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作者簡介：郭路明（1987-），男，碩士研究生，研究方向為土地利用與城鄉規劃。
E-mail：576821716@qqcom
摘要：社會經濟的快速發展必然導致對建設用地需求量的增加。不合理建設用地結構會制約區域經濟的發展，并拉大區域差異，造成社會不穩定。在贊皇縣城鄉建設用地結構現狀及變化趨勢分析的基礎上，從經濟和社會發展的合理用地需求入手，以保護生態環境為原則，堅持內涵挖潛與外延擴大相結合，科學合理地預測建設用地規模，提出贊皇縣城鄉用地結構的優化措施，以有效促進土地資源可持續利用和集約利用，從而促進社會經濟發展。
關鍵詞：城鄉建設用地；結構優化；社會經濟發展；贊皇縣
中圖分類號：F323.211文獻標識號：A文章編號：1001-4942（2013）12-0135-05
統籌城鄉用地、優化城鄉用地結構，既是節約和集約用地的重要途徑[1]，又是統籌城鄉發展的客觀需要。如何協調好經濟發展與合理利用及保護有限土地資源的矛盾，成為土地利用總體規劃必需認真研究的重要問題。對贊皇縣城鄉建設用地結構優化研究，有利于促進土地的集約利用，使土地資源的合理利用成為經濟發展的促進手段[2]。
1贊皇縣概況
贊皇縣位于河北省西南部，太行山中段東麓，距首都北京300 km，距省會石家莊33 km，西鄰山西，東距京廣鐵路、京深高速公路20 km。全縣總面積1 210 km 2 ，現轄9鄉2鎮1個街道辦事處212個行政村，人口25萬。贊皇是山區縣、老區縣、國家扶貧開發工作重點縣，也是世界教科文組織中國地名專家組命名的“千年古縣”。
2贊皇縣城鄉建設用地結構現狀及變化趨勢分析
2.1城鄉建設用地結構現狀
在《全國土地分類》中，城鄉建設用地包括城市（201）、建制鎮（202）、農村居民點（203）和獨立工礦用地（204）四類用地。贊皇縣為縣級建制，沒有城市用地，因此本研究區域的城鄉建設用地只有城鎮用地、農村居民點用地和獨立工礦用地三類。
2.1.1城鄉建設用地結構現狀2010年贊皇縣城鄉建設用地總面積為3 570.29 hm 2 ，其中農村居民點用地總面積2 916.29 hm 2 ，占城鄉用地總面積的81.68%；建制鎮用地面積335.57 hm 2 ，占9.40%；獨立工礦用地面積318.43 hm 2 ，占8.92%。
2.1.2城鄉建設用地存在的主要問題
①城鎮中心職能未充分發揮，存在土地浪費現象：城鎮基礎設施建設水平及社會經濟發展水平較低，制約著建制鎮中心職能的發揮，難以帶動農村地區的發展。城鎮建設標準低，土地容積率低，城鎮居民住房多數為平房獨院，商品房發展緩慢，土地利用率低。企事業單位用地存在著用少占多、圈大院現象，造成土地浪費，導致城鎮土地單位面積產值低。
②村鎮建設規劃滯后，村民生活環境“臟、亂、差”：沒有進行村莊規劃或者實施村鎮建設規劃，沒有政策、法律措施的保障，國土部門執法力度低，規劃不能嚴格執行。由于村莊建設無章可循，村民居住散亂，村內土地不能充分利用。村莊小而分散，公共基礎設施嚴重不足，不利于生活水平和質量的提高。
③鄉鎮企業用地粗放，土地利用率低：鄉鎮為了招商引資紛紛出臺各種優惠政策，低價出讓土地，使得工礦業用地地價嚴重背離其價值；企業以土地替代其他生產要素，超量占地現象比較嚴重，而其生產占用率極低，造成土地閑置。
2.2贊皇縣城鄉用地變化趨勢分析
近年來隨著社會經濟高速發展和城鎮化、工業化進程的加快，贊皇縣建設用地規模呈不斷擴大趨勢。從表1中可以看到，建制鎮用地增長較為緩慢，但總體上仍處于增長趨勢，14年間增長了39.01 hm 2 。農村居民點用地變化以2001年為分界點分為兩個階段，第一階段低速增長，4年增加了19.32 hm 2 ；第二階段增長緩慢并有減少的趨勢。獨立工礦用地在1997～2001年出現了負增長，2002～2010年增長速度加快，14年間共增加了72.17hm 2 。
3城鄉建設用地需求預測與結構優化
贊皇縣經濟社會發展處于工業化、城市化起步階段，構建特色鮮明、初具規模的產業體系是實現經濟跨越式發展的必要條件。2010年到2020年期間，要壯大擴張輕化工、生物制藥、建材、農副產品加工產業，整合機械、煉鐵、鐵礦開采加工業，大力發展特色農業，做大做強服務業，加快經濟結構調整，積極謀劃實施一批立縣富縣重點項目，推進生產基地和園區建設，優化產業布局，為全縣經濟發展奠定產業基礎，形成新的規模優勢和競爭優勢，促進工業經濟強勁增長、人口快速向城鎮集聚。以產業發展帶動城鎮建設、基礎設施建設的快速發展，需要土地提供空間載體的支撐，必然導致對城鎮和工礦用地等城鄉建設用地的大量需求。
3.1城鄉建設用地總量測算
根據近十幾年贊皇縣城鄉建設用地總規模變化情況，采用趨勢外推法對目標年城鄉建設用地總規模進行預測。設城鄉建設用地規模為因變量Y，自變量X為時間序列（年份），建立城鄉建設用地總面積與時間的回歸模型。
① Linear方程：利用SPSS軟件得到贊皇縣城鄉建設用地的擬合直線趨勢方程為：
Y=3427.4+11.216X，R2 =0.9271
用方程來預測2015年和2020年的贊皇縣城鄉建設用地規模，經計算分別為3 640.50、3 696.58hm 2 。
②Quadratic方程：利用SPSS軟件得到贊皇縣城鄉建設用地的擬合二次曲線趨勢方程為：
Y= 3452.1+ 0.6328X +0.8141X 2 ，R 2 =0.9726
用方程來預測2015年和2020年的贊皇縣城鄉建設用地規模，經計算分別為3 758.01、3 936.21hm 2 。
③Exponential方程：利用SPSS軟件得到贊皇縣城鄉建設用地的擬合指數趨勢方程為：
Y=3428 ×10 0.0032X ，R 2 =0.9286
用方程來預測2015年和2020年的贊皇縣城鄉建設用地規模，經計算分別為3 642.89、3 701.64hm 2 。
根據以上各種方程的擬合情況，采用三者預測數據的平均值作為目標年的預測值，即2015年和2020年贊皇縣城鄉建設用地規模分別為3 680.47 hm2和3 778.14 hm2 。
3.2城鄉建設用地分類預測
3.2.1城鎮用地規模預測贊皇縣現正處于城鎮化、工業化加速發展時期，未來一定時期內需進一步擴大城鎮建設用地規模，進一步放寬人均城鎮用地，提高城鎮居民的生活質量和優化城鎮居民的生活環境。參考《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GBJ137-90）中城鎮用地標準，按照城鎮建設用地增加和農村建設用地減少相掛鉤的要求，對目標年城鎮建設用地規模提出三個調整方案（表3）。
對比分析以上方案，考慮到贊皇縣的社會經濟發展和城鎮化進程，方案二較為合理，即城鎮建設用地規模2015年和2020年分別為1 031.90 hm 2 和1 365.15 hm 2 。
3.2.2農村居民點用地測算在城鎮規模不斷擴大的過程中，必將合并一些農村居民點用地，農村居民點用地也將呈現出下降的趨勢[3]。參考國家的《鎮規劃標準》（GB50188-2007）中農村居民點用地標準，結合贊皇縣農村實際情況和城市化進程，對目標年農村居民點用地規模提出三個調整方案（表4）。
對比分析以上方案，綜合考慮贊皇縣的社會經濟發展和集約型土地利用模式的發展趨勢，方案三較為合理，即農村居民點用地規模2015年和2020年分別為2 185.65 hm 2 和1 955.20 hm 2 ，比2010年分別減少730.64 hm 2 和961.09 hm 2 。
3.2.3獨立工礦用地測算對贊皇縣獨立工礦用地面積擬采用平均增長率法，剔除年增長率最大值12.98%和最小值-7.04%，對其它若干年數值取平均得到增長率為3.77%。同時考慮到贊皇縣國民經濟發展趨勢，預測2010～2015年獨立工礦用地將保持較快增長，因此將采用5.0%的年增長率；中遠期獨立工礦增長速度將加快，2015～2020年采用7.0%的年增長率（表5）。
