利潤等轉增股本，股東也需要對此繳納個人所得稅。又比如，依據我國稅法規定，企業的公益性捐贈在符合一定的條件下，可以準許稅前扣除。
在分配戰略中，企業面臨的主要稅務風險是不同的收益分配形式和安排對企業所有者稅負造成的影響。因此，在分配戰略的稅務風險管理中，企業應當重點考慮如何在滿足企業籌資和投資戰略管理的前提下，對企業的分配方式進行規劃和安排，以實現稅后利益最大程度地流向投資者。
五、企業稅務風險戰略管理系統設置
企業稅務風險的應對要基于企業的稅務環境分析及相應的稅務風險識別與評價。依上文所述，企業的稅務環境主要是在現行法律的規范下，企業與稅務機關之間就稅款的繳納進行有效博弈，從而使自身的稅收成本最小化。而企業的戰略層面稅務風險主要包括籌資戰略稅務風險、投資戰略稅務風險和收益分配戰略稅務風險，各個子層面的稅務風險相互聯系、相互影響，同時，各戰略管理層面的稅務風險也與業務職能部門所涉及的稅務事項安排聯系緊密。因此，企業對戰略層面進行稅務風險管理，需要在企業內部形成網絡化的系統設置，以有效應對企業在戰略管理層面的稅務風險。
目前，我國大部分企業還難以做到有針對性地對稅務風險進行管理，這首先就體現在企業組織機構的設置上。一直以來，很多大中型企業雖然風險管理意識逐漸加強，大多設立了專門的風險管理部門或崗位，也制定了不少風險管理流程，但是針對稅務風險管理專門設置相應崗位和配置相關人員的還比較罕見，企業對稅務風險的把控主要還是依靠財務工作人員進行。這就使得企業的稅務風險管理體系存在天生的缺陷。我國的稅務制度與會計制度在很多地方存在差異，企業的稅務管理與財務管理本應是兩個相互制約和相互監督的體系，二者如果混為一談，反而會大大增加企業面臨的稅務風險。因此，對企業的稅務風險管理進行全面的梳理，在企業的風險管理部門下設立專門的稅務風險管理單元，配置具有獨立權責的專業人員，是建立和完善企業稅務風險管理體系的首要舉措。
其次，需要根據企業戰略管理不同層面的特點對企業稅務風險管理體系進行有層次的劃分。不同層面的稅務風險管理子系統的管理應有所不同，對接的業務職能部門也有所側重。因此，在企業的稅務風險戰略管理子系統下，還應根據企業的籌資戰略管理、投資戰略管理與利益分配戰略管理分別設置不同的分系統，每個分系統為一個獨立負責又相互聯系的風險管理單元，各風險管理單元針對自身負責的戰略領域，與其他業務職能部門有效溝通，對公司的涉稅事項進行籌劃、分析與核算，并負責在稅務領域指導和監督各業務單位、職能部門，成為各組織單元稅務風險管理信息溝通的紐帶。
具體說來，各分單元與對應緊密聯系的業務職能部門之間為稅務風險管理關鍵節點，在關鍵節點處設置稅務分析專員，從屬戰略管理部門，對戰略風險管理部門負責，主要工作是與對應的業務職能部門對接，對不同的戰略層面風險進行管理，并且相互之間通過切實有效的信息溝通機制進行及時有效的溝通和反饋。綜上所述，企業稅務風險戰略管理系統的框架如圖4所示。
六、結語
企業的稅務風險是企業在具體的稅收環境中面臨的不確定性，這種不確定性使企業進行稅務風險管理存在必要性。企業稅務風險戰略管理處于企業稅務風險管理體系的頂端，對企業其他層面的稅務風險管理具有重要的影響，因此，構建良好的稅務風險戰略管理子系統，對企業進行切實有效的企業稅務風險管理具有重要意義。在構建稅務風險戰略管理子系統的過程中，可以根據企業的戰略安排將其劃分為稅務風險籌資戰略管理分系統、稅務風險投資戰略管理分系統和稅務風險收益分配戰略管理分系統。不同的分系統應在稅務風險戰略管理子系統的統籌安排下，配合企業的風險管理部門做好企業稅務風險管理工作。
【主要參考文獻】
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關鍵詞:稅務系統;信息安全;安全策略
中圖分類號:TP393文獻標識碼:A文章編號:1009-3044(2009)36-10406-02
On the Information Security Policy and Management of Tax Information Management System
HUANG Jian-qun
(Xi'an Shiyou University, Xi'an 710065, China)
Abstract: In this paper, first, points out that information on the importance of the tax system through the presentation of tax information management systems, Concludes with the tax information security and management solutions, The program in improving safety and reliability of tax information has some referential significance.
Key words: tax systems; information security; security policy
稅收是國家財政收入的重要途徑,相關的稅務系業務要求其具有準確性、公證性和完整性的特點,因此保證稅務信息系統的安全性意義重大。稅務系統作為電子政務系統的一部分,屬國家基礎信息建設,其基本特點是:網絡地域廣、信息系統服務對象復雜;稅務信息具有數據集中、安全性要求高;應用系統的種類較多,網絡系統安全設備數量大,種類多,管理難度大。
稅務系統是一個及其龐大復雜的系統,從業務上有國稅、地稅之分,從地域來說又有國家級、省級、地市級、區縣四級。網絡結點眾多、網絡設備和網絡出口不計其數、操作系統種類繁多、應用系統五花八門、網絡機構極其復雜。面對如此復雜的系統,其內部安全隱患隨處可見,經過不斷的研究和探索,目前已經積累了大量解決稅務系統信息基礎設施安全的方法和經驗,形成一整套稅務系統的安全保障方法,相關安全保障的體系也在不斷完善和發展中。
1 網絡信息安全在稅務系統中的重要性
計算機軟硬件技術的發展和互聯網技術的普及,為電子稅務的發展奠定了基礎。尤其是國家金稅工程的建設和應用,使稅務部門在遏止騙稅和稅款流失上取得了顯著成效。電子稅務可以最大限度地確保國家的稅收收入,但卻面臨著系統安全性的難題。
