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【關鍵詞】《貸款通則》 《放貸人條例》 民間借貸登記服務中心
【中圖分類號】D913 【文獻標識碼】A
近兩年來，陜西省榆林市借貸危機問題凸顯，造成榆林借貸危機的因素比較復雜，有經濟、政治、法律因素，也有民眾盲目投資的因素，對該問題的解決不應采取“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的辦法，而應從不同層次“對癥下藥”，促進地區經濟持續健康發展，維護社會的穩定。下面筆者就從不同角度，結合榆林現狀，提出建議，以期為應對榆林民間借貸危機提供借鑒。
國家宏觀層面―完善相關法律規定
修訂《貸款通則》的相關規定。依據借貸理論和相關規定，民事性民間借貸只需由《民法通則》、《合同法》等民事性法律規制即可，縱使借貸合同是有償的，也不會改變其民事性特征，因為民事性民間借貸合同和商事性民間借貸合同的主體要求是不一樣的，前者可能是自然人、法人或其他組織，但都是普通的民事主體，而后者則具有了商主體的特性，必須經過法定機關的批準，才能從事相關的借貸業務。更何況，有償和營利是既有聯系又有區別的。商事性民間借貸合同必須同時具備營利性、連續性與持續性特點。而在民事性民間借貸中比較特殊的就是企業之間的借貸，如我國《貸款通則》第二條、第二十一條及六十一條規定，否認了非金融企業的貸款主體資格，直接導致了我國司法實踐中對企業貸款的一律否認。在此，筆者認為，我們應該借鑒美國紐約州《放債人法》的相關規定，企業與個人之間偶爾的借貸行為，不需要企業必須具備放債人資格，因為以營利為劃分標準，這種行為可以不認為是商事行為，而是一種民事行為。
因此，建議我國的立法中，應逐步放松對企業之間借貸的管制，如有合作關系或投資關系的企業，確系因生產、經營需要而相互借貸的，不應否認其借貸合同的效力。當然，放松管制也應是適度的，完全放開企業借貸的話無疑會威脅到金融市場的秩序和安全。因此，法律對企業之間的借貸應通過列舉的方式放開部分，保持普通的監管即可。而商事性民間借貸，則需要由專門的商事性立法來規制和引導，即筆者將在下文中分析的《放貸人條例》。但《貸款通則》對貸款人作出嚴格限制，即要求其必須是在中國境內依法設立的經營貸款業務的中資金融機構，這與《放貸人條例》對貸款人身份界定存在沖突，正是《放貸人條例》未能通過的首要法律障礙。由此可見，《貸款通則》相關放款人資格的修訂，不但涉及到民事性民間借貸的主體范圍，也關系著商事性民間借貸的主體資格。因此，《貸款通則》的修訂對民間借貸立法的完善至關重要。
加快《放貸人條例》的出臺腳步。國內立法領域在民間借貸方面存在諸多不足。2008年以來，人民銀行就開始起草《放貸人條例》，以對民間借貸的現有法律法規體系進行完善，至2012年兩會召開前上報至國務院法制辦審核已經是第五稿。這些舉措，體現了我國對商事性民間借貸領域的關注和重視。筆者認為，如果《放貸人條例》頒布，其應該重點規制以下一些問題：
第一，確定放貸人的市場準入機制，堅持“只貸不存”原則。《放貸人條例》的最大突破是對放貸主體資格的放寬，即允許符合條件的個人通過注冊開展放貸業務。但不論是企業還是個人，要獲得放貸人資格，必須要具備成熟的條件并經過嚴格的審查程序，從而確保金融領域的安全與穩定。
首先，放貸人注冊資金的準入門檻不應過高，可以參照《小額貸款公司試點的指導意見》的有關規定，即有限責任公司類和股份有限公司類的小額貸款公司的注冊資本分別不得低于500萬元和1000萬元。當然，也有學者提出，該條件可以適當放寬，以更好地鼓勵商事性民間借貸的發展，促使民間金融更好地服務于中小微企業。
其次，申請人的資格應該經過嚴格的審查，應該學習美國和我國香港地區的先進經驗，對申請人或者公司的高管進行嚴格的“背景審查”，查看其信貸記錄及犯罪記錄等。通過對“軟信息”的嚴格把關，為金融安全網的構建打好基礎。
同時，必須堅持“只貸不存”，放貸的錢必須是放貸人的自有資金，嚴禁吸收存款。可采納有些學者的觀點，在《放貸人條例》中明確規定：“一旦發現有人利用放貸非法集資，就將取消他的放貸資格”。
第二，實行利率有上限的市場化，預防高利貸犯罪。“無利不起早”，民間借貸制度中的重要內容之一就是利率問題。根據我國相關立法規定，民間借貸的利率最高不得超過銀行同類貸款利率的4倍。”全球經典的民間借貸金融立法之一就是香港《放債人條例》，而其中關于民間借貸利率的規制，對我國立法有極大的借鑒意義。
該條例主要利用刑事懲罰的方式打擊高利貸犯罪，其中設定了兩個高利貸界限，即年息四分八厘和年息六分，放貸人會因為違反不同的利率限制而遭受不同的懲罰。其中，若利息超過六分年息，就屬于放貸人違反其中第二十四條，經公訴程序定罪，可能被判“罰款五百萬元及監禁十年”；若利息超過四分八厘年息，屬于違反第二十五條，被認定為交易屬欺詐。其規定明確了利率的上限及相關行為人的責任，使法律的操作性增強。鑒于此，人民銀行在制定《放貸人條例》時，也應結合我國經濟、金融等各方面因素，制定一個合理的利率上限，在該上限范圍內允許民間借貸利率的市場化，從而在保障金融秩序和安全的前提下，給民間借貸充分的自由和空間，使其發揮對經濟的促進作用。
探索擔保模式，規避借貸風險。民間借貸合同的擔保模式可以是保證，也可以是抵押和質押。但是，在民間借貸的實踐中，借款人往往是沒有資產用于抵押或質押，無法向銀行等金融機構貸款而選擇融資門檻較低，手續便捷的民間借貸。因此，保證擔保這種以保證人信用為基礎的擔保方式就倍受青睞。而保證擔保的風險大小則取決于保證人的信譽程度，像陜北榆林、鄂爾多斯等地，當“全民放貸，全民受害”的情形出現之后，保證人的信譽已然解決不了擔保問題，因為無論是借款人還是保證人都有可能是“跑路”者，其中曾經有實力、口碑好的老板比比皆是。因此，為了能有效降低民間借貸的風險，保障放貸人的權利，創新擔保模式亦是立法的重要任務之一。
而實踐中出現的民間投資擔保公司，是擔保模式創新中取得的重大突破性成果。民間投資擔保公司的性質是從事融資性擔保業務的非銀行金融服務中介機構，不得從事吸收民間閑散資金和對他人發放貸款的業務。當然，對于該中介機構必須通過相關立法確立其合法地位，同時加強對其監管，從而保證民間借貸市場的安全性。多人保證貸款及輔助擔保的擔保模式屬于浙江泰隆商業銀行推行的一種創新擔保模式，該行的此種擔保模式將小企業貸款償還責任與企業法定代表人或者實際控制人或者大股東掛鉤，從而促使企業經營者謹慎投資。甚至要求以個人的“無限責任”擔保企業的“有限責任”，由其夫妻提供共同擔保。因此，各地可結合實際情況，依法成立民間投資擔保公司，為民間融資業務的開展提供服務。因此可以借鑒泰隆銀行的成功經驗，并不斷探索和完善。
地方政府層面―制定地方性法規、規章、辦法或者決定
據了解，《放貸人條例（草案）》幾年內被修改了四五次，至今還是因種種原因被擱置。有學者指出，至上而下推行金融改革有種種阻力和困難。鑒于此，陜西省人大或者政府，甚至榆林市人大或政府也可以借鑒鄂爾多斯市的經驗，制定相關的地方性法規、規章、辦法或者決定，來應對當前的民間借貸危機，引導日后的民間借貸，使其發展更規范、更合理 。
2012年6月5日鄂爾多斯市人民政府頒布了《鄂爾多斯市規范民間借貸暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），屬于國內系統規范民間借貸的首部文件，也享有國內首部“地方性民間借貸法”的美譽。該《暫行辦法》的亮點有以下四點：一是主動承認了民間借貸的合法性；二是明確放貸人不得用非法集資等資金進行放貸，只能利用自有資金展開放貸業務；三是探索設立民間借貸登記服務中心，推動借貸的規范化、陽光化展開；四是允許自行約定利率，默認利率市場化。該辦法的出臺，標志著鄂爾多斯引領了我國民間借貸規范化的潮流，將民間借貸的事后救濟變成事前規范與引導，是探索地方性辦法解決地方性問題的有效途徑。
陜西省在制定相關地方性法規、規章、辦法或者決定中，主要應包含以下一些內容：
強調民間借貸合同的規范性。在榆林市范圍內，民間借貸基本發生在親朋好友之間，借貸雙方可能關系密切，礙于情面或者出于信任，少則幾千多則數百萬的借款，可能一個電話就能搞定，沒有任何書面的協議。而且好多人不習慣銀行的轉賬業務，喜歡現金交付，連銀行的存款憑條都沒有，借貸危機爆發后，信任危機也隨之而來，而此時的出借人只能是啞巴吃黃連。當然大部分民間借貸合同的表現形式基本上都是一張簡單的借據，載明：“今借到張三人民幣拾萬元（100000元）。利息3分/月。李四，2010年6月1日。”關于借款金額，基本沒有人會出錯，但有些人會忽略了借款利息和借款時間，為借貸糾紛埋下隱患。因此，借貸雙方最好訂立完備的書面協議，以減少糾紛，保障自己的權益。借貸合同應包括的內容有：出借人和借款人的姓名；借款金額；借款用途；借款時間和還款時間；是否有償，有償的話，具體利率及結息方式；還款方式和違約責任等內容。
設立、完善民間借貸登記服務中心，提供登記備案和配套服務。溫州金融改革和鄂爾多斯對待借貸危機的《暫行辦法》都涉及到了一個共同的方案，即民間借貸登記服務中心（以下簡稱登記中心）。該登記中心在性質、功能上基本相同。登記中心并非行政機關，也非由行政機關創設，而是由民間資本發起組建的，具有獨立運作、自主經營、自負盈虧的企業法人特點，為借貸雙方提供登記備案和配套服務。當然也有學者對民間借貸的登記備案的約束力提出懷疑。只要在溫州登記中心有過備案的民間借貸，通過中心的相關證據，公檢法系統將在同類案件中優先辦理，開啟所謂“綠色通道”。
鄂爾多斯的《暫行辦法》也有相關規定，經登記備案的借貸關系法院優先受理。首先，其效力的優先性是否符合規定也值得探究。類似的《暫行辦法》其效力只是地方規章，而當事人的訴訟權利是《憲法》賦予的，具體是通過《民事訴訟法》等程序法來體現和實現的，而《民事訴訟法》作為法律，其效力位階是高于地方規章的。因此，經過登記的民間借貸可優先受理的規定僅限于地方的應急階段的措施，不具有普遍性。其次，登記備案的實際操作意義并不大，只要民間借貸糾紛的當事人提出訴訟請求，即使未進行登記備案，人民法院也不得拒絕受理，因為訴權是公民的基本權利。只要借貸利率不超過標準利率的4倍，該民間借貸合同本身就是合法的。最后，備案登記中關于借貸雙方的隱私保護，也是值得深入研究的。因為登記中心的性質為中介機構的法人，其保護客戶信息的工作也需相應的監管。因此，登記中心這一制度，需要在實踐中不斷探討和摸索，從而更好地發揮其中介平臺的作用和功能。