因此，贊皇縣獨立工礦用地規模2015年將達到406.41 hm 2 ，比2010年增加87.98 hm 2 ；到2020年達到570.01 hm 2 ，比2010年增加251.58 hm 2 。
3.2.4城鄉建設用地分類預測匯總從表6可以看出，贊皇縣城鄉建設用地規模2015年為3 623.96hm 2 ，比2010年增加53.67 hm 2 ；2020年為3 89036 hm 2 ，比2010年增加320.07hm 2 。
3.3城鄉建設用地總規模確定
比較以上城鄉建設用地總量測算和分類測算的預測結果，可以看出兩種預測結果相差較大。考慮到總量預測可以從大體上把握城鄉建設用地總發展趨勢，分類預測考慮了人口、GDP、城鎮化水平等多種因素且與國家標準相一致，所以取兩種預測方法的平均值。如表7，預計城鄉建設用地總量2015年為3 652.22 hm 2 在2010年基礎上增長81.93 hm 2 ；2020年為3 834.25 hm 2 ，在2010年基礎上增長263.96 hm 2 。
3.4贊皇縣城鄉建設用地結構優化
隨著經濟增長和城鎮化、工業化進程加快，農村人口減少和農村居民點用地集約化水平的提高，農村居民點用地將有較大幅度的減少[4]。城鎮工礦用地與農村居民點用地將從2010年占城鄉建設用地總量的18.32%、81.68%，調整到2020年的49.01%、50.99%（表8），城鎮工礦用地所占比重將得到很大提升，表明以新農村建設為基礎的城鄉建設用地結構將得到優化。
在推進城鄉統籌發展、控制城鄉建設用地規模、加大新農村建設力度的現實條件下，逐步實施城鎮用地增加和農村居民點用地減少的掛鉤[5]。經測算并考慮各種因素，確定贊皇縣統籌城鄉居民點用地為：2010～2020年間，城鎮工礦用地增加1 225.05hm 2 ，農村居民點用地減少961.09 hm 2 ，即城鎮工礦用地增加與農村居民點用地縮減的掛鉤比例為1.3∶1。
4贊皇縣城鄉建設用地結構優化的建議與措施
4.1科學編制土地利用總體規劃
規劃是建設的龍頭，土地利用結構優化需要科學合理的土地規劃作為指導[6]。土地利用規劃要力求科學性。首先根據對贊皇縣城鄉建設用地情況的分析和預測，確定城鄉建設用地規模和基礎設施用地的總量控制指標和相應的分類用地控制指標，并注意留有一定的彈性，為城鎮的發展留有一定余地。其次，建立城鄉用地集約利用評估體系，對新增加的城鄉建設用地及工礦、基礎設施等非農建設用地制定相應政策，引導采用高度集約化的用地方式，立體利用土地空間，盡量少占耕地。第三，土地利用與社會經濟相適應，根據各自不同的特點進行產業結構布局，發揮不同鄉鎮的特點，達到鄉鎮間的互補，促進經濟社會的良好發展。
4.2改革土地管理體制，統一城鄉土地市場
嚴格土地管理，完善土地制度，是確保經濟社會可持續發展的長遠之計，也是維護當前城市化穩步推進的前提條件。伴隨著贊皇縣城鎮化進程的快速推進，近年來有的城鎮出現了農村土地自發（或隱性）變為建設用地并進入市場流通的現象，使耕地保護受到威脅，土地市場受到沖擊，對城鎮化的健康有序推進極為不利。必須把農村集體建設用地納入規范化、法制化管理軌道[7]，從根本上消除城鄉隱性土地市場和價格雙軌，順應城市化、工業化的發展趨勢，在嚴格用途管制的前提下，允許農村土地流轉，統一城鄉土地市場。農村住宅用地制度必須與農村社區建設相適應；必須打通城鄉住宅用地市場，解決農民多余宅基地和多余房屋的合理流轉問題，提高宅基地和農村房屋的利用率。
4.3推進農村居民點整理，完善“城鄉掛鉤”政策
贊皇縣農村居民點規模小、布局分散、環境差、土地利用率低。實施農村居民點整理，有利于推動村莊搬遷改造，改善村民生活環境。贊皇縣逐漸進入經濟的快速發展時期，對建設用地的需求越來越大，人地矛盾突出。實施“掛鉤”政策，運用經濟手段對農村建設用地進行整理[8]，通過將利用不合理和廢棄閑置的農村建設用地整理為耕地，既適度減少農村建設用地，使其轉化為耕地，又可以爭取更多的建設用地指標。
4.4加快土地信息系統的建設，實現土地管理科學化
土地利用是一個隨時空變化而變化的動態過程[9]。為適應土地管理的要求，要逐步實現土地管理的科學化、信息化。建立贊皇縣土地信息管理系統，對土地利用進行動態監測，及時了解土地信息的變化情況并進行調控和管理，確保土地管理的實時、高效，為土地結構優化提供技術支持。
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關鍵詞：城鄉建設用地；增減掛鉤；規劃選址
中圖分類號： F291 文獻標識碼： A
引言
隨著社會的發展，國家針對出現的城鄉建設用地矛盾問題出臺了城鄉建設用地增減掛鉤宏觀政策具有重要的理論和現實意義，不僅能夠大力推進經濟建設的進一步發展，也能提高我國城鎮化進程的節奏，同時有利于實現“保持耕地總量動態平衡”這一目標和加快我國新農村建設的步伐。
1、城鄉建設用地增減掛鉤概念
城鄉建設用地增減掛鉤是指進行城鄉建設的時候用地的增加和農村居民用地的減少他們之間的一種關系。到目前為止，我國已經制定了相關城市建設用地的規定，即根據《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》(國土資發[2008]138號)規定，對城鄉建設用地增減掛鉤主要是依據土地利用總體規劃，將若干個擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊和擬用于城鎮建設的地塊共同組成一個建新拆舊項目區(以下簡稱項目區），并采取相應的措施對土地進行新建和整理復墾，在確保項目區內各類土地面積達到平衡的狀態，最終能夠使得耕地有效面積得到很大的增加，從而使得耕地的質量得到提高，節約集約利用建設用地，更好的實現城鄉用地布局合理。
2、城鄉建設用地增減掛鉤的原則
城鄉建設用地增減掛鉤的指導基礎是科學的發展觀，從保護耕地、保護農民的合法權益為根本出發點，使得農村、農民的生產以及生活條件在很大程度上得到提高，統籌城鄉發展目標，將用地結構進行優化以及對布局進行調整作為重點。那么實現城鄉建設用地增減掛鉤要堅持以下原則：
①合理規劃和統籌相關工作，合理優化城鄉用地，優化布局，最大程度上實現土地節約化，同時促進城鄉土地利用協調發展。
②建新拆舊規模主要的目標是以掛鉤周轉指標安排項目區作為建設，對實施進度進行相應的調控，對計劃目標進行考核。
③項目區實施是整個部分的重點，實行行政轄區和項目區建新拆舊雙層審批、考核和管理，保證項目能夠進入正常實施后，逐漸的使耕地有效面積得到增加，從而使得耕地質量得到很大的提高，但是要保證建設用地總量沒有突破原有規模。
④因地制宜，對其進行統籌的安排。
⑤維護人民群眾的利益。
⑥促進城鄉經濟的協調發展，堅持以工帶農，以城帶鄉的發展道路。
3、城鄉建設用地增減掛鉤存在的問題
3.1、對掛鉤政策的認識存在偏差
主要是從兩個方面存在著偏差，一方面是一些地方將增減掛鉤工作的重視度不夠，只認為其是增加城鎮建設用地指標的一種方式方法，在城鄉一體化發展和建設新農村的具體統籌上存在著很大的誤區。或者是對于周轉指標的關注度過高，期望值過大，就存在只是片面的進行周轉指標的爭取。而另外一個方面是工作沒有按照相關的標準和要求進行，造成了各地村鎮建設規劃滯后，從而使得增減掛鉤與土地利用總體規劃及村鎮建設規劃存在很多的問題，銜接不夠。進行試點工作的時候，對于當地農民就業、產業的發展以及建設新農村的工作的相應工作都沒有做好，不能更好的推進整體的發展。
3.2、城鄉二元結構導致利益偏向城市
