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第1篇

[關(guān)鍵詞]土地征收；公共利益；公平補償；公權(quán)保障；公正程序

[作者簡介]萬政偉，浙江警察學(xué)院法律系講師，經(jīng)濟法學(xué)碩士，浙江杭州310053；王坤，浙江省社會科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員，浙江杭州310053

[中圖分類號]D912.3　[文獻標(biāo)識碼]A　[文章編號]1672―2728(2008)11―0097―03

一、西方土地征收法律制度的總體特征

在西方各國中，德國第一個征收法是黑森大公國于1821年公布的，隨后，各邦國也陸續(xù)制定了征收法典，1874年普魯士土地收用法基本確立了土地征收法律制度，1919年魏瑪憲法第153條第2款以精密技術(shù)性的方式，將征收之過程，在世界上首次規(guī)定于憲法內(nèi)。二戰(zhàn)以后，德國基本法承繼了魏瑪憲法的相關(guān)規(guī)定，構(gòu)成了德國土地征收法律制度的憲法基礎(chǔ)。在法國，在大革命期間和第一帝國時期確立了公用征收的原則，以后經(jīng)過多次立法規(guī)定和判例補充，逐漸發(fā)展成為現(xiàn)行的公用征收法律制度，主要規(guī)定于1977年的公用征收法典中。在美國，《美利堅合眾國憲法修正案》第5條規(guī)定：“沒有正當(dāng)?shù)难a償，私有財產(chǎn)不得為公共所收用?！币栽摋l款為基礎(chǔ)，運用“深厚的人權(quán)理念，積極的司法解釋程序，來予以憲法理念以新的內(nèi)容”，逐步發(fā)展起以判例法為主要表現(xiàn)形式的土地征收法律制度。在日本，1901年的土地收用法基本確立了土地征收法律制度，二戰(zhàn)后，《日本國憲法》第29條第3款規(guī)定了征收的目的和條件。西方其他國家如英國、比利時等國也確立了各自的土地征收法律制度。

盡管西方各國土地征收法律制度在具體制度設(shè)置方面存在很大的區(qū)別，但是，這些土地征收法律制度大都建立在市場調(diào)節(jié)機制和資本主義土地私有制的基礎(chǔ)上，市場調(diào)節(jié)機制和土地私有制對土地征收制度產(chǎn)生了巨大的影響，使之很明顯地呈現(xiàn)了“四公”特征，即在土地征收目的上堅持公共利益標(biāo)準(zhǔn)；在土地征收補償上，堅持公平補償標(biāo)準(zhǔn)；在土地征收制度中，著重賦予被征地者以各種“公權(quán)利”，以“公權(quán)利”為本位構(gòu)建土地征收法律制度；在土地征收過程中，注意運用嚴(yán)格的程序制約國家土地征收公權(quán)力。

(一)在土地征收目的上體現(xiàn)公共利益要求。在西方土地征收法律制度中，公共利益構(gòu)成了土地征收的唯一正當(dāng)理由，它既賦予了國家行使土地征收權(quán)力的合法性依據(jù)，又限制了國家行使土地征收權(quán)力的范圍。從這個意義上講，由于公共利益要求和標(biāo)準(zhǔn)的存在，土地征收法同時也應(yīng)當(dāng)是一部限制土地征收、保障土地所有權(quán)的法律?！稓W洲人權(quán)公約第一議定書》第1條第1款規(guī)定：“每一個自然人或法人均有權(quán)平等地享受其財產(chǎn)。非為公共的利益及依據(jù)法律的一般原則所規(guī)定的條件，任何人均不得剝奪其財產(chǎn)所有權(quán)?！薄兑獯罄穹ǖ洹返?34條規(guī)定：“不得全部或部分地使任何所有人喪失其所有權(quán)，但是為了公共利益的需要，依法宣告征用并且給予合理補償?shù)那闆r不在此限?！?0世紀(jì)以后，法國公用征收的目的限制即“公用”概念就不再局限于公產(chǎn)、公共工程和公務(wù)觀念了，行政法院認(rèn)為只要能夠滿足公共利益就是達(dá)成公用目的。從1954年Berman v?Parker一案以后，美國的“公共目標(biāo)”概念也從原來的“公用征收”擴展到“公益征收”。

(二)堅持公平補償標(biāo)準(zhǔn)。公平補償又稱為“正當(dāng)補償”或“相當(dāng)補償”。這種公平補償?shù)囊髽?gòu)成了對國家強制權(quán)的反向制約，主要是從經(jīng)濟利益上保障被征地者的權(quán)益。在必須征收時，補償應(yīng)當(dāng)符合財產(chǎn)的價值，財產(chǎn)的存續(xù)保障轉(zhuǎn)化為財產(chǎn)的價值保障補償，通行做法是依照市場價格來厘定被征收土地補償標(biāo)準(zhǔn)，以被征收土地的市場價格為基礎(chǔ)決定土地征收補償費用的具體標(biāo)準(zhǔn)。說到底，土地征收的過程其實就是一個強制購買的過程，它要求在土地征收過程中模擬市場交易的結(jié)果，給予被征收者以相當(dāng)于市場價格的土地征收補償對價，從而在公共利益和個體利益之間達(dá)致均衡。德國最高法院在案例法中也指出：征用(征收)之特征，在于對平等原則之侵犯。為了補償這項侵犯，就有必要對受到征用的個人授予一種公平補償。法國院認(rèn)為，一旦構(gòu)成征用，其補償就必須符合兩項條件：首先，政府必須在征用之前支付補償；其次，補償必須公正。日本憲法第29條第3款也規(guī)定：“私有財產(chǎn)，在正當(dāng)補償之下可收歸公共所用?！?/p>

(三)強化公權(quán)保障。公權(quán)保障指在土地征收過程中必須賦予并保障被征地者的各種公權(quán)利。公權(quán)利是同私權(quán)利相對應(yīng)的一個概念，是公民所享有的針對國家機關(guān)的權(quán)利。由于土地征收是一個運用國家公權(quán)力強制剝奪他人土地所有權(quán)的過程，為了防止國家公權(quán)力肆意侵害土地所有權(quán)，就有必要在土地征收法律制度中賦予被征收人以下各種公權(quán)利：

1.知情權(quán)。被征地者的知情權(quán)包括事前知情權(quán)和事中知情權(quán)，事前知情權(quán)要求用地單位在土地征收程序啟動前，就應(yīng)當(dāng)通知被征地者并聽取其意見；事中知情權(quán)要求征收機關(guān)在作出征收決定和補償決定時，除應(yīng)當(dāng)及時地進行公告外，還應(yīng)當(dāng)以通知方式個別告知被征地者。

2.買回權(quán)。土地買回權(quán)指土地所有者在征收所據(jù)以存在的公益目的未能實現(xiàn)的情況下請求買回該幅土地的權(quán)利。對財產(chǎn)的侵害僅限于為實現(xiàn)特定的大眾福祉利益所必要的范圍內(nèi)，這意味著。原先作為征收正當(dāng)理由的目的一旦消滅，返還請求權(quán)即告成立。土地買回權(quán)制度的設(shè)立旨在促進土地的合理利用，維護被征地者的合法權(quán)益，提高土地征收的效率。買回權(quán)是被征地者維護其所有權(quán)的一種補充手段，實際上是對土地征收行為的否認(rèn)，從性質(zhì)上看，它是一項保障土地所有權(quán)的公權(quán)利。

3.殘余土地建筑物強制征收請求權(quán)。被征地者強制征收請求權(quán)指在被征收土地或其附著物的殘余部分喪失全部或大部分經(jīng)濟價值時，被征地者享有在法定期限內(nèi)請求征地機關(guān)一并予以征收的權(quán)利。該權(quán)利性質(zhì)上屬于公權(quán)利，是被征地者針對政府的權(quán)利，目的是為了維護被征地者的經(jīng)濟利益。

(四)堅持公正程序。公正程序又稱為正當(dāng)程序，從程序法理上講，征地過程中的公正的法律程序既是被征地者權(quán)利的重要保障，也是對政府征地權(quán)力的有效限制。作為對政府行使征收權(quán)力的制約，公正程序已經(jīng)越來越廣泛地體現(xiàn)在世界各國的土地立法之中。在美國的土地征收法中，公正程序包括兩項基本程序性規(guī)則：其一是聽取對方意見：其二是不能自己做自己案件的法官。在第一項規(guī)則下，必須保證相對方在行政機關(guān)作出一項行政決定時享有如下三項權(quán)利：(1)相對人在合理時間得到通知的權(quán)利；(2)相對人有了解行政機關(guān)的論點和根據(jù)的權(quán)利；(3)相對人有為自己辯護的權(quán)利。第二項規(guī)則是避免偏私的必要程序規(guī)則。

日本土地征收也有著嚴(yán)格的程序，根據(jù)2003

年6月20日最新修改的《土地征收法》規(guī)定，日本的土地征收要經(jīng)歷以下一些程序：(1)編寫調(diào)查報告；(2)裁定程序的開始；(3)土地所有人或其他權(quán)利人提出補償?shù)恼埱螅?4)征收委員會作出征收區(qū)域、損失補償以及權(quán)利取得或喪失時間的裁定；(5)不服申訴和訴訟。

比利時普通公用征收程序依次要經(jīng)過行政階段和司法階段。在行政階段，針對公務(wù)機關(guān)的財產(chǎn)征收計劃，被征收人可以在收到財產(chǎn)征收計劃15天內(nèi)提出異議和意見，如果雙方達(dá)不成協(xié)議，行政機關(guān)必須經(jīng)過開會才能決定公用征收。由此形成的決定如果被征收人仍不執(zhí)行，征收便進入司法階段，即由征收機關(guān)向征收財產(chǎn)所在地的法院提訟。如果經(jīng)審查確定行政機關(guān)征收合法，那么接著由法院指定三位專家，對補償費進行估價。在聽取了雙方當(dāng)事人意見后，法院在專家所作結(jié)論的基礎(chǔ)上決定補償費額，然后由法院授權(quán)行政機關(guān)執(zhí)行征收財產(chǎn)。被征收人對一審法院的判決不服可以向上級法院上訴，但上訴不停止原判決的執(zhí)行。

除了在征收過程中應(yīng)當(dāng)遵循公正程序的要求以外，在征地程序啟動之前也必須要有一個民事前置程序。盡管公共利益是國家啟動征地程序的唯一正當(dāng)理由，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是充分理由。即使是為了公共利益，也要經(jīng)過民事途徑不能取得土地所有權(quán)情況下，才能進入土地征收程序。這就是說，在國家啟動土地征收程序之前，必須要有一個民事前置程序，這也是公正程序的一個必然要求。

二、對我國土地征收立法的啟示

我國社會主義市場經(jīng)濟體制建立在土地公有制的基礎(chǔ)上，這就決定了我國土地征收法律制度既要建立在土地公有制基礎(chǔ)上，也要符合市場經(jīng)濟體制的要求。相對而言，西方土地征收法律制度建立在資本主義土地私有制基礎(chǔ)上，也就是說，西方土地征收法律制度必然與我國土地征收法律制度之間存在著巨大的差異，盡管如此，經(jīng)過了幾百年的發(fā)展，西方國家已經(jīng)形成了一個比較完善的、符合市場經(jīng)濟體制要求的土地征收法律制度體系，對我國土地征收法律制度體系的建構(gòu)具有重要的啟示。

啟示一：盡快明確公共利益標(biāo)準(zhǔn)。我國《憲法》第10條第2款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”《土地管理法》第2條第4款也規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征收?！睉?yīng)當(dāng)說，我國現(xiàn)行立法已經(jīng)確立了公共利益標(biāo)準(zhǔn)，但是同西方土地征收制度相比較，依然存在著很大的缺陷。依照《土地管理法》第43條規(guī)定，除了少量的非農(nóng)化建設(shè)不需要經(jīng)過征收程序外，絕大部分需要利用集體土地的建設(shè)用地都要經(jīng)過土地征收程序，而不管這些建設(shè)用地是否符合公共利益標(biāo)準(zhǔn)，這實際上取消了土地征收的公共利益標(biāo)準(zhǔn)。為了保障集體土地所有權(quán)，減少土地征收的頻率，筆者認(rèn)為，在我國未來的土地征收立法中，應(yīng)當(dāng)盡可能地確定公共利益的內(nèi)涵，并且詳細(xì)地列舉屬于公共利益范疇的建設(shè)項目，以徹底杜絕為了商業(yè)利益或國庫利益而濫用土地征收權(quán)的可能性。