盡管經過登記的民間借貸在司法領域的優先效力值得商榷，但在地方范圍內，在應對危機的形勢下，其積極作用是非常顯著的。首先，在形式要件上，該登記中心可以為借貸雙方提供規范的格式化民間借貸合同文本，明確雙方權利義務，降低借貸雙方因約定不明確而出現糾紛的幾率；其次，登記中心可以為借貸雙方提供對方的資信狀況，尤其是為貸款人提供借款人的資信信息，為貸款人在貸款選擇時提供參考；再次，在地方范圍內，經過登記的借貸糾紛，法院給開綠燈，可優先受理；最后，登記中心提供完善的配套服務，如律師事務所、會計師事務所進駐登記中心，不但能及時為借貸雙方提供相關業務咨詢，有效防范糾紛的產生，而且可以為發生糾紛的雙方提供合理的解決方案。
陜西省榆林市神木縣在借貸危機爆發后積極到各地進行調研、學習，并于2014年3月19日成立了省內首家金融綜合服務中心―神木縣金融綜合服務中心。該中心主要有以下五類窗口：民間借貸登記、法律咨詢、公證、中小企業政策咨詢和信息服務。為了提高公信力，該中心由政府主導。除了提供民間借貸登記服務外，神木金融綜合服務中心還提供各種民間融資需要的配套服務，專門設置法律服務區域，提供法律援助、咨詢、民間借貸公證等服務。這無疑是榆林市神木縣積極進行金融改革的有益探索。
堅持用自有資金放貸，明確民間借貸與非法吸收公眾存款罪的界限。無論是地方性法規、規章、辦法還是決定，必須堅持放貸人“只貸不存”的原則，即放貸人不得從事非法集資等行為，保證放貸資金是其自有資金。通過這種強制性規定，從而有效預防集資類犯罪，保障金融體系的安全與穩定，保障民眾投資的安全性。當然，其中的具體規定和監管措施都有待于相關規范性文件及實踐的不斷探索、創新、發展和完善。
要預防民間借貸危機，必須變“堵”為“疏”，從根本上確立民間借貸的合法地位，制定、完善相關法律規范，引導其陽光化、規范化、專業化發展。當然，當前應對民間借貸危機情況緊迫，“自上而下”立法可能不利于問題的及時解決，陜西省人大、陜西省政府或者榆林市政府可以借鑒各地的先進經驗，制定類似《暫行辦法》的相關地方性法規、規章、辦法或者決定等，“自下而上”進行金融改革，使榆林盡早度過借貸危機，保障經濟社會的持續、穩定發展。
當然，該問題已然不僅是一個單純的經濟問題或者法律問題，而是一個復雜的地方社會問題。因此，要解決該問題，國家和政府必須多管齊下，從經濟、金融、法律、社會等方面著手，進行綜合應對和改革。在此，筆者只是結合自身認識，將法律方面的問題進行了總結和歸納，希望能對榆林應對民間借貸危機有所裨益！
關鍵詞：間間借貸：立法目標；法律價值
中圖分類號：D921 文獻標識碼：A 文章編號：1006-1428(2009)02-0069-05
民間借貸作為相對于官方正規金融而言自發形成的民間信用部門，在國外的研究中被稱為非正規金融(informal finance)，但國內的相關研究還未對民間借貸的內涵與外延形成較為統一的認識與清晰的界定。本文對民間借貸概念的界定是相對正規金融而言的，是指在金融體系中沒有受到國家信用控制和監管當局監管的金融交易活動，包括非正規的金融中介和非正規的金融市場。需說明的是，此定義并非從合法與非法的角度來闡釋的，因為有些非正規金融活動按照現行法律是非法的，但是也有很多非正規金融是合法的。如不超過銀行同類貸款利率四倍以下的民間私人借貸。
民間借貸的興起是在我國漸進式改革路徑既定的背景下，政府、正規金融機構、各種經濟成份的經營主體、社會公眾相互博弈選擇的結果，這種變革背后所體現的是社會轉型期人的自利動機與原有制度約束之間不斷沖突與融合的過程。
一、民間借貸立法目標的反思
我國的金融體制與制度設計至今都沒有充分考慮民間自由融資的客觀需要，而是以國有企業的投融資為中心。通過建立并控制以國有銀行為主體的金融體系，確保把居民與企業資金集中在國有金融體系內，保持對金融體系的有效控制機制，來達到促進國民經濟增長的目標。金融法律的立法目標及其制度設計首先并不在于實現金融市場的穩定，而是阻止市場性的金融活動。這種制度安排的結果使銀行部門實際上成為私人貸方和國有借方之間輸送資金的管道，為國家按照自己的偏好配置金融資產提供了便利。而民間借貸的興起，無疑分散了國家對資金的壟斷與調控能力。所以，為了維持這種體制性的需要，現行金融法規、政策均嚴格控制非國有銀行和民間金融組織的發展和業務活動。縱觀民間借貸法律制度的變遷，總和我國金融秩序的穩定與否相對應，在民間借貸發展較好的時期對其管制相對較少，一旦出現問題就嚴厲打擊，體現為以行政管理為主線，刑事懲罰為輔佐的基本思路。但我國經濟發展的歷史業已證實，這種對金融資源的壟斷與管制并未促進國有經濟的同比例增長。反而是民營經濟成為了我國經濟增長的主要支柱。
支持對民間借貸進行管制的另外一個理由是金融安全論。按照這一觀點，民間借貸活動具有運營不規范、高利率、高風險等缺陷，擾亂了正常的金融秩序，所以，為了國家的金融安全，出于防范金融風險與穩定金融秩序的考慮，有必要對其實施較為嚴格的控制。這也成為我國對民間借貸政策與法規十分謹慎甚至保守的理由之一。這種觀點背后所折射的社會意識是我國幾千年來對民間借貸的歷史偏見。但是，熱情激憤的批評無利于我們探尋民間借貸興起背后隱藏的內在邏輯和客觀規律。首先。經濟發展的規律告訴我們，利率高低的確定不是以我們的主觀判斷為標準的，而是由借貸市場的資金供需狀況、契約執行環境以及通貨膨脹率的高低等因素決定的。民間借貸高利率的形成與對民間借貸的嚴格管制所導致的交易風險與成本加大不無關系。其次，民間借貸運營的不規范。同樣與金融管制政策的不穩定有關。正是由于金融管制的存在，借貸雙方難以有穩定的交易規則，民間借貸總是隨著行政管理政策的變化而不斷轉變經營策略來求得生存與發展，進而加大了這種信用活動的金融風險。
因此，在市場經濟條件下，政府必須切實轉變政府職能，放棄對金融活動的過多干預，應將重點放在保障交易自由、維護市場秩序、提供公平競爭環境等公共服務上來。通過建立與完善相關金融法律制度，來促進民間借貸的規范化、制度化與法制化，實現市場經濟的法治目標。
二、民間借貸法律價值體系的構建
金融市場的發展離不開法治，民間借貸的興起同樣蘊含著人們對法治理念的追求。法治理念強調法律至上，通過對公民權利的保障與對公權力的限制來實現對自由、人權、正義、秩序等價值目標的追求。而法的價值表達了法律對主體需求的滿足，對于立法、執法與司法活動均有指導作用。民間借貸法律價值體系構建的現實意義也正在于此，這是完善民間借貸法律制度的基礎。具體而言，民間借貸法律的價值體系不僅指價值的組成，也包括組成價值彼此之間的關系。
(一)民間借貸法律的自由價值
在法律上，自由首先意味著主體可以自主地選擇和實施一定的行為，同時，這種行為又必須與法律規范中所規定的行為模式相一致。因為自由存在著被侵犯和濫用的雙重可能性，必須有一種強大的外力來保障自由免受侵犯與濫用，法律以其特有的國家強制力屬性可為其提供保障。而民間借貸法律的自由價值首先意味著民間借貸主體具有交易自由與營業自由的權利。這種權利不應受到非法的阻礙，特別是公權力的不當干預。其次，交易自由、營業自由并非可以隨心所欲地去做任何事情，如果那樣就會導致人與人行為的沖突，其結果是大家都無自由可言。所以，通過對民間借貸法律自由價值的設定可以保護民間借貸自由權利在依法行使時受到法律保護、在濫用時受到法律懲處。只有從法律上確定民間借貸自由權利行使的范圍，才能把原本混亂的秩序變得井井有條，實現真正的自由。當然，自由實現的范圍與程度還要受到其生活的物質條件、歷史傳統、文化背景和社會觀念等多種因素的影響，但這絕不能成為忽視甚至否定民間借貸法律自由價值的理由。
民間借貸法律自由價值的確立還具有消除因權力尋租所導致的腐敗的現實意義。在市場經濟條件下，對資源進行合理配置的是在自由交易基礎上的價格形成機制，但在金融管制背景下金融資源的配置則主要依靠政府公權力的人為分配。而政府對金融市場的管制存在很多弊端，面臨如何對其控制的金融資源進行分配的問題。我們知道政府并非具有完全理性，會由于集體有限理性的存在而產生政府失靈，會導致干預的非效率、公共政策的失效以及權力尋租與腐敗等。在政府管制的情況下，金融資源的配置不是由市場通過自由競爭來安排的，此時政府官員手中管制經濟的權力變成了一種稀缺資源，各種利益主體為了獲取資金就會采取各種手段來爭取政府的種種優惠，于是腐敗便產生了。這種權力尋租活動在政府對金融市場管制越嚴格時會愈加嚴重，如在證券與銀行等嚴格管制的市場。由于證券市場事實上存在著的金融管制，并非所有符合《證券法》規定的企業均能進入，最終的決定權依然掌握在管制部門手中，企業為獲得上市融資的有限名額就會采取法律之外的手段積極活動。于是權錢交易就會發生了。在銀行的借貸市場同樣存在這種情況，銀行特別是國有大銀行出于所有制和風險的考慮，一般會向國有企業發放貸款，各類非
國有經濟特別是民營中小企業能夠從銀行獲取的資金支持卻極其有限。于是民營企業為取得所需的資金，要么轉向民間借貸等非正規金融，要么通過各種手段包括賄賂等非法方式從證券、銀行等正規金融市場來獲取資金。“絕對的權力產生絕對腐敗”，政府對金融市場管制越多，產生腐敗的機會也就越大。甚至某些機構或官員通過主動設租來牟取非法利益，導致權錢交易，腐敗滋生。金融市場的權力尋租不僅會引起權力腐敗，還會造成社會資源的浪費、經濟效率下降和社會收入不公等一系列問題。
而在市場經濟環境下，民間借貸的交易自由、營業自由有助于克服因權力尋租所導致的腐敗現象。通過資金需求雙方的自由交易與市場競爭機制可以把有限的金融資源進行合理的配置，消除因金融管制產生的種種弊端。但前提是民間借貸的自由價值必須有法律的保障，否則自由的實現及其現實意義就無從談起。首先，要確認市場主體擁有自由權利，對民間借貸的交易自由、營業自由從法律制度上予以確認。市場經濟作為法治經濟，主體享有平等和自由權利是交易得以發生的前提，對民間借貸的過嚴管制不僅限制了融資雙方按市場機制配置金融資源的自由。也是對公民財產自由處分權利的漠視。如果讓市場主體通過競爭來合理配置金融資源，那么適應各類大中小型企業的多元化金融市場與機構就會如雨后春筍出現來滿足不同的需求，形成多層次的融資市場。其次，應當將市場配置資源的功能與政府維護經濟秩序的職能范圍區分開來。政府對金融市場的干預應該是一種“需要國家干預”時的適度干預，若干預超出保護公民權利和維護金融秩序的界限就會導致“租金”的存在和“尋租活動”的出現。要限制金融市場的尋租活動就必須要限制政府的權力，使之成為有限政府，政府所應該做的是提供一個穩定的制度預期――法律制度來保障民間借貸的交易自由與營業自由。