雖然我國稅務信息化建設自開始金稅工程以來,取得了長足進步,極大提高了稅務工作效率和質量。但稅務系統本身也暴露出了一系列要改進的問題,各種應用軟件自成體系、重復開發、信息集中程度低。隨著信息化水平的不斷提高,基于信息網絡及計算機的犯罪事件也日益增加。稅務系統所面臨的信息網絡安全威脅不容忽視。建立稅務管理信息化網絡安全體系,要求人們必須提高對網絡安全重要性的認識,增強防范意識,加強網絡安全管理,采取先進有效的技術防范措施。
2 稅務系統安全建設
如何保證信息在傳遞過程中的安全性對稅務系統來說至關重要,任何網絡設備或者解決方案的漏洞都會對稅務系統造成很大影響。如何成功處理信息安全問題,使國家稅務系統在充分利用信息技術的同時,保障系統的安全,對稅務系統建設具有極大意義。信息安全的建設涉及到信息賴以存在和傳遞的一切設施和環境。構筑這個體系的目的是保證信息的安全,不僅需要信息技術的努力與突破,還需要相關政策、法律、管理等方面提供的有力保障,同時也需要提高操作信息系統的工作人員的安全意識。
2.1 稅務系統安全防護體系
稅務系統安全防護體系保證了系統在生命期內處于動態的安全狀態,確保系統功能正確,不受系統規模變化的影響,性能滿意,具有良好的互操作性和強有力的生存能力等。
稅務信息系統安全模型提供了必要的安全服務和措施,增加了動態特性,強調了各因素之間關系的重要性。該模型是一種實時的、動態的安全理論模型,是實施信息安全保障的基礎。在模型基礎上建立安全體系架構隨著環境和時間改變,框架和技術將會主動實時動態的調整,從而確保稅務系統的信息安全。
2.2 稅務系統風險評估
稅務系統信息安全保障的目的是確保系統的信息免受威脅,但絕對的安全并不可能實現,只能通過一定的控制措施將系統受到威脅的可能性降到一個可接受的范圍內。風險評估是對信息及信息處理設施的威脅、影響、脆弱性及三者發生的可能性的評估。風險評估用來確認稅務系統的安全風險及大小,即利用適當的風險評估技術,確定稅務系統資產的風險等級和優先風險控制順序。
風險評估是信息安全管理體系的基礎,為降低網絡的風險、實施風險管理及風險控制提供了直接依據。系統風險評估貫穿于系統整個生命期的始終,是系統安全保障討論最為重要的一個環節。
3 稅務信息系統整體安全構架
一般稅務信息系統所采用的安全架構模型如圖1所示。
從安全結構模型可以看出,該安全架構主要分為三部分:網絡系統基礎防御體系、應用安全體系和安全管理體系。網絡系統基礎防御體系是一個最基本的安全體系,主要從物理級、網絡級、系統級幾個層次采取一系列統一的安全措施,為信息系統的所有應用提供一個基礎的、安全的網絡系統運行環境。
該體系的主要安全建設范圍如下:
1) 物理級安全:主要提供對系統內部關鍵設備、線路、存儲介質的物理運行環境安全,確保系統能正常工作。
2) 網絡級安全:在網絡層上,提供對系統內部網絡系統、廣域網連接和遠程訪問網絡的運行安全保障,確保各類應用系統能在統一的網絡安全平臺上可靠地運作。
3) 系統級安全:主要是從操作系統的角度考慮系統安全措施,防止不法分子利用操作系統的一些BUG、后門取得對系統的非法操作權限。
4 信息安全管理策略
4.1 安全管理平臺
信息安全管理的總體原則是“沒有明確表述為允許的都被認為是被禁止的”。信息安全管理實行安全等級保護制度,制定安全等級劃分標準和安全等級的保護辦法。從管理的角度,將系統中的各類安全管理工具統一到一個平臺,并對各種安全事件、報警、監控做統一處理,發現各類安全問題的相關性,按照預定義的安全策略,進行自動的流程化處理,從而大為縮短發現問題、解決問題的時間,減少了人工操作的工作量,提高安全管理工作的效率。
通過技術手段,構建一個專門的安全管理平臺,將各類安全管理工具集成在這個統一的平臺上,對信息系統整體安全架構的實施進行實時監視并對發現的問題或安全漏洞從技術角度進行分析,為安全管理策略的調整提供建議和反饋信息。統一的安全管理平臺將有助于各種安全管理技術手段的相互補充和有效發揮,也便于從系統整體的角度來進行安全的監視和管理,從而提高安全管理工作的效率。
4.2 物理安全策略
物理安全是對計算機網絡系統中的設備、設施及相關的數據存儲介質提供的安全保護,使其免受各類自然災害及人為導致的破壞。物理安全防范是系統安全架構的基礎,對系統的正常運行具有重要的作用。
當然,信息系統安全不是一成不變的,它是一個動態的過程。隨著安全攻擊和防范技術的發展,安全策略也必須分階段進行調整。日常的安全工作要靠合理的制度和對制度的遵守來實現。只有建立良好的信息安全管理機制,做到技術與管理良好配合,才能長期、有效地防范信息系統的風險。
5 網絡信息安全所采取的主要措施
目前網絡信息安全所采取的主要措施是使用一系列的安全技術來防止對信息系統的非授權使用。討論稅務系統安全策略問題時,相關人員往往傾向于防火墻、入侵檢測系統等實際的安全設備。其實,造成系統安全問題的本質是稅務信息系統本身存在脆弱性。任何信息系統都不可避免的存在或多或少的脆弱性,而且這些脆弱性都是潛在的,無法預知。系統出現脆弱性的根本原因是由于系統的復雜性使得系統存在脆弱性的風險成正比,系統越復雜,系統存在的脆弱性的風險就越大,反之亦然。
安全防御的總策略為:1)建立網絡邊界和安全域防護系統,防止來自系統外部的攻擊和對內部安全訪問域進行控制;2)建立基于整個網絡和全部應用的安全基礎設施,實現系統的內部的身份認證、權限劃分、訪問控制和安全審計;3)建立全系統網絡范圍內的安全管理與響應中心,強化網絡可管理、安全可維護、事件可響應;4)進行分級縱深安全保護,構成系統網絡統一的防范與保護、監控與檢查、響應與處置機制。
6 結束語
解決信息系統的安全不是一個獨立的項目問題,安全策略包括各種安全方案、法律法規、規章制度、技術標準、管理規范等,是整個信息系統安全建設的依據。現有的安全保障體系一般基于深度防御技術框架,若能進一步利用現代信息處理技術中的人工智能技術、嵌入式技術、主動技術、實時技術等,將形成更加完善的信息安全管理體系。
稅務信息安全直接關系到稅收信息化建設的成敗,必須引起稅務機關和每一位稅務人的重視。科學技術的發展不一定能對任何事物的本質和現象都產生影響,技術只有與先進的管理思想、管理體制相結合,才能產生巨大的效益。