啟示二：以“公權(quán)利”保障為核心重新建構(gòu)一系列土地征收制度。根據(jù)我國現(xiàn)行法律制度，土地征收實質(zhì)上就是由政府主導(dǎo)的強制性地把集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋氐倪^程。在這個過程中，是否征收、如何征收、如何補償?shù)确矫妫徽鞯貑挝缓褪У剞r(nóng)民既缺少知情權(quán)，也沒有殘余地強制征收請求權(quán)、買回權(quán)等一系列權(quán)利。政府的征收行為明顯具有單方面性和強制性，威權(quán)過重，充分體現(xiàn)了國家的權(quán)威，反映了計劃經(jīng)濟體制時期的行政權(quán)力支配一切的時代特征，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)代多元化法治社會的要求。因此，在我國未來的土地征收立法中，應(yīng)當(dāng)形成一個以“公權(quán)利”保障為核心的土地征收法律制度體系。

第2篇

【關(guān)鍵詞】土地；土地征收；土地征收程序；平衡

中圖分類號：F32 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-0278（2013）08-170-01

一、引言

土地征收是指國家為了公共利益需要，依照法律規(guī)定的程序和權(quán)限將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有土地，并依法給予被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和被征地農(nóng)民合理補償和妥善安置的法律行為。

土地征收關(guān)系到國家、集體和個人的利益沖突和利益平衡，對社會影響深遠(yuǎn)。中國的土地征收程序還存在著很多缺陷，迫切需要進行改革、完善。如果處理不當(dāng)，很可能損害各方利益，影響土地征收的順利進行，致使征收目的無法實現(xiàn)，甚至引起社會動蕩，所以，必須有科學(xué)合理的法定程序作保障。

土地征收是2004年《憲法》修正后的新詞匯。一些文件、報告時?；煊谩巴恋卣魇铡焙汀巴恋卣饔谩眱蓚€概念，主要原因是實踐中人們還存有模糊認(rèn)識，認(rèn)為二者沒有實質(zhì)區(qū)別，只是表述不同。共同之處在于，都是為了公共利益需要，都要經(jīng)過法定程序，都要依法給予補償。不同之處在于，征收的法律后果是土地所有權(quán)的改變，土地所有權(quán)由農(nóng)民集體所有變?yōu)閲宜?；征用的法律后果只是使用?quán)的改變，土地所有權(quán)仍然屬于農(nóng)民集體，征用條件結(jié)束需將土地交還給農(nóng)民集體。簡言之，涉及土地所有權(quán)改變的，是征收；不涉及所有權(quán)改變的，是征用。

二、我國土地征收程序上的漏洞

（一）現(xiàn)行法律中“公共利益需要”缺乏明確的界定

現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

（二）土地征收的補償問題

土地征收是政府強制性取得集體土地所有權(quán)的一種方式。這種所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是在有償?shù)姆绞较掳l(fā)生的。在此過程中，土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移不是一種市場行為，而是一種行政行為。我國《土地管理法》中明確規(guī)定了土地征收的補償標(biāo)準(zhǔn)，這種補償標(biāo)準(zhǔn)雖在原來的基礎(chǔ)上有所提高，但仍存在一定的不足。土地征收得到的補償往往低于人民的客觀需求。

（三）土地征收權(quán)的行使問題

在我國，凡是不屬于該集體經(jīng)濟組織的用地單位或個人需要使用土地，都必須請求政府動用征地權(quán)，從而滿足其用地的需要。我國自實行土地有償制度以來，各級地方政府為增加財政收入，對征地權(quán)的行使樂此不疲。盡管現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定征收審批權(quán)由國務(wù)院及省級人民政府行使，但各級地方政府仍擁有一定的權(quán)力，加之監(jiān)督機制不完善，便在征地申報過程中出現(xiàn)了一些弄虛作假的行為。

（四）土地收益分配和管理問題

據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補償收益的大部分，而失去土地的百姓卻收之甚微。

（五）有關(guān)土地征收程序的立法比較簡單、粗糙，在許多具體的制度設(shè)計上存在漏洞

具體表現(xiàn)在：1.土地征收目的合法性審查沒有納入程序中。2.缺少對行政機關(guān)的監(jiān)督機制。

三、關(guān)于我國土地征收程序完善的建議

針對目前我國土地征收程序所存在的問題，建議國家有關(guān)部門應(yīng)盡快通過立法措施，結(jié)合本國實際，重點在其具體規(guī)定和內(nèi)容上加以改革、完善，以構(gòu)建一個更為細(xì)致、更具有操作性的，嚴(yán)格、周密的，科學(xué)、合理的土地征收程序，使之更符合市場經(jīng)濟的要求。

1.嚴(yán)格限定公益性用地范圍，土地征收權(quán)只能為公共利益的需要而行使。

2.土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)要結(jié)合市場，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟情況和被征收者的實際情況合理給出。

3.事實的認(rèn)定。嚴(yán)格控制申請和審查過程，加強對行政機關(guān)行使權(quán)力進行監(jiān)督，加強對其約束，防止其濫用征收權(quán)。

4.政府有關(guān)部門應(yīng)將決定征收的土地的范圍予以公告并通知被征收者，允許被征收者乃至社會公眾提出異議。

5.如果雙方達(dá)成協(xié)議或法院裁決維持征收決定，則可確定具體征收事宜。首先，由需用地人按照補償方案繳納土地征收補償費用，之后雙方到土地管理部門進行登記，需用地人獲得征收土地的所有權(quán)。

第3篇

關(guān)鍵詞:土地征收;對比分析;啟示

中圖分類號:F301文獻標(biāo)識碼:A文章編號:1672-3198(2009)16-0063-02

1 中日土地征收的概念和法律框架

1.1 征收的概念

日本土地征收,是“為特定公共事業(yè)之用,而強制性取得私人特定財產(chǎn)權(quán)的活動或制度”。因日本是實行私有制的資本主義國家,國有和公有的土地占不到土地總面積的百分之四十,且多為不能用于農(nóng)業(yè)、工業(yè)、住宅的森林地和原野。所以政府為了進行國家的經(jīng)濟、文化、軍事建設(shè),為了興辦社會的公共事業(yè),在必要時通過對私有土地有償?shù)膹娭菩哉魇?實現(xiàn)對公益事業(yè)用地的最大保護和促進。

1.2 征收的法律依據(jù)

憲法作為國家的根本準(zhǔn)則,制定了私有財產(chǎn)的關(guān)系基準(zhǔn)。日本土地征收制度采用了目前世界主要立法形式之一的獨立式,制定了《土地征收法》,它獨立于土地法而單獨以法律形式存在。目的是:為了全面地協(xié)調(diào)國家的公共利益與私有財產(chǎn)權(quán)利益之間的關(guān)系,為了使國家有限的土地能夠得到最有效的合理利用?！巴恋卣魇辗ā睂曳€(wěn)定和發(fā)展起到重要的作用,是協(xié)調(diào)國家全局性利益和個人私有財產(chǎn)利益的重要法典。日本的“土地征收法”頒布以后,日本還陸續(xù)頒發(fā)了一系列輔的法規(guī),保證土地征收合法、有序進行。

我國并非日本獨立式的立法形式,也非一些國家采取章節(jié)式的方法,即將土地征收的一些基本問題,作為土地法的一個章節(jié)處理。同時我國目前并沒有《土地法》,只有《土地管理法》。所以土地征收以《憲法》為基準(zhǔn),以《土地管理法》、《國家建設(shè)征用土地條例》等為目前土地征收的法律依據(jù)對征收進行補充和解釋。因為法律并非很完善,所以在實施過程中會出現(xiàn)一些仍需解決的問題,比如征收審查、征收補償、征收糾紛裁決、強制救濟等。

2 中日兩國土地征收要素對比分析

2.1 對兩國的“公共利益”比較分析

公共利益原則是每個國家進行土地征收的先決條件,體現(xiàn)在憲法等相關(guān)法中并要貫徹到征地程序的始終。日本憲法中的征收權(quán)的行使也必須是出于“公共利益”的需要,對何為“公共利益事業(yè)”的項目進行詳盡的列舉式,在土地征收法中羅列出35種可以征收土地的項目,并且?guī)缀趺糠N“公益事業(yè)”均相應(yīng)有一部法律來約束,詳細(xì)地囊括了國家社會生活、生產(chǎn)和科學(xué)研究的基本公共利益。政府沒有任意行政權(quán),不可能出現(xiàn)“因公之名”而為私益發(fā)動征用權(quán)的現(xiàn)象。所以日本對公共利益的嚴(yán)格界定和對公益事業(yè)的認(rèn)定。

在我國,則是公共利益概念內(nèi)容不明確,行政大量自由裁量權(quán)無法得到限制,導(dǎo)致土地征用權(quán)被濫用。我國《憲法》第10條規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。但是對什么是“公共利益”還缺乏相關(guān)法律規(guī)定,可見,我國實行的也是概括式規(guī)定。這種概括式使得公共利益范圍寬泛,為職能部門和主要行政領(lǐng)導(dǎo)自由裁量的權(quán)力提供了方便,在實際操作中,企業(yè)、工商業(yè)、房地產(chǎn)等經(jīng)營性項目用地也可通過征地途徑獲得土地使用權(quán)。土地征收權(quán)的濫用造成了很多社會問題,因此,有必要借鑒日本立法經(jīng)驗,將“公共利益”的目的嚴(yán)格要求起來。

2.2 對兩國的土地補償方式進行對比和分析

日本的土地征收補償原則上以相當(dāng)補償為準(zhǔn),但在實踐中多以完全補償標(biāo)準(zhǔn)確定土地補償費,即當(dāng)國家為了公共利益的需要必須征收土地時,國家根據(jù)被損利益的性質(zhì)、范圍、程度、價值等因素進行綜合考慮,并給予全額補償。日本對賠償?shù)念悇e和方式做了很詳盡的列舉。征用損失的補償原則為:(1)項目人支付原則:土地的征用造成土地所有人和關(guān)系人的損失時,征用土地的項目人要賠償土地權(quán)利人的損失。(2)分別支付原則:項目人賠償損失時,只要能夠分別進行損失評估,則要對土地所有人和關(guān)系人分別進行賠償。(3)按正常市場交易價計價原則。(4)現(xiàn)金支付原則:對于損失,原則上要用現(xiàn)金進行賠償。也可以通過土地征用委員會裁決,采用提供替用土地的方式進行賠償。(5)賠償金先付原則:賠償金必須在土地權(quán)利人失去權(quán)利之前支付。

賠償方式有五種:(1)征用損失賠償。即按被征用財產(chǎn)經(jīng)濟價值的正常市價計算賠償額,一般參考較近地區(qū)的交易價格確定。(2)通損賠償。即對權(quán)利者因土地征收而受到的附帶性損失進行賠償。(3)少數(shù)殘存者補償。水庫等大型公共事業(yè)建設(shè),使建設(shè)地區(qū)的社會本身遭受破壞,多數(shù)人要搬遷,但少數(shù)人殘存下來。對這些殘存者因脫離生活共同體而造成的損失,應(yīng)給予適當(dāng)賠償?？梢?日本的征收補償范圍較廣,補償標(biāo)準(zhǔn)較合理。

我國憲法對土地征收之補償原則無明確的界定,但《土地管理法》等有關(guān)法規(guī)規(guī)定,征收農(nóng)民集體土地的必須向被征地單位支付土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費及青苗補助費等,并妥善安排好被征地單位農(nóng)民的生產(chǎn)和生活。可見我國采用的是適當(dāng)補償法。補償?shù)姆秶容^小,僅僅限于與土地有直接聯(lián)系的一部分損失,殘余地?fù)p失和其他間接的損失沒有列入補償?shù)姆秶?計算方法可操作性不強,并且前兩項補償費不直接發(fā)給農(nóng)民,補償內(nèi)容事實上只有兩項。所以,補償范圍不可以除了表現(xiàn)在補償未包括因征收土地的集體組織和農(nóng)民的間接損失,也忽略了土地對農(nóng)民的社會保障功能。