(二)民間借貸法律的效率價值
效率一詞最初源于經濟學，基本含義是指投入與產出間的比例關系。法律的效率價值包括經濟效率價值與社會效率價值兩方面。經濟效率價值是說一項法律制度若能夠促進生產力的發展，則其必然是提高經濟效率的法律，而社會效率價值是說該法律制度能夠實現對公民權利的有效保障以及權力運行的合法高效。民間借貸法律的效率價值也可以從上述兩方面展開，其經濟效率價值指通過法律所提供的穩定規則，可以減少交易費用，提高效率；社會效率價值指通過對合法權利的界定與公權力運行的限定能夠打破壟斷，實現公平競爭。
效率是經濟和法律共同追求的目標，因為“一個良好的社會必須是有秩序的社會，自由的社會，公正的社會，也必須是高效的社會。”由于市場經濟存在不確定性，因此市場經濟存在著風險，法律的本質是為人們提供一系列穩定的信息，使人們容易預測其行為的結果，對其行為的成本和收益作合理的預期，把風險和不確定性減少到最低限度，而達到資源的最佳配置。使當事人能預先知道自己行為的后果，以選擇合理的行為方式，從而減少博弈實現交易費用的節約，提高經濟效率。雖然制定法律制度需要成本，但其費用要遠低于沒有法律制度時雙方交易的費用，這也是為什么在市場經濟條件下法律規則大量存在的重要原因。人們運用法律制度來穩定交易規則的經濟動因就是為了節約交易費用，為民間借貸活動提供穩定的交易制度，同樣可以減少借貸雙方的交易費用，提高經濟效率。因為如果對同樣性質的交易者使用不同的規則或者沒有穩定的規則，不僅會導致規則的模糊，而且還會造成整個經濟的無序。當前民間借貸市場的交易價格過高(在借貸關系中表現為利率較高)與沒有穩定的法律制度供給不無關系。首先，由于沒有明確的法律規定，民間借貸的交易雙方在每次交易時都要經過博弈的過程來重新達成交易規則，把精力浪費在對經濟發展沒有任何意義的地方。其次，由于沒有對民間借貸活動進行調整的法律規則，故不能形成穩定的交易規則，導致其交易風險加大價格上升。所以。如果從法律上明確民間借貸合法與非法界限并提供穩定的制度保障，那么民間借貸的風險就會降低，利率也會回落到合理水平。
民間借貸法律制度的提供還能夠提高社會效率，“合法權利的初始界定會對經濟制度運行的效率產生影響。權力的一種調整會比其他安排產生更多的價值。”對公民合法財產的保護既是公民其他權利得以行使的基礎和前提，也是市場經濟法治不可動搖的前提。但我國對待民間借貸的態度一直表現出極強的政策導向，政策的原則性和隨意性特點決定了難以為民間融資提供穩定的制度支持。同時也違背了我國憲法確立的對公民合法財產和權利進行保護的基本條款。民間借貸――私人之間按照約定的條件轉讓使用資金的權利――產生發展的法律根據，從根本上正是來自國家保護公民合法私人財產的憲法條款。對私有財產權利的承認也是阻止或防止公權力強制與專斷的基本條件。政府的首要職責應當是對公民權利的保護，而不是不合理的限制權利的行使。更不是與公民爭奪利益――壟斷金融市場，排斥民間借貸。對民間借貸主體權利的確認可以把目前魚龍混雜的民間借貸市場與機構加以規范，通過明確民間借貸成立的條件、權利義務和業務范圍等，使符合規定的主體能夠在法律的保護下依法行使權利履行義務，為發展市場經濟服務。此外，確立民間借貸法律的效率價值還具有打破壟斷增進社會福利的意義。我國金融市場的壟斷源于政府的特許，由政府對金融的管制形成融資市場的壟斷。金融壟斷會對市場經濟的發展造成極大的危害，會造成金融資源的浪費與我國金融企業競爭力的降低，導致社會整體福利水平下降。而民間借貸的存在，會對當前正規金融形成壓力，促使正規金融市場與機構的內部變革，從而增加競爭、提高效率，有效的消除壟斷的危害，增進社會福利。
(三)民間借貸法律的秩序價值
確立民間借貸的秩序價值的意義在于理順借貸雙方的權利義務關系、設定公權力在民間借貸市場中的權力與責任以及維護金融活動的穩定有序。
由于對民間借貸活動沒有明確的法律規定，無法為交易雙方提供有力的保障，在利益受到侵害時無法得到權利救濟，從而導致了民間借貸發展的混亂與無序時常出現。民間借貸的權利無法得到保障，在現實生活中常游走在合法與非法的邊緣，導致相關主體不會(同時也不敢)把全部精力投入到市場競爭中，而是采取一種僥幸心理來獲取利潤，結果就可能會使某些經濟主體不考慮長遠發展而目光短淺，不守信用，極易引發道德風險，擾亂金融秩序。而政府的不當干預與管理手段的簡單化，會侵害市場主體的正當權利，導致對民間借貸活動的管理難以走出混亂――管制――蕭條――放松――混亂的惡性循環。造成這種惡性循環的根本原因，在于行政管理機構對民間借貸過分干預的不恰當管制政策以及對民間借貸合法權利的漠視，形成所謂的“金融抑制”。此外，由于在立法上民間借貸與非法金融的法律界限不清，在司法上存在著難以界定的灰色地帶也會帶來諸多問題，導致金
融秩序的混亂。如司法實踐中多以行為人主觀上是否具備非法占有目的作為判定合法與否的依據，但主觀上是否有非法占有目的往往很難認定，必須要通過行為人的客觀行為來推定，而相關法律規定的缺失致使司法機關在審判中很難有一致標準作為判案的依據，導致同樣的行為有不同的審判結果，最終損害法律的嚴肅性和權威性，不利于構建和諧穩定的金融秩序。因此，我們首先應確立民間借貸的合法地位，從法律上對交易雙方的權利義務進行明確的規定。使交易雙方能夠行使其合法權利并履行其應盡義務，減少道德風險的發生。其次，必須通過法定程序設定政府在金融市場享有的權力與應負的責任，使其成為維護交易自由、防止不正當競爭、懲處有違誠實信用原則的有效力量，以彌補市場缺陷。
(四)民間借貸法律的正義價值
法律正義是一種通過創制和執行法律來調整人與人之間的關系及其行為而形成的理想關系。而對民間借貸的許多歧視性規定則違背了人類社會的這種崇高理想，造成了法律適用的不公正。
雖然從我國經濟發展的角度看，民間借貸在特定歷史時期所受到的管制有一定的現實需求，如可以集中金融資源來優先發展某些產業等。但隨著經濟體制改革的不斷深入，國有經濟逐步從競爭性領域退出，再用以往的制度來調整金融領域就是對民間借貸的不公平對待。也會阻礙金融市場的良性發展。人世后，民間借貸不能享受與外資金融機構同等的待遇。因此，消除對民間借貸的不公平對待，以實現法律的正義價值刻不容緩。我們知道，法律正義價值的實現包含兩個方面：一是法律通過對社會各種利益和負擔的分配來實現正義，即對正義的初次分配；二是通過對社會利益沖突的解決來實現正義，即對正義的再次分配。實現途徑包括把指導分配正義的原則法律化、制度化，并具體化為權力、權利和義務，實現對資源、社會合作的利益和負擔進行權威性的、公正的分配。所以，民間借貸法律正義價值的實現首先要給予民間借貸與正規金融同等的對待，消除歧視，賦予民間借貸與正規金融同樣的權利，以實現對正義的初次分配。其次，在民間借貸受到不公平遭遇時，能夠獲得法律救濟，以實現對正義的再次分配。
在市場經濟條件下，經濟主體只有規模大小的區別，而不應根據所謂的內資外資、國有民有的不同進行差別對待。在金融市場中，凡是國有資本和外資能夠進入的領域就應該對民營資本放開，并在民間借貸受到不法侵害時給予同等的保護，真正實現法律的正義價值。
(五)民間借貸法律價值之間的關系
關鍵詞：民間借貸 法律 監管
引言
整體來講，目前我國民間借貸市場有的借貸行為不夠規范、借貸法律程序不夠完善、有的借貸資金用途不夠正確，狀態較為盲目且毫無秩序的狀態。可是，面對民間借貸的監管非常薄弱。當前，專門的法律只有最高人民法院的《關于人民法院審理借貸案件的若干意見》，而該規定對于民間借貸的作用十分有限，沒有給民間的借貸起到良好的規范作用。
1、我國民間借貸法律監管存在的問題
1.1、民間借貸法律制度不健全
1.1.1、民間借貸專項法律規范不夠健全
因為我國金融市場不健全的原因，金融法律主要將正規金融部門為對象，沒有專項的民間借貸法律規范。民間借貸的立法層次不夠，無操作性可言，無法對我國民間借貸進行合理的規范，無法符合經濟發展以及金融制度的改革需求。民間借貸立法零星的出現在《民法通則》、《合同法》、《貸款通則》、《關于如何確認公民與企業之間貸款行為效力的批復》等相關法律，并沒有制定出民間借貸的定義、范圍、主體以及法律地位。
1.1.2、民間借貸立法協調性差
因為宜粗不宜細的立法引導思想、缺乏立法技術等原因，法律之間的協調性不夠，統一性和邏輯性較差。在《中華人民共和國憲法》的修正案第13條制定了國家對公民財產權的保護，公民有權自由處理自己的合法財產，包含了借貸的自由貨幣資金以及獲得相關的利益。可是國務院在《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》里的第4條中，以及人民銀行頒布的《貸款通則》里的第61條中，面對民間借貸的行為提出了嚴謹性的規定。因為法律制度相互間具有一些沖突，不同的司法機關對于民間借貸的合法性具有相反的結論，對于我國的民間借貸規范化發展非常不利。
1.1.3、民間借貸立法十分落后
我國民間借貸法律法規主要零星出現在民法范圍，民間借貸立法長期比民間金融發展的需求落后。民間借貸對于我國當前的法律體系里是否被全面保護？民間借貸是否處在合法的邊緣？其合法以及非法邊界究竟在何處？雖然《國務院對于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》的推出，令非公有資本可以邁進金融服務業，民間借貸的重要作用被再次認同。面對《國務院關于鼓勵和引導民間借貸健康發展的若干意見》頒布之后，國家對于民間資本進入了金融服務領域的鼓勵以及引導程度的強化。可是因為立法思維、立法技術等原因，民間借貸法律規范體現出操作性較弱、判斷標準模糊的特征，使得民間借貸主體的利益的不確定性較強。
1.2、民間借貸同民間非法融資行為界限模糊
1.2.1、鑒于我國民間融資的立法
雖然在《刑法》的第176條里對于非法吸收公眾存款罪進行了規定，在第192條里對非法集資罪進行了規定，可是并沒有界定出非法吸收公眾存款與非法集資。分別對于非法吸收公眾存款以及變相引進公眾存款罪進行規定，對于集資詐騙罪、對股票、公司、企業的股票債權擅自發放罪，非法經營罪和虛假廣告罪等相關犯罪行為做出了限定，對如何劃分非法集資以及合法融資的界限進行回應，對非法集資手法和非法集資活動涉及道德虛假廣告所承擔的責任等相關行為進行回應。
