時間：2023-09-06 16:54:32
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一、復議調(diào)解制度的立法分析
1、復議調(diào)解制度是對復議實踐的立法回應
行政復議是與行政訴訟并立的兩大行政法律救濟機制之一，二者在許多方面有相似之處。多年的司法實踐表明，囿于現(xiàn)有的政治體制，行政訴訟對行政機關依法行政司法監(jiān)督的效果并不理想，行政機關“一敗難求”，大量的案件以撤訴的方式結案。?-因是司法機關并非真正意義上的獨立。相對來說，行政復議是行政機關內(nèi)部上下級間的監(jiān)督，不會出現(xiàn)類似行政訴訟的尷尬和困境。但是，也許是復議制度的設計者過于理想化，行政復議制度實施十多年來的實踐證明行政復議仍難脫行政訴訟的窠臼。案件的維持率過高，大部分案件在復議后又提訟，復議的公信力受到質疑。行政復議不僅未能為行政訴訟解決行政糾紛分擔消憂，反浪費了大量的行政資源。雖然行政復議因帶有與生俱來的弊端——行政機關的自我約束天生不足而多受詬病，但造成復議困境的一個重要?-因是，真正承擔復議任務的是復議機關內(nèi)部的法制機構，復議機關特別是政府“無暇顧及”復議案件而并不直接行使監(jiān)督和制約權。法制機構雖然代表復議機關具體承辦復議案件，但實際上未對被監(jiān)督部門形成層級優(yōu)勢，不具備層級監(jiān)督的條件。于是，行政訴訟中撤訴結案的一幕再次上演，行政復議中出現(xiàn)了大量以申請人撤回申請而終止復議的案件，這種結果的出現(xiàn)背離了復議制度設計者的初衷。既然，行政復議無法真正起到上下級的監(jiān)督作用，重新設計一種制度就顯得必要。對復議調(diào)解結案方式予以法律上的肯定，既可避開法律的剛性規(guī)定，也可以在一定程度上化解行政糾紛，大家不傷和氣又互給面子，復議調(diào)解結案方式應運而生。
2、復議調(diào)解制度有利于促進和諧社會政治目標的實現(xiàn)
現(xiàn)實的存在必有其歷史的?-由。追溯中國的歷史可以發(fā)現(xiàn)，調(diào)解在解決爭議方面一直發(fā)揮著不可替代的作用。因這一傳統(tǒng)契合了中國人特有的心理和行為方式，延續(xù)下來并被吸收進司法系統(tǒng)，成為司法解決爭議的重要方式和手段。民事調(diào)解的法律明文規(guī)定，行政訴訟調(diào)解的實質運行，刑事和解的熱衷無不證明調(diào)解在中國人心目中的份量。20__年，調(diào)解制度隨著國家政治形勢的變化而進一步受到重視。基于抑制國內(nèi)社會矛盾沖突的需要，國家提出了建立和諧社會的政治藍圖。由于中國幾千年濃厚儒家文化的積淀，對于建立和諧社會人們心目中首先想到的便是調(diào)解制度，而在法律領域是否復興調(diào)解制度也成為把握政治風向的衡量標準。復議調(diào)解制度的設立是對建立和諧社會這一政治要求而在行政法上作出的反應，是對民眾和諧理念心理的把握和契合。雖然，復議調(diào)解制度是否在行政法學理論上達到成熟尚未可知。比如，同是對政治形勢的反應，最高人民法院20__年2月1日頒布施行的《關于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》，未使用“調(diào)解”一詞相比就要謹慎的多。
3、復議調(diào)解制度在解決行政糾紛方面有其他方式所不具有的優(yōu)勢