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一、稅收風險管理和銀行風險管理的相似性
1.債權債務關系的相似性。德國學者阿爾巴特·翰瑟爾(又譯為海扎爾)在1919年德國稅法通則制定后提出,主張國家與納稅人的關系是依據稅收法律之規定,而在債權人與債務人之間形成的公法上債權債務關系[6]。其實,我國稅收征管法規定了稅收與一般債權的順序問題,也就說明該法承認稅收是一種債權。稅收作為“法定之債”,征納雙方處于對等地位,國家及其稅務機關作為債權人,有依法征稅的權力,負有提供高質量的公共產品和服務的義務,強調對納稅人服務意識[6];納稅人作為債務人,有依法納稅的義務,若其不按時履行義務,需向國家等債權人支付滯納金,甚至受到行政處罰,同時會帶來國家稅收流失的風險。這實質上同商業銀行和貸款客戶的債權債務關系在本質上是一樣的。此外,同商業銀行要求貸款客戶提供抵押、質押或第三方保證擔保一樣,事實上稅務機關也可以依法要求納稅人為應納稅收設定債權擔保,只不過應用不如銀行普遍而已。
2.信息不對稱和信用基礎的相似性。不管是稅收流失風險還是貸款違約風險,很大程度上是由于征納或借貸雙方信息不對稱,銀行客戶/交易對手或納稅主體作為信息優勢方,可能采取滿足自身利益最大化而有害債權方的行為,而產生逆向選擇和道德風險問題。由于信息不對稱的存在,債權方需要盡可能地收集與交易有關的信息,以在談判和交易過程中維護自己的利益,而產生信息獲取成本、監督管理成本等交易成本。為了減少信息不對稱所產生的潛在風險問題,商業銀行需要加強對客戶信息的采集,加強客戶識別和貸后管理;稅務機關需要加強對涉稅信息的采集,完善稅源管理體系,實現“信息管稅”;同時,要充分利用征信等社會信用環境,增加納稅人或客戶的失信成本。
3.納稅遵從風險和銀行信用風險的相似性。銀行信用風險和納稅遵從風險都是指債務人不能按時足額還本付息或足額納稅而給債權人造成損失的可能性,也稱違約風險。稅收風險與銀行風險類似,理論上也可以從違約概率(PD)、違約損失率(LGD)、應稅規模敞口(或違約時風險暴露EAD)、時間期限(M)等維度來量化。比如違約概率(PD)可由納稅人或客戶的靜態特征指標、動態財務稅收指標、歷史信用行為記錄等要素進一步加以度量和預測。違約損失率(LGD)指一旦違約可能造成的損失程度,與特定債權的抵押、擔保措施的有效性、清償優先性、金融賬戶信息的可獲得性和有效性、與執法環境、清收費用和債權保全的回收能力有關。對于銀行貸款違約時風險暴露(EAD)包括貸款本金余額和應收利息,較為容易確定;而應稅規模敞口僅指應繳稅額,除了稅率比較確定外,稅源相當于貸款本金,事先稅務機關并不知道,只能根據納稅人銷售、資產、利潤、水電消耗、行業統計信息、歷史月交稅金等間接預測,加之復雜的稅前扣除事項和減免優惠稅收事項,使得稅源管理是稅收風險管理與銀行風險管理之間的重要區別之一。
4.稅收執法風險和銀行操作風險的相似性。從風險成因來看,稅收執法風險與銀行操作風險類似,都是由人員、系統、流程和外部事件四類風險來源造成的直接或間接損失的風險。比如人員風險包括部分執法人員素質低下、、瀆職侵權或不作為;考核機制不健全,導致執法人員虛收、預收、濫收、混稅種、混入庫級次、空轉、引稅、賣稅、收過頭稅、寅吃卯糧等等,與有稅不收現象共存[7];培訓不足等等。流程和程序風險體現在登記、征收、結算、稽查等環節越位缺位、控制不足或控制過度。外部事件和環境影響包括地方政府干擾、外部欺詐等;稅收法律不完善、級次差、權威性不夠而帶來的法律風險;以及隨著稅務系統大集中、電子稅務業務的發展而帶來的IT風險。
5.稅收風險管理和銀行風險管理歷史和發展趨勢的相似性。我國稅收管理和銀行經營管理的風險是改革開放以后隨著1979年“撥改貸”[8]和1983年國營企業“利改稅”[9,10]的啟動,由計劃經濟向市場經濟過渡過程中而逐漸顯現的;之前計劃經濟時期本質上是排斥風險的,是一種確定性經濟,基本不存在風險管理問題。
隨著1993年十四屆三中全會明確建立社會主義市場經濟,1994年設立3家政策性銀行而開始銀行商業化轉型和分稅制改革,2003年開始的國有銀行上市和新一輪稅制改革,市場經濟的深化發展,市場主體日趨多元化和差異化,客戶(納稅人)數量日益增加、稅源管理(或金融服務)范圍日益擴大,新的金融產品或稅種稅制結構調整不斷出現,業務日益全球化,信息科技的廣泛運用,信用環境和法制不健全,地方政府干擾等,使得面臨的風險越來越復雜,提升風險管理水平成為商業銀行和稅務機關共同的內在要求。
另外,在個人業務方面,隨著資本市場的發展、商業銀行的脫媒,零售業務和中小企業信貸等銀行業務占比逐漸增大,很多銀行開始了向零售銀行的轉型;針對零售業務的申請評分卡、行為評分卡等零售風險管理工具獲得大量應用,并獲得良好應用效果。對于稅收業務,以所得稅尤其是個人所得稅為主體,是世界稅制變遷的一個重要方向(在發達國家,個人所得稅占國家稅收的比重一般都高達40%以上)。目前,我國個人所得稅收入只占稅收收入的7%,因此,從長遠看,如何借鑒商業銀行零售評分卡風險管理經驗,切實解決“人少戶多”、有限的征管資源與納稅人(尤其是個人、個體戶、中小企業等)數量不斷增加、稅源稅基不斷擴大這一日益突出的矛盾,對加強稅收征管具有現實和長遠意義。
6.稅收風險管理和銀行風險管理理念和目標的相似性。理念轉變是實施稅收風險管理的先導。興起于20世紀90年代的政府重塑運動,逐漸將現在的稅務機關改造成同商業銀行等企業類似,是以納稅人(客戶)為中心、以企業家精神改造后的企業型政府。同銀行通過風險識別、進行風險資本配置,進而確定市場所在、確定目標客戶、提供金融產品和服務類似,稅收風險管理對納稅人(客戶)分類管理,進行風險識別和預測,確定目標納稅人,將有限的征管資源優化配置到風險高、稅款流失可能性較大的地方,以最大限度提高稅收遵從。
二、對稅收風險管理體系建設的若干啟示
基于以上稅收風險管理和銀行風險管理的相似性比較分析,借鑒商業銀行風險管理方面的相關成果和經驗,對于我國稅收風險管理體系建設有以下啟示。