1.2.2、民間借貸與民間融資非法行為界限模糊
我國沒有準確界定出民間借貸與非法經營、非法吸收公眾存款以及非法集資的界限，面對非法民間借貸的限定以及利率并沒有明顯的進行界定。對于大面積生產性借貸的法律地位、各種借貸關系的法律責任的區分、有償借貸以及無償借貸的出借人所擔負的義務是否相同？商事借貸以及民事借貸的差別、出借人的瑕疵擔保責任等相關問題，法律法規都沒有進行明確的界定。因為民間借貸交易相對隱蔽、監管不到位等因素，而對于非法集資、洗錢行為市場出現于民間借貸市場中，特別是高利貸對社會的影響逐漸加大。
1.3、民間借貸監管機制不完善
1.3.1、民間借貸監管主體不夠明確
因為我國金融業通過混合經營、分開監管的方式，使得民間借貸的監管沒有專門的部門，民間借貸監管主體不夠明確。我國政府已經提出了一些關于政策性的安排，銀行監管會也對風險進行了提示，可是從何處進行實施，從何處實施方案，還沒有具體的規定。《民間借貸管理辦法》把民間借貸監管主體體現到國務院相關部門以及升級人民政府，可是沒有具體制定出國務院具體部門執行監管。監管主體長時間不夠明確，使得公眾對于社會集資風險無法正確做出判定，令社會集資的存在形式大多為非法形式。
1.3.2、民間借貸監管對象模糊
我國面對該歷代、非法集資、抬會以及地下錢莊的非法民間金融長期使用嚴格掌控以及打擊的狀態。可是源于對民間借貸意識的區別，長時間以來缺少對民間借貸相應的監管，沒有對私人錢莊、抬會、企業相互間的借貸監管的規定，特別是對民間借貸中介部門、小額貸款企業之外的社會集資人和專業放貸人等其余民間借貸主體都沒有相應的監管。
1.3.3、民間借貸利率規定模糊
利率的轉變體現在市場的供求方面
民間借貸利率能夠適當高出銀行的利率，可是不可以超出銀行同類貸款利率的四倍。一旦超過這個限度，就不會對超出的部分進行保護。民間貸款利率的四倍上限限定并沒有相關的實踐以及理論的根據，沒有仔細考量到各區域的市場供求關系和經濟發展水準，無法正確的引導社會資源的分配。
1.3.4、民間融資市場退出機制不充分
因為民間借貸市場不健全、法律法規不完善，我國缺乏對于民間借貸援助、清算、推出等相關的市場機制。如果民間的融資機構沒有償還到期債務，不僅放貸人的債權無法獲得保障，并且無法處理市場推出問題造成的金融風險，對于金融市場的穩定非常不利。民間借貸市場機制不完善，使得民間融資無需推出，具有隱性的范圍性、系統性的金融風險，對經濟金融的穩步發展有著較大的影響。
2、民間借貸法律監管制度的對策
2.1、明確合法借貸以及非法集資的限定
因為我國民間貸款制度的建設較為滯后，使得民間借貸形式長時間處在非法與合法的相互模糊的狀態。所以，我國需要對民間借貸的立法監管工作進行監督管理。對于民間借貸行為要不斷強化法律方面的規范及引導，對于法律方面需要界定出合法性的范圍以及非法性的范圍，面對資金的來源以及合法性進行規范。民間借貸的規范化發展還需要通過判斷民間借貸真正的合法地位來進行。所以，對于法律明確給出的合法借貸以及非法集資界定成為了民間融資發的中心思想。當前面對非法集資的限定主要通過《非法金融機構和非法金融業務取締辦法》中的第四條進行限定，可是此項規定值關注由客觀形態來限定民間融資的合法性與非法性，而把大批正常的民間借貸活動歸納到非法集資方面，這同目前社會集資詐騙等非法融資形式的日漸增多緊密相連。民間融資主要主要是通過一些無法及時、充足獲取銀行機構信貸支持的中小企業為主，而這些企業只可以通過民間借貸的平臺為企業的發展籌集資金。并且不論是通過《合同法》還是通過最高人民法院的相應司法進行解釋，我國對于民間借貸活動還處在默認的態度。由法律層面來看，我國對于企業、個人或者組織自行吸取資金而不是進行嚴禁的方法，知識對于個人或者其他組織沒有通過政府審批的金融機構禁止吸收資金來發放貸款，進行資本運轉與貨幣經營來獲取利益。只有通過這層理念來理解國家的金融政策，才可以區分民間貸款以及銀行吸收存款業務的區別，正確掌握合法的民間借貸同非法吸收公眾存款的脈絡。對于制定民間融資法律規范時，要通過主觀與客觀相協調、實質要件與形式要件相融合的原則，判斷民間融資行為的合法性。正確規定集資活動的企業、個人以及組織進行非法經營，需要個人、企業或者其他組織通過民間貸款想社會籌集發展資金具有良好信譽與盈利能力的，需要提供真實的申請材料，這樣才能夠合理進行監管。而且，籌集到的資金一定要使用在國家扶持的項目上，絕對不可以使用在國家反對的項目方面。
2.2、規定和健全民間借貸的法律法規
通過我國民間借貸的客觀現實以及發展形勢來看，一定要不斷完善同民間借貸行為相符的法律法規，例如規定和制定《民間融資法》、《企業委托貸款管理辦法》、《私募基金管理辦法》等相關的法律條例。只有進行詳細的規范，才能夠讓民間借貸行為更加趨于正規化。只有具備完善的規范民間貸款行為的相關條例，才能夠構成民間借貸行為嶄新的法律監管環境，只有民間貸款的資金來源符合法律規定，也用于合法項目中，且可以真正為私人、中小企業的融資提供幫助，能夠給地方經濟的發展提供幫助，才可以給予相應的合法地位，而且通過法律對其進行扶持。
2.3、完善民間借貸的法律監管體制
完善民間借貸法律監管制度，才能夠有效保護金融投資者的權利，主要在于提高對放貸人的登記管理以及對民間借貸廣告宣傳方面的監管，通過相應法律管理，經由工商管理部門進行負責，銀監會主動對非法集資以及非法吸收公眾款項的時間進行打擊和防范，并且要逐漸創建起合理、有效的民間借貸監測預警制度，不斷指出中國人民銀行對民間金融業發展的監測范疇，創建完善的民間借貸信息的及共享機制以及將信息機制進行規范，監管部門要盡快把相應的信息公布到社會投資人員處，這樣才可以讓民間貸款的主體進行自主投資決斷。
結束語
只有不斷完善當前的監管制度，讓立法及時更新，并同當前的監管制度進行有效結合，來順應當前全球化條件下對于民間借貸方式監管的要求，如此才能令我國社會主義市場的經濟獲得有效的發展。
參考文獻：
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[2]錢彬雪.民間借貸與民間資金投資――由吳英案引發的思考[J].現代物業（中旬刊）.2012.（07）.
一、我國民間借貸存在的法律問題
（一）民間借貸法律制度不完善
1. 缺乏民間借貸專項法律規范。由于我國金融市場不完善等原因，金融法律主要以正規金融機構為對象，沒有專門的民間借貸法律規范。民間借貸立法層次低，缺乏可操作性，不能對我國民間借貸作出全面規范引導，無法適應經濟發展和金融體制改革的需要。 民間借貸立法散見于《民法通則》、《合同法》、《非法金融機構和金融業務活動取締辦法》、《貸款通則》、《關于人民法院審理借貸案件的若干意見》和《關于如何確認公民與企業之間借貸行為效力的批復》等法律規范中，沒有明確規定民間借貸的定義、主體、范圍和法律地位。
2. 民間借貸立法協調性差。由于“ 宜粗不宜細” 的立法指導思想、政出多門、立法技術欠缺等原因， 法律之間缺乏協調性、統一性和邏輯性。《中華人民共和國憲法（修正案）》（2004年）第13條 規定了國家對公民財產權的保護，公民有權自由處分自己的合法財產，包括借貸的自由貨幣資金及獲取的相應利益。但國務院《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》第4條②、人民銀行頒布的《貸款通則》第61條，對民間借貸的行為作出了禁止性的規定。由于法律制度之間存在一定的沖突，不同司法機關會對民間借貸的合法性產生相悖的結論，不利于我國民間借貸的規范發展。
3. 民間借貸立法長期滯后。我國民間借貸法律規范主要散見于民法領域，民間借貸立法長期落后于民間金融發展的需要。轟動全國的吳英案更是折射出我國民間借貸法規滯后的問題，并引發了如下疑問：民間借貸在我國目前的法律體系中是否受到了全面保護？民間借貸有無合法性邊界，其合法與非法的邊界究竟在哪里？盡管《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》（老36條）的推出，使非公有資本開始獲許進入金融服務業，民間借貸的重要作用被重新認可。《國務院關于鼓勵和引導民間借貸健康發展的若干意見》（新36條）實施后，國家對民間資本進入金融服務領域的鼓勵和引導力度進一步加大。但是由于立法思想、立法技術等因素，民間借貸法律規范呈現操作性不強、判斷標準模糊的特點，導致民間借貸主體的利益具有較強的不確定性。
（二）民間借貸與民間非法融資行為界限模糊
1. 關于我國民間融資的立法。雖然《刑法》第176條③規定了非法吸收公眾存款罪、第192條④規定了非法集資罪，但是并沒有對非法吸收公眾存款、非法集資進行明確的界定。2010年底最高人民法院分別對非法吸收公眾存款或者變相吸收公眾存款罪，集資詐騙罪，擅自發行股票、公司、企業債權罪，非法經營罪以及虛假廣告罪等犯罪行為的認定作出了規定，回應了如何劃清非法集資與合法融資的界限、如何應對層出不窮的非法集資手法以及非法集資活動涉及的虛假廣告者到底要承擔什么責任等社會熱點難點問題。
2. 民間借貸與民間融資非法行為界限不明確。我國沒有明確規定民間借貸與非法經營、非法集資、非法吸收公眾存款之間的界限，對非法民間借貸的認定和利率也沒有明確的標準。對大規模生產性借貸的法律地位、不同借貸關系的法律責任是否區分、有償借貸和無償借貸的出借人是否應承擔同樣的義務、 民事借貸和商事借貸的區別、出借人的瑕疵擔保責任等問題，法律法規均未予以明確。由于民間借貸交易隱蔽、監管缺位等原因，非法集資、洗錢活動屢屢出現在民間借貸市場，尤其是高利貸對社會的影響與日劇增。
（三）民間借貸監管機制不健全
1. 民間借貸監管主體不明確。由于我國金融業采取“混業經營、分業監管”的體制，民間借貸沒有專門的監管部門。民間借貸監管主體到底是誰，目前很不明確，需要落實。中央政府已經做了一些政策性安排，銀監會也進行了風險提示，但誰來牽頭實施，誰來具體落實方案，尚沒有明確。《民間借貸管理辦法》（征求意見稿）將民間借貸監管主體明確到國務院有關部門和省級人民政府，但是沒有明確規定國務院具體部門進行監管。監管主體長期不明確， 導致公眾對社會集資風險無法準確判斷， 使得社會集資以非法形式廣泛存在。