2.3 對兩國的土地征收程序進行對比和分析

日本土地征收之所以很好的落實,除了建立了合理的補償機制外,還有一套土地征收法規(guī)體系,具體規(guī)定了土地征用的程序及征地雙方的權(quán)利和義務(wù),征地出現(xiàn)問題時解決的辦法和程序,從而規(guī)范了各征地主體的行為,充分保障被征地所有者的權(quán)利,也為征地糾紛的解決提供了法律救濟和援助。日本“土地征收法”明確規(guī)定,征收或使用土地的公益事業(yè),必須遵循法律的條件和程序進行土地的征收或使用。土地征收采用具有透明度的申請、聽取意見、審批、公告、通知、裁決等程序。程序通過各種條件對征收雙方進行一定約制,達(dá)到在推動公益事業(yè)發(fā)展的同時,保護私有土地的安全和土地所有人利益的目的。依據(jù)“土地征收法”規(guī)定,公益事業(yè)項目人進行土地的征收和使用時,則主要通過以下幾道程序:(1)政府對公益事業(yè)項目進行資格認(rèn)定;(2)項目申請人編寫土地調(diào)查報告;(3)征用委員會對征收或使用土地的具體事項進行裁決。完善的法律體系保證了征收程序合法有序地進行。

我國并沒有一部具體的土地征收法來規(guī)范土地征收雙方的權(quán)利和義務(wù),其土地征收的程序就以《土地管理法》為主,以行政法規(guī)和各部門規(guī)章為輔。但同時,這些立法對征地的目的、程序、補償以及征地糾紛的解決等問題缺乏具體的規(guī)范,導(dǎo)致征地隨意性很大,補償安置存在極大的后遺癥,土地征收過程中引發(fā)的事故也無人承擔(dān)。其現(xiàn)有程序缺陷:一是程序種類繁多、交叉重疊;二是流程冗長、步驟繁雜;三是蓋章繁多、搭車收費;四是資料量大,報件復(fù)雜。另外,按我國《土地管理法》規(guī)定:有關(guān)部門批準(zhǔn)征地要有公告程序,在征地前給予農(nóng)民知情權(quán)與參與權(quán)。但可以看到實際操作過程中缺乏透明度,并沒積極聽取農(nóng)民意見,公告內(nèi)容由政府單方面決定,帶有很大的強制性與壟斷性,農(nóng)民只能被動的服從。

3 日本土地征收對我國的啟示和借鑒

(1)嚴(yán)格限定以公共利益為目的的征地范圍。

國家行使土地征收權(quán)是為公共利益服務(wù),其范圍應(yīng)該局限在基礎(chǔ)建設(shè)、政府機關(guān)用地及為公益事業(yè)服務(wù)的公共用地。日本通過詳盡的列舉式對公共利益范圍加以限制,在土地征收法中列出35種公益性用途,進而嚴(yán)格限制征地的目的,對政府征收土地的權(quán)利形成較強約束。因而我國也應(yīng)該盡可能在立法上明確界定公共利益的范圍,使得公益性用地點種類得以明確。同時要將用地目的嚴(yán)格區(qū)分為公益性用地和經(jīng)營性用地,增設(shè)公益目的的認(rèn)證程序。

(2)完善補償制度。

征地補償是土地征收制度的核心內(nèi)容,也與農(nóng)民切身利益相關(guān),因此對于這項制度的完善有著更大的意義。如上所述我國現(xiàn)行的征地補償制度存在著很多問題需要改進,依照市場原則,提高土地的補償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。例如:土地管理法規(guī)定的土地補償費和安置補助費的標(biāo)準(zhǔn)是按被征土地前3年平均年產(chǎn)值的倍數(shù)計算,但這是一種與市場無關(guān)的政策性標(biāo)準(zhǔn)。以倍數(shù)計算難以體現(xiàn)級差地租導(dǎo)致補償費用偏低。失地農(nóng)民沒有了土地發(fā)揮的保障功能,在貨幣上也難以得到合理賠付。所以就要重新確定新的符合市場交易價格為基礎(chǔ)的補償金。

(3)建立健全土地征收程序。

科學(xué)合理的征收程序起著重要的作用,日本制定了一套完整的土地征收法規(guī)體系來保障土地征收到合法進行。我國也要建立健全土地征收程序,保障農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán),完善救濟機制。在整個土地征收過程中,保證被征收者在征地行為過程中的參與,讓他們在征收的目的性、征收的范圍、征收補償安置和征收補償安置費用的使用、管理等方面都有充分發(fā)表意見的機會。即做好事前公告,事中聽證,事后救濟工作。

中國土地管理法及其實施細(xì)則均沒有條文規(guī)定個體土地使用者在對國家征用的命令或賠償金額發(fā)生異議時提出申訴的權(quán)利。但征收作為政府強制取得私有財產(chǎn)的損益,會對使用者造成不同形式的損失,因此必須通過法律設(shè)定有效的救濟途徑,這是保障私有財產(chǎn)權(quán)的最后防線。征收的救濟是公民的權(quán)利和利益因政府實施征收而受到侵害時的防衛(wèi)手段和申訴途徑。征收引起的糾紛,主要表現(xiàn)在兩個方面:一是對征收行為的合法性存在質(zhì)疑引起的糾紛,主要包括征收主體、征收目的以及征收程序等是否合法引起的糾紛;二是因補償問題引起的糾紛,主要有補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、方式以及補償費的歸屬問題引起的糾紛等。因兩者引起的糾紛,都可以采用行政復(fù)議、行政訴訟。同時在訴訟中,法院要加強憲法審查和行政審查。

參考文獻

[1]汪秀蓮,王靜.日本韓國土地管理法律制度與土地利用規(guī)劃制度及其借鑒[M].北京:中國大地出版社,2004.

第4篇

關(guān)鍵詞:補償原則;現(xiàn)狀與問題;子原則

中圖分類號:C93

文獻標(biāo)識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)16-0086-02

1 我國農(nóng)村土地征收補償原則的現(xiàn)狀與問題

我國農(nóng)村土地征收補償原則的總體現(xiàn)狀是:制度層面上現(xiàn)行立法規(guī)定不明,采取回避態(tài)度;實踐操作中受償主體虛位,補償范圍狹小,補償標(biāo)準(zhǔn)過低,補償利益不及損失利益。

1.1 制度層面上現(xiàn)行立法規(guī)定不明,采取回避態(tài)度

1982年《中華人民共和國憲法》第十條第三款:國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。2004年《中華人民共和國憲法》第十條第三款進一步完善為:國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。2004年新修改的《中華人民共和國土地管理法》關(guān)于土地征收補償原則做了如下規(guī)定:國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償(第二條第四款);征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費,為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。 征收其他土地的土地補償費和安置補助費標(biāo)準(zhǔn),由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定(第四十七條)。2007年出臺的《中華人民共和國物權(quán)法》則作了如下明文規(guī)定:征收集體所有的土地,應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用,安排被征地農(nóng)民的社會保障費用 (第四十二條) 。

對以上法律文本進行分析,我們可以得出以下結(jié)論:(1)憲法對土地征收補償原則沒有涉及。2004年修憲后將“補償”明文寫入憲法,為征地補償提供了憲法依據(jù),但對補償原則仍采取了回避態(tài)度。(2)專門性立法對土地征收補償原則做了折射性的潛在規(guī)定,出現(xiàn)了“按用途補償”。管理法第47條規(guī)定了“按用途補償”,并規(guī)定了補償?shù)淖罡呦揞~以及各省區(qū)在一定范圍內(nèi)的自決權(quán),折射出了立法者在補償原則采取了有限補償原則。盡管學(xué)者們多認(rèn)為我國的補償原則是“合理補償”(相當(dāng)補償),但從法律文本解釋學(xué)上看,管理法第47條在文本上沒有明確化,并未出現(xiàn)“適當(dāng)合理”的字眼。 (3)物權(quán)法在補償原則上遵從先例。從內(nèi)容上看,物權(quán)法第42條有了兩點變化,一是擴大了補償費的項目種類,明文規(guī)定了“社會保障費”這一補償項目;二是在對各項費用的計算上并未像管理法第47條那樣規(guī)定最高補償額以及明確的計算方法,也沒有相關(guān)的地方自決權(quán)條款,而是以“足額”一詞作了概括化處理。從一般法與特別法關(guān)系的角度看,管理法是關(guān)于土地征收補償?shù)奶貏e法,而物權(quán)法則屬一般法,依特別法優(yōu)于一般法(前提是兩者在內(nèi)容上無抵觸)的適用原則,應(yīng)優(yōu)先適用土地管理法。從文意解釋角度看,“足額”僅是用來強調(diào)四個補償項目中的前三個即土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費的“足額”。關(guān)于“社會保障費”,文本僅用“安排”一詞進行限制,“安排”本身即具有不確定性,隱含了“可以”的意思。所以“足額 ”并未波及被征地主體的社會保障費,更非是對補償范圍的周延性規(guī)定。

1.2 實踐操作中受償主體虛位,公共利益扭曲,補償范圍狹小,補償利益不及損失利益

1.2.1 受償主體虛位與土地征收補償費的流轉(zhuǎn)次序

我國《土地管理法實施條例》第二十六條規(guī)定:土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有,地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗所有者所有。在實踐操作中,擔(dān)任“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”角色功能的卻是同時存在、相互包含、相互隸屬的三個主體:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,二是村委會級別的農(nóng)村村集體經(jīng)濟組織,三是村民小組級別的農(nóng)村經(jīng)濟組織,而且三者都是合法主體。 三主體并存所造成的弊端表現(xiàn)在三者爭相充當(dāng)受償者而導(dǎo)致的補償費被層層克扣的“雁過拔毛、見者有份”的不良規(guī)則的形成,失地者在補償順序上是列在第四次序上的:村民小組級的集體經(jīng)濟組織在留足自己的“可以獲取”的補償費之后,剩下的補償費才真正進入失地者手中,造成這種扭曲化的流轉(zhuǎn)規(guī)則的根本原因在于受償主體――“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”在實踐操作中的虛位。

1.2.2 公共利益的扭曲與“私益征收”

“公共利益意味著在分配和行使個人權(quán)利時決不可以超越的外部界限” ,在土地征收補償制度中,公共利益更是分配和行使國家土地征收權(quán)時“決不可以超越的外部界限”。但是,公共利益的內(nèi)涵和外延究竟該如何界定,學(xué)界觀點不一。就國內(nèi)的爭論而言,焦點主要集中在是否應(yīng)將國家利益納入公共利益的范疇。

這種對公共利益的外延的界定直接影響到我們究竟應(yīng)該采取什么樣的征收補償原則:如果公共利益不包含國家利益(此時公共利益即等同于社會公共利益),那就應(yīng)采取有限補償說,因為此時的“公共利益中”中也包含了被征收者的個人利益;如果公共利益中包括了國家利益,那就應(yīng)采取適當(dāng)補償原則,具體如何補償應(yīng)視個案的具體情況而定――對其中的為了“國家利益”而采取的農(nóng)地征收進行完全補償,因為政治國家是與市民社會相對立的,國家利益中并不包含個人利益;對其中的為了“社會公共利益”而采取的農(nóng)地征收進行有限補償。在我國的實踐操作中,公共利益往往被無限地擴大化,一些主要目的在于營利的私人商業(yè)行為因為其會附帶產(chǎn)生一些很小的社會公共利益的效應(yīng),也被劃入“公共利益” 的范疇,比如房地產(chǎn)開發(fā)、私人煤礦開采等,極大地扭曲了立法者的原意,損害了被征收者的合法權(quán)益。

此外,我國農(nóng)村土地征收補償原則面臨的現(xiàn)狀還有補補償范圍狹小、補償標(biāo)準(zhǔn)過低、 補償利益不及損失利益等,這些已是不爭的事實。究其原因,一是立法精神上的有意傾斜,二是現(xiàn)有行政體制上的弊端,三是實踐中無詳細(xì)的法律可遵循,執(zhí)法者無所適從;這些問題必然使得公權(quán)侵害私權(quán),增加了社會的不和諧因素,不利于社會主義和諧社會的發(fā)展,因此加快構(gòu)可操作性強的農(nóng)村土地征收補償原則體系勢在必行。