1.建立健全的稅收風險管理組織架構。對風險進行全面有效的管理須有與之相適應的組織架構作為保障。目前,我國稅務系統納稅評估部門、稅源監控、稅收經濟分析的相關部門正在行使部分風險管理職能;而稽查、專業評估則往往是對風險轉化為事實的事后管理。2009年國稅總局下發了成立征管狀況監控分析領導小組和工作機制的通知,預示著全國征管狀況監控體系的建立和完善,以及稅收風險管理指標體系已初具雛形。組織結構對稅收風險管理運行機制的影響不可低估,為了完善稅收風險管理的體制機制,建立運行順暢稅收風險管理機制,須基于風險管理流程建構的需要,建立跨組織單元的工作協調機制,以保證充分發揮各種信息情報的效用,及時整合組織戰略目標,而非單純為了追求本部門目標的實現,形成良好的風險管理決策機制。
目前商業銀行一般都設有全面的風險管理組織體系,包括規范的公司法人治理結構、風險管理部門、內部審計部門和法律事務部門及相關業務職能部門,并在董事會層面設立專門的風險管理委員會;全行設立獨立的風險管理部門,負責信用、市場、操作三大風險領域的風險管理政策制度的制定、風險計量工具的提供、分析風險所在區域和部位,為風險控制提供依據。有些領先銀行設有專門的資產負債管理部門,在風險管理部下設有專職的組合風險管理部門、專門的市場風險管理二級部門、或者操作風險管理二級部門;國際領先銀行則設有負責全行風險壓力測試的部門專職處室。稅務總局和省級稅務機關應設立專業的稅收風險管理部門,可設立稅收遵從風險、稅收執法風險等專職的風險管理處室或二級部;同時,適應稅務數據和業務應用大集中發展趨勢,風險管理職能適度上收和人員適度集中,資源配置要強調人員專業化和機構扁平化,提高總局、省市局風險管理分析研究和政策制定能力和水平,基層稅務更多是事務性處理和標準化風險應對。稅收風險管理可從銀行風險管理組織體系建設經驗中獲得以下啟示:一是所設立風險管理部門要具有獨立性和權威性。是否獨立將影響到風險管理的有效性。二是以有效的內部控制框架為基礎,覆蓋所有的人員、部門、分支機構、業務線路及全部流程,建立立體化、專業化、信息化的稅收風險管理組織,強調稅收征管等業務部門作為“第一道防線”,實現風險關口前移,承擔著風險控制的首要和直接責任,風險管理部門作為第二道防線,而審計和紀檢監察部門作為“第三道防線”,負責對風險管理的有效性評估和監督、再監督、再評價和責任追究。三是有效的風險管理組織是全員風險管理。風險管理組織的有效與否既取決于稅收分析、納稅評估、稅源監控、稅務稽查等每一個節點的正常運作,又取決于風險管理部門與征管等各業務部門間良好的溝通和協作。四是縱向上建立風險、審計的垂直管理體系,形成從稅收風險管理負責人到省級、直到基層風險經理的一條縱向垂直的、清晰明確的報告路線,風險分析結果及時報告風險管理委員會決策,風險管理負責人直接向總局黨委和局長匯報。五是稅務總局和省級稅務機關建立專職的稅收風險計量分析團隊,負責風險計量工具的創新、開發和推廣運用,使風險計量模型建模、監測和模型驗證,稅收風險分析管理工作專業化、日常化、動態化,注重風險管理經驗積累和趨勢研究,注重典型案例提煉預警分析指標,探究稅收風險規律,有效實現“信息管稅”的目標,大大提高稅收管理效能和精細化水平。六是強化風險管理部門對各類風險的統一管理,對風險管理政策、制度、程序的集中統一制定,各級稅務機關執行風險政策的標準化和一致性;進一步推進稅收管理員制度創新,重要復雜事項逐步上收以提高省市局的實體運作能力。七是根據納稅遵從風險、稅收執法風險、IT風險等不同風險類別設置專業處室支持全面風險管理,根據不同稅種、不同納稅人規模、不同行業、不同區域,實施分類管理,制定差別化的風險管理的戰略、政策制度、計量工具和流程,針對不同的風險類別和等級優化配置相應的征管資源采取不同的風險應對措施。
2.高度重視量化管理技術在稅收風險管理中的支撐地位。量化管理技術是風險管理有效性的有力支撐。只有掌握了有效的風險管理技術與方法,才能把握風險變化的本質和規律,從而更加有效地管理風險。實際上,風險量化方法的采用并不是否定傳統信用分析的方法,行業分析、財務分析、企業管理水平分析、生產銷售、用電情況、發票使用、抵押擔保分析仍然是包括納稅人納稅風險分析在內的各種信用分析的基石。
目前商業銀行一般擁有專職的信用、市場、操作、利率風險計量團隊,進行風險計量模型開發,針對不同行業、不同客戶類型研發各類差別化、針對性強的評級評分模型,比如,針對一般公司、事業法人、集團客戶、房地產、金融機構、項目融資、小企業研制不同的PD評級模型,針對零售客戶,研制個貸、信用卡等不同產品的申請評分卡、行為評分卡、催收評分卡等不同的統計計量模型;并負責模型使用效果的動態監測、模型驗證和跟蹤升級,使得計量模型具有良好的模型穩定性和風險識別效果,實現客戶的細分和精細化管理。比如我國某國有銀行住房抵押貸款申請評分卡、信用卡申請評分和行為評分卡模型整合了房貸申請審批政策、信用卡申請審批政策、額度調整申請政策和相應的業務流程,實現了模型、政策、流程三者的有機統一,自動審批率保持在40%~50%之間,提高了審批效率,促進了房貸審批、信用卡審批和額度調整由主要依靠分散的專家經驗判斷的管理模式向以統計模型為基礎的系統自動決策轉變。
稅務總局和省級稅務機關應建立專職的稅收風險計量分析團隊,負責稅收風險分析研究、典型案例提煉預警分析、風險計量模型建模、模型日常監測、驗證和升級、以及模型的推廣運用,探究稅收風險規律,有效實現“信息管稅”的目標,大大提高稅收管理效能和精細化水平。根據不同稅種、不同納稅人規模、行業區域,設置不同的風險管理團隊,針對不同類別,進行相應的稅收風險計量模型開發,制定差別化的風險管理的戰略、政策制度、計量工具和流程,針對不同的風險類別和等級優化配置相應的征管資源采取不同的風險應對措施。
3.將風險管理融入業務流程,實現稅收征管業務重組和流程再造。在商業銀行風險管理實踐過程中,并不是完全獨立于業務流程系統之外建立一套獨立的風險管理系統,而是將對公客戶評級、零售評分引擎、風險分類、押品估值等風險計量成果,同政策制度、規則一起,融入銀行授信業務流程系統;后臺數據倉庫決策支持類系統風險計量分析的結果,每日反饋至前臺業務流程系統,支持授信審批、限額管理、邊際經濟資本、產品定價等前臺業務的發展,實現前后臺互動。同時,建立了風險管理融入業務流程的客戶經理、風險經理平行作業機制,風險經理參與授信業務全流程管理,實現了風險管理與業務拓展的有效銜接,依托信息技術提升風險管控的精細化、標準化、專業化水平,提升了業務流程效率和客戶滿意度,推動了風險計量與業務應用的無縫結合。