城鄉建設用地增減掛鉤的主要內容是將城市建新區與農村拆舊區整合在一起形成一個總的項目區，項目區內的耕地不發生變化作為前提，使得城市建設用地的供給可以大幅度的增加。從我國城鄉發展狀況看，我國的政策傾向主要存在著偏向城市。從而使得進行項目實施的時候，地方政府更注重城市利益的保護，違背了城鄉建設用地增減掛鉤政策實施的初衷，加上對農村利益的侵犯，因此很難實施增減掛鉤項目，并給社會造成不穩定因素。
4、城鄉建設用地增減掛鉤選址方案
4.1、城鄉建設用地增減掛鉤拆舊供給區域時序分析
農村建設用地級差指數分析土地的肥沃程度對農業用地的影響較大，但對于建設用地的影響較小，因此可以忽略土地肥沃程度對于建設用地級差地租的影響，但是好的區位條件能夠為經濟建設帶來較大的貢獻，所以應該將區位條件定為影響建設用地級差地租的主要因素。一般而言級差地租高的區域，其區位條件較好，如區位條件好的區域主要用于能夠獲得較高經濟收益的商業、區位條件差的主要用于農業用地。因而，級差地租在一定程度上能夠客觀表征已經利用的農村建設用地的經濟條件和區位條件。因此可以從區位條件、經濟條件、農戶意愿以及社會環境等四方面構建指標體系計算農村建設用地級差地租指數。其中選取到縣城中心的距離、交通通達度以及鄰近斑塊數以表征農村建設用地的區位條件，選取投資強度、財政收入、城市化率以及人均收入作為表征農村建設用地經濟狀況的指標，選取愿意參與城鄉建設用地增減掛鉤農戶比例作為代表農戶意愿的指標，選取教育水平和刑事案件發案率作為表征社會環境的指標。采用層次分析法得到各指標的權重，繼而通過綜合評價模型計算各鄉鎮農村建設用地級差地租指數。
4.2、城鎮建設用地需求區域時序分析
城市化進程中，城鎮建設用地規模的擴大必須是質和量的同時提高，即在投入中要避免盲目擴大城鎮建設用地規模，而應該將資本、人力、土地等投入資源按恰當比例投入以獲得合理的預期產出，走理性的發展道路，避免不必要的重復投資。城鎮建設用地需求區域的時空排序一定是在研究區域中土地利用效率較高、資源環境容量大、發展需求旺盛的區域的基礎上進行的，同時在城鄉建設用地總量保持不變的前提條件下，可以將農村建設用地拆舊形成的指標優先使用到城鎮建設用地供需矛盾突出且城鎮建設用地效率較高的區域，以理性擴大城鎮建設用地的規模。
4.3、城鄉建設用地增減掛鉤選址方案確定
城鎮建設用地需求區域和農村建設用地拆舊區域的時序安排，本著統籌規劃、優化配置，突出重點，分步實施;實施城鄉建設用地要本著使成本最小化，讓項目區內的群眾能夠享有更方便和舒適的生活和生產環境的基本原則，把城鄉建設用地增減掛鉤在所開展的區域內分為近期、中期和遠期的階段進行規劃。對于拆舊供給區域的近期規劃鄉鎮，根據相關數據的計算結果擬選取具有較大的整理潛力，并且具有方便開展拆舊整理復墾條件、農戶拆舊的意愿較為強烈的地區，具有特色農業優勢、存在較大整理潛力、耗費工程量和工程成本較低、投資強度較弱的區域選定作為城鄉建設用地增減掛鉤規劃的近期拆舊區，主要用將空心村和危房進行改造的模式開展拆舊整理。選取幾個鄉鎮作為城鄉建設用地增減掛鉤規劃中期拆舊區域，因為這些鄉鎮是全縣所有鄉鎮中以農業用地為主，并且經濟基礎較好、能夠釋放較大農村建設用地整理潛力的鄉鎮，在這些鄉鎮中，可采用片區化的整理模式，把空心村改造、遷村并點作為整理的重點在規劃中期進行。最后選擇幾個重要的城鎮作為規劃遠期的鄉鎮，需要注意的是通過走訪調查了解這些鄉鎮的農戶的參與城鄉建設用地增減掛鉤的規劃的意愿，并且根據居民點的具體狀況緊張整改，即使不能在規劃近期和中期將這些鄉鎮作為拆舊區域，也應該考慮在遠期將其納入規劃中。
5、政策措施
5.1、行政措施
1）、統一思想，加強領導；2）科學規劃，分步實施；3）分類指導，完善政策；4）注重環保，保護傳統；
5.2、經濟措施
1）建立多元化融資渠道；2）試行農村建設用地整理股份機制；3）激勵農村居民的搬遷意愿
5.3、技術措施
1）監督規劃的貫徹實施；2）合理估算農村建設用地價格；3）推行先進的方法和技術手段
結束語
城鄉建設用地增減掛鉤的推行，有利于滿足我國建設用地的需要，同時，也很好地保護了現有耕地。
參考文獻
[關鍵詞]建設用地；增減掛鉤；對策措施
中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2017）03-0213-01
當前，我國城鄉建設用地需求不斷增加、土地供給不斷減少，土地供給矛盾日益突出，與此同時，伴隨著城鎮化進程加快，越來越多的農村居民進城居住，農村“空心村”等不斷增加，通過遷村并點或整村搬遷的方式騰出土地進行復墾，結余土地指標用于建設用地供應的方法應運而生，城鄉建設用地增減掛鉤就是其中之一。為確保項目實施順利推進，需要對其可行性及對策措施等進行探究。
1 實施城鄉建設用地增減掛鉤的背景
我國人多地少特別是東部沿海地區建設用地與經濟發展需求矛盾突出，人口眾多與耕地相對較少矛盾突出，堅守18億畝耕地紅線是我國的一項基本國策。但在當前經濟社會發展和城鎮化推進中，建設用地需求較多，通過實施城鄉建設用地增減掛鉤，既可以提供耕地保護的動力、增加農民增收渠道，又可以為經濟發展提供必要的土地資源。從其發展背景看，既有城鎮化加快推進、建設用地需求增加的因素，更重要的因素則來自農村：農村居住點布局散亂，人均居住占用土地面積較大，特別是農村宅基地分配使用缺乏統一標準，空余宅基地較多，在外出務工人員增多的情況下，“空心村”較多，村民居住條件較差。
2 推進城鄉建設用地增減掛鉤政策實施
2.1 城鄉建設用地增減掛鉤項目實施的對策措施
城鄉建設用地增減掛的實施利國利民，但項目具體實施中涉及眾多工作，需要采取相應的措施予以推進。一是加強組織領導，加快協調推進。項目實施必須堅持黨委領導、政府主導，國土及有關部門聯合推動，基層鄉鎮負責實施的方式進行，要整合部門資源形成工作推進機構，在鄉鎮成立專門的項目指揮部，在具體實施村莊形成工作小組，對資金、規劃等情況進行監督評價，加強政策制定和宣傳、面積測量及認定、拆遷補償協議簽訂等關鍵環節的組織領導，形成高效運轉協調的工作機制。
二是堅持科學規劃，突出項目實效。項目實施成效如何，關鍵是規劃制定是否科學合理、符合實際。為此，要在正式實施前，組織有關基層鎮街對轄區土地狀況、新增土地潛力等進行摸底，對轄區內農民分布狀況進行全面把握，在科學測算的基礎上編制完善規劃。安置區建設要統籌考慮居民需求和經濟能力，在堅持集中居住、節約用地的基礎上，設計不同檔次和層次的戶型，特別是在安置區選址、安置房建設標準、拆遷補償辦法等工作環節，要全面征求群眾意愿，并按照民主化流程，在經過村民大會等討論程序后再予以公布實施。
三是強化考核監管，維護群眾利益。城鄉建設用地增減掛鉤項目實施中，各項工作都關系到群眾切身利益，且涉及到眾多資金等問題，必須制定出臺切實可行的考核激勵和監督管理辦法，堅決杜絕項目實施中的各類“跑冒滴漏”問題。考核監督和管理辦法要及時予以公布，讓群眾有全面了解，確保通過正確引導，使項目實施全程都依法依規實施，保障群眾權益不受損害。要加強源頭控制，在項目審批中就要對項目區基本情況、土地和資金平衡測算情況、投融資操作方式、實施步驟以及群眾意愿情況進行全面把握，在群眾意愿達到一定比例后才予以審批。項目審批后，國土部門要與基層鄉鎮等單位聯合有資質的規劃設計公司制定完善土地整治實施方案和規劃，并逐級向上級部門報備審批。
四是搭建操作平臺，規范運行流程。要堅持政府主導、市場化運作的方式進行項目操作，由政府部門成立投融資建設公司負責項目資金和建設等工作。投融資公司作為特許經營主體，要通過貸款抵押等方式融資，并通過項目招標等方式確定安置房建設主體單位，后期可通過項目結余指標獲取政府資金用于貸款利息償還或項目建設。在項目實施全過程，都要按照規范流程操作，村民與村委會、村委會與鎮街以及村委會與投融資公司、鎮街與投融資公司等都要簽訂協議，規范各項目實施主體的責任和義務。在安置房建設中，要堅持從施工設計單位、施工材料等全部內容都要公開招標，嚴格按照與村民協議標準建設，確保工程質量、按時交房。