2 對策:我國農(nóng)村土地征收補償原則子原則之構(gòu)建

我國農(nóng)村土地征收補償原則體系的構(gòu)建必須以行政法中的一般原則為基礎(chǔ),在相當(dāng)補償原則的框架內(nèi)探求適合我國國情的一系列子原則。本文所主張的這些子原則主要包括公益恪守原則、窮盡啟動原則、先補后征原則、限時補償原則和失敗回轉(zhuǎn)原則。這些子原則是構(gòu)建我國農(nóng)村土地征收補償原則體系的主要內(nèi)容。

2.1 公益恪守原則

公益恪守原則是指對農(nóng)村土地進行征收時,必須以“公共利益的需要”為其必要條件,當(dāng)且僅當(dāng)該征收是為了公共利益的目的時才得以啟動征收程序,如果是為了個體私人利益,則不得進行征收。公益恪守原則的功能在于防止行政主體任意濫用土地征收權(quán)侵害有關(guān)相對人的合法權(quán)益,以維持土地征收補償制度建立的最初價值意愿的權(quán)威。

2.2 窮盡啟動原則

窮盡啟動原則是指行政主體只有在一切可行的方法都是用盡之后仍然無法滿足公共利益的需要時才能啟動征地補償程序,如果尚有可替代性的方法即便是為了公共利益也不得啟動該程序。

窮盡啟動原則的價值在于它控制著整個征地補償程序的啟動樞紐,在整個農(nóng)村征地補償體系中起著關(guān)鍵作用。公益恪守原則僅僅為征地補償程序的啟動提供了一種可能性,不符合公益恪守原則必然導(dǎo)致征地補償程序無法啟動,但符合了公益恪守原則的要求則不必然使征地補償程序得以啟動,該程序究竟能否啟動,還在于是否符合窮盡啟動的原則。換句話講,單個的公益恪守原則或者窮盡啟動原則都無法使得征地補償程序得以啟動,它們只是該原則得以啟動的必要條件而非充分條件,只有當(dāng)某種情形同時符合了公益恪守原則與窮經(jīng)啟動原則的要求時,征地補償程序的啟動才獲得了更大意義上的可能性,但此時公益恪守原則與窮經(jīng)啟動原則的結(jié)合也僅僅是征地補償程序中的一部分得以啟動的充分條件――此時必然可以啟動補償程序但不必然得以啟動征收程序, 兩者的結(jié)合也不是土地征收程序得以啟動的充分條件,僅僅是征地程序得以啟動的必要條件。

2.3 先補后征原則

先補后征原則即先補償后征收原則,是指行政主體只有在補償程序完成以后才得以開始征收程序。先補后征原則的功能在于它避免了因傳統(tǒng)土地征收補償制度中先征收后補償而產(chǎn)生的“只征收不補償”或“多征收少補償”的弊端的出現(xiàn)。通過先補后征原則的調(diào)節(jié)機制,把補償程序設(shè)為征收程序的前置程序,有利于更好地規(guī)范行政主體的征地行為,保護被征地者的切身利益。先補后征原則的功能還在于,它與公益恪守原則、窮盡啟動原則共同構(gòu)成了整個土地征收補償程序得以完全啟動的充分條件――當(dāng)某種情形同時符合公益恪守原則、窮盡啟動原則與先補后征原則的要求時,整個土地征收補償程序就得以完全啟動。

2.4 失敗回轉(zhuǎn)原則

失敗回轉(zhuǎn)原則是指當(dāng)征收程序完成以后,如果用地者在法律規(guī)定的時限內(nèi)因主觀或者客觀的原因無法實現(xiàn)預(yù)先設(shè)定的公共利益的目的時,必須恢復(fù)被征收的土地的原有用途。

失敗回轉(zhuǎn)原則是杜絕行政主體以“公益征收”為名以“私益征收”為實的濫用土地征收權(quán)現(xiàn)象的最后一道防線, 對徹底消除“私益征收”現(xiàn)象意義重大。但“回轉(zhuǎn)”僅僅是對被征收的土地的原有用途的回轉(zhuǎn),并非是恢復(fù)該土地的所有權(quán)歸屬的原狀,并不是原被征地者退回土地補償金、原征地主體返還被征地,它是獨立于原土地征收補償法律關(guān)系之外的一種全新的、獨立的所有權(quán)轉(zhuǎn)讓法律關(guān)系。失敗回轉(zhuǎn)原則的實質(zhì)是僅僅賦予了原被征地者及其繼承人一種優(yōu)先購買權(quán)。

3 結(jié)語

由上可見,本文所主張的我國農(nóng)村土地征收補償原則體系是以行政法中的一般原則為基礎(chǔ),在相當(dāng)補償原則的框架內(nèi)所提出的具體包括公益恪守原則、窮盡啟動原則、先補后征原則和失敗回轉(zhuǎn)原則等在內(nèi)的一系列子原則為主要內(nèi)容的全面的、開放的體系,這個體系符合可操作性強的基本要求,同時也適合我國國情,它對規(guī)范農(nóng)村土地征收補償秩序、保護失地農(nóng)民切身權(quán)益、促進社會和諧發(fā)展具有重大意義。

參考文獻

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第5篇

一、我國農(nóng)村土地征收程序的概念

1.我國農(nóng)村土地征收的概念

我國《憲法》規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”，由此我們可以將土地征收的概念理解為：為了國家、人民公眾的利益，可以要給與一定的補償取得土地的所有權(quán)和土地上附著物的所有權(quán)，但是“公共利益”的概念及補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)并沒有硬性規(guī)定。

2.土地征收與土地征用的辨析

土地征收主要是所有權(quán)的改變，不僅包括土地還包括土地上的附著物。征用只是使用權(quán)的改變，國家征用土地之后，會給與一定補償，并且經(jīng)土地歸還原有的土地?fù)碛姓摺?/p>

二、我國農(nóng)村土地征收程序現(xiàn)狀及補償措施的建議

1.我國農(nóng)村土地征收程序

依照我國的相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，我國集體土地征收的程序包括：建設(shè)單位依法申請土地，材料經(jīng)過受理之后擬定征地的方案，接著是進行公告和確認(rèn)，接下來是同級人民政府進行征地審查并且逐級上報，在此之后會制定征地補償方案并舉行聽證會解決補償安置問題，當(dāng)補償安置方案無異議且實施之后才能頒發(fā)建設(shè)用地的批準(zhǔn)書。

2.我國農(nóng)民權(quán)益受到侵害的表現(xiàn)

土地是重要的生產(chǎn)和生活資料，大量的土地征收導(dǎo)致大量的人員失業(yè)，他們涌進城市，但是城鎮(zhèn)化的發(fā)展不完善并沒有為他們提供合適的崗位，，會造成城市競爭更加激烈，社會問題突出，嚴(yán)重的更會危及社會治安，他們當(dāng)中很多人只能從事一些技術(shù)含量小、對文化素質(zhì)要求低的行業(yè)這也就相當(dāng)于他們是“隱性失業(yè)”，而政府對被征地人的補償是一次性的貨幣補償，并不考慮以后土地升值的潛力，對于這一大筆錢財很多人事沒有足夠的能力去打理，會造成這些人一夜暴富，從而失去生活的目標(biāo)。農(nóng)民失去土地之后他們再也得不到土地給與他們的保障，同時甚至不能享受城市居民的一些社會保障，他們成了“社會夾心層”，這些沒有給與他們幸福感，反而使幸福指數(shù)降低。在土地征收過程當(dāng)中完全是行政力量的主導(dǎo)，市場的規(guī)律并沒有發(fā)揮作用，造成農(nóng)民得不償失嚴(yán)重侵害他們的權(quán)益。

3.我國征地過程中的違法行為

在進行集體土地征收過程當(dāng)中存在很多的違法行為，其中法律制度的缺陷是其本質(zhì)原因。河南省是一個農(nóng)業(yè)大省并且是全國的產(chǎn)糧基地，每年存在因為征收土地造成人員失業(yè)和糧食總產(chǎn)量下降的情況，這些要求我們對這個問題進行深入研究。

土地在中國的歷史上起著很重要的作用，如今征收土地不合法勢必不造成社會的動蕩。在征收集體土地的過程當(dāng)中存在出現(xiàn)“釘子戶”，甚至?xí)├麍?zhí)法造成群體性沖突，也有的因為補償安置不到位的問題造成工程延期，造成了很大的資源浪費。征地的主體是政府且監(jiān)督也是政府內(nèi)部自上而下的監(jiān)督，這種當(dāng)運動員又當(dāng)裁判的行為很容易因為自己的利益的獲得而去損害公民的利益，造成對土地所有者的侵害也容易衍生腐敗問題。有的地方政府為了自己的政績和稅收出現(xiàn)賣地的行為，但是政府由于政府制定土地征收制度不透明，監(jiān)督體質(zhì)不完善，無法對其工作進行監(jiān)督。

河南省已有的法律文件難以對集體土地征收補償制度提供充實的法律根據(jù)。其中《憲法》與《土地管理法》就有一定的沖突，《土地管理法》存在一定的違憲行為，但是當(dāng)前中國的法律制度并沒有違憲審查，所以《憲法》難以起到它應(yīng)有的作用。

在進行土地補償方案過程中要舉行聽證會，但是聽證會難以起到應(yīng)有的作用，聽證的主體不能及時得到信息且聽證主體不廣泛，其應(yīng)有的權(quán)利得不到保障。

4.對土地征收補償?shù)慕ㄗh

要明確合理的征收補償標(biāo)準(zhǔn)和機制，補償方式要多樣化，擴大補償范圍，考慮以后土地增值的因素，將征收土地補償與就業(yè)、養(yǎng)老、實物、等進行結(jié)合，以促進“人的城鎮(zhèn)化。；重構(gòu)農(nóng)村集體土地征收的法律框架加大對土地征收救濟程序的建設(shè)，制定《土地征收法》為土地征收提供有法可依的局面，同時加大土地征收補償工作的程序的透明度，對政府集體土地征收進行體制外的監(jiān)督，并制定征地補償復(fù)議程序；加強公民的參與并維護被征收土地人的聽證權(quán)利和表達(dá)權(quán)利；完善集體土地征收的法律制度和相關(guān)的配套措施，用社會保障制度替代土地的保障制度，同時建設(shè)同地同價公平的補償制度，對土地上的附著物進行合理的賠償。

三、完善我國農(nóng)村土地征收程序的建議

第6篇

關(guān)鍵詞:土地征收;農(nóng)民利益;立法完善

土地是一種稀缺資源,伴隨著我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的不斷推進,對土地的需求量突飛猛進,而建設(shè)用地的稀缺性也相應(yīng)突出。國家通過征收農(nóng)村集體土地的方式緩解其中的矛盾,但由于土地征收制度的不完善導(dǎo)致征收過程中出現(xiàn)各種問題,反倒日益激化了社會矛盾。因而,充分認(rèn)識我國農(nóng)村集體土地征收制度存在的問題,并加以解決勢在必行。

一、集體土地征收概述

由于我國土地所有采取公有制,而社會形態(tài)又呈現(xiàn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),所以我國土地所有也相應(yīng)的呈現(xiàn)二元化,根據(jù)憲法,分別為國家所有和農(nóng)村集體所有。同時,在我國,農(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)不能直接進入一、二級土地市場,所以土地征收是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國家建設(shè)用地的重要途徑。我國土地征收制度包含幾個反映其本質(zhì)的要素,例如公共目的、法定程序、主體強制、給予補償?shù)取Ｒ虼?可以初步認(rèn)定集體土地征收是國家為滿足公共利益需求,依據(jù)法律,按照法定程序,并給予集體經(jīng)濟組織補償,強制將集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜械男姓袨椤８鶕?jù)以上分析,可以概括出集體土地征收具備的特點有:目的公共性、程序法定性、主體唯一性、行為強制性、權(quán)屬轉(zhuǎn)移性、征地有償性.