與此類似,金稅三期稅收征管核心系統,除了在稅收決策支持系統中實現稅收風險分析,同樣需要把主要由各級管理層使用的監控決策系統與主要由一線稅務機關使用的流程管理系統進行無縫對接;需要將稅收風險分析結果、稅收風險監測識別、模型計量技術融入到稅務登記、一般納稅人認定、發票管理、涉稅審批、申報征收管理、稅源稅基管理、納稅評估、稅務稽查、處罰、執行、救濟等各個稅收征管業務流程中,進行業務重組和流程優化[11],工作方式“由自選動作變成了規定動作”,確保正確執法,實現稅收征管業務流程化運作、標準化管理和集約化運作,實行稅前、稅中和稅后的全過程風險防范和控制,建立覆蓋納稅服務、稅收執法全過程的稅收征管業務流程運行機制,建立貫穿稅收管理全過程的稅收風險控管體系,同時提升納稅人服務滿意度和征管業務流程效率。
4.借鑒銀行貸后管理經驗,實現稅收征管智能化風險預警及催收管理。“人少戶多”是稅務機關和商業銀行面臨的共同挑戰。比如,商業銀行個人信貸業務筆數多、單筆金額小的特點決定了在貸后管理中應用技術手段的重要性。國內外領先銀行并不停留在僅僅關注事實違約貸款的欠款催收、不良貸款重組等資產保全工作上,更重要的是基于行為評分、催收評分模型等細分客戶的計量工具,預測出現損失的可能性和趨勢,針對不同客戶采取差異化的風險預警策略與預處置流程,在較低的成本開支下保持良好的回收水平,實現高效便捷的風險預警和催收管理。
借鑒商業銀行基于行為評分、催收評分實現高效便捷的風險預警和催收管理的貸后管理經驗[12],基于納稅人基本特征信息、納稅行為記錄信息等海量涉稅信息,嘗試如Logistic回歸、決策樹、神經網絡等多種不同的建模技術,構建和應用納稅行為評分卡、催收評分卡模型,在稅收征管流程中高效評分,及時將評分預測出的高風險納稅戶列為風險應對重點,盡早發現高風險納稅戶,預先采取控制措施,并統一催收策略標準,推動稅務員工行為標準化。對于由于遺忘、對新稅收政策認識不足而導致的無意不遵從,僅需提醒其納稅即可;而有些欠稅風險較高納稅戶,需要采取密集的警示型電話催收以及短信、函件、面談等溝通手段;綜合配套運用稅法宣傳、咨詢輔導、提示提醒、納稅人自我修正、約談說明、稅收核定、稅務審計、稅務稽查等遞進措施實施風險應對。實現納稅風險預警和催收的自動化管理,不僅有助于提高催收效率,降低運營成本和人力成本,同時因為不打擾優質納稅戶,也相應地提高了納稅戶的滿意度。
5.加強內部控制體系建設,提升稅收執法風險管理水平。同商業銀行操作風險管理一樣,加強稅收執法風險管理,內部控制制度建設是基礎,加強內控制度建設,完善業務流程、人事安排和會計系統,并強化法規執行控制,就能在一定程度上避免內部失誤和違規操作,從而防范執法風險。
加強稅收執法風險管理控制,第一,稅收征管系統可直接通過流程控制、崗位權限設置等進行風險控制,實現崗位不相容管理,以權力制衡為前提,以明晰崗責和規范流程為重點,以痕跡化管理為基礎,以信息化手段為依托,以關鍵風險點控制為保障,發揮系統的“剛性”作用,機控和人控相結合,優化業務流程,強化內控機制,切實用制度管權、管人、管事,規范每一個崗位有章可循、有據可查,最大程度地規范稅收執法和行政管理行為,將風險管理融入業務流程,加強前中后臺的整體聯動和有效制衡,實現風險管理關口“前移”;第二,稅收執法風險管理可考慮借鑒商業銀行操作風險管理經驗,實施內部控制與自評估、KRI關鍵風險指標、關鍵風險點監控檢查、案件及損失數據分析等四大工具。其中,風險控制與自評估工具從人員、崗位、環節、流程出發,可做到風險的系統梳理和主動識別,估算各風險點潛在風險損失狀況,將風險自評估嵌入到業務部門的日常風險管理流程中。關鍵風險指標監控工具實現對整個組織各類關鍵風險指標進行監測和預警,建立相應的風險監測控制系統,對主要業務的風險點進行識別、預警和監測,以便及時風險應對。對稅收登記征收、減免緩抵退稅審批、稽查、違章處罰等關鍵風險點進行現場和非現場監控檢查。案件及損失數據分析工具實現案件及損失數據的流程化收集及與稅收會計數據比對驗證,進行稅收流失損失數據分析,加強案例分析,發現潛在執法風險規律和特征。第三,加強現場和非現場審計、紀檢監察等建設,確保審計的獨立性。第四,通過加強業務持續性管理,提升稅務大集中后的IT運營風險等小概率“尾部風險”事件管理能力。
6.提升涉稅數據質量,強化稅收風險管理數據基礎。風險計量和量化管理技術是風險管理的核心。而幾乎所有的風險計量模型都是依賴統計模型,以大量數據為基礎。數據和事實是建立風險計量體系的基礎和生命線,數據質量不高,不可能建立準確的模型。給予充分的數據準備,才能基于各類合適的建模技術構造成功的稅收風險計量模型,提高建模效率,控制模型風險,提升模型開發和驗證的整體水平;模型構建完成之前,需要對其可靠性進行檢驗,確保模型的穩健性和適應性,確保其能夠準確預測未來的稅收風險,為稅收風險應用、優化資源配置和精細化管理打好基礎。新資本協議實施對國內銀行風險計量所依賴的數據提出了較高要求,比如銀行為測量違約概率至少要擁有5年歷史數據,測量違約損失率要求銀行至少擁有7年的內部歷史數據。對于稅收風險管理而言,涉稅數據采集、以及歷史數據積累和數據質量,同樣是稅收風險管理面臨的重大挑戰。金稅三期工程,按照“信息管稅”思路,將建立一體化的風險控管信息平臺,完善涉稅信息的采集、分析,加強與外部其他政府部門、尤其是銀行等金融部門之間的數據交換,實現涉稅數據的整合和集中,為稅收風險管理奠定良好的數據基礎。加強數據治理、提升涉稅數據質量,一是倡導以數據指導業務的管理文化和以事實和數據為基礎的工作方法,形成以數據為基礎的決策、考核和管理機制;明確數據的所有者關系,健全數據質量監測、追蹤、定位、改進、控制流程,以關鍵應用為導向、以數據質量檢核報告為依據,加強數據質量監測,將數據質量納入績效考核體系,促進數據質量控制文化的培育。二是加強稅收數據倉庫建設,按照納稅戶、機構、稅種等不同維度實現對各類涉稅數據的整合,有助于促進納稅戶信息的統一視圖服務,推進賬務、案件、紀檢審計等不同損失數據的收集和整合,實現各類涉稅歷史數據的積累。三是配套部署元數據管理和數據質量檢核平臺,加強企業級元數據建設,支持數據的血緣和影響性分析;實現數據質量的監測、評估和報告,堅持“數據質量從源頭抓起”,推動數據質量的持續提升。四是加強涉稅數據標準化管理,統一信息編碼標準、納稅戶/機構/稅種等主數據標準的定義和規范。五是拓寬外部信息交換渠道,尤其要加強與銀行部門互聯,實現納稅戶收入監控;加強國地稅之間、以及與工商、海關、技術監督、金融、經貿、統計、發改委、工信部、質檢、股票交易所、證監會、公安車管、規劃建設、土地房產、環境保護、審計、科技管理、勞動社會保障、民政、水電煤氣公共設施供應、征信等相關部門的信息交換和共享,實現全方位稅源監控。