2. 民間借貸監管對象不明確。我國對于高利貸、非法集資、地下錢莊、抬會等非法民間金融一直采取嚴加控制和打擊的態度。但是基于對民間借貸認識的偏差，長期以來缺乏對民間借貸適當的監管，缺乏對抬會、私人錢莊、企業之間借貸監管的規定，尤其是對民間借貸中介機構、小額貸款公司以外的職業放貸人、社會集資人等其他民間借貸主體缺乏監管。
3. 民間借貸利率規定不明確。利率變化反映了市場供求關系。民間借貸利率可以適當高于銀行的利率，但最高不得超過銀行同類貸款利率的四倍 （包括利率本數）。超出此限度的，超出部分的利息不予保護。 民間借貸利率四倍上限的限定沒有理論和實踐的依據，沒有充分考慮不同地域的市場供求關系、經濟發展水平，難以合理引導社會資源的配置。
（四）缺乏民間融資市場退出機制
由于民間借貸市場不完善、法律規范不健全，我國沒有建立民間借貸援助、退出、清算等市場機制。當民間融資機構（包含個人）不能清償到期債務時，一方面放貸人債權得不到全面保障；另一方面當作為放貸人的個人資不抵債時，無法解決其市場退出問題產生金融風險，不利于金融市場的穩定。 民間借貸市場機制不健全，導致民間融資無序退出，存在潛在的區域性、系統性金融風險，嚴重影響著經濟金融的穩健發展。
二、規范民間借貸健康發展的建議
（一）完善民間借貸法律法規
1. 制定完善民間借貸法律法規。盡快制定《民間融資法》、《放貸條例》、《民間融資中介機構行業管理辦法》等法律規范，完善民間融資立法體系，提高相關法律規范的協調統一性。修訂《貸款通則》、《中國人民銀行法》、《商業銀行法》相關條款，明確民間借貸的借貸主體、業務范圍、資金來源、利率稅收、風險防范等，賦予民間借貸合法地位，引導鼓勵民間借貸規范健康發展。
2. 制定民間借貸配套實施細則。制定出臺《民間借貸實施細則》等配套制度，明確民間借貸主體在開立銀行結算賬戶、反洗錢、現金管理、反假幣、金融統計等方面的法律義務和責任。修訂《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》，明確非法吸收公眾存款 、變相吸收公眾存款的構成要件，明晰與合法民間借貸行為的界限。
（二）明確民間借貸與非法集資界限
一是從借貸目的看，民間借貸是基于生活需求、生產經營急需，非法集資是以非法占有、牟取暴利為目的。二是從借貸對象看，民間借貸有親戚朋友、熟人之間等特定范圍，非法集資針對不特定社會公眾。三是從表現形式看，民間借貸主要以貨幣形式償還， 非法集資以實物或者權利證券等形式返還。四是從資金來源看，民間借貸資金主要來源于放貸人自有資金，非法集資主要來源于國外熱錢、非法吸收公眾存款等。五是從責任性質看，民間借貸利率在同期銀行利率四倍以內受到法律保護，而非法集資利率規定不受法律保護。
（三）完善民間借貸市場機制
1. 健全民間借貸監管體制。建立以人民銀行為主導，行業監管、民間借貸自律相結合的監管體制，完善我國民間借貸監管機制。人民銀行牽頭制定民間借貸監管指標等措施，明確民間借貸主體在開立銀行結算賬戶、反洗錢等方面的義務和責任。構建統計監測指標體系，重點監測民間借貸中介基本情況、資金投向、利率水平、借貸期限、借款形式、抵押或擔保形式、借款償還情況等。
2.完善民間借貸監管機制。健全民間融資監測、信息共享披露、監管協作機制，及時向社會公布民間借貸相關信息，合理引導民間借貸主體自主投資決策。加強事前監管機制建設，重點加強事前風險審慎防范，將風險消除在風險源頭。在民間貸款組織從業人員管理上，應重視資格審查，以確保民間貸款組織是由具備相當金融理論基礎和實踐經驗的職業經理人在經營管理。 加強宏觀管理，為金融機構設置安全穩健和預防風險的指標體系，使民間借貸主體準確把握風險狀況，不斷提高民間借貸主體抵抗風險的能力。
3. 加快推進利率市場化。積極推進民間借貸利率市場化，根據地域資金供求關系、經濟發展水平，優化民間閑置資金合理配置，推進民間融資健康發展。加快存貸利率市場化的同步推進，降低銀行存貸利差，使銀行開發更多非借貸中間業務，創造更多的金融服務產品。通過利率市場化，營造相對公平的金融市場環境，促進民間融資健康發展。
（四）建立民間借貸市場退出機制
1. 建立民間融資機構市場退出機制。修訂《破產法》，增加民間融資機構破產程序、清算程序等規定，建立健全包括民間融資機構援助、整改、破產、清算、退出等科學有效的市場退出機制。保證民間融資機構破產或有可能破產時，在政府監管下有序退出金融市場，有效維護民間融資主體合法權益，減少對金融市場穩定的影響。
2. 制定民間借貸保險機制。制定出臺《民間借貸保險條例》，明確民間借貸保險主體、保險比例、保險期限及賠付方式。建立大額民間借貸保險機制，規定專門保險機構民間借貸保險，由民間借貸主體借方繳納一定的保費。當借款方發生經營危機時，由保險機構向借款人按一定借貸數額比例支付部分或全部借貸數額，分散因資金鏈斷裂產生的風險。
注：
①《貸款通則》（征求意見稿）第3條。
②國務院《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》第4條：“禁止未經中國人民銀行批準，以任何名義向社會不特定對象進行的非法集資、非法吸收公眾存款或者變相吸收公眾存款……。”
關鍵詞：民間借貸；法律規制完善
一、民間借貸的概念和特征
狹義的民間借貸是指自然人之間的借貸。廣義的民間借貸除此之外，還包括自然人和法人、其他組織之間的借貸，以及法人、其他組織相互之間的借貸。筆者認為，民間借貸是指自然人之間，自然人與法人、其它組織之間，以及法人、其它組織相互之間，通過協議發生的借款人到期返還借款并按約支付利息的民事行為。
民間借貸的特征主要包括：
1、主體的廣泛性和多元化。民間借貸在我國產生已經有很長的歷史，其隨著經濟和社會的變遷也在慢慢地發生著變化。民間借貸的主體以前一般是簡單的個人與個人等私人之間的借貸，具有很大的廣泛性，后來逐漸向多元化借貸發展，廣泛出現在個人與企業之間，甚至企業與企業之間。
2、高度的靈活性和簡便性。由于民間借貸依賴于地緣和血緣關系，多發生在一定區域，一定程度上減少了正規金融的行政干預因素，所以民間借貸具有很強的靈活性，其在利率、期限等方面的要求都不是特別嚴格。無論是擔保程序還是借貸契約，其主要依賴的是個人信用。同時，在民間借貸市場的形成與發展過程中，形成了許多不成文的行規和習慣，這些約定俗成的形式使得民間借貸具有正規金融無法比擬的高度靈活性。
3、高風險性。由于民間借貸具有高回報率且方便簡單，可以快速便捷的提供資金，更符合中小企業的需要。銀行貸款具有繁瑣的手續，相比之下，民間借貸則要簡單許多。不需要提供營業執照、購銷合同、驗資報告、會計報表等材料，也不用辦理公證等程序，借貸程序非常簡單。雖然民間借貸可以在一定程度上解決部分融資問題，但是我們也不能忽視其風險的存在。因為形式簡單，當發生糾紛時則難以獲得有效的證據，不利于經濟利益的保護與社會的穩定。而且借款人對于貸款人在法律上無法形成有效的監督，可能會出現資金被濫用等情況。
二、我國民間借貸法律規制存在的問題
國家實行緊縮的貨幣政策且不斷提高央行準備金率，民間借貸在我國經濟發展中扮演著越來越重要的角色。市場經濟雖然發展了，但是我國的監管水平卻并沒有跟上腳步，我國目前在民間借貸的法律規制方面尚不完善，還存在著許多問題。
（一）尚未形成較為完整的法律法規體系。
我國民間借貸相關法律滯后，且法律條款零散無序。現階段，關于民間借貸常用的法律條文主要零散的分布在《民法通則》、《合同法》、《擔保法》等，同時也有一些部門規章及司法解釋，如《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》、最高院的《關于確認公民與企業之間借貸行為效力問題的批復》以及《關于審理非法集資刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》等。目前零散的不完整的法律體系給司法實踐中的相關操作帶來很大困難，對于急需民間借貸資金的個人和企業來說，把握難度極大。而且零散的法律法規還存在著許多不合理的地方，與現實需要嚴重脫節。
（二）缺少專門性立法，可協調性可操作性較差。
我國雖然在許多法律條款中都涉及到了民間借貸問題，但是并沒有關于民間借貸的專門立法，這還遠不能滿足經濟發展的需要。在實踐中，缺乏專門詳細的法律規定對于法律責任的認定帶來了不利的影響。如民間借貸行為的主體、對象及方式等，都沒有明確具體的標準，這些都潛在著巨大風險。這樣的情況會導致在實踐中頻繁出現同案不同果的尷尬現象，影響法律的統一性和權威性。而且在實務中由于法律規定的不具體，會導致無法操作的情況發生，比如民間借貸與非法集資行為的界定問題。法律對此的規定是模糊不清的，沒有統一的標準，實踐中往往會碰到難以抉擇的境遇。
（三）我國民間借貸監管體系尚不完善，缺乏有效的監管模式。
在我國現行的金融體制下，民間借貸的監管主體主要是央行和銀監會，可是在具體實踐中，卻一直存在著模糊不清楚的現象，監管模式和監管力度都沒有明確具體的規范可供遵循。始終沒有建立一套系統的預警和監管機制，一旦出現問題，通常會出現多機關總動員和無人過問的尷尬狀況。由于我國對于民間借貸缺乏有效的監管，所以其一直潛在著很大的風險，進而導致非法集資等事件頻繁發生，威脅著我國的金融秩序。同時我國缺乏有效的監管模式，在民間借貸領域缺少相關的配套措施，這使得風險的防范措施遠遠達不到健康發展的要求，進而也會影響監管的質量，影響民間借貸發揮其應有的作用，這都不利于我國金融行業的發展。
三、我國民間借貸法律規制的完善建議
（一）確定民間借貸的合法性
市場經濟體制下，經濟主體希望的不是一個壟斷不公平的市場環境，而是一個可以公平競爭，可以發揮其實力的市場環境。不具有法律上明確的身份，這就使得許多合理的民間借貸方式無法得到良好的發展環境。由于民間經濟組織的合法地位的不確定性，一旦發生利益糾紛，則會帶來許多矛盾。如果民間借貸始終得不到一個合法的身份，得不到應有的重視，那么其高風險性可能會對經濟發展與金融安全帶來不利影響。不但要看到民間借貸的風險性與消極性，還應該看到其積極方面，合理引導其發展，發揮其促進資本市場多元化的作用，成為我國金融體系中的有益補充。
（二）制定民間借貸的專門性法律規范