五是上下互動協調，統籌各方實施。要加強相關部門以及鎮街、村居與有關部門之間的溝通聯系，確保項目全過程都相互配合、協調推進。特別是在實施中要注意把握好政策實施與村民利益的最佳結合點，嚴格土地復墾驗收、安置房建設驗收等標準，確保實現項目實施效益最大化。
2.2 城鄉建設用地增減掛鉤項目實施中存在的問題及建議
城鄉建設用地增減掛鉤項目具有諸多社會效益，但現階段實施中依然存在一些問題：農民集中居住后生活方式發生改變，無法延續傳統生活方式，對居民生活造成一定影響；生活方式改變又會影響傳統的民俗保留等，容易造成民俗文化消亡；居民集中居住后脫離了土地，如果不能及時開拓增收渠道，容易降低村民收入。
針對上述問題，在項目實施中要堅持慎重原則，提出如下建議：一要切實維護群眾利益。項目實施利國利民，但具體到項目區居民，就是要尊重居民意愿、維護群眾利益，在居民全部通過或達到一定比例后，才對項目予以審批、組織實施。在項目實施前要統籌考慮好居民增收渠道、鄉土民俗文化保留、生態環保等問題，切忌不顧實際的盲目開展項目，目實施后獲取的土地增值收益也要按照“取之于民、用之于民”原則，讓農民收益。二要及時保質保量完成項目。項目規劃審批通過后，要嚴格按照實施方案和規劃，按有關實施辦法予以推進，確保按時保質保量完成。對復墾土地要嚴格標準，統籌規劃好道路、灌溉水源等配套設施，確保建設為高標準農田，為農業規模化經營創造條件。三要堅持因地制宜推進項目。項目實施中要堅持個性化原則，在安置區建設、集中居住后居民增收等都要立足項目區優勢和長處，積極引進鄉村旅游企業、農產品加工流通企業和種養大戶等，實現土地復墾后的集中規模化高效實用，堅決避免千村一面、土地粗放濫用等問題，真正做到讓居民事前同意、事中順心、事后滿意。
3 結論
綜上所述，隨著當前城鄉建設用地供需矛盾日益突出，針對當前農村土地使用現狀，在適宜地區實施增減掛鉤、土地整治復墾具有相當的比較效益，對項目實施流程進行研究，有利于提升項目實施水平，進一步提升項目實施效益。
參考文獻
關鍵詞：豐縣；城鄉建設；增減掛鉤
中圖分類號：D922.35 文獻標識碼：A文章編號：
在城鄉建設中，用地增減掛鉤是緩解城鎮建設用地供需矛盾的有效手段，同時也是促進節約集約用地的重要舉措。豐縣城鄉建設中各級領導要求相關部門要明確工程完成的任務節點，探索創新機制，加大督查力度，確保完成各項增減掛鉤工程穩步快速推進。但在取得一定成績的同時，同時也存在著群眾利益保障需進一步加強、增減掛鉤專項規劃層次不高，運作機制不完善等一系列問題。
1 豐縣城鄉建設用地增減掛鉤政策運行情況
豐縣自開展城鄉建設用地增減掛鉤試點工作以來，各鎮、各單位工作熱情很高，進展很快。豐縣增減掛鉤工作概況：已通過省、市驗收了2007、2008、2009、2010年度增減掛鉤項目53個，總規模3617.7畝，實現新增耕地3537.73畝，包括村莊搬遷項目34個，面積2596.3畝，工礦廢棄地復墾項目19個，面積1021.4畝。其中：2007年度增減掛鉤項目7個，總規模324.64畝，新增耕地面積294.56畝；2008年度增減掛鉤項目7個，總規模575.95畝，新增耕地面積545.78畝；2009年度增減掛鉤項目10個，總規模316.11畝，新增耕地面積309.39畝；2010年度增減掛鉤項目29個，總規模2401畝，新增耕地面積2388畝。2012年度增減掛鉤項目入庫17個，總規模43.7132畝，規劃新增耕地43.7132畝，待省市驗收。
豐縣通過開展城鄉建設用地增減掛鉤，總體取得了顯著效果：通過統籌城鄉發展規劃，拆舊建新，積極引導農民集中居住，改造空心村，建設節地型住宅；加快了地方的新農村建設，改善了農民的生活環境，促進了土地的集約化利用。然而，豐縣在執行城鄉建設用地增減掛鉤政策中也暴露了不少問題。
2 豐縣用地增減掛鉤政策執行中存在的問題
2.1 農民合法權益得不到保障，土地糾紛不斷
雖然豐縣在執行用地增減掛鉤政策中，農民得到了部分好處，但從總體來看，農民的合法權益沒有得到保護，土地糾紛不斷。這主要體現在：一是補償標準與農民期望值差距較大。在宅基地補償中只按照部分符合標準的宅基地進行統一的補償，超出部分不予補償，這樣就導致了農民對補償新宅面積的不理解和不認可。二是農民很少有參與權。在補償重建過程中，絕大部分農民屬于被動置換宅基地。三是部分較為發達鎮村，農民并居舉措導致了農民生活不便，生活成本增加，違背農民意愿等問題。
2.2 存在法律和政策上的缺失
在豐縣城鄉建設用地增減掛鉤工作中體現的法律和政策的缺失，主要表現在宅基地產權問題上。由于沒有一個完善的、單一的宅基地管理法規，尤其有關宅基地的流轉制度和產權問題等深層次方面的相關政策很少，導致了在宅基地管理上形成了政策上的真空層。在涉及舊城鎮改造方面，雖然出臺了一些關于城鎮改造的相關文件，但由于舊鎮改造中收費項目繁多，審批復雜，目前的政策無法覆蓋[1]。
2.3 復墾的耕地質量差，難以保證耕地占補平衡
在開展用地增減掛鉤工作中，會出現夸大土地整理指標，造成耕地占補難以平衡問題。為了爭取更多的建設用地指標，不切實際地夸大用地整理指標。如對項目區內農村建設用地進行重復性的整理開發，甚至將不能復墾為耕地的土地作為掛鉤指標上報，浪費了人力、物力和財力，加重了地方農民負擔[2]。
3 完善增減掛鉤政策的建議
3.1保障農民合法權益，明晰土地產權
為了在工作中，切實保障農民合法權益，首先要給以農民實惠，注重改善農民的生活、生產條件，保證農民的生存質量部會降低；其次不得侵犯農民的產權，充分尊重土地所有者的權益；第三，加大宣傳力度，使農民認識到土地整理工作的意義，保證整理項目的透明和公開，接收農民的監督[3]。
3.2 引入市場化運作機制，采取多種因地制宜的整理模式
農村建設用地整理的模式大致可以分為兩部分：一是資金籌措模式，這種模式主要有：村集體自主型、市場主導型、政府主導型等。二是村民居住的安置模式，這種模式主要有：不離土不離鄉方式、離土不離鄉方式、理想力圖方式等。農村建設用地整理是一項動態的過程，一方面，對于條件適合的區域，要對整理模式進行市場化運作；另一方面，要學習一些典型模式的經驗，同時要因地制宜，探索并創新一些新模式。
3.3 指標置換要“雙掛鉤”
在農村建設用地整理時需注重復墾耕地的質量，同時要建立好耕地質量評價體系，從而完善耕地質量評價體系，科學評價，合理運作，做到建設用地指標和復墾耕地的矢量、數量“雙掛鉤”。要在規定的期限內整理復墾出相應面積的耕地，完成已經使用的建設用地周轉指標的置換歸還，可以采取先安排部分掛鉤周轉指標，并允許在復墾耕地前進行使用[4]。對于超額完成整理復墾任務、形成新的建設用地指標的，新指標可以結轉到下一期直接使用。
4 結語
自豐縣開展城鄉建設有地增減掛鉤工作以來，各單位高度重視，制定方案、創新機制，增減掛鉤工作取得了階段性成效；有效地解決了土地供需矛盾，拓展了用地空間；改善了農民生產生活條件，城鄉發展環境逐步優化；土地復墾步伐明顯加快，萬頃良田建設工程穩步推進。豐縣城鄉建設用地增減掛鉤工作，涉及到多個部門，牽扯到各方面的利益，各相關單位要強化政府主導作用，要科學編制增減掛鉤年度實施計劃，進一步規劃操作模式，全面實行“先拆后建”模式，在增減掛鉤復墾項目實施前落實安置補償措施，保障安置用地，創新市場化運作機制，要切實維護好群眾的合法權益，拆舊建新規劃方案、新居分配和舊房評估要充分聽取群眾意見，尊重群眾的知情權和參與權，辦事情辦好，讓人民真正受益，從城鄉建設用地增減掛鉤工作中得到實惠。
參考文獻
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[2] 王朋英. 關于城鄉建設用地增減掛鉤的思考[J]. 國土資源科技管理，2007，(6)：154.