7.引入壓力測試方法和理論,提升宏觀稅收風險管理水平。隨著2009年美聯儲為了應對金融危機而對美國19家最大商業銀行組織的名為“監管資本評估計劃(SCAP)”的壓力測試工作的實施,目前,壓力測試被提升到一個全新的高度而在全球范圍內包括中國、尤其在金融業開始廣泛運用[13]。正常稅收風險管理是指稅制不變、稅源稅基既定條件下的納稅遵從風險,目標是實現稅收的“應收盡收”和正確執法。當前,我國廣為采用的基于稅收宏觀經濟計量模型、稅收投入產出模型、稅收一般可計算均衡(CGE)模型等進行稅收收入分析和預測,就是以經濟發展趨勢正常為前提,而未考慮經濟周期變化或各種極端情況的發生情況,或者至少考慮不足。
雖然我國政府為了促進經濟的發展已經采取了很多的政策措施，例如為了鼓勵中小型企業發展，給予了很多的財政補貼等，但是這些措施都有一定的局限性，企業依然沒有足夠的實力去應對金融危機，為了能夠讓企業在金融風暴下獲得更好的發展，政府可以利用一些組合拳的方法來促使企業走向繁榮，但在所有的方法中，最重要的應該是政府要對財政稅收進行改革來促進經濟的發展，這種方法不僅具有宏觀性，便于國家對整體經濟脈絡的把握，而且是效果最顯著的方法。財政稅收的政策要時刻與經濟發展結合起來，我國是社會主義國家，稅收的原則是取之于民、用之于民，只有將財政收入充分地用到人民的身上，才能切實保證人們生活水平的提高，當國家的經濟出現隱性危機時，相關部門就應該通過對稅收的改革來調控整個經濟，促進企業經濟的發展，將我國的經濟損失降到最低。
2、金融危機背景下財政稅收改革的思考
上文中，筆者介紹了金融危機對財政稅收政策產生的影響，我們了解到如果國家能充分地利用財政稅收政策，那么即使在金融危機的時候，我國大部分企業都能應付自如。那么在金融危機背景下，筆者對財政稅收改革到底有哪些思考呢？接下來，筆者就做具體的闡釋，主要從以下幾個方面進行思考。
2．1處理好財政稅收與經濟發展之間的關系
目前情況下，我國的財政稅收主要依靠企業經濟效益，簡單來說，如果企業的經濟效益高，那么我國的財政收入自然也高。因此在金融危機的背景下，相關部門只有加大稅收改革的力度，盡可能地提高企業的經濟效益，才能保證我國的財政收入的增長。綜上所言，相關部門只有處理好財政稅收與經濟發展之間的關系，讓二者相互促進相互補充，才能使得我國的財政收入與經濟都得到可持續的發展。如何才能處理好這種關系呢？這就需要相關部門更多的進入到競爭的領域，將資源得到最佳配置，使財政稅收轉變為公共性的投入，如果政府財政稅收投入到公共性的領域一定會給周圍經濟帶來發展，從而促進企業經濟的發展。如果不這樣做而是直接將財政收入資金投入到企業中，不利于企業在競爭的環境中生存，如果運用不當也會造成浪費，不利于我國整體經濟的發展。
2．2國稅與地稅要有合理的協調機制
所謂國稅就是指國家稅務系統，地稅就是指地方稅務系統。在我國建立社會主義市場經濟體制的過程中，稅收擁有著不可替代的作用，它擁有調控經濟、組織財政收入等職能。我國每年的財政收入超過90％是來自稅收，其地位可見一斑。在經濟全球化的今天，我國面臨著更多的機遇與挑戰，所以傳統的國稅與地稅征管機構分設，就顯得不適應我國社會當前的發展。雖然目前我國已經擁有整合國稅與地稅機構的條件，但是由于地方稅制改革相對滯后等諸多原因，使得將這兩種征管機構整合的難度加大很多。在金融危機的背景下，政府應該盡快建立國稅與地稅的協調機制，可以在條件成熟的地區進行實踐，然后再推廣，使得國家和企業都能達到雙贏。
2．3建立稅負水平適中的稅收制度
所謂宏觀稅負就是指國家稅負總體水平，它是稅收政策的重要組成部分，能夠表現出納稅主體的經濟負擔。但是無論什么時候，稅收制度的制定都是依據當時經濟發展的水平。如果政府能夠建立一個合理的稅負結構，就有利于我國稅收制度的完善。那么如何能夠建立一個公平合理的稅負結構呢？主要有以下幾種方法：首先，適當降低納稅主體稅外的負擔，要建立健全宏觀稅負標準，在降低納稅主體的稅外負擔的同時，還應該增加宏觀稅負的水平；其次，要加快增值稅的轉型步伐，及時開征物業稅。要加快個人所得稅改革，實行綜合申報與分類扣除相結合的個人所得稅制，適當降低工薪收入的稅收負擔，及時開征物業稅，推進資源、環境稅收體系改革；最后，要圍繞創新型國家建設、統籌區域發展和國內發展與對外開放，推進稅收優惠制度及相關改革。
2．4、建立資金來源可靠的科學支付體系
一是要合理搭配一般性轉移支付與有條件的專項轉移支付的比例，適當提高一般性轉移支付比例；二是要改革稅收返還和增值稅分享制度，穩定轉移支付資金來源；三是要改革轉移支付的分配方法，建立公開、合理、科學的資金分配制度，綜合考慮地區人口、人均占地面積、人均收入狀況和社會發展水平等因素，確定科學的測算方法；四是完善監督支付系統的運行，并制定公共政策，指導中央銀行以外的支付系統的運行。在政策方面，還包括規劃并運行中國現代化支付系統（CNAPS）的總體結構、制定必要的法律、法規和技術標準，特別是跟支付系統風險管理和保障系統安全相關的政策。
2．5運用現代管理理念，優化稅收征管組織形式
2．5．1理順管理職能
政府稅收征管的職能是要平衡市場經濟環境，越是在經濟危機的情況下，政府稅收征管部門越要堅持專業化管事方向，吸收管戶制的合理內核，實行“管事”與“管戶”雙管齊下、互為補充，切實提高管理效能，增強對稅戶、稅源的監控能力，防止漏征漏管。采取雙管的制度形式，就必須要減少管理層次，以業務流程為導向把管理職能理順，發揮其管理實效，為市場經濟發展帶來公平的競爭環境。
2．5．2建立扁平式的組織管理結構
扁平式的組織管理結構主要是指要開展平行的稅收征管體制，按照信息流相對集中和職責明確的原則，對基層征管機構進行全面整合，減少執法主體的數量和審批環節，歸并一些職責交叉、業務單一的部門，將有限的人力資源用于專業化管理和基層征管一線。這樣的稅收征管可以減少納稅人的繳稅麻煩，適當地為納稅部門提供快捷支付方式，減少了大面積接觸稅務機關的麻煩。
3、結論