二、集體土地征收制度存在的問題及分析

(一)公共利益的界定問題

公共利益為目的是判斷征地行為的合法性和正當(dāng)性的重要前提和標(biāo)尺,應(yīng)當(dāng)是約束國家行使公權(quán)力的有效武器,但由于我國關(guān)于征地問題中的公共利益立法的空白,使得這一武器成為雙刃劍。各級政府多以公共利益為借口強行征收集體土地,更形成了極具特色的“土地財政”。

(二)收益分配問題

國家在征收土地的時候,給予的征地補償作為一種經(jīng)濟收益,同樣面臨分配的嚴(yán)重問題。現(xiàn)實中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村一級集體經(jīng)濟組織把持征地補償,失去土地直接受損害的是農(nóng)民,而分享失地補償最少的也是農(nóng)民,農(nóng)民個體利益受到空前的剝削。

(三)征收程序問題

首先,整個征收程序基本由政府一手操作,征地程序缺少適當(dāng)透明度。其次,實際中存在許多地方政府對土地以征收名義在未獲得批準(zhǔn)的情況下實行先占的情況,使得大量土地事先集中到政府手中,形成土地閑置和浪費。最后,土地征收缺乏必要監(jiān)督。土地征收往往就是政府部門對自己的行為加以監(jiān)督,這樣的監(jiān)督機制并不具備實質(zhì)作用。

(四)補償問題

首先,土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)不明確,《土地管理法》僅就補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)作了原則性的規(guī)定,具體實施時仍以各地方政府各自任意標(biāo)準(zhǔn)為主,農(nóng)民利益很難保障。其次,補償標(biāo)準(zhǔn)過低,現(xiàn)行的《土地管理法》以土地原有作用和價值作為測算補償金額的依據(jù),根據(jù)這樣的標(biāo)準(zhǔn)測算得出的結(jié)果相比征收后土地產(chǎn)生的收益根本是天壤之別。最后,補償方式不合理,總體來說,現(xiàn)在主要的補償僅僅以貨幣形式發(fā)放,而失地農(nóng)民失去了主要經(jīng)濟來源。所以,僅僅給農(nóng)民少量的貨幣補償難以彌補土地相對于農(nóng)民原有的生活保障作用。

三、關(guān)于土地征收立法完善的建議

(一)明確界定公共利益

我國對公共利益的概念采取的是在憲法法律中概括性敘述的方式,這種方式能夠跟的上社會發(fā)展步伐,確保法律概念的動態(tài)變化,但也受隨意性的牽絆,使得政府在行為時自由把握的范圍過寬,甚至可能被利用無限夸大權(quán)力范圍,導(dǎo)致公權(quán)力濫用。所以,我國應(yīng)當(dāng)采取概括性敘述和逐條列舉相結(jié)合的立法方式,以為不特定多數(shù)人共同利益的目的作為公共利益的底線加以概括敘述,再在法律中對明顯的公共利益范疇加以列舉說明。

(二)明確集體土地產(chǎn)權(quán)

明確集體土地產(chǎn)權(quán)的意義在于充分保證征地補償收益能夠切實落實到農(nóng)民手中,因此,應(yīng)當(dāng)明確村民小組作為集體經(jīng)濟組織的代表,在割裂村民小組同基層政權(quán)的經(jīng)濟聯(lián)系后,撤銷原本鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的集體經(jīng)濟組織的地位。這樣,農(nóng)民作為村民小組的成員,可以直接參與到整個土地征收程序中來,有助于保障農(nóng)民利益。

(三)細(xì)化土地征收程序規(guī)范

這就要求在立法中,對現(xiàn)行法律的程序性事項更加細(xì)致的規(guī)定,填補征地程序的空白,使整個征地活動從申請審批到征收補償再到批準(zhǔn)出讓土地使用權(quán)都有法可依。另外,還要在法律中賦予被征地農(nóng)民以相應(yīng)的知情權(quán),使農(nóng)民在土地征收中不再處于完全被動的地位,能夠自主保護自己的利益。

(四)調(diào)整補償標(biāo)準(zhǔn)

對于補償標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整不應(yīng)當(dāng)僅僅是數(shù)字上的增加或減少,最好的方式是適當(dāng)引入市場機制,利用市場的價值規(guī)律平衡各方利益。應(yīng)當(dāng)賦予集體土地征收各方一定的市場地位,甚至可以考慮在協(xié)商補償問題時引入聽證制度,從而尋求各方利益的最大化。

參考文獻:

第7篇

關(guān)鍵詞：集體土地征收；現(xiàn)狀；征地程序；補償制度

由于現(xiàn)行集體土地征收的法律和政策規(guī)定等制度缺陷及政府在征地實踐中的弊端，導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益頻繁受損。失去土地的同時，農(nóng)民失去了基本生活保障，社會身份無所依托，就會成為一個就業(yè)困難、沒有保障的社會新群體，這將是社會穩(wěn)定的巨大隱患和經(jīng)濟發(fā)展的重大難題，這一現(xiàn)象必須引起我們的重視和關(guān)注。

一、農(nóng)村集體土地征收機制的現(xiàn)狀分析

近年來集體土地征收中暴露出來的矛盾和問題越來越多，保護耕地與非農(nóng)建設(shè)占地的矛盾日益突出，因征地引發(fā)的居高不下，時有發(fā)生，成為影響社會穩(wěn)定的一個重要因素。這些都暴露出我國集體土地征收上制度性的缺陷，有關(guān)法規(guī)規(guī)定嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實需要。以下就來分析一下我國集體土地征收及補償安置制度所存在的問題。

（一）法律中“公共利益需要”缺乏明確界定

我國只是原則性地規(guī)定了集體土地征收必須符合“公共利益”，但具體什么事業(yè)符合“公共利益”卻沒有明確的規(guī)定，這就導(dǎo)致實踐中政府借“公共利益”之名濫用土地征收權(quán)的現(xiàn)象時有發(fā)生。

（二）集體土地征收程序缺乏具體規(guī)定

土地征收應(yīng)該具有嚴(yán)格的法律操作程序，但我國憲法中雖規(guī)定征收是依“法律規(guī)定”進行，《土地管理法》及其實施條例中有關(guān)土地征收程序的規(guī)定更是簡單、粗糙，土地征收程序在法規(guī)中與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批程序、建設(shè)用地審批程序等其他內(nèi)容混雜在一塊，缺乏條理性和清晰度。由于法律上缺乏明晰規(guī)定，導(dǎo)致政府在決定土地規(guī)劃和征收時，缺乏公開的聽證程序；在確定征收補償時，缺乏中立的評估機構(gòu)，補償價格都是政府單方面決定的；征收及利益分配機制還缺乏應(yīng)有的司法救濟程序，很有可能損害農(nóng)民的土地權(quán)益。正是由于法律程序的缺位，導(dǎo)致在集體土地征收的過程中嚴(yán)重剝奪了被征農(nóng)民的知情權(quán)、參加權(quán)、申訴權(quán)，這就難免導(dǎo)致糾紛的發(fā)生。

（三）集體土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)過低

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，土地補償費以征地年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)。因我國農(nóng)業(yè)粗放經(jīng)營、農(nóng)業(yè)效率不高，以年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)的補償費用必定偏低。這也是導(dǎo)致集體土地征收過程中征收方與被征收方矛盾尖銳的主要原因，農(nóng)民對過低的征地補償難以理解。而與此相對比的是，集體土地被低價征收后，土地出讓收益則高出很多。這種不平衡造就了土地補償費與土地出讓收益之間的巨大差距，巨大的差距也就意味著政府所能獲得的巨大利益，政府對“土地財政”的依賴性一定程度上形成了政府與民爭利的現(xiàn)象。

（四）政府在征收程序中權(quán)力集中，暗箱操作，腐敗滋生

政府在征收過程中集眾多角色與一身，既是征收決定者，又是補償標(biāo)準(zhǔn)制定者，還是正義的裁決者，由于法律、法規(guī)的不完善導(dǎo)致土地征收過程中政府的征收權(quán)得不到程序的制約，權(quán)力容易被濫用。在完全市場化的土地出讓市場，通過出讓土地能夠獲得巨大利益，這就驅(qū)動了一些地方政府為賣地而征地的行為。地方政府成為“賣地財政”。政府官員與開發(fā)商“共同運作”使許多非公益目的的用地以公益目的的名義被征收。在利益面前不少官員鋌而走險收受賄賂，為違法的征收行為保駕護航，部分政府將土地以低廉的價格用來招商引資以實現(xiàn)自己的政績。

二、對完善土地征收制度的一些建議

土地征收所造成的矛盾，既有其歷史客觀原因，也有其現(xiàn)實的利益因素驅(qū)導(dǎo)，這是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中難以避免的問題。現(xiàn)階段的任務(wù)是盡可能多地發(fā)現(xiàn)存在問題，并著手去應(yīng)對解決，在保持社會和諧、經(jīng)濟穩(wěn)定高速發(fā)展的情況下完善土地征收制度。

（一）提升農(nóng)民的法制觀念及了解政策的意識

在現(xiàn)實中了解到，因為農(nóng)民的法制意識薄弱或者對國家相關(guān)的征地及征地補償制度不了解，雖然覺得征地的程序或者補償不合理，可往往拿不出相關(guān)知識出來而蒙受損失。這就不僅需要農(nóng)民自己主動去了解國家的一些切實關(guān)乎自身利益的法規(guī)政策，而且，各級政府應(yīng)該將國家頒布的相關(guān)法規(guī)政策及時宣傳到位，提升村民的法律意識，避免在征地過程中出現(xiàn)不和諧的事件發(fā)生。

（二）制定《土地利用規(guī)劃法》，明確土地用途規(guī)劃的產(chǎn)生和變更程序

土地用途管制是指國家為保證土地資源的合理利用，經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，通過編制土地利用規(guī)劃，劃定土地用途區(qū)，確定土地使用限制條件，并要求土地的所有者、使用者嚴(yán)格按照國家規(guī)定的土地用途利用土地的制度。雖然中國土地管理法也確立了相應(yīng)的土地用途管制制度，但是對于土地用途規(guī)劃的制定、變更程序以及用途規(guī)劃變更的附隨補償義務(wù)等都缺乏具有可操作性的規(guī)定。因此，中國應(yīng)盡快制定土地利用規(guī)劃法，完善土地用途的產(chǎn)生和變更程序，明確用途規(guī)劃變更的補償義務(wù)。

（三）制定《土地征收法》，確立科學(xué)合理的集體土地征收制度

必須由法律來規(guī)定按市場價格為補償計算標(biāo)準(zhǔn)的制度，同時要實現(xiàn)安置方式的多樣化。世界各國的土地征收補償均以土地的市場價值為補償?shù)挠嬎銟?biāo)準(zhǔn)，并且同時也建立了完善的市場價格評估機制。中國承認(rèn)農(nóng)民對土地的完整轉(zhuǎn)讓權(quán)后，必然建立與之對應(yīng)的以土地市場價值為補償基準(zhǔn)的補償標(biāo)準(zhǔn)。此外，還應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)土地征收補償方式的多樣化。從中國目前各地的實際做法來看，留地補償是一種非常受歡迎的補償安置方式。因此，中國應(yīng)當(dāng)確立多元化的征地補償安置方式。

（四）公平合理地進行土地征收補償

為確保被征收者在因征收而受到權(quán)益侵害時可以獲得補償，法律必須規(guī)定補償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)、種類等條款。為了更好地維護農(nóng)民權(quán)益，首先，對于土地征收的補償標(biāo)準(zhǔn)而言，應(yīng)采公平補償方式，由被征地方與用地方以平等主體的方式對土地價格、地上物價值、搬遷費用等進行一系列的要約與承諾來完成，這種方式也最能充分體現(xiàn)土地所有者及使用者的權(quán)能，也很好地維護了談判雙方的利益。其次，法律應(yīng)該明確土地征收補償?shù)姆秶粌H包括土地的價格，而且青苗及附著物補償費、新菜地開發(fā)建設(shè)、移民安置補助費等都應(yīng)包括在補償?shù)姆秶鷥?nèi)。再次，明確土地征收補償?shù)陌l(fā)放主體，盡管土地的所有權(quán)為農(nóng)民集體組織所有，但土地征收也損害了農(nóng)民的土地使用權(quán)，所以，土地補償費用也應(yīng)該分配給農(nóng)民一部分，針對出現(xiàn)的農(nóng)民坐吃山空的現(xiàn)象，農(nóng)民此部分的收益可以通過社會保障的形式實現(xiàn)。集體土地征收對于農(nóng)民而言，最根本的影響在于其失去了賴以為生的基本生產(chǎn)資料，而非簡單的財產(chǎn)權(quán)益喪失。其對于農(nóng)民長遠(yuǎn)的生產(chǎn)生活有根本性的改變效果。因此，集體土地征收補償不僅要考慮農(nóng)民喪失的集體土地自身的價值，更應(yīng)當(dāng)從農(nóng)民日后生計的維護和可持續(xù)發(fā)展角度為農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益提供保障。而地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有就自不待言。最后，土地征收補償費用的發(fā)放方式也鼓勵創(chuàng)新，我國主要實行貨幣化的安置方式，但由于現(xiàn)在農(nóng)民未納入社會保障體系，為了保證社會的安定以及農(nóng)民個體的長遠(yuǎn)利益，在符合法律規(guī)定和適應(yīng)本地實際情況的前提下，鼓勵多種模式的補償辦法。