一、“兩規”協調主要問題辨析
1.1 研究對象
本次研究廣義的對象為土地利用總體規劃和城鄉總體規劃（本文統稱為“兩規”）。
本次研究具體的對象為《峽口鎮土地利用總體規劃》和《峽口鎮城鎮總體規劃》，研究的重點為峽口鎮“兩規”之間的銜接與協調。
1.2 “兩規”異同點
1.2.1 “兩規”的差異
“兩規”分屬土地行政管理部門和城鄉規劃行政主管部門負責組織其編制和實施管理。這兩個行政部門基于其行使職能的需求，形成了各自獨立的規劃技術標準體系、編制技術和實施途徑。“兩規”主要在功能界定、具體內容、標準體系和行政權力這四方面存在差異。
1.2.2 “兩規”的共同特征
“兩規”出了在以上四點存在明顯差異外，在“兩規”的剛性與彈性、基礎性與地域性、階段性與長期性等三方面存在明顯的共同特征。
1.3 “兩規”矛盾與負面效應
由于“兩規”各自存在的差異較大，使得“兩規”在實際操作實施中彼此存在矛盾，也造成了土地資源的粗放與浪費、耕地質量和數量得不到保障、城鎮建設空間發展無序、政策嚴肅性得不到保障以及生態環境的嚴重破壞等一系列負面的影響。
1.4 “兩規”的求同趨勢
近年來，“兩規”在編制部門合作、用地分類標準調整和技術體系銜接方面存在一些求同的趨勢。也為日后“兩規”充分的銜接奠定了基礎。
二、“兩規”協調實施評價和協調機制
2.1 “兩規”協調的要素
2.1.1 “兩規”協調的邊界
“兩規”協調的重點在于確定好規劃的邊界范圍。村鎮居住空間與城市地區的差異之處在于：以生態空間為基底，建成區作為斑塊分散分布其中，鎮建設用地與外部生態環境互為依托。鎮總體規劃指導鎮建設用地空間內部結構和布局，鎮土地利用總體規劃指導鎮建設用地空間與生態空間的有機協調。
2.1.2 “兩規”協調的時間節點
“兩規”協調的時間節點貫穿于“兩規”編制和實施的整個過程。首先，進行“兩規”發展規模、用地布局和建設時序等核心內容的專題研究報告；其次，依據研究報告成果指導編制“兩規”；最后，通過研究報告建議的協調機制來指導具體城鎮建設中涉及“兩規”交叉的實施操作。
2.1.3 “兩規”協調的時空關系
“兩規”協調的核心內容隨著時間、空間的變化而改變。鎮總體規劃的約束效力主要集中在鎮區建成區并向逐漸減弱，鎮土地利用總體規劃的約束效力則主要集中在農村地區并向鎮區方向逐漸減弱。隨著時空的推移，城鎮建設用地的擴大，鎮總體規劃的約束效力范圍逐漸擴大，鎮土地利用總體規劃約束效力范圍則逐漸減小。
2.2“兩規”協調的層面
2.2.1 行政層面協調
由于“兩規”有共同的規劃對象，所以在具體城鄉建設活動中土地行政主管部門和規劃行政主管部門有交叉和共同作用的職權，應從“兩規”的規劃編制開始做好銜接工作，以便在規劃實施中能更好的配合。
2.2.2 法律法規層面協調
“兩規”雖然分屬兩個不同部門，但兩者各自的法律法規均屬于國家主干法法律體系。在各自規劃編制中應共同遵守《土地管理法》和《城鄉規劃法》，對其他各自的法規規章也應該積極銜接。
2.2.3 技術層面協調
“兩規”技術層面協調包括基礎數據統一、規劃技術平臺的對接。如今，“兩規”技術軟件之間已經實現對接，主要是ArcGIS和AutoCAD間的文件轉換。通過“轉出”功能，或者“通用轉換器”工具，將用地邊界圖、空間管制邊界、規劃建設用地分類圖等土地利用規劃圖的GIS文件轉換為CAD文件，也可以通過“導入”功能，將城鎮總體規劃圖導入到GIS，進行比對分析。
三、峽口鎮“兩規”協調規劃方案
3.1 城鎮規模預測
相對于峽口鎮土地利用總體規劃，峽口鎮城鎮總體規劃人口規模預測基礎數據更完善、方法更妥當，人口規模預測較為準確，且有省級中心城鎮人口適宜規模這項硬性指標的校核，所以本研究將沿用峽口鎮城鎮總體規劃預測的人口規模，即近期鎮區和鎮域人口規模分別為3萬、5萬，遠期鎮區和鎮域人口規模分別為6萬、7萬人。
3.2 城鎮建設用地發展方向和用地選擇
上一輪城鎮總體規劃根據自然條件、人工環境、規劃及政策性因素等多個方面進行考慮，對用地條件、區域基礎設施建設狀況、現狀城鎮發展條件、產業發展基礎等進行綜合分析，明確了峽口鎮今后的發展方向。確定為峽口鎮區近期宜向南、西發展，遠期宜跨江向北發展。
本研究堅持了原總體規劃大致的發展方向并作出微調，確定峽口鎮今后發展方向為近、遠期宜向西、向南發展，遠景可以考慮跨江向北發展。
3.3 “兩規”協調規劃思路
堅持和優化城鎮總體規劃確定的城市發展方向、空間結構、城鎮布局和重大基礎設施安排，并以此為指導，堅決執行上級政府下達的土地利用總體規劃指標，并以此為載體，同步實現規劃建設用地和基本農田任務的落實。
在此基礎上，分兩個層面展開規劃編制和實施操作工作，通過“結構化”處理，形成導向化方案，指導“兩規”協調；通過“精細化”處理，形成操作化方案，指導近期操作部署工作。同時，對原有峽口鎮“兩規”提出優化提升建議，并依托土地利用總體規劃動態管理和評估機制，優化規劃體系框架，建立“兩規”階段性協調機制，實現“兩規”的階段性動態平衡。
3.4 “兩規”協調規劃方案
3.4.1 導向化方案
（一）土地利用空間的“結構”控制
如前文所述，“兩規”在工作內容上各有側重，本研究將“兩規”分別側重的要素進行提煉，對土地利用進行“結構化”處理，形成城鄉建設用地、耕地、園地、林地、水域等用地，在圖紙上以面狀結構表達，確保城鄉土地利用空間規模適宜、結構合理，并且對“兩規”的后續修編有指導作用。
（二）土地利用空間的分類管制
本研究在導向化方案階段引入空間管制概念，以加強對城鄉用地的分類管制，實現空間與資源、環境協調，在原來劃定城鄉建設用地規模邊界、城鄉建設用地擴展邊界和禁止建設用地邊界的基礎上，增加劃定城鄉建設用地彈性邊界，對應“一類有條件建設區”和“二類有條件建設區”。將用地空間劃分為 “允許建設區”、“一類有條件建設區”、“二類有條件建設區”、“限制建設區”和“禁止建設區”五類。
3.4.2 操作化方案
（一）“三線一點”的操作化方案
“兩規”協調的指導操作性方案體現為“三線一點”的控制和落實，是提高“兩規”協調操作性、保證各自實施有效性的關鍵內容之一。
“三線”的控制包括規劃建設用地控制線、產業區塊控制線和基本農田保護控制線。其中，產業區塊控制線和基本農田保護線是城鎮總體規劃和土地利用總體規劃分別重點關注而需要進行確定的控制線。
（二）“三點一線”的控制要求
“三線”控制方案注重操作性，偏重于近期。近期根據各控制線實際運行要求，分別實行剛性管制，遠期由于發展條件可能發生變化，只提出彈性控制的要求。“一點”的落實是指近期重點項目選址的建議。
3.5 “兩規”協調實施保障和工作方法
為了使“兩規”在修編階段到具體實施階段能充分協調，減少兩者矛盾帶來的負面影響，應在工作方法上進一步明確“兩規”空間職權范圍，建立“兩規”動態修改機制，完善“兩規”利益補償機制，以便“兩規”在全階段的實現充分對接，推動城鄉建設有序發展。
四、相關用地指標研究
城鄉建設用地作為約束性指標，強化對包括城鎮、獨立工礦和農村建設用地在內的城鄉建設用地總規模的控制。其規模在江山市土地利用總體規劃和峽口鎮土地利用總體規劃中進行了明確的控制。我們在滿足城鄉建設用地規模控制的前提下，對能夠調整用地指標和新增用地指標的相關政策進行梳理研究。
（1）對返回地指標的產生與使用，衢州市的政策與江山市的相關政策。返回地指標作為國家征用農村集體土地而返還農村用于二三產建設的用地指標，該指標由征地項目產生，指標落實到村里，指標的具體定量可以有江山市政府制定方案，具有較高的機動性。
（2）對于用地指標整理，主要研究批而未供用地，在建設用地面積不增加，農用地面積不減少，耕地實現占補平衡的前提下，將某一經合法批準的地塊的建設用地計劃指標調整區位到另一地塊使用的行為。這個方面主要是調整用地空間分布，異地盤活用地指標，使得土地利用總體規劃和城鎮總體規劃在空間布局上更加協調，在建設時序上更加統一。
（3）土地流轉指標主要是由于農村土地綜合整治和城鄉建設用地增減掛鉤等相關政策產生，是在城鄉建設用地規模總量不變的條件下，通過農村土地綜合整治而產生的新增指標。
【關鍵詞】 城鄉建設用地；結構；布局
1、引言