一、金融危機對我國財政稅收政策的影響
我國作為世界重要的經濟體和積極融入世界經濟和金融體系的國家,受到受到世界性金融危機的影響無可避免,其影響已殃及我國的實體經濟,造成了國內部分企業出現生產經營壓力加大、庫存積壓嚴重、運營資金趨緊、盈利水平下降等多種新情況新問題。
當前,政府實施了包括行使增值稅、進出口稅改革方案,對中小型企業進行財政補助在內的多種刺激經濟增長的政策和措施,但是這些財政稅收政策存在著很多局限性。為了進一步保證在金融風暴下企業發展更加穩健,更好地促進經濟復蘇,采取一些組合拳是必要的也是行之有效的。而這些組合拳中,政府財政稅收政策對經濟發展的帶動是最明顯也是最直接的。財政稅收與經濟發展的結合和促進是提供給企業的最好的發展契機。
因此,基于金融危機環境,對政府財政稅收改革和管理進行多角度地探討和深思是不可忽視的命題,具有深遠的政治意義、重要的社會意義和巨大的經濟意義。
二、改革現有財政稅收政策的現實依據
（一）應對國際金融危機沖擊的必然要求
由美國次貸危機引發的國際金融危機對我國宏觀經濟由“過熱”向穩定運行“軟著陸”產生了突如其來的外部沖擊,一些加工企業特別是一些出口導向型企業遇到了明顯的困境,中國以“出口”這駕馬車拉動經濟增長的路子越來越不好走,擴大內需是提振經濟的關鍵。而無論是促進短期經濟增長,還是兼顧中長期經濟穩定增長,關鍵都在于財政預算投資向公共民生領域傾斜,以及適度推進稅制改革,來撬動長期以來啟而不動的消費內需增長,以降低國際金融危機可能帶來的更進一步的沖擊。
（二）改善企業與公眾預期的迫切需要
據相關分析,我國目前并非流動性不足,只是在內外部經濟都不確定的環境下,人們對消費和投資缺乏信心。改革財政稅收制度、實施財政刺激政策能向外界表明政府保持經濟增長的強烈愿望和決心,有助于提升公眾的信心。并且政府支出的增加有助于推動民間投資,提高民間資本的邊際生產力,改善民間投資的外部環境,進而調節經濟周期的波動。
三、金融危機背景下財政稅收改革的探索
（一）優化稅收征管組織形式
稅收征管是稅務管理的重要組成部分,是稅務機關根據有關稅法的規定,對稅收工作實施管理、征收、檢查等活動的總稱。在金融危機的影響之下,稅收征管更需要掌握稅源變化,加強稅源管理;依法辦事,依率計征;促進生產與組織收入相結合;開展納稅檢查,以合理有效的稅收征管組織來穩定市場經濟。運用現代管理理念,優化稅收征管組織形式,可以從理順政府管理職能、建立扁平的組織管理結構等方面入手。
（二）完善國稅與地稅的協調機制
國稅是國家稅務系統,與“地稅”對稱,是一個國家實行分稅制的產物。在目前的經濟背景下,國稅和地稅兩套征管機構的繼續分設,已經顯得不大適應改革的新形勢了。雖然整合國稅與地稅機構的必要性和可行性已經具備,但是因為地方稅制改革滯后等因素,機構整合的難度仍然顯得比較大。在面對金融危機的情況下,國稅與地稅機關應定期召開聯席會議,以加強工作的聯系協調。有條件的地區可先行試點國稅與地稅合署辦公。而不能及時展開稅務整合的地區,應該利用信息資源將國稅與地稅的協調工作處理好,通過制定體制溝通來實現雙方的互利互惠,為企業的稅收合理化做出貢獻。
（三）建立稅負水平適中的稅收制度
宏觀稅負是指一個國家的稅負總水平,是稅收政策的核心,是直接或間接納稅主體經濟負擔的最有力體現。在政府支出與稅收收入的關系中,如果不考慮其他因素,政府支出是自變量,而稅收收入是因變量。但是,實際上,無論是政府規模,還是政府支出總量,以及相應的稅收收入總量的最終確定,都不能脫離一定時期的經濟發展水平。稅負結構的公平合理,有賴于健全完善科學發展的稅收制度。稅負結構要根據我國的實際,借鑒國外經驗,將所得稅與增值稅作為中央財政稅收的主體稅種,將營業稅作為省級政府的主體稅種,將尚未開征的物業稅作為市、縣、鄉等政府的主體稅種,建立起科學合理、稅負水平適中的稅收制度。
（四）建立資金來源可靠的科學支付體系
一要合理搭配一般性轉移支付與有條件的專項轉移支付的比例,適當提高一般性轉移支付比例。二要改革稅收返還和增值稅分享制度,穩定轉移支付資金來源。三要改革轉移支付的分配方法,建立公開、合理、科學的資金分配制度。四要完善監督支付系統的運行,并制定公共政策,指導中央銀行以外的支付系統的運行。在政策方面,還包括規劃并運行中國現代化支付系統（CNAPS）的總體結構、制定必要的法律、法規和技術標準,特別是跟支付系統風險管理和保障系統安全相關的政策。
（五）進一步優化財政支出結構
在就業方面,為完善扶持措施支持實施積極的就業政策。在住房保障政策中,實施對住房轉讓環節營業稅等實施相關減免政策,落實對首次購買普通住房的各項稅費優惠政策,鼓勵居民購買自住性、改善性住房。在社會保障領域,為提高社會保障水平,支持醫藥衛生體制改革。在科技創新和節能減排方面,加大科技方面的投入,促進企業加快技術改造和技術進步;改革和完善資源稅制度,促進資源合理利用;增加節能減排投入,穩步推進資源有償使用制度和生態環境補償機制改革。
[關鍵詞]財政稅收 金融危機 背景 思考
全球化的金融危機為我國的企業發展帶來了新的挑戰,但同時金融風暴也使得政府性稅收調整萌發出了新的機遇,重新認識和思考財政稅收改革,積極探索財政稅收的新模式,改變現有的稅收管理制度,以適應外部經濟環境的復雜多變,從政府的角度來增強企業生存、盈利、發展的實力。
一、金融危機對財政稅收政策的影響
我國作為一個積極融入世界經濟和金融體系的國家,不可避免地受a到了來自世界性金融危機的影響,其影響現已殃及我國的實體經濟。造成了國內部分企業出現生產經營壓力加大、庫存積壓嚴重、運營資金趨緊、盈利水平下降等多種新情況新問題。因此,基于金融危機環境,對政府財政稅收改革和管理進行多角度地探討和深思是不可忽視的命題,具有深遠的政治意義、重要的社會意義、巨大的經濟意義。目前,政府刺激經濟增長的措施和政策有很多,例如:行使了增值稅、進出口稅改革方案,對中小型企業開展了許多財政補助措施。但是這些財政稅收政策有著很多局限性,為了進一步保證在金融風暴下企業發展更加穩健,可以采取一些組合拳來更好的促進經濟復蘇,但是這些方法中,首先是政府應該采取財政稅收政策來帶動經濟發展,而且,這種方法的成效最明顯最直接。財政稅收與經濟發展的結合和促進是提供給企業的最好的發展契機。國家對稅收的政策原則是取之于民、用之于民。同時也是國家參與國民收入分配的有力武器,國家對稅收采取最規范最嚴格的管理模式,稅收肩負著為國家公共產品和相關服務提供財力支持的使命。當國民經濟出現隱形危機的時候,國有稅收政策就應該通過稅收改革對國家宏觀經濟進行必要的調控,調控的現實作用會起到以小搏大的杠桿性作用,為企業發展創造良機。