（五）提高征地程序的透明度，完善征地聽證制度

第8篇

[關(guān)鍵詞]土地征收土地征收程序土地征收程序的缺陷土地征收程序的完善

土地在我國具有特殊的重要地位，既是重要生產(chǎn)資料和財產(chǎn)，也是人民安身立命之本，還是重要的環(huán)境資源要素。土地征收意味著對所有權(quán)的剝奪，牽涉的權(quán)益很多，權(quán)益之間的沖突也很大，需要按照嚴(yán)格的法定程序進行。沒有科學(xué)合理的土地征收程序作保障，就會嚴(yán)重地影響土地征收活動和國家建設(shè)活動的順利進行，也會加劇和激化政府與農(nóng)民之間的矛盾，更會影響農(nóng)村和整個社會的安定團結(jié)。1所以，建立科學(xué)完善的土地征收程序迫在眉睫。

一、土地征收程序的作用

實體法公正性的實現(xiàn)，必須以程序的公正為保障。沒有程序的公正，實體法的公正就不能實現(xiàn)?？茖W(xué)合理的土地征收程序可以限制土地征收權(quán)的濫用，防止行政權(quán)力的泛濫，通過預(yù)先設(shè)定行政機關(guān)的權(quán)限，規(guī)范行政機關(guān)的行為，增加土地征收的透明度和公示性，避免暗箱操作和肆意妄為等現(xiàn)象的出現(xiàn)，以保證行政權(quán)力的公正合理行使；可以緩解征收者與被征收者間的矛盾，通過對土地征收施加嚴(yán)格的程序制約，對被征收者的利益進行必要保護，使被征收者明白征收的決策、執(zhí)行依據(jù)和步驟等信息，增強征收者的權(quán)威性和公信力，有利于土地征收的順利進行和征收目的的實現(xiàn)；可以節(jié)約成本，提高行政效率，通過規(guī)定征收者決策、執(zhí)行的依據(jù)和步驟等重要內(nèi)容，具有明顯的條件導(dǎo)向性，有利于減少不必要的論證、內(nèi)部決議等過程，保證結(jié)果的一致性和穩(wěn)定性，避免行政機關(guān)專斷和反復(fù)無常，同時也可以增加被征收者的可預(yù)見性，增強其對行政機關(guān)征收行為的信服度，避免產(chǎn)生糾紛，保證土地征收的順利進行。

總之，科學(xué)合理的土地征收程序有利于平衡國家、集體和個人的利益，維護各方的合法權(quán)益，實現(xiàn)社會公平正義，并促進土地征收的順利進行，帶動經(jīng)濟和社會發(fā)展。

二、我國土地征收程序的缺陷

如上所述，科學(xué)合理的土地征收程序起著巨大作用，但在我國，由于立法經(jīng)驗的不足和立法技術(shù)的落后，土地征收程序規(guī)定得粗糙，簡單，存在著明顯的缺陷與不足。

（一）我國關(guān)于土地征收程序的規(guī)定

我國《土地管理法》及其《實施條例》對土地征收程序作了較為詳細(xì)的規(guī)定。根據(jù)上述法律和行政法規(guī)的規(guī)定，我國的征地審批權(quán)和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)集中到國務(wù)院和省兩級政府，縣市政府只有執(zhí)行權(quán)，起到約束土地征收、防止耕地流失的作用。我國的征收程序可分為四個階段，即建設(shè)單位申請、擬定補償方案、政府核準(zhǔn)方案、撥付發(fā)證。其程序從表面看與其他國家差異不大，但在具體規(guī)定和實質(zhì)內(nèi)容上卻存在著較大差距。

（二）我國土地征收程序的缺陷

1.有關(guān)土地征收程序的立法比較簡單、粗糙，在許多具體的制度設(shè)計上存在漏洞。具體表現(xiàn)在：

（1）土地征收目的合法性審查沒有納入程序中。土地征收目的必須合法，必須是為了公共利益需要才能征收土地，這是國際上通行的原則，亦為我國法律所接受。但這一原則在實施過程中卻受到了嚴(yán)重扭曲，表現(xiàn)在：

首先，我國對公共利益的界定不夠明確。現(xiàn)行立法對“公共利益”語焉不詳，僅做出了概括性規(guī)定，為征收權(quán)的膨脹和濫用提供了可乘之機。新近出臺的《物權(quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！边@一規(guī)定強調(diào)了“公共利益的需要”，但對何謂“公共利益”卻只字未提，無法為“公共利益”提供把握尺度，極易成為政府?dāng)U大征收范圍的借口。更為甚者，《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地……前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”，這實際上將公共利益的界定無限擴大，嚴(yán)重侵害農(nóng)民的合法權(quán)益。

其次，公共利益在程序上沒有保障。土地征收目的審查機制既包括土地征收申請、批準(zhǔn)前，有關(guān)機關(guān)對土地征收目的合法性的事前審查，也包括土地征收被批準(zhǔn)后，被征收人認(rèn)為土地征收目的不具有合法性時的救濟機制，可以稱為事后審查。1

我國現(xiàn)行立法中，沒有充分考慮征地利害關(guān)系人的利益，未賦予其廣泛的參與權(quán)；土地征收審批程序中沒有征地目的合法性的專項審查，在征地公告中也沒有征地目的合法性的專門說明；當(dāng)集體或農(nóng)民對公共利益的認(rèn)定存在疑慮，對征收的程序存在異議時，卻缺乏合法有效的救濟方式，這樣的一個直接后果是，無論在實際操作中還是在觀念上都淡化了對征收土地目的合法性這一基本前提的重視，導(dǎo)致一些經(jīng)營性用地也采用征收方式，從而嚴(yán)重侵害了集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)。2

（2）缺少對行政機關(guān)的監(jiān)督機制。在我國，行政機關(guān)既是土地征收的決定者，亦是執(zhí)行者，處于絕對優(yōu)勢地位，必須嚴(yán)加監(jiān)督，防止權(quán)力濫用，但我國現(xiàn)行土地立法并沒有規(guī)定必要的監(jiān)督機制，如在征地范圍的決定權(quán)、征地審查權(quán)、賠償方案確定權(quán)等方面都只規(guī)定由行政機關(guān)自主決定、具體實施，缺少對行政機關(guān)的必要監(jiān)督，導(dǎo)致行政機關(guān)既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員，為權(quán)力尋租提供機會。實踐中，政府集土地征收者、土地交易者、土地爭議裁決者等多種角色于一身，根本無從監(jiān)督，導(dǎo)致違法征地行為大量發(fā)生，侵害了集體和個人的合法權(quán)益，也帶來了行政權(quán)力的泛濫，破壞政府和人民的關(guān)系，危害社會穩(wěn)定和繁榮。

2.土地征收程序中對被征收者的保護不足。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）土地征收程序透明度和公示性不夠。作為征收利害關(guān)系人的集體和農(nóng)民在征地前被剝奪了知情權(quán)、協(xié)商權(quán)和申訴權(quán)，幾乎處于任人宰割的地位。1從土地征收的決定，到補償費的標(biāo)準(zhǔn)和征收爭議的解決等，都完全由行政機關(guān)決定并實施，實難保障征收程序的公示性，無法避免暗箱操作行為的發(fā)生，因而難以保障被征收者的利益獲得公正的保護。

（2）被征收者在土地征收過程中缺乏表達(dá)自己意見的機會。整個征地過程中，被征收者都處于比較被動的局面?！锻恋毓芾矸ā返?8條規(guī)定，征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見，但既然征地補償方案已經(jīng)確定，被征收者的意見所起的作用是微乎其微的。因此，盡管土地征收中有“兩公告”制度，但實際上是讓農(nóng)民到指定單位辦手續(xù)的“通知書”，因為征收方案和補償安置方案均是在經(jīng)批準(zhǔn)之后方才公告的，此時，對農(nóng)民提出的意見只有在確需修改的情況下才改動方案，極大地限制了農(nóng)民的參與權(quán)。2除此之外，被征收者在征收目的性、征收的范圍等方面都沒有表達(dá)自己意見的機會。

（3）對被征收者的救濟措施規(guī)定不足。根據(jù)《土地管理法》及其《實施條例》的規(guī)定，被征收者在征地范圍、補償標(biāo)準(zhǔn)等方面存在爭議的，由縣級以上地方政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征地的政府裁決，該裁決為終局裁決，并沒有規(guī)定被征收者向司法機關(guān)獲得救濟的權(quán)利，導(dǎo)致征地糾紛被拒于司法審查的大門之外。這種制度安排，給征收者以過大的權(quán)力，而被征收者連起碼的司法救濟權(quán)都沒有。雙方的攻防武器嚴(yán)重失衡，無法通過司法權(quán)來制約政府征地行為，也不能有效地維護被征收者的利益。對于土地征收出現(xiàn)爭議時的行政和司法救濟措施，現(xiàn)行立法缺乏明確全面的規(guī)定。

三、我國土地征收程序的完善

針對當(dāng)前我國土地征收程序所存在的問題，筆者認(rèn)為應(yīng)結(jié)合本國實際情況，重點是在其具體規(guī)定和實質(zhì)內(nèi)容上加以改革、完善，構(gòu)建科學(xué)合理的土地征收程序，明確各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，限制征地過程中政府廣泛的自由裁量權(quán)，以保障土地征收的公平正義。

（一）公共利益的認(rèn)定。這一階段要解決的首要問題是合理界定公共利益。公共利益常隨實踐的發(fā)展而變化，難以通過法律的直接設(shè)定窮盡公共利益的事項。立法上應(yīng)采取概括式和列舉式并舉，1直接設(shè)定與間接設(shè)定相結(jié)合的形式，從財產(chǎn)利用的目的和利用的效果兩方面進行解釋，將商業(yè)性用地嚴(yán)格排除在外，為“公共利益”提供尺度把握，增強可操作性。在法律不便直接設(shè)定公共利益時，轉(zhuǎn)而為行政機關(guān)判斷公共利益設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，授權(quán)行政機關(guān)依照這些法定標(biāo)準(zhǔn)判斷公共利益。2另外，當(dāng)發(fā)生爭議時，政府部門或其他強勢主體必須就某一項目是為了公共利益的需要這一主張承擔(dān)舉證責(zé)任。

這一階段包括兩個環(huán)節(jié)：申請和核準(zhǔn)。首先，由需用地人向政府有關(guān)部門提出征地申請，申請人應(yīng)就征地目的、條件、補償?shù)确矫孀龀鲈敿?xì)說明，并舉行征地條件聽證會和補償安置聽證會，充分保障有關(guān)人員的知情權(quán)、參與權(quán)和異議權(quán)，通過公告和聽證程序聽取有關(guān)專家和民眾的意見，使得各種不同甚至彼此針鋒相對的觀念、意見、利益全部一一展現(xiàn)，從而有可能根據(jù)法律的精神和規(guī)則對它們進行研究、斟酌、識別、協(xié)調(diào)、衡量，做出最能平衡各方利益的征地方案，保障各方的合法權(quán)益。接著，由政府有關(guān)部門根據(jù)需用地人提出的申請文件和有關(guān)法律規(guī)定進行審查，重點審查其目的合法性，要嚴(yán)格按照法定標(biāo)準(zhǔn)，對其是否符合公共利益進行專項審查。一旦符合即可以結(jié)合其他因素，做出是否批準(zhǔn)土地征收的決定。土地征收的申請被批準(zhǔn)以后，必須予以公告并通知被征收者。這一環(huán)節(jié)對保證土地征收程序的公開性和透明度非常重要，有利于保障最終決策結(jié)果的科學(xué)性、民主性和正確性。此外，土地征收核準(zhǔn)的公告在土地征收程序中對土地權(quán)利的確定、需用地人和土地權(quán)利人行為的限制等具有特殊的效力。