隨著我國城市化進程的向前發展，越來越多的建設用地供需問題出現在人們眼前。特別是近十幾年來，我國日益發展的經濟，人們生活水平的提高，對各項建設的需求增加，使得耕地面積日益減少。城市對土地的大量需求與鄉村大部分住宅閑置形成了極大矛盾，必須優化城鄉建設用地，減少土地利用的不合理性，實現社會效益、經濟效益和生態環境效益的良性結合，統籌城鄉發展。
2、城鄉建設用地概念和土地結構、布局
2.1 城鄉建設用地
城鄉建設用地是為人們提供生產生活的必要場所，具有相對集聚的特點，且分布呈現面狀，主要可分為城鎮、農村居民點、獨立工礦三類。
（1）城鎮用地
城鎮用地指的是建設城鄉使用的土地和關系著城鎮居民衣食住行相關的用地，如居民的居住、生產、出行、休閑、醫療、教育等的用地。在用地范疇上，城鎮用地包括當前土地分類中的城鎮用地和一些開發區、工業園區等部分獨立的工礦用地。
（2）農村居民點用地
農村居民點用地主要是構成農村人居環境要素的用地，包括的用地類型有獨立工礦用地，具有較強的居住相容性，還包括土地分類系統中的農村居民點用地。
（3）獨立工礦用地
獨立工礦用地則是不具有居住相容性的，不適合城鎮、鄉村居民居住的工業用地，如一些垃圾處理填埋場、倉儲場所、采掘業用地、生產企業生產易燃易爆、有污染的用地等。
2.2 土地結構和布局
土地規劃是對一定區域內的土地進行未來發展的預先安排和計劃。在時空上，基于土地的自然歷史特性、區域社會經濟發展特點而進行的土地資源的分配和土地的綜合利用，使土地更具經濟價值。
土地利用結構是按照一定的構成方式將各種土地進行集合安排。
土地利用布局是再次分布土地利用，是土地規劃實現的結果。土地的合理布局有利于促進區域經濟發展、發揮區域優勢、綜合利用土地資源，實現土地的優化保護和社會的經濟發展。
3、目前城鄉建設用地結構和布局存在的問題
（1）農村用地減少，城鎮快速擴張建設用地，耕地面積急劇減少。在快速發展的城市化下，不斷有更多的土地投入建設開發中，城鎮規模變大。大部分的城市在擴大發展中采取的是外延式發展模式，占用的土地基本是地勢平坦、交通便利、土壤肥沃、具有充足水源的耕地，愈發激化了我國的人地矛盾。城市快速增長的建設用地大大超過了人口的增長速度，使得人與建設處于不平衡狀態。
（2）城市土地產出率低，配置不合理。城市土地利用的結構和布局不合理，很多城市主要地段，往往是一些工業用地，分布的企業特點是技術水平低、規模小、經濟效益差，使得土地存在隱性浪費現象。城市中分布的綠地、廣場較少，任闊比例與城市規模不協調，不利于發揮城市總體功能。農用土地在經濟影響下變為了非農用土地，打亂了土地資源的綜合利用，降低了土地利用效率。
（3）鄉村、鎮等的建設用地的結構和布局散亂，存在嚴重的粗放利用現象。目前我國鄉村、鎮的建設土地總量是城市建設用地總量的幾倍，但卻不能直接進行城市化建設和工業化建設。
（4）城市用地緊張，城市人均建設用地不足，城市各項用地功能不能得到有效發展。我國人口多，土地少，沒有充足的土地后備資源，城市人均用地偏少，使得城市人口過度密集，造成生活質量和生態環境質量下降。為了滿足更多的人口需求，往往出現建筑的人為增高，建筑容積率提高等現象。
（5）居住用地趨向郊區化，郊區開發加快，各產業增長迅猛，但人均生活用地依舊不足。在城市市區建設用地限制下，和郊區的快速發展，道路和基礎設施的完善，人們生活觀念的改變和交通的便捷，使得人們朝著環境更加優美的郊區進發，居住用地日趨合理化，但人均居住土地還是較少。
4、城鄉建設用地結構和布局的優化對策
優化城鄉建設用地結構和布局，就是研究區域土地資源的自身特性并進行適宜性評價，從而合理安排區域內的各種建設用地數量和合理布局區域內的各種建設用的空間結構，實現建設用地利用的最大社會效益、經濟效益和生態效益，并使區域土地資源滿足可持續發展要求。
4.1 加強政策的宏觀調控力度
優化城鄉建設用地結構和布局，首先必須節約集約土地，提高土地的利用率，確保土地的可持續發展。
（1）建設用地指標實施“雙控”制度，對建設用地的預審要認真、嚴格執行，并提高建設用地的審批管理強度，根據土地出讓合同條例，對違約加強責任追究；建立健全項目用地準入制度，對新進項目的用地加強管理，并較強現場核實力度和行政執法監督管理，嚴格各項投資建設情況，防止實際項目建設中圈占和批多少用現象，造成土地違法占用或閑置、浪費，并有效避免土地的投機行為。
（2）建立監控和激勵的約束機制。建設用地中的各項項目必須按照合同約定的時間進行竣工和驗收土地集約化利用的各項指標，及時落實土地建設過程中的各項土地規模、建設情況、用地位置等情況，及時整改各項為通過驗收的項目。驗收合格的項目在項目投產后政府給予一定的優惠獎勵，對于未通過驗收的項目，則沒有優惠獎勵，以此來約束項目建設用地。
4.2 科學規劃并優化建設用地的空間布局
根據不同的地區的人口規模、優勢資源條件和經濟發展水平，制定合理的、具有針對性的城鄉發展思路，有效避免隨意發散的發展模式。對那些相對落后的地區的規劃可以是撤鄉并鎮，集約鎮的發展，適當給予城鎮一定的管理權限和優惠政策，讓農民向城鎮集中發展。對那些較發達地區的規劃可以是合并小城鎮，提升各城鎮的總體經濟地位，讓小城鎮具有特殊經濟職能。城鄉科學合理的布局最重要的是抓住城鄉具體特點進行特色規劃發展，且賦予規劃一定的預期性彈性，為之后的發展預留調整空間，根據未來走向及時引導并優化配置小城鎮各行業用地。
4.3 調整城鄉產業結構，集約化土地資源
鎮企業存在技術陳舊、勞動力過剩和資本短缺等矛盾，政府必須積極引導和調整升級產業結構，促進城鎮第二、三產業的發展，集中工業園區和商業區，擴大各園區規模，形成協同效益。城鄉選擇主導產業，必須考慮當地的自然資源特色、當地的環境氣候條件等，并結合國家大中型項目建設，保持主導產業具備較好的經濟活力。城鎮充分發揮極化效應，推進各要素的集聚，合并鄉村居住點，優化布局各鄉村基地，降低人均用地標準，集約化土地資源。
5、結語
優化城鄉建設用地結構和布局，總體目標是在各城鎮基礎上，充分挖掘城鎮用地潛力，加強土地利用的整體規劃布局，加強不合理、不規范、廢棄閑置土地的利用，從而相應增加城鄉建設用地和農用耕地面積，促進土地的可持續發展，提高土地利用效率。
參考文獻
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關鍵詞：城鄉建設用地；增減掛鉤；過程異化
中圖分類號：F320.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003—0751（2013）01—0039—04
城鄉建設用地增減掛鉤是指農村集體建設用地減少跟城市建設用地增加掛鉤，依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地（或農用地）的農村建設用地地塊（拆舊區）和擬用于城鎮建設、農民居住區建設的地塊（新建區），共同組成建新拆舊項目區，通過農村建設用地的建新拆舊和土地復墾，最終實現建新拆舊項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少，用地布局更加合理，集約化水平大幅度提高的土地整理工作。作為國土資源部出臺的一項重大戰略決策，城鄉建設用地增減掛鉤進一步盤活了利用農村存量建設用地，提高了土地利用效率，緩解了城鄉用地供需矛盾，受到各地的普遍歡迎。然而，在具體實施過程中，某些地方“增減掛鉤”發生異化，出現了一些新情況、新問題，必須引起高度重視。
一、城鄉建設用地增減掛鉤政策的實施及成效
近年來，為加強耕地保護，國家出臺耕地占補平衡辦法，要求各地要嚴格按照建設項目占地的數量，進行耕地占補平衡，補充的耕地要在數量和質量上與原有耕地相當，并要求縣級以上國土資源管理部門按照“占多少，墾多少”的原則，對依法批準占用耕地的非農業建設用地補充耕地方案的落實情況進行檢查核實。2004年國務院出臺了城鄉建設用地增減掛鉤政策，支持農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤，最終達到既盤活農村存量建設用地，緩解城市建設用地擴張對農用地的壓力，又實現增加耕地數量、提升耕地質量的目的，其本質是“占補平衡”的創新。2006年國土部開始在全國五省市開展試點，2008年又增列19省市為試點。試點政策的出臺在全社會產生了廣泛的影響，在政策的不斷完善與創新下，拓寬了建設用地空間，保護了耕地，提高了耕地質量。