目前，民間借貸普遍存在且呈擴大化多樣化趨勢，我國的民間借貸尚處于不完善的階段，所以有必要結合我國民間借貸發展的特殊性，參照某些國家或地區在法律規制方面的成功經驗來規范我國的民間借貸市場。制定民間借貸的專門性法律—《民間借貸法》。例如香港的《放債人條例》，其不但規定了貸款協議形式和內容方面要求，而且對貸款機構利率水平也進行了限制。筆者認為，我國《民間借貸法》的制定應當堅持公平原則和適度監管原則，對民間借貸的主體、監管部門、交易范圍、資金來源等方面，以及風險控制、法律責任等方面做出系統詳細的規定。我國關于非法集資和民間借貸的界定標準模糊不清，由于我國對于這二者沒有具體可操作性較強的規定，導致在實踐中對同一行為可能會有不同的認識。所以民間借貸專門立法中有必要從資金來源、目的對象以及造成的危害等方面綜合考慮，理清非法集資和民間借貸的界限標準。
（三）完善金融犯罪的有關規定，理清合法民間借貸和非法集資界限
雖然我國《刑法》和《非法金融機構和非法金融業務取締辦法》對于非法或變相吸收公眾存款行為以及集資詐騙行為等都有禁止性的規定，但是對于什么情況下觸犯《刑法》，什么情況下在合法范圍內，法律規定卻過于原則，可操作性較差。例如刑法中的非法吸收公眾存款罪，對該罪的客觀方面即“非法吸收公眾存款”內涵的理解，無論在學界還是在司法界都存在著較大爭議。因此在司法實踐中，對“非法吸收公眾存款”行為的處理在不同地區不同案件中就會有不同的結果。這種現象嚴重影響了法律的統一性，影響了法治的權威，同時也不利于合法民間借貸行為的保護。
（四）建立混合性的監管模式
因為民間借貸具有其不同于正規金融自身所特有的特征，所以對民間借貸監管應采用混合型監管模式，即合規監管與風險監管相結合的混合監管模式。合規性監管是指相關監管部門應該依法嚴格監管民間借貸行為。例如如民間借貸機構是否符合了國家關于賬戶管理的相關規定，是否達到了所在區域內的最低融資比例標準等。同時除了加強合規性監管外，監管當局還應針對民間借貸高風險的特點，加強對于民間金融機構的風險監管。因為我國的民間金融機構數量多且雜，而且大多數又集中在基層經濟地域，所以對于民間借貸可以采用分類監管的方式，對其風險管理體系進行準確獨立地分析和判斷，從而提高監管效率，降低監管成本。行業協會應發揮其輔助作用，比如建立民間借貸的流動性風險基金以及成立專門的保險機構等，從而形成一套流動性的風險管理應急體系。（作者單位：河北經貿大學）
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對于普通民眾而言，不管是吳英還是金利斌，或許都只是茶余飯后的談資；而在民間借貸極度盛行的江浙一帶，千億元民間借貸如何規范，才是一個個案例背后最矚目的焦點。
長期以來，民間借貸一直被“灰色面紗”所遮掩，其原因是借貸性質難以判斷，合法與非法之間界定不清。
記者查閱了大量相關法律資料獲悉，關于民間借貸并不是無法可依。1999年1月26日，國家曾《最高人民法院關于如何確認公民與企業之間借貸行為效力問題的批復》，其中規定：“公民與非金融企業之間的借貸屬于民間借貸，只要雙方當事人意思表示真實即可認定有效。”
但是，同樣的問題，1998年國務院第247號令頒布的《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》第十八條規定：“因參與非法金融業務活動受到的損失，由參與者自行承擔。”
對于相同的民間借貸行為，兩部法律明顯存在定性不一致的問題。
律師徐志永曾告訴記者，“針對民間借貸，中國的刑法不夠完善，比如向多少個公民借貸、借貸多少屬于合法范圍，尤其是在什么條件下觸犯刑法，法律并沒有明確統一的規定。”
法律界定不清，致使民間借貸一直處于備受爭議的境地。
其實，早在2005年的中國經濟50人論壇年會上，中國人民銀行原副行長吳曉靈就表示，國家應在強化信息披露、嚴厲打擊信息造假的同時，放松直接融資的管制，讓籌資人、投資人自主決策。為此，應發展多層次資本市場，開放多種形式的直接融資，支持發展民間借貸市場。只要嚴格限定這些個人和公司的資金來源并加以監督，允許不吸收存款的貸款組織的存在，將有利于引導民間金融的規范化。
同時，有人大代表建議制定《民間借貸法》，應明確民間借貸允許的形式與條件，規定民間借貸的合理性內容與禁止性內容，確立合法民間借貸與非法金融的區別，明確規定民間借貸的利息幅度，將民間借貸行為納入法律的軌道。
然而，時隔多年，民間借貸的罪與罰始終沒有厘清。
【關鍵詞】 民營經濟 民間借貸 《消費信貸法》
Abstract ： Since the implement of the policy of reform and opening， China's private loans has developed rapidly. On the one hand， it improves the development of the private economy and makes the "Wenzhou Mode" successful. On the another hand， it's disadvantages have accumulated and begin to appear. This paper， as the object of Wenzhou private loans and private economy， makes analysis of the development of Wenzhou private loans， based on the studies of English < Consumer Credit Act >. Propose several advice on the private loans in China.
Keywords ： Private economy； Private loans；
改革開放以來，溫州率先實行市場取向改革，大力發展民營經濟，被譽為“溫州模式”。然而，政府對企業的扶植能力有限，相較于鄉鎮企業，民營企業獲得銀行等金融機構的貸款支持較困難，受區位條件影響，相較于深圳吸引港資的做法，溫州的民營經濟也不易獲得外資的支持，因此，溫州的民營企業多轉向民間借貸，依靠民間資金形成資金鏈，實現企業的發展。可以說，民間資金對溫州民營經濟的發展功不可沒，成就了所謂的“溫州模式”。
民間借貸又稱“民間信用”或“個人信用”，指居民個人向集體及其互相間提供的信用，一般采取利息面議，直接成交的方式。通常是擔保公司以略高于銀行存款利率的利率水平從民間借款獲得資金，再作為中間人以較高利率把錢借貸給急需資金周轉而又無法獲得銀行借貸信額的公司，供其繼續生產經營。
這種經營運作方式在很大程度上促進了溫州民營經濟的發展，但也日漸積累了不少隱患。民間借貸市場自行發展壯大，由于沒有相應的機構與法規的良好規范，溫州目前民間借貸的利率水平已超過歷史最高值，一般月息是2到6分，有的高達1角，甚至1角5，年利率達180%。各民營企業間更是形成了相當緊密的資金鏈關系，一旦有某一環節經營不善，將會導致整個資金鏈的斷裂，進而動搖整體經濟的發展，而大多數中小企業的毛利潤通常較低，一般在3%-5%，而民間借貸的高利率又增加了企業的融資成本，降低了利潤率，增加了企業的運營風險。溫州的民營經濟發展變得日漸脆弱，經受不起任何市場的變動。
注：數據來源：溫州市統計局
2008年，受金融危機的影響，經濟環境較為惡劣，溫州生產總值增長率明顯下調，2009年至2010年略有回升。但是，為應對全球經濟危機，出于宏觀調控的需要，2010年以來我國貨幣政策由寬松轉向穩健，銀行的信貸額度持續減少，民營中小企業為求生存只能繼續加大對民間借貸的依賴。不利的經濟環境使部分中小企業經營困難，民間借貸的高成本又不斷加重著他們的經營負擔，2011年4月以來，溫州許多中小企業紛紛不堪重負而破產倒閉，更有不少老板直接跑路，導致溫州經濟資金鏈的嚴重斷裂，產生連鎖效應，溫州民營經濟民間借貸運作模式長久以來積累的弊病開始顯現。
1. 溫州民營經濟發展現狀（如下二表）
2011年溫州規模以上工業企業全年實現主營業務收入4041.25億元，增長11.3%；利稅總額353.09億元，增長5.9%，其中利潤總額210.74億元，增長1.5%。虧損企業249家，虧損額10.04億元，分別上升75.4%和143.4%。其中私營企業所占比重由2010年的51.4%上升至56.4%， 民營經濟所占比重依然在90%以上。
民營經濟是溫州經濟發展的命脈，其發展好壞直接決定著溫州的經濟發展水平。中小企業數量的眾多，企業間相互關聯性的密集，溫州市的各項區位條件以及我國經濟的總體發展情況，都表明溫州民營經濟的持續發展依然必須依靠民間借貸的支持。
2011年年末金融機構本外幣存款余額7545.60億元，比上年末增長16.1%，其中人民幣存款余額7271.27億元，增長16.8%。年末金融機構本外幣貸款余額6394.96億元，增長15.9%，其中人民幣貸款余額6195.11億元，增長15.1%。年末城鄉居民人民幣儲蓄存款余額3342.26億元，增長14.6%。
2010年規模以上工業經濟情況
2011年規模以上工業經濟情況
注：數據來源：溫州市統計局
2011年金融機構人民幣存貸款情況
注：數據來源：溫州市統計局
民間資本是一種“體外循環”資本，其流動獨立于宏觀調控之外，是一種相對獨立的金融資源配置力量，它是正規借貸的有益補充，可以滿足部分社會融資需求，特別是在銀根緊縮時期能緩解中小企業和“三農”的資金困難。雖然民間借貸的肆意泛濫是此次溫州危機的根源所在，但治理溫州經濟，仍應從民間借貸入手，不是禁止，而是引導、規范，借此契機使其逐漸合法化。
2. 外國民間借貸體系經驗借鑒
我國金融體系建設起步較晚，相較于英國等發達國家的金融體系尚不完善，因此我們可以適當分析外國的民間借貸體系，結合我國國情進行合理借鑒。
英國于1974年頒布了《消費信貸法》，該法規直接替代小額貸款、典當貸款、租賃信貸的相關立法和規定，形成統一的信貸消費立法。該法規經過多次修訂最終形成《消費信貸法》（2006），截至2009年10月，消費信貸的監管部門又制定了多個單項立法，不斷完備和充實《消費信貸法》的法律體系。其以保護消費者，建立新的制度體系，維護公開、公平、充分競爭的市場為立法目的。分為12部分，共190條，涉及到消費信貸審批和執照、信貸合同、商業推廣、擔保、司法管轄等多個方面。總體來看，其基本特征有：