（二）土地征收范圍的決定。政府有關(guān)部門應(yīng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定，通過必要的聽證和論證程序，廣泛聽取各方意見，確定征收土地的范圍，并及時予以公告，通知被征收者，允許被征收者乃至社會公眾提出異議。如果對征地范圍有爭議的，利益關(guān)系人可以向政府有關(guān)部門提出復(fù)議或者申訴，對復(fù)議或者申訴不服的，可以向法院提訟；當(dāng)然，也可以直接向法院提訟。這樣的規(guī)定，既有利于對行政機關(guān)行使權(quán)力進行監(jiān)督，加強對其約束，防止其濫用征收權(quán)，同時賦予被征收者選擇權(quán)，為其提供有力的救濟途徑，切實維護其合法權(quán)益。

（三）土地征收的補償。補償方案的制定是土地征收補償實施的前提和基礎(chǔ)。征地方案確定后，征收者與被征收者應(yīng)對征地的補償標(biāo)準(zhǔn)等問題進行談判、協(xié)商，由政府和農(nóng)戶選派的代表組成委員會共同確定征收補償方案，意見不一時，由批準(zhǔn)征收土地的政府裁決，對裁決不服的，可以向法院，由法院裁定，以保證補償方案的公正性。這種做法，有利于減少土地征收中的不公平性，使雙方可以在相對平等的基礎(chǔ)上進行協(xié)商，實現(xiàn)各方利益的最大化和平衡化。

接著，對補償方案進行公告，這是土地補償?shù)谋亟?jīng)程序，也是有關(guān)地方政府的義務(wù)和職責(zé)。對征地補償進行公開，讓征地補償透明，既保護了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的知情權(quán)，方便了國家機關(guān)、社會團體、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的監(jiān)督，又可以避免因土地權(quán)屬不清等而產(chǎn)生的糾紛。1

第三，聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。根據(jù)《征用土地公告辦法》有關(guān)規(guī)定，土地征收補償方案公布以后，有關(guān)市、縣政府土地主管部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民對土地征收補償方案的意見和建議，以保證土地征收補償?shù)墓脚c合理以及土地征收工作的順利進行。

最后，公布補償費用的收支狀況。補償費用分配是否及時、合理，使用是否正確，關(guān)系到每個農(nóng)民的合法權(quán)益，因此，法律賦予并保障政府部門和農(nóng)民的依法監(jiān)督權(quán)，任何單位和個人均不得阻撓和干涉。

（四）土地征收的執(zhí)行與完成。如果雙方達(dá)成協(xié)議或法院裁決維持征收決定，則可確定具體征收事宜。首先，由需用地人按照補償方案繳納土地征收補償費用，之后雙方到土地管理部門進行登記，需用地人獲得征收土地的所有權(quán)。這樣既有利于被征收者盡快獲得合理的補償，又有利于需用地人早日獲得土地的所有權(quán)，有利于雙方利益的實現(xiàn)，避免不必要的糾紛，維護交易安全。

當(dāng)然，在整個土地征收過程中，要增加透明性，在征收過程的每一個環(huán)節(jié)都要進行公示并向公眾或者相關(guān)利害關(guān)系人隨時提供可查閱的相關(guān)文件報表，以對行政主體的行政行為進行有力制約，以權(quán)利制約權(quán)力，防止征收權(quán)濫用；2要加強協(xié)商性，注重被征收者在征地行為過程中的參與，讓他們在征收目的性、征收范圍、征收補償安置和征收補償安置費用的使用、管理等方面都有充分發(fā)表意見的機會，并能采取足夠的措施及時保障自己的合法權(quán)益；要明確可訴性，設(shè)置科學(xué)、合理的救濟措施，保證在被征收者存有爭議時，可以通過多種救濟途徑，有效地維護自身合法利益。允許被征收者采取復(fù)議、申訴或者訴訟等救濟措施，在條件成熟時，還可設(shè)立由專業(yè)人員組成的征地仲裁機構(gòu)，主持有關(guān)征地過程中產(chǎn)生的異議仲裁，以更好地維護被征收者的合法利益。

通過以上程序，可以使我國的土地征收程序更細(xì)致、科學(xué)和具有操作性，有力地維護各方合法權(quán)益，促進土地征收的順利進行和土地征收目的的最終實現(xiàn)！

結(jié)語

綜上所述，科學(xué)合理的征收程序起著重要作用。但當(dāng)前我國的土地征收程序尚存在不少缺陷，需要進一步改革、完善，以構(gòu)建嚴(yán)格、周密的土地征收程序。筆者相信，隨著我國經(jīng)濟和社會的發(fā)展，隨著我國立法經(jīng)驗的豐富和立法技術(shù)的進步，必將構(gòu)建出科學(xué)合理的土地征收程序，以實現(xiàn)各方利益平衡，更好地促進經(jīng)濟和社會的發(fā)展！

參考文獻：

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[8]張玉東。公益征收程序的探討——以一般征收程序為對象[J]，政法論叢，2006（6）。

＊中山大學(xué)法學(xué)院06級經(jīng)濟法研究生，研究方向：企業(yè)與公司法、經(jīng)濟法。

1王興運：《中國土地征收補償法律制度研究》，載楊紫火亙主編：《經(jīng)濟法研究》，北京大學(xué)出版社2005年版，第190頁。

1李強：《中國土地征收法律制度研究》，/weizhang/default.asp？id=17110.

2梁亞榮、李雪艷：《修憲與土地征收制度的完善》，載《實事求是》2004年第6期，第64頁。

1丁文、溫世揚：《土地征收侵權(quán)責(zé)任機制研究》，載《浙江社會科學(xué)》2006年第4期，第65頁。

2段應(yīng)碧：《改革現(xiàn)行土地征用制度，切實保護農(nóng)民的土地權(quán)益》，中國（海南）改革發(fā)展研究院簡報2003年第4期。

1梁慧星教授便是主張采用一般概括式和列舉式的方法，具體可參見：梁慧星：《中國物權(quán)法草案建議稿》，中國社會科學(xué)文獻出版社，2000年以及《中國民法典草案建議稿》（物權(quán)編），法律出版社，2004年。

2符啟林：《土地征用中公共利益的考量》，載楊紫火亙主編：《經(jīng)濟法研究》，北京大學(xué)出版社2005年版，第167頁。

第9篇

【關(guān)鍵詞】土地征收 政府職權(quán) 公共利益 正當(dāng)程序 補償安置

【中圖分類號】F301.22 【文獻標(biāo)識碼】A

土地征收的本質(zhì)屬性解析

“土地征收是指國家或政府為了公共利益的需要而強制取得私有土地并給予相應(yīng)補償?shù)囊豁椃芍贫?。在我國，由于實行土地公有制，因而土地征收主要是指國家基于公共利益的需要征收集體所有的土地。”①我國《憲法》規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地進行征收并予以相應(yīng)的補償。為了保障土地征收制度的實踐性、有效性及合理性，我國相繼出臺了《土地管理法》、《土地管理法實施條例》及《物權(quán)法》，建構(gòu)起了我國土地征收的基本制度。

土地征收作為未經(jīng)土地財產(chǎn)所有人同意而強制獲得土地資源的行為，其根本屬性是公權(quán)力，是國家對內(nèi)管理權(quán)的具體表現(xiàn)。公權(quán)力作為維護和增進公益的權(quán)力，其本質(zhì)是社會成員部分權(quán)利的讓渡或者說社會成員的授權(quán)。因為“國家的一切權(quán)力屬于人民，人民是國家的享有者，人民只是基于保護自然權(quán)利這一特定目的，才把自己的部分權(quán)力授予政府?！雹?/p>

土地作為人類最重要的財產(chǎn)，是人類生存的最基本資料和勞動對象，具有有限性與稀缺性。一般而言，土地資源是通過市場和政府實現(xiàn)有效配置的。土地征收作為政府配置土地資源的主要方式，必須以滿足公共利益為實體約束，以正當(dāng)程序為程序制約，以合理補償和妥善安置為核心。只有這樣才能平衡國家、集團與個人之間的利益機制，妥善解決國家公權(quán)力與公民私權(quán)利之間的矛盾與沖突，維持社會的穩(wěn)定與和諧。

我國土地征收制度中政府的角色與定位

政府作為國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是國家公共行政權(quán)力的載體與實際行為體，承擔(dān)著公共政策的制定、決策與實施的職權(quán)，以便保障人民民主、社會的有序統(tǒng)治與和諧。土地征收作為一項基于公共利益的公共決策，也屬于政府職權(quán)的組成部分。在土地征收中，我國政府具有雙重的角色與定位，具體如下：

一方面，政府作為國家權(quán)力代表，是土地征收的制定者、決策者與實施者。土地征收作為一項公共政策，以犧牲部分人的權(quán)益為代價，為全社會謀取福祉，對社會資源進行更合理的分配，解決社會問題，促進社會的進步與發(fā)展。政府作為公共權(quán)益的維護者與保障者，以國家根本大法為基礎(chǔ)，行使土地征收的職權(quán)。由于國家的公權(quán)力來源于社會公眾私權(quán)利的讓渡，而土地征收又是基于公共利益，因而，政府是代表社會公眾行使這項公權(quán)力，代表著全社會的利益與期望。

另一面，政府是為人民服務(wù)的行政機關(guān)，是人民的代表。政府是“為社會和人民服務(wù)的，政府的一切權(quán)力都來自于人民。因此，‘以人為本’和‘人權(quán)保障’是現(xiàn)代政府全部工作的出發(fā)點和最終依歸?！雹墼谕恋卣魇罩?，這種未經(jīng)被征收者同意而強行獲得土地的行為，必然會對被征收者造成損害。但是政府作為人民群眾的代表，不能因為社會的利益而忽視這部分被征收者的權(quán)益。因而，為了從根本上保障被征收者的權(quán)益，政府應(yīng)該嚴(yán)格控制與限制土地征收，以公共利益、正當(dāng)程序、合理補償與妥善安置為土地征收的基本條件，保障被征收者現(xiàn)在以及未來生產(chǎn)生活的穩(wěn)定性、持續(xù)性與品質(zhì)性。

我國土地征收制度中政府職權(quán)存在的問題及原因

土地征收作為一項具有損益性的具體行政行為，采用強制性的手段將集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國家所有，兼具主動性與被動性，是政府實施公共服務(wù)職權(quán)的典型表現(xiàn)。但是，由于政府在土地征收中具有雙重角色與定位，加之我國的特殊國情，導(dǎo)致我國政府在土地征收中擔(dān)任了多項職責(zé)，且這些職責(zé)之間具有沖突性與矛盾性，使政府在行使自身職權(quán)時極易角色錯亂或職權(quán)混淆，忽視土地征收的公益性、正當(dāng)性與補償性，導(dǎo)致“土地財政”的出現(xiàn)，使土地征收淪為地方政府不正當(dāng)發(fā)展經(jīng)濟的工具。這不僅損害了人民的權(quán)益，浪費了有限的土地資源，還嚴(yán)重影響了黨和政府的人民公仆形象，阻礙了社會的發(fā)展與進步。

首先，法律法規(guī)未對公共利益作出明確界定。我國憲法中明確提出，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收并給予相應(yīng)補償。但我國有關(guān)的法律法規(guī)并未對“公共利益”給出明確界定。但是，在《土地管理法》中規(guī)定，任何單位和個人展開建設(shè)需要土地的，都必須依法申請。這種依法申請的國有土地既包括國家所有土地，也包括土地征收前的農(nóng)民集體所有的土地。雖然這條只是土地征收的申請條款，但實際上已在暗示土地征收所謂的前提，即公共利益具有相當(dāng)?shù)膹椥?，甚至可以無限擴大到“任何單位和個人展開建設(shè)需要的土地”。也就是說，這一條不僅沒有對土地征收中的公共利益作出界定，反而將其外延無限擴大，嚴(yán)重?fù)p害了被征收者的合法權(quán)益。簡言之，土地征收中“所謂的公共利益實際上成了政府決定的利益，只要政府決定了，則征收不可避免。”④政府在巨大經(jīng)濟利益的刺激下，往往打著公共利益的幌子，使土地征收淪為實現(xiàn)私欲的工具，為政府提供了方便之門。