各地在試點過程中，因地制宜，探索了不同的增減掛鉤模式。從實施主體來看，主要有政府主導、市場主導和農村集體自主運作等類型。所謂政府主導，主要指由政府統籌管理和組織，負責項目立項選址、規劃編制、方案設計、資金籌措、工程督辦和項目區驗收等。項目實施企業作為具體的執行單位，負責拆舊區農民安置和新建區工程。所謂市場主導，是指政府通過提供優惠政策，運用市場機制來引導企業參與項目實施，企業通過投資、拆舊和安置，獲得項目用地， 政府在這個過程中只是監督、引導、協調和服務。農村集體自主型運作，指新區建設和舊地復墾都由農村集體組織依據政策自行控制的模式。政府主導型是目前全國各地比較普遍的模式，市場主導型也有一定比例，農村集體自主型運作的情況相對比例較少，一般對農村集體的經濟實力要求較高，同時村民要充分了解政策，對改善居住環境具有較強的意愿。從具體的實施方法上看，又有四種：第一，就地城鎮化。主要是經濟發展較好的城市或縣城郊區，其主要做法是將城市建設和農村建設統籌規劃，通過增減掛鉤政策將農村居民點整理后，周轉出的指標全部用于城鎮建設，而原拆舊區轉化為城市社區，農村居民相應轉變為城市居民。第二，場鎮擴展。實施范圍在小場鎮及周圍的農村，主要做法就是引導場鎮附近農民向場鎮集中，通過整理農村居民點的建設用地指標，用于場鎮建設，壯大地方小城鎮規模，并引導農村剩余勞動力從事二三產業。第三，拆村并村。將幾個居民點分散、居住條件不好的村落整合，通過規劃選址，加強基礎設施建設，將幾個村落的居民合并到相對集中的一處或幾處居住。第四，整村搬遷。主要指在一些自然條件惡劣的山區和地質災害易發區，通過增減掛鉤將所有農村居民點進行復耕，選擇地理條件較好的新區重新規劃建設，節約的用地指標用于發展城鎮建設。
城鄉建設用地增減掛鉤政策在執行中取得了以下較好成效。
1.緩解了城市供地緊張的矛盾。當前國家對各地城市發展中年度用地指標有嚴格的規定，導致各地在推進工業化、城鎮化過程中存在用地瓶頸制約。城鄉建設用地增減掛鉤，在滿足大的耕地占補平衡的目標下，將掛鉤的指標用于城鎮建設，既不占用地年度指標，也不占用規劃期內建設用地規模指標，有效緩解了城鎮建設用地指標的壓力，為推動新型工業化、新型城鎮化提供了用地支持。
2.推動了統籌城鄉發展。長期來，我國大多數農民習慣于自然院落形式分散居住，村莊建設大部分是以農民自主建設為主，由于未經過科學規劃指導，村莊布局不合理，制約了農村的發展。通過增減掛鉤，整體規劃，推進田、水、路、林、村綜合整治，改善了農民生產、生活水平，提高了農業生產能力，有效解決了耕地保護和節約用地“缺動力”、農業發展和農民增收“缺渠道”、新農村建設“缺資金”、城鄉統籌“缺抓手”的問題，有效地推動了農民向城鎮和新村集中、土地向適度規模經營集中，有力促進了城鄉統籌發展。
3.促進了集約節約用地。通過增減掛鉤，有效整合農村居民點用地，對原有散亂、廢棄和閑置的農村建設用地進行整治，農村居民點“小、散、亂”現象有所改善，形成集聚效應和規模效應。共用設施建設，降低了人均用地標準，節約了大量土地，同時通過建設標準化的田間地塊，整體改善土地質量，促進土地利用的有序化、合理化、科學化，提高了土地利用效率。根據全國已試驗的增減掛鉤試點調查，舊村莊整治后一般節地在50%左右。劉彥隨等通過高分遙感影像調查，認為全國64萬個行政村330萬個自然村通過綜合整治，近期增地潛力可達757.89萬公頃，約合1.14億畝，而若能保障轉移進城人口全面小康住房用地需求，并實現快速城鎮化發展后農村人口、產業、用地相對集中，我國農村綜合整治遠期增地可達992.16萬公頃，約合1.49億畝。
4.撬動了農村土地管理制度改革。眾做周知，我國實現最嚴格的土地管理制度。受農村土地及集體經濟組織等方面法律法規的限制，農村土地所有權人主體的問題、運行管理問題、權益保障問題缺乏具體的政策辦法，農村土地使用和管理制度改革的深度和廣度不足，農村集體建設用地尚不能充分實現合理的市場化價值，市場化流轉還存在一定的障礙。而增減掛鉤則通過合法途徑對土地權屬進行調整，對建設用地進行流轉，對耕地保護提出措施，對農民權益進行保障，對低效使用土地進行整治，成為推動土地資源向土地資產、土地資本轉變的一個重要抓手，成為撬動農村土地管理制度改革的一個“導火索”，對促進土地要素在城鄉之間合理流動，提升農村土地資產的價值，讓邊遠農村共享城市改革發展取得的成果具有重要的意義；對下一步探索建立耕地保護補償制度、完善耕地占補平衡政策、推進征地制度改革、推進農村產權抵押貸款等有重大促進和導向作用。
二、綜合評估滯后使“掛鉤”實施面臨異化風險
作為一項解決工業用地、城市發展用地供需矛盾的工具性措施，城鄉建設用地增減掛鉤政策從開始試點就受到各地的普遍歡迎，同時由于對增減掛鉤的具體評估缺乏統一規定和實施細則，導致部分地方在“掛鉤”過程中前期調查評估不夠，中期監管不力，后期驗收不規范，從而使“掛鉤”效果出現偏離耕地占補平衡目標的風險。
1.重前期申報不重中后期評估驗收，耕地占補平衡運行面臨異化風險。按照國土資源部《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發[2008]138號）文件的要求，城鄉建設用地增減掛鉤項目要嚴格按照前期調查評估、中期監督管理、后期驗收評估等環節實施，要重視征求農民集體和農戶意見，對涉及權屬調整的集體土地使用權及土地承包經營權進行摸底調查，編制《土地權屬調整初步方案》，并委托有資質的專業評估機構對建設用地整理項目進行技術審查，出具技術審查報告。要求加強監管，整治項目自立項批復之日起時必須完成復墾整理工作。項目實施后要進行嚴格的數量、質量評估驗收。而目前部分地方增減掛鉤的實際運行中，耕地占補平衡存在被異化的可能。主要有幾種情況：一是“實占虛補”風險。有些地方只注重“占”，不注重“補”。新區建設工作熱心，拆舊區復墾工作滯后，難以按規定時間歸還臺賬，導致被占良田已經成為城市建設用地，而補充或新增耕地卻遲遲得不到落實。二是“實優虛劣”風險。一般而言，城市周邊土地相對平緩、肥沃，水源、地質條件較好，而偏遠農村地區可能位于高原山區或土質較差的丘陵山地，同時又是原有宅基地、磚瓦廠或其他建設用地，復墾成為與城市周邊耕地質量一樣的良田相對較難，在耕地質量上有可能形成用質量較差的替換質量較好的風險。三是農地“非農化”風險。由于土地整理成本相對較高，而純粹的農業生產缺乏比較優勢，不少地方土地整理以后，不是用來進行農業生產，而是進行一些“非農化”的經營牟取更大的經濟效益。四是耕地“非糧化”風險。在各地的土地整理以后，即使仍然從事農業生產的，也有不少地方更傾向于種植花木、蔬菜等經濟作物，而不是單純的生產經濟效益相對較差的糧食。
2.補償標準不一和新村建設規劃缺少評估使農民增收、農村建設面臨風險。城鄉建設用地增減掛鉤政策實施的初衷是解決城鄉合理用地問題，同時也是推進和落實以城帶鄉、以工促農戰略的一條有效路徑，可以通過建設用地指標的流轉將城市發展成果轉移到農村，使城市資金通過一定的方式支持農村建設。但在實施過程中，存在四方主體，即政府、企業、農村集體組織和農民。國家有關部門在房屋拆遷和建設用地復墾為耕地上并沒有出臺具體的收益分配標準，有些地方工作做得好的，農民不需花費太多就可以搬到新區或新村。而也有少數地方將增減掛鉤的補償標準參照傳統征地補償，據國家有關資料統計，被征土地征用費的收益分配比例，地方政府占20%—30%，企業占40%—50%，村級組織占25%—30%，農民僅占5%—10%，造成農民利益受損。另一方面，新區或新村建設規劃評估不足，導致新建集中區在具體使用時，不符合農民生產生活習慣，造成較大生活成本。如有些地方只是考慮讓農民集中居住，但卻未考慮農民飼養牲畜的習慣，新建區未規劃牲畜飼養空間，導致新區建成后農民入住率低。也有的地方不考慮文化風俗習慣，導致新區建成后，原有村落長久形成的歷史非物質文化丟失或遭到破壞。