二、金融危機背景下財政稅收改革的思考
2.1正確處理財政與經濟之間的良性互動
目前,我國的財政稅收收入的增長依賴于企業生產的增長,具體講主要取決于企業銷售收入的增長;所以,在金融危機的情況下,政府必須要通過稅收改革加大對企業銷售能力的促進力度,以保證財政稅收收入的連續穩定增長。綜上所述,利用財政稅收來進行經濟發展是財政與經濟發展之間的良性互動,如何發展這種良性互動,就需要政府財政較多地介入競爭性領域,從優化資源配置的角度將稅收制度轉化為公共性的投入,政府稅收的公共性投入必然會帶動周邊產業的發展,為企業的經濟效益帶來良性互動。直接地投入資金會使地方或中央的財政資源在使用過程中巨大浪費,而且也扭曲了稅收財政的目標,無助于促進經濟社會的長期穩定健康發展。
2.2 完善國稅與地稅的協調機制
國稅是國家稅務系統與“地稅”對稱,是一個國家實行分稅制的產物。在發展社會主義市場經濟的過程中,稅收承擔著組織財政收入、調控經濟、調節社會分配的職能。中國每年財政收入的90%以上來自稅收,其地位和作用越來越重要。在目前的經濟背景下,國稅和地稅兩套征管機構的繼續分設,已經顯得不大適應改革的新形勢了。雖然整合國稅與地稅機構的必要性和可行性已經具備,但是因為地方稅制改革滯后等因素,機構整合的難度仍然顯得比較大。在面對金融危機的情況下,國稅與地稅機關應定期召開聯席會議,以加強工作的聯系協調。有條件的地區可先行試點國稅與地稅合署辦公。而不能及時展開稅務整合的地區,應該利用信息資源將國稅與地稅的協調工作處理好,通過制定體制溝通來實現雙方的互利互惠,為企業的稅收合理化做出貢獻。
2.3建立稅負水平適中的稅收制度
宏觀稅負是指一個國家的稅負總水平,是稅收政策的核心,是直接或間接納稅主體經濟負擔的最有力體現。在政府支出與稅收收入的關系中,如果不考慮其他因素,政府支出是自變量,而稅收收入是因變量。但是,實際上,無論是政府規模,還是政府支出總量,以及相應的稅收收入總量的最終確定,都不能脫離一定時期的經濟發展水平。稅負結構的公平合理,有利于健全完善科學發展的稅收制度。一是要減輕納稅人的稅外負擔,明確合理適中的宏觀稅負水準。在不斷減輕納稅人稅外負擔、取消體制外行政收入的基礎上,要相應提高宏觀稅負水平。二是要加快增值稅的轉型步伐,及時開征物業稅。是要加快個人所得稅改革,實行綜合申報與分類扣除相結合的個人所得稅制,適當降低工薪收入的稅收負擔,及時開征物業稅,推進資源、環境稅收體系改革。四是要圍繞創新型國家建設、統籌區域發展和國內發展與對外開放,推進稅收優惠制度及相關改革。總之,稅負結構要根據我國的實際,借鑒國外經驗,將所得稅與增值稅作為中央財政稅收的主體稅種,將營業稅作為省級政府的主體稅種,將尚未開征的物業稅作為市、縣、鄉等政府的主體稅種,建立起科學合理、稅負水平適中的稅收制度。
2.4建立資金來源可靠的科學支付體系
一是要合理搭配一般性轉移支付與有條件的專項轉移支付的比例,適當提高一般性轉移支付比例。二是要改革稅收返還和增值稅分享制度,穩定轉移支付資金來源。三要改革轉移支付的分配方法,建立公開、合理、科學的資金分配制度。綜合考慮地區人口、人均占地面積、人均收入狀況和社會發展水平等因素,確定科學的測算方法。四是完善監督支付系統的運行,并制定公共政策,指導中央銀行以外的支付系統的運行。在政策方面,還包括規劃并運行中國現代化支付系統(CNAPS)的總體結構、制定必要的法律、法規和技術標準,特別是跟支付系統風險管理和保障系統安全相關的政策。
2.5運用現代管理理念,優化稅收征管組織形式
稅收征管是稅務管理的重要組成部分,是稅務機關根據有關的稅法的規定,對稅收工作實施管理、征收、檢查等活動的總稱。在金融風暴的影響之下,稅收征管更需要掌握稅源變化,加強稅源管理;依法辦事,依率計征;促進生產與組織收入相結合;開展納稅檢查,以合理有效的稅收征管組織來穩定市場經濟。而如何運用現代管理理念更進一步保證征管組織形式的優化呢?要從兩個方面著手。
(1)理順管理職能。政府稅收征管的職能是要平衡市場經濟環境,越是在經濟危機的情況下,政府稅收征管部門越要堅持專業化管事方向,吸收管戶制的合理內核,實行“管事”與“管戶”雙管齊下、互為補充,切實提高管理效能,增強對稅戶、稅源的監控能力,防止漏征漏管。采取雙管的制度形式,就必須要減少管理層次,以業務流程為導向把管理職能理順,發揮其管理實效,為市場經濟發展帶來公平的競爭環境。
(2)建立扁平式的組織管理結構。扁平的組織管理結構主要是指要開展平行的稅收征管體制,按照信息流相對集中和職責明確的原則,對基層征管機構進行全面整合,減少執法主體的數量和審批環節,歸并一些職責交叉、業務單一的部門,將有限的人力資源用于專業化管理和基層征管一線。這樣的稅收征管可以減少納稅人的繳稅麻煩,適當地為納稅部門提供快捷地支付方式,減少了大面積接觸稅務機關的麻煩。
2.6進一步優化財政支出結構,保障和改善民生,同時,嚴格控制一般性支出,努力降低行政成本
在就業方面,為完善扶持措施支持實施積極的就業政策;在住房保障政策中,實施對住房轉讓環節營業稅等實施相關減免政策,落實對首次購買普通住房的各項稅費優惠政策,鼓勵居民購買自住性、改善性住房;在社會保障領域,為提高社會保障水平,支持醫藥衛生體制改革。
2.7大力支持科技創新和節能減排,推動經濟結構調整和經濟發展方式的轉變
主要措施是:加大科技方面的投入,促進企業加快技術改造和技術進步;改革和完善資源稅制度,促進資源合理利用;增加節能減排投入,穩步推進資源有償使用制度和生態環境補償機制改革。加快推進科技專項規劃,為經濟發展提供支撐和后勁。
總之,政府稅收制度改革要考慮到金融危機的影響,運用現代管理理念,優化稅收征管組織形式;建立資金來源可靠的科學支付體系;完善國稅與地稅的協調機制,使得財政稅收與企業經濟發展之間的形成有效地良性互動。
參考文獻:
[1]王志華.當前我國地區財政稅收政策分析[J].知識經濟, 2010;10
[2]強化財政預算管理和監督體制研究課題組.深化財政預算管理和監督體制改革的幾點建議[J].中國財政,2010;01