2.1寬松的市場準入審批制度
設有專門的信貸市場審批和監管機構，但設立的市場準入標準較為寬松，“門檻性”要求較低，方便各中小企業申請貸款獲得資金融通。
2.2嚴格的信息披露制度
相對于寬松的市場準入制度，信息披露制度執行嚴格，要求借款人對于定期報表、欠款總額、合同執行、違約情況等嚴格履行信息披露義務，否則將承擔民事責任甚至刑事責任，以此來防止欺詐事件等的發生，確保借貸安全。
2.3完備的追債制度
通過完備的追債制度進一步保證貸款人收款的安全性，降低其投資風險，并杜絕暴力追債等危害社會安定的情況出現。
2.4成熟的負債管理服務
英國目前有許多發展成熟的負債管理公司，可以為各企業提供債務重組、債務償還、代表債務人和債權人協商債務問題、審查債務人的經濟情況、提供咨詢意見等服務，幫助借款人管理債務，更好的運用融通的資金進行有效運營。
2.5高度權威的司法救濟制度和措施
《消費信貸法》中設有司法救濟制度，強化了司法機關在消費信貸中的地位和作用。司法機關有權有權對交易中的不公平行為實施裁定，以法律手段維護民間借貸的有序進行。
3. 我國民間借貸發展方向
隨著經濟社會的發展，民間借貸是客觀存在的經濟現象，其流動可以表現為非法民間借貸（高利貸）和合法民間借貸兩種狀況。“高利貸”具有危害實體經濟，導致實體經濟空心化，破壞社會和諧安定等問題，應該予以堅決打擊；合法民間借貸具有合理配置金融資源，促進實體經濟發展的積極意義，應該予以有力支持。
3.1完善法制建設，規范民間借貸市場。
制定相關的法律法規，形成完善的法制建設，使得民間借貸有法可依，規范、保護民間借貸活動，維護借貸雙方的合法權益，引導民間資本規范化、陽光化運作。
3.2加強金融監管，設立審批監管機構。
設立相關的審批監管機構，專職審批民間借貸活動。通過對借貸雙方經濟狀況的審查核實、經濟運作的定期復核，加強對民間資本流通的金融監管，減少融資欺詐等問題的出現，維護民間借貸的平穩發展。
扶植建立相應的負債管理公司、小額信貸公司、村鎮銀行等，為中小企業提供民間借貸事項的相關咨詢服務，并為民間資本提供正式的民間借貸投資渠道。
3.3改善投資環境，放松市場準入原則。
嚴格規范民間借貸市場的同時，切實響應“新36條”的號召，放松市場準入原則，降低借貸市場的“門檻性”要求，從而降低中小企業的融資成本，提升他們的盈利空間，滿足其合理的發展需求。
3.4增強民眾風險意識，科學區分合法民間借貸和非法民間借貸（高利貸）。
加強對民眾的金融及法律知識的教育宣傳，增強民眾的投資風險意識，能夠明確區分合法民間借貸和非法民間借貸（高利貸），引導民眾合法開展民間借貸，保障經濟安全，同時促進經濟的持續健康發展。
《中華人民共和國憲法》第21條規定“鼓勵、支持和引導非公有經濟的發展，并依法對非公有經濟依法實行監督和管理”。《十二五規劃》、《民間資本三十六條》則明確提出了促進和鼓勵民間資本進入金融領域的方針，初步為民間借貸的法律地位提供了一定的政策和依據。相信在不久的將來，我國民間借貸體系將不斷完善，形成規范的借貸市場，為我國整體經濟運營保駕護航。
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關鍵詞：民間借貸；法律規制 ；規制途徑
中圖分類號：D923；F832.4 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）02-0197-02
一、我國民間借貸的基本要素分析
（一）民間借貸的概念
1.一般認為，民間借貸是與正規借貸相區別，二者形成相互對應關系的概念。其特點是不受國家金融監管機制約束，官方數據不統計，法律不給予主動保護，是一種特殊的不正規的金融活動。很多學者稱之為地下金融。通說認為，民間借貸是指處在國家正規金融體系之外，自然人、企業及其他組織等非金融機構主體實施讓渡貨幣價值、取得本息償付，同時少有法律規制、法律保障的融資行為。
2.民間借貸是民間融資的重要手段。它的運作方式是資金借貸方把自有閑置資金作為其資金來源，采用合同方式將這部分資金借貸給資金需求方，資金需求方向借貸方支付約定利息享有資金的使用權，資金供給方承擔金融違約風險。
（二）民間借貸的特征
一是具有廣泛參與主體，包括個人、企業等社會主體。二是具有廣泛資金來源，主體廣泛性直接導致產生資金來源廣泛性的特征。三是具有靈活借貸方式，主要采用現金交易方式。四是具有多樣化借貸形式，包括傳統的企業集資、民間放貸、私人錢莊借貸，以及新興的會所借貸、互聯網借貸等形式。五是金額持續增大。六是具有長期借貸期限。七是具有市場化利率，主要是根據市場變化制定利率，往往同比高于銀行，甚至有時會出現高利貸現象。八操作性很強且簡單方便。
二、我國民間借貸需要進行法律規制的原因解析
民間借貸雖然比正規金融占有地緣、血緣和人緣等方面的優勢，但是由于民間借貸主要是依靠個人信譽和道德規范的約束，缺乏法律規制，導致民間債權債務糾紛大量出現。
1.民間借貸缺乏法律保障。我國目前尚未出臺專門成文法明確民間借貸雙方的權利義務關系，一旦發生糾紛，民間借貸行為很難得到法律保護。
2.民間借貸當事人法律意識和證據觀念不強。出借人往往因顧及情面不好意思索取必要的證據，糾紛產生時，出借人因證據不足很難得到法院的支持追回欠款。其次出借人對《擔保法》、《物權法》等相關法律法規學習不夠，不會保護自身權益極易受到損害。
3.盲目追求高額利息回報是民間借貸危機形成的內在原因。出借人的逐利心理和小微企業以及個體工商戶面臨的資金困難成就了民間借貸。需求造就市場的同時，也成為專業放貸人和民間借貸訴訟大量出現的直接原因。
4.誠信缺失是造成民間借貸糾紛多發的社會原因，加強我國公民誠信體系建設刻不容緩。部分借貸主體道德滑坡，把樸素的“有借有還，再借不難”的基本準則拋棄了，“欠錢是大爺”的歪理卻成了這部分人的信條，這是民間借貸糾紛大量產生的重要原因。
三、我國民間借貸法律規制的建議和對策
（一）承認民間借貸的合法地位，將其納入正規金融管理系統
民間借貸自古產生并存在至今是有其合理性和正當性的。民間借貸利用血親地緣關系，依靠親屬、朋友和鄉親鄰里等社會關系，以簡便快捷的辦理特點，解決中小企業和個體業者、農戶的融資難題，彌補正規金融的不足。同時，民間借貸還具有合法性特征。只有承認民間借貸的合法地位，將其納入正規金融管理系統，在法律的規制下運行，才能有效防控和打擊地下錢莊等非法金融活動。
（二）制定完善民間借貸法律法規，使法律規制有法可依
關于民間借貸，在我國的《民法通則》、《物權法》、《合同法》、《刑法》及相關的司法解釋當中有一些規定，但過于粗放分散。筆者認為，必須制定民間金融借貸專門法，以法律的形式確立民間借貸的地位、運行規則、利率、資金來源、借貸人的資金用途、放貸人的索債方式、規制方法及懲罰措施等，切實保護正當民間借貸行為，打擊非法借貸。重點從以下5個方面進行細化和完善，構建民間借貸法律規制框架。
1.降低民間借貸主體的準入標準，實行分類監管。2015年 9月1日起施行的《最高人民法院關于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規定》（簡稱最高法院《規定》）明確了民間借貸是指自然人、法人、其他組織之間及其相互之間進行資金融通的行為。這意味著企業之間為了生產、經營需要簽訂的資金拆借行為是合法的，司法應當予以保護。但對生產經營型企業從事經常性放貸業務，擾亂金融秩序，造成金融監管紊亂的行為作了否定性規定。
筆者認為，對于較小數額（如一萬元以下）的借貸行為，可以不納入規制范圍。法律應對以發放貸款賺取利息為主業的放貸人進行準入規范，明確規定自有資金最低數額和主體審查方式，確定其主體資格。商業放貨主體在設立上應區別于一般公司，不適用現行的注冊資本認繳登記制度，嚴格按照實繳登記原則核準。同時應對商業放貸人進行嚴格資格審查。排除有不良社會記錄的人員從事高風險的民間借貸業務。
2.確定合理的民間借貸利率水平，使借貸雙方互利共贏，讓放貸人更加積極讓渡自有資金使用權。借貸雙方從各自角度爭取最大利益是無可厚非的。那么利率標準怎樣確定才算合理，法律界是有爭議的。筆者認為，只有本著互利共贏這個市場經濟基本價值準則，才能讓民間借貸發揮出應有的作用，否則只能最終兩敗俱傷。最高法院《規定》中對民間借貸利率作了三個區間規定：借貸雙方約定的利率未超過年利率24%，出借人有權請求借款人按照約定的利率支付利息，但如果約定利率超過年利率36%，則超過年利率36%部分的利息應當被認定無效，借款人有權請求出借人返還已支付的超過年利率36%部分的利息。介于年利率24%至36%之間的利息，也是不受法律保護的。但如果借款人已經償還了這部分利息，之后又反悔要求退還，法院同樣會駁回。這個規定對利率的認定不再用四倍的模糊標準，便于操作，有其合理性一面。但筆者認為，本規定的利率仍然未脫離“四倍”利率限制，應當把36%作為一個分水嶺，36%（含36%）以下均應包含在法律保護范圍之內，利率高于36%的借貸應確定為高利貸，高利貸從民事角度應視為不當得利，出借人所得超過36%利率部分的利息應當返還借款人。對于利率高于36%且因乘人之危造成借款人企業破產、家破人亡等惡劣社會后果或嚴重社會影響的應該追究出借人放貸罪刑事責任。只要利率未超出年利率的36%，同時借款合同不違公共利益和善良風俗，那么約定的利率和利息就應當受到法律的保護。理由是，近幾年民間借貸的利率隨著國家金融財政政策的收緊而逆勢上揚，通常利率遠超年利率24%的限度。借貸雙方通常采取預先扣息、訂立陰陽合同等方式來規避法律。這一現象首先說明了借鑒四倍利率設定的新標準仍然未反映出現實要求，因此，應對現行利率規定進行適當的修改，以適應我國經濟的發展和改革的進程。
3.嚴格審查放貸人的資金來源，禁止擾亂國家金融秩序行為。對于民間借貸的資金來源問題，筆者認為，規定放貸的資金必須是自有資金是完全必要的，有利于更好地維護金融安全。民間借貸畢竟是國家正規金融的補充，是發揮脫離國家金融機構監管散落在民間資金作用的一種方式。雖然民間借貸手續簡便，但多數存在無抵押等低級管理的特點，如果允許放貸人吸收存款負債融資極易發生損害存款人利益的行為。另外，把從國家金融機構所貸款項轉貸他人謀利的行為會嚴重擾亂國家的金融管理秩序。因此，筆者認為，民間借貸的資金必須是自有資金這道紅線不能越，除非放貸人具備了注冊正規金融企業標準。