3.掛鉤項目與相關規劃缺少銜接評估使農村用地面臨結構失衡風險。規劃編制質量不高，規劃滯后，規劃意識不強，是長期以來我國農村發展和建設無序的癥結之一。開展農村土地綜合整治和城鄉建設用地增減掛鉤，就是要變無序為有序，提高農村用地的質量和效率。因此，城鄉建設用地增減掛鉤的前期申報工作必須強調統籌規劃，即以科學規劃為引導，嚴格按照土地使用規劃，通過典型示范，推動農村土地綜合整治工作有序進行。而在具體操作過程中，一些地方為了盡快解決城鎮建設用地指標緊缺的壓力，在增減掛鉤項目選址上只顧眼前，不顧長遠，隨意劃地，導致掛鉤規劃與土地利用總體規劃不銜接，與城鄉規劃不協調，對農用地、建設用地和未利用地三大一級類用地的結構缺乏科學規范的引導和控制，使三類用地在數量、質量和空間秩序的組合方面面臨錯位、失衡的危險，難以實現促進社會主義新農村建設、統籌城鄉綜合配套改革、建立新型城鄉形態的戰略目標，各種爭地矛盾很難得到有效解決。
4.置換土地質量缺少評估使國家糧食安全面臨風險。保障國家糧食安全是城鄉建設用地增減掛鉤政策的根本要求，是國家規定18億畝耕地紅線的政策本底。目前各地在增減掛鉤后，對新補充耕地的質量評估還需要更加嚴格，形成更為完備的標準。盡管表面上通過增減掛鉤，一些地方在耕地總量上保持大體平衡，但實際上新復墾的耕地要形成較好的生產力，還需要多年的精心培育。各地掛鉤過程中存在劣地換良田現象，補充耕地的質量與被占用耕地的質量之間存在較大的差距，實際上是耕地在減少，與耕地占補平衡戰略“使存量耕地產出能力總量不下降”的初衷不符合。表面上耕地面積沒有減少，但實際上糧食產量下降，這種情況一旦成為普遍現象將嚴重影響國家糧食安全。
三、科學實施增減掛鉤政策的對策建議
1.堅持統籌規劃，健全完善項目規劃管理體制機制。政府應當本著公平、公正的原則，根據地方城市發展需求水平、城市土地利用績效水平、城市的戰略地位等重要因素確定每年進行城鄉建設用地掛鉤的總量。按照統籌規劃的要求，把拆舊區和新建區作為一個整體放到區域經濟發展大局中進行科學定位，統籌考慮市縣域城鄉空間、產業布局和農田、生態保護，形成城鎮和村莊相互銜接、架構合理的城鄉形態。要分區域明確產業結構、人口密度、復墾耕地標準、環境保護等要求，建立統籌產業發展、新區建設、生態環境建設和文化保護等的綜合規劃評估體系。強化項目規劃的實施與監督，規劃編制、審查和監督要適當分離，以便規劃嚴格執行。
2.創新農村產權制度，推動農村建設用地優化配置。明晰農村產權關系和權能，建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代農村產權制度。全面開展農村集體土地所有權、集體建設用地使用權、宅基地使用權和農村房屋產權確權登記頒證，這是開展農村土地綜合整治、城鄉建設用地增減掛鉤的基礎。要在技術方面對確權工作進行規范，堅持實測確權，在管理上加強指導和監督，建立健全農村產權維護和糾紛調處機制。完善農村宅基地管理制度，控制宅基地房屋建設強度，探索建立宅基地有償使用、有償退出機制和農村房屋產權流轉、交易、處置機制。
3.建立科學合理的補償標準和責任評估體系。在嚴格執行規劃的前提下，逐步提高農民在土地非農化和增減掛鉤過程產生的增值收益中的分配比例。明晰建設用地作為一種商品的價值構成要素，在補償標準方面要綜合考慮區位、自然生產力、開發成本、機會成本、復墾成本、預期收益、社會保障價值因素等。建立專業、權威的評估機構，科學估算土地價值的合理區間，將其作為監督土地交易市場正常運行的依據。明確土地使用權交易各方的責任與義務，作為土地轉換之后續工作的考評與監督依據。
4.建立項目區招投標和規范化管理機制。在項目區掛鉤實施過程中，嚴格依據條件實行項目區招投標管理。如在增減掛鉤試點中對土地復墾整理可以采取項目法人制、公告制、合同制、招投標制、監理制、財務請撥款制和報賬提款制等。嚴格控制周轉指標規模，規范管理，不得違反規劃擴大試點范圍，避免借農村土地整理過快擴張城鎮建設用地的規模。在實施耕地總量動態平衡的過程中，既要注重耕地的數量不減少，又要保證整理后耕地的質量不降低，要做好耕地質量評估檢查。
實施城鄉建設用地增減掛鉤政策，推動建立城鄉統一的建設用地市場，促進城鄉建設用地的雙向互動和協調運行，對緩解當前我國經濟發展速度與耕地保護之間的矛盾具有緊迫性和現實性。而如果不重視“掛鉤”過程中的綜合評估和管理，則一項好的政策也會異化為侵害農民權益、造成國家糧食安全的隱患。因此，探索制度創新，完善體制機制設計，對進一步科學實施增減掛鉤政策、促進城鄉一體化發展具有重要意義。
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關鍵詞非農化；生態價值；估算方法；土地利用轉移矩陣；江漢平原
中圖分類號F301.24文獻標識碼A文章編號1002-2104（2013）10-0146-05
土地非農化是經濟發展過程中的必然現象，在我國現階段尤指農用地轉變用途，成為居住、交通、工業、服務業等城鄉建設用地的過程。這一過程一般會破壞農用地的土壤質地、水分運移、生物群落與表層結構，是一個生態服務功能不斷消減的過程。由于城鄉建設用地的土壤層不容易復原，土地非農化多不可逆，因而相應的生態服務功能減少或消亡具有永久性[1]。土地非農化雖然在一定程度上提高了土地的經濟效益和社會效益，但生態效益損失巨大，可能會導致總效益凈減[2]。如果能夠辨明這一過程的發生機制，將生態價值納入土地價值體系并計入征地成本，則有利于從經濟機制上防止農用地向建設用地的過度流轉。當前鮮有學者深入論及這一重要問題，本文擬對土地非農化生態價值損失過程機制進行理論分析，建立相應的價值損失估算方法，并以湖北江漢平原為例進行案例研究，為我國農地保護政策和征地補償標準制定提供參考依據。
1農用地非農化生態價值損失機制
第二條市城市規劃建設區范圍內的各類建設用地變更使用性質，適用本規定。
第三條本規定所稱建設用地使用性質，按照《城市用地分類與規劃建設用地標準》（）的大類進行分類。
第四條市城鄉規劃行政主管部門負責本市城市規劃建設區內建設用地使用性質變更的管理工作。市國土資源、住房城鄉建設、監察等部門按照各自職責協同做好建設用地使用性質變更管理工作。
第五條市城鄉規劃行政主管部門應嚴格按照城市總體規劃、控制性詳細規劃確定的建設用地使用性質和要求進行管理，不得擅自變更。
第六條建設單位應當嚴格按照市城鄉規劃行政主管部門確定的建設用地使用性質進行開發建設，任何單位和個人不得擅自改變。
第七條滿足環境容量要求，符合建設、消防、衛生、文物保護等相關規定，且符合下列條件之一的，可以申請變更規劃建設用地使用性質：
（一）國家、省、市的有關政策發生變化的；
（二）城市總體規劃、控制性詳細規劃和專項規劃變更或者修編，造成地塊開發建設條件發生變化的；
（三）因城市基礎設施、公益性公共設施、重大項目建設等原因，導致地塊的建設條件發生較大變化的；
（四）法律、法規規定的其他情形。
第八條申請變更建設用地使用性質按以下程序辦理：
（一）申請。建設單位向市城鄉規劃行政主管部門提交變更申請報告和變更方案。變更申請報告包括建設用地基本情況、規劃許可情況、變更建設用地使用性質的理由、變更幅度等內容。變更方案包括變更前、變更后的修建性詳細規劃方案。
（二）受理。符合本規定第七條所列情形之一的，市城鄉規劃行政主管部門應予受理。
（三）論證。由市城鄉規劃行政主管部門組織召開專家論證會，對變更的必要性、可行性和科學性進行論證，提出論證意見。
（四）公示。經論證可以變更建設用地使用性質的，由市城鄉規劃行政主管部門對變更方案進行公示。必要時，組織召開聽證會。
（五）報批。市城鄉規劃行政主管部門應當依法提出變更建議，并附變更申請報告、專家論證意見、公示及聽證情況、規劃變更方案，報市政府批準。
（六）許可。市政府批準后，市城鄉規劃行政主管部門應將變更后的建設用地使用性質的情況抄告市國土資源部門，市城鄉規劃行政主管部門根據市國土資源部門的《國有建設用地使用權出讓合同變更協議》或其他有關文件，辦理規劃許可變更手續。
第九條市城鄉規劃行政主管部門應嚴格監督規劃的實施，加大執法力度，對在建設過程中擅自改變規劃建設用地使用性質的，必須堅決制止，并依法進行處罰。
第十條市住房城鄉建設行政主管部門應當根據《建設工程規劃許可證》等相關資料核發《建筑工程施工許可證》，并督促施工單位按照審定的施工圖施工。