其次，土地征收的程序過于簡單、粗糙。土地征收作為一項具有損益性的具體行政行為，其應(yīng)該有事前聽證與事后救濟的雙重程序制約，以此保障土地征收的合法性、合理性與正當(dāng)性?？墒牵覈鴮τ谕恋卣魇盏某绦蛟O(shè)置過于簡單、粗糙，存在漏洞，為政府、提供了程序上的便利。

我國土地征收制度在征收前并沒有賦予社會公眾以廣泛參與權(quán)，對于被征收者的事前異議或事后救濟也都未設(shè)置相應(yīng)的合法途徑，將享受公共利益福利的社會公共與財產(chǎn)受損的被征收者都摒棄在土地征收這項公共政策之外。雖然在《土地管理法》中規(guī)定，在地方政府公告征地補償安置方案后，其應(yīng)聽取被征地者的意見與建議。但是由于補償安置方案都是在審批后才予以公告，也可以說是單方面的通知。這對于被征收者來說，根本就不具有實際意義。同時，對于事后救濟，雖然我國《土地管理法》及其《實施條例》中規(guī)定，對于征地范圍、補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，應(yīng)由縣一級當(dāng)?shù)卣刃袇f(xié)調(diào)；對于協(xié)調(diào)不滿意的，再由土地征收審批的政府作出終局裁決；但是，如果被征收者對于這項終局裁決還不滿的話，怎樣救濟，向哪個機關(guān)申訴，卻都沒有規(guī)定。這直接抹殺了被征收者的救濟權(quán)，刺激被征收者不斷上訪。

再次，補償安置政策具有片面性、單一性與不合理性。根據(jù)我國《土地管理法》第四十七條，土地征收對于被征收者應(yīng)給予一定的補償與保障，但是仍然存在一定問題，具體如下：

一方面，征收補償標(biāo)準(zhǔn)過低，僅限于被征收人的直接損失，并未將被征收者的生產(chǎn)生活，即遷移運輸、教育醫(yī)療、養(yǎng)老贍養(yǎng)等問題考慮在內(nèi)，這是土地征收補償安置的明顯漏洞。土地作為農(nóng)民安身立命的根本，是農(nóng)民生產(chǎn)生活的保障?？墒牵覈谕恋卣魇諘r并沒有考慮到這些，僅僅計算了被征收人的直接損失，補償缺乏全面性、客觀性與深刻性。

另一面，征收補償?shù)姆绞竭^于簡單、單一，僅限于經(jīng)濟補償和就業(yè)安置兩種，無法解決土地征收后的眾多遺留問題。在我國目前的土地征收補償安置體系中，補償僅僅限于金錢，安置僅僅限于就業(yè)，這兩項根本就不能使被征收者達(dá)到被征收前的生活水平，也不能妥善解決土地征收后遷移運輸、教育醫(yī)療、養(yǎng)老贍養(yǎng)等遺留問題。這不僅嚴(yán)重影響了被征收人的生產(chǎn)生活，也為政府在高昂的土地出讓金與低成本的補償安置費之間預(yù)留了大量的彈性空間，刺激政府。

最后，土地征收缺乏有效的監(jiān)督、追責(zé)機制。我國現(xiàn)行的土地征收體制內(nèi)，并沒有建立有效的監(jiān)督機制。因為我國政府在土地征收中，身兼多職，具有絕對的優(yōu)勢與地位，其既是土地征收的制定者與審批者，也是土地征收的實施者，權(quán)力制約無從談起。而在權(quán)力缺乏有效制約的前提下，極易導(dǎo)致權(quán)力的腐敗與濫用。因“權(quán)力過分集中，權(quán)力不受制約，權(quán)力必然腐敗，這是一條歷史的鐵的規(guī)律。”⑤同時，由于沒有權(quán)責(zé)統(tǒng)一的責(zé)任追究機制，不能威懾與警示政府的不法行為。

完善、規(guī)范我國土地征收制度中的政府職權(quán)

首先，明確公共利益的內(nèi)涵與外延，使政府能準(zhǔn)確把握土地征收的實體性條件。公共利益作為土地征收的前提與基礎(chǔ)，其本身是一個外延寬泛且兼具高度概括性與抽象性的概念，具有高度的模糊性、不確定性及變化性，極難界定。雖然“在現(xiàn)代法治社會，公共利益是公、私權(quán)的平衡點，也是國家（政府）行為的合法性與合理性保持內(nèi)在統(tǒng)一的重要依據(jù)。但迄今為止，包括我國在內(nèi)，各國大都是在未加定義的情況下使用這個法律概念的?！雹薏贿^，我們?nèi)匀豢梢詮墓怖娴囊话銓傩灾?，歸納出公共利益的基本特征，即公共性、利益性和發(fā)展性。公共利益不是絕對的，具有相對性，它是針對某一特定時期的社會或環(huán)境而言。公共利益會隨著社會的發(fā)展而不斷變化，摒棄或增加一些內(nèi)容，以保證其本身的公共性與利益性。

雖然公共利益具有發(fā)展性與變化性，并沒有固定的內(nèi)涵與外延，但是它具有兩項本質(zhì)特征，即公共性與利益性。從這個意義上來說，公共利益是指影響著共同體所有成員或絕大多數(shù)成員，并與共同體的生存和發(fā)展密切相關(guān)的、具有共享性與有益性的社會價值取向。在立法上可以采取雙向列舉加兜底的模式明確公共利益的外延，增加公共利益的實踐性與可操作性。雙向列舉是指采取列舉的方式明確哪些屬于公共利益，哪些不屬于公共利益的范疇；為了適應(yīng)公共利益的發(fā)展性與變化性，再設(shè)置兜底條款，以避免不足與漏洞，保障公共利益的靈活性與適用性。這樣，不僅為政府依法行使土地征收職權(quán)提供了實體性基礎(chǔ)，也避免了政府、滋生腐敗，推動土地征收中國家、集體、個人利益的有機統(tǒng)一。

其次，設(shè)置符合正當(dāng)程序原則的征收程序，給予政府職權(quán)以程序性約束。土地征收作為一項具有損益性的行政行為，集公權(quán)力與私權(quán)利于一體，具有相當(dāng)?shù)臎_突性與矛盾性。為了保證這種沖突與矛盾轉(zhuǎn)化為和諧與統(tǒng)一，必須以正當(dāng)程序加以調(diào)和與約束。“行政法中的正當(dāng)程序原則是指行政權(quán)力的運行應(yīng)當(dāng)符合最低限度程序公正的標(biāo)準(zhǔn)。它起源于英國自然正義原則，在美國憲法中得以發(fā)揚光大，現(xiàn)已成為世界許多國家行政程序的基本原則?！雹咴谕恋卣魇罩?，“規(guī)范征地權(quán)的關(guān)健是進行程序性制約。 ⑧因為正當(dāng)程序具有規(guī)范、組織與校準(zhǔn)功能，正當(dāng)、公開、公正的土地征收程序，能從程序上對政府行使土地征收職權(quán)給予約束。具體如下：

一方面，前置聽證程序。在土地征收申請被批準(zhǔn)之前，應(yīng)該設(shè)置專門的公共利益聽證程序。這項聽證程序由中立的第三方擔(dān)任主持者與裁決者，無論是土地的被征收者還是土地征收這項公共政策的受益者或者是其他相關(guān)者都可以參加聽證程序。在聽證會上，政府必須對公共利益給予詳細(xì)的解釋說明，參與人員可以發(fā)表相應(yīng)意見。聽證程序要最大限度地保證聽證的廣泛性、公開性、透明度與公正性。

另一面，事后司法救濟途徑。在土地征收執(zhí)行后，被征收人認(rèn)為土地征收不符合公共利益或?qū)ρa償安置方案等不滿意的，在采取了行政救濟的手段，卻仍對行政處置結(jié)果不滿意的，法律應(yīng)該給予被征收人進行司法救濟的機會。司法權(quán)作為一種中立性的裁決權(quán)，只需要對法律負(fù)責(zé)。在土地征收中，政府處于絕對的優(yōu)勢地位，被征收者完全是弱勢群體。為了平衡土地征收雙方地位的不平等性，應(yīng)該賦予被征收者以司法救濟的權(quán)利，增加土地征收的均衡性、平等性與公正性。

再次，建構(gòu)多元化、深刻化的補償安置政策，拓寬、拓深政府的補償安置職責(zé)。補償安置是土地征收制度的核心與靈魂。為了保障被征收者的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，必須建構(gòu)多元化、深刻化的土地補償政策，拓寬、拓深政府的補償安置職責(zé)，具體如下：一方面，補償標(biāo)準(zhǔn)市場化，將土地增值的部分納入補償體系。在土地征收之前，由土地征收的雙方共同選擇中立的評估機構(gòu)進行土地價值市場化評估，并將土地征用后的規(guī)劃納入評估體系，縮小土地征收中政府可獲得利益的空間，增加評估的科學(xué)性、合理性與精準(zhǔn)性。在評估完成后，向社會公布這份土地價值評估報告，并以此作為土地征收補償安置的主要依據(jù)。

另一面，補償安置的方式必須多元化、人性化、深刻化，并將社保功能納入安置體系。單一的經(jīng)濟補償與就業(yè)安置并不能保證被征收者的生產(chǎn)生活，為了保障被征收者享受其應(yīng)有的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，補償安置方式必須多元化、人性化與深刻化，并將社保功能納入安置體系，解決被征收者的遷移運輸、教育醫(yī)療、養(yǎng)老贍養(yǎng)等遺留問題，彰顯政府的公共服務(wù)職能。

最后，建立有效的監(jiān)督、追責(zé)機制，以保證政府職權(quán)的合憲性、合法性與正當(dāng)性。政府作為社會公共管理的中心，行使對社會進行公共管理的職權(quán)。政府行使職權(quán)應(yīng)該接受人大及其常委會的監(jiān)督，并對其負(fù)責(zé)。土地征收作為其職權(quán)中的一項，同樣也需要監(jiān)督。為了保證這種監(jiān)督的有效性與及時性，應(yīng)在中央及地方各級人大內(nèi)部設(shè)置自上而下的土地征收監(jiān)督辦公室。這種監(jiān)督小組只對相應(yīng)的上級監(jiān)督小組負(fù)責(zé)，獨立于人大內(nèi)的其他機構(gòu)與組織。同時，除了司法懲罰之外，應(yīng)該在行政體系內(nèi)部設(shè)置一套完善的土地征收職權(quán)的責(zé)任追究機制，保障土地征收中政府職權(quán)的合憲性、合法性與正當(dāng)性。

綜上所述，政府作為土地征收中最為重要的一環(huán)，其必須依照憲法、法律等法律法規(guī)正當(dāng)合理地行使自身職權(quán)。雖然在目前看來，政府的土地征收職權(quán)還有待于進一步提升與加強。但是，我們相信，在不久的將來，政府作為公權(quán)力的具體表現(xiàn)形式，必將能在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，出色地行使這項公共管理職權(quán)，為全社會謀取更大的福祉，推進全人類的發(fā)展與進步。

（作者分別為中央司法警官學(xué)院副教授，中央司法警官學(xué)院講師）

【注釋】

①王太高：“土地征收制度比較研究”，《比較法研究》，2004年第6期，第16頁。

②吳傳毅：“社會契約?法律契約?政府責(zé)任”，《行政與法》，2004年第11期，第23頁。

③劉旺洪：“論法治政府的標(biāo)準(zhǔn)”，《行政與法》，2005年第6期，第160頁。

④蔡樂渭：“從擬制走向虛無”，《政法論壇》，2012年第9期，第11頁。

⑤步云：“為‘司法獨立’正名”，《環(huán)球法律評論》，2013年第2期，第22頁。

⑥李延鑄：“論‘公共利益’的立法定義及其判定問題”，《行政與法》，2007年第7期，第104頁。

⑦呂新建：“行政法視域下的正當(dāng)程序原則探析”，《河北法學(xué)》，2011年第11期，第165頁。