4.強化對非法民間借貸的刑事責任追究。為規范我國的民間借貸行為，可借鑒其他國家的立法經驗，盡快將涉及民間借貸的嚴重違法行為入罪。例如，將超過規定放貸利率的行為設定為超利率放貸罪；將通過黑社會組織等非法手段逼貸、要貸的行為設定為非法逼貸、要貸罪；將以非法占有為目的惡意借貸，數額較大期滿不還或跑路的設為非法借貸罪。同時，明確民間借貸罪與非罪的界限，對于違法的民間借貸行為進行嚴厲打擊的同時，對于合法的民間借貸應予以法律支持和保護，如明確劃分“非法吸收公眾存款罪”與正當民間借貸的界線，保護民間借貸的正常運轉和放貸人正常的融資行為。
5.以書面形式明確民間借貸合同的權利義務關系。按照《合同法》民間借貸應為要式合同、實踐合同，但也可以是不要式合同。由于民間借貸客體與國家金融秩序的聯系緊密，應該從嚴規定借貸合同的形式，故而，民間借貸合同應該以要式合同為一般。本人認為對于金額在1萬元以上的民間借貸應明確規定為要式合同，這是從減少矛盾的產生，保持社會穩定的角度考慮的。同時，大部分的借貸行為發生于親緣和熟人社會中，以口頭形式訂立合同就已具有很強的可靠性，所以不要式合同可以作為補充，體現出了民間借貸形式的靈活性。對于不要式借貸合同在數額上應限定在1萬元以下為宜。
（三）加強對民間借貸的政府監管
建立民間私人借貸登記管理制度，同時強化交易行為的政府監管。加強網絡建設，構建完善的社會誠實信用體系。正確區分民間私人借貸與非法集資、金融詐騙等犯罪行為，建立健康的民間借貸秩序，進一步維護市場經濟秩序，減少社會不安定因素，促進社會經濟發展，更好地建設社會主義和諧社會。
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關鍵詞：民間借貸；法律體系；監管
中圖分類號：F321 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）02-0152-02
一、民間借貸的含義
所謂民間借貸，一般是指直接發生在金融機構之外的個人、企業、其他經濟主體及其相互之間的資金借貸行為。隨著商業銀行集約化經營趨勢加強，中小企業特別是縣域及以下中小企業取得銀行貸款的難度增加，資金供需矛盾愈加突出。而與此同時，隨著我國社會經濟的發展，企業和個人財富逐步積累，產業資本向金融資本轉化趨勢明顯。在此背景下，我國民間借貸日趨活躍，借貸規模不斷擴大。近年來，民間借貸已成為企業和個人獲得生產、生活資金來源的一條重要借貸渠道，在補充正規金融、推動經濟較快發展方面發揮著積極作用。
二、民間借貸的利與弊
民間借貸之所以能夠長期存在，有其必然性。它在提供方便快捷的融資渠道、充分使用社會閑置資金、調整經濟結構等方面有著積極意義，但同時也存在負面作用。這主要表現在：
第一，民間借貸有可能干擾正常的金融秩序，沖擊正常的金融市場。民間借貸不加控制往往會演變成高利貸或非法集資，不僅干擾了國家正常利率政策，而且會影響區域金融穩定。
第二，民間借貸有可能影響國家產業政策。民間借貸具有自發性，不受國家宏觀調控，容易造成低水平重復建設和盲目投資，從而影響產業結構調整和資源配置。
第三，民間借貸缺乏足夠的風險控制，有可能造成債務糾紛，引發社會矛盾。鑒于當前的經濟危機，國家采取較為寬松的經濟政策鼓勵投資，民間借貸的現象也越來越多。由于民間借貸不規范，民間借貸主體的防范風險意識普遍較弱、民間借貸手續簡單、缺乏足夠的風險控制、催收手段不規范等都極易引起債務糾紛、矛盾升級、滋生犯罪，釀成社會不穩定因素。因此，針對民間借貸制定較為系統的法律法規，避免民間借貸由于監管失控導致的弊端，使民間借貸在最佳層面上發揮出作為正規金融有益補充的作用，成為擺在我們面前的現實問題。
三、目前我國民間借貸的有關法律規定及存在的問題
目前我國調整民間借貸的法律規定還不夠規范，主要存在以下缺陷：
第一，調整民間借貸的法律規定少而分散，不成體系。一些法律規范內容相互沖突。由于“宜粗不宜細”的立法指導思想、“政出多門”、立法技術欠缺等原因，法律之間缺乏協調性、統一性和邏輯性，導致對于同一行為可能因依據不同而評價結果大相徑庭。
第二，缺少對民間借貸的專門立法。我國目前對以放貸為主業的民間借貸主體及其資金來源、業務范圍、風險控制機制等沒有相應的法律規定，不能滿足規范和引導多種民間借貸活動健康發展的迫切需要。
第三，部分調整民間借貸的法律規定不夠明確，缺乏可操作性，民間借貸的合法性判斷標準模糊。合法的民間借貸與非法的民間借貸都具有融通資金并給予利益回報、雙方當事人均為非金融企業或個人等共同特點。由于《刑法》和《取締辦法》缺乏可操作性，實踐中難以準確把握合法民間借貸行為與非法金融的界限，導致民間借貸存在制度性風險，成為懸在民間借貸者頭上的達摩克利斯之劍。例如，法律法規對區分正常的民間借貸與非法集資等規定不詳，導致在實踐中難以把握合法民間借貸與非法民間借貸的界限。
四、完善我國民間借貸法律體系的建議
（一）制定有關民間借貸的單行法規，并充分發揮現行法律規范的作用
目前，我國民間借貸按放貸主體的不同可以劃分為兩大類，一類是專門從事放貸業務或者以放貸業務為主業的放貸人與借款人之間發生的借貸行為，如汽車貸款公司、貸款公司、農村資金互助社和小額貸款公司等與借款人之間的借貸行為；另一類是發生在個人之間的、企業之間的零散的自發性民間借貸活動。對這兩類民間借貸活動應當根據現實的法律基礎進行不同的規范。
首先，制定有關民間借貸的單行法規，規范和引導專門從事放貸業務或者以從事放貸業務為主業的放貸人的行為。從國際經驗來看，隨著現代金融業的發展，無論是發達國家還是發展中國家，在銀行業金融機構之外，基本上都允許放貸人進行專業的放債活動。對于這類放貸主體，國際上存在兩種立法模式。一種是多數國家和地區采取的單獨立法模式，以專門的法律嚴格規范放貸主體的借貸行為。如英國的《放債人法》、日本的《放貸業務法》、南非2007年開始生效的《國家信貸法》等。另一種是分散立法模式，指在消費者保護法及有關民事、刑事法律中分別對民間借貸進行規范。根據我國國情，我國應當采取單獨立法模式，制定單行法規，規范此類民間借貸主體的借貸行為。在單行法規具體條款制度的設計安排上，應當明確整部法規的價值取向及立法宗旨是促進民間借貸的健康發展，即為促進民間借貸的發展而規范，把發展放在首位，為發展而規范，制度的安排應當體現出對民間借貸的疏和導，而非管和堵。因此，在對于直接影響民間借貸生存和發展的有關市場準人條件、利率水平以及稅收政策等幾個主要問題上，應當體現寬松、優惠的導向。法規中還應當合理確定民間借貸主體的業務范圍，規范放貸資金的來源，明確要求放貸主體建立健全財務制度和風險控制制度，并明晰單客戶放貸比例、資產負債比例、計提風險準備金等風險管理要求，建立放貸主體市場退出制度，明確放貸主體的法律責任等。通過上述單行法規，完善民間借貸主體制度，拓寬民間資本進人金融市場的渠道，對私募基金、地下錢莊、貸款中介機構等放貸組織進行整合規范，使之合法化、公開化。
其次，其他有關法律規定為民間借貸提供了合法性基礎，應當繼續發揮其調整作用。對于發生在個人之間的、企業之間的零散的自發性民間借貸活動，只要不涉及非法集資和非法吸收公眾存款，就應按照“法不禁止即可為”的原則，由當事人依據《民法通則》、《合同法》、《物權法》和《擔保法》等法律，按照意思自治原則處之。
（二）修改完善有關配套法律規定，加強法律體系的協調性
一是明確界定非法集資和民間借貸的標準。修改《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》，明確界定非法吸收公眾存款或變相吸收公眾存款行為、非法集資行為的構成要件，取消對“非法發放貸款”的限制，明晰與合法民間借貸行為的界限。民間借貸合法與否一般可以從以下幾方面進行判斷：從資金來源來看，合法的民間放貸人一般以自有資金或者其他合法渠道獲得的資金從事借貸活動；非法的民間借貸其資金往往來源于國外熱錢或者非法集資、非法吸收公眾存款甚至犯罪所得。在形式上，合法的民間借貸表現為一對一（一個放貸人對一個債務人）、一對多（一個放貸人對多個債務人）。對于多對一（多個債權人對一個債務人）的借貸，則往往涉嫌非法集資或者非法吸收公眾存款。在主觀目的上，合法的民間借貸一般是用于生活需求或者生產經營急需資金，而非法集資者的目的多為將資金據為己有、非法牟利。在償還方式上，合法的民間借貸一般是以貨幣形式償還借款，而很多非法集資借助實物或者權利證券等形式進行利益返還。其次是廢止《貸款通則》中有關禁止非金融企業之間借貸的規定。
二是加快民間借貸信用體系建設。依托現有的征信系統，將民間借貸信息納入征信體系管理，以法律的形式強制規定民間借貸的雙方承擔的職責和權利，讓民間借貸的運作更加透明化，防止出現因信息不對稱導致的信用風險、道德風險。同時，加強科學投資、法治宣傳，提高民眾的風險意識，法律意識、證據意識，警惕意識，減少無憑無據的借貸現象，將民間借貸產生的負面影響降到最低。
（三）加快利率市場化進程，制定與民間借貸利率相關的管理條例
利率的變化反映了市場的供求關系，現行民間借貸利率最高不得超過銀行同類貸款利率的4倍的規定并沒有理論和現實的依據。民間借貸利率既應該是市場化的，又應該是有限制的，因此只有在利率市場化的條件下，充分考慮了不同地域的市場供求關系、經濟發展水平，并權衡政策導向等因素，以此來規定民間借貸利率的上限，才可以合理地引導社會資源的配置，同時壓縮不合理民間借貸的生存空間，防止高利貸的出現。
（四）完善民間借貸監管法律制度，加強對民間借貸的管理力度
明確民間借貸有關管理部門的職責。要吸取美國次貸危機的教訓，加強對放貸人金融創新的監管和對消費者的保護，防范金融風險。明確對于放貸人的登記管理和民間借貸廣告宣傳的監管，進一步明確相關監管部門在打擊、防范非法集資和非法吸收公眾存款等非法民間借貸中的職責。建立民間借貸監測制度、民間借貸統計信息共享機制和信息披露機制，及時地將有關信息向社會公布，以便于相關人員準確掌握相關信息，作出正確決策。
結語
雖然民間借貸不是整個金融活動中最重要的組成部分，但對我國金融與經濟的發展還是有著不容忽視的影響。因此，我們要從改革和發展的高度來規范和引導民間借貸。不管是行政執法部門還是制定規范民間借貸的法律法規，重要的還是對其引導，使民間借貸在一個良好的秩序之下自由發展。
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