調(diào)解有利于當事人息訴，減少上訴、申訴、纏訴以及上訪等中國特有的“劣根”現(xiàn)象。由于特殊的體制與國情，討論權利救濟方式的行政復議與行政訴訟制度的公信力及既判力始終足個嚴肅的話題，社會對法律的權威和公正性產(chǎn)生了極大的信任危機，依法治國并未得到民眾的熱切響應，多年依靠政策治國甚至個人獨斷的消極影響不僅難消，而且在不少地方仍在得到事實上的加強。有些糾紛的發(fā)生有著深刻而特殊的歷史背景和社會因素，導致案積多年，錯綜復雜，如土地、拆遷、就業(yè)等，涉及到法律與政策的沖突、個人利益與社會利益的沖突。“許多當事人在其訴求得不到法律上的支持時，質疑法律的公正性，有甚者會采取激烈的抗爭方式。一個不斷上訪的案件會使一個地方不得安寧，并像惡性?-環(huán)一樣招致更多的干預——來自上級法院、檢察院、紀檢、政法委、人大和媒體的監(jiān)督”①。而調(diào)解則可以極大地減少這種現(xiàn)象。行政爭議雙方在其各方利益均可得到照顧的情況下接受調(diào)解達成的折衷結果，在息訴這一點上，調(diào)解制度顯示出了其他糾紛解決方式所不具有的優(yōu)勢。通過調(diào)解將一部分棘手和繁瑣的行政糾紛“徹底”地處理掉，不僅可以減少社會的指責，而且能夠為政府自己創(chuàng)造更好的生存環(huán)境。調(diào)解作為能夠融合政府和當事人利益的一種博弈結果，對于緩和社會矛盾與減輕政府的壓力，維護社會穩(wěn)定與改善社會環(huán)境都具有重要意義。
二、復議調(diào)解制度的行政法學理論基礎
行政糾紛不適用調(diào)解既是實定法也是行政法理論上的定論。雖然多年來司法實踐領域對建立行政訴訟調(diào)解制度的呼聲高漲，但作為行動先導的行政法學未在理論上予以突破。不適用調(diào)解的理由是：行政權不得任意處分?-理，理論基礎為法律優(yōu)先?-則。在現(xiàn)代行政理念下行政權獲得了空前的擴張，公民從搖籃到墳墓的整個地帶無不有國家權力的影子。“然而，行政權過于強大，如果沒有同樣強有力的控制機制，它又必然形成對民主、自由、人權的
威脅，使議會徒具形式，使法院聽命于政府，使人民對行政官員心存畏懼。”②為防止行政權的擴張對公民人權造成侵害，必須有效地制約行政權的行使，行政職權法定主義即法律優(yōu)先?-則應運而生，它要求行政機關在行使行政權時，必須嚴格遵守法律，不得任意轉讓或拋棄。行政權不得處分?-則并未被行政法理論和實踐所推·-，相反，隨著行政權的擴張還有加強的趨勢。
1、自由裁量行政行為并非行政糾紛適用調(diào)解的基礎
為適用調(diào)解解決行政糾紛尋找理論上的支持，眾多論著皆把大量存在的自由栽量行政行為作為支撐其觀點的基礎，認為“行政機關行使法定裁量權作出的行政行為，即自由栽量的具體行政行為則不同，行政機關在作出這類行為時可以根據(jù)實際情況來確定具體行政行為的內(nèi)容，所以，可以接受行政復議機關的調(diào)解。”③行政訴訟的有關論著中，亦存有相似的觀點。筆者認為，自由栽量權的存在并非適用調(diào)解的基礎。首先，所謂行政自由裁量權，即自由栽量行政行為，是與羈束行政行為相對應的一種行政法學上的分類，它“是指行政主體對行政法規(guī)范的適用具有靈活性的行為。行政行為的上述分類是以行政行為受行政法規(guī)范的拘束程度為標準的，而不是以行政主體對事實的認定是否具有靈活性為標準。”④行政自由裁量權廣泛存在于行政管理的各個領域，已成為現(xiàn)代行政管理的重要方面。盡管自由裁量權是現(xiàn)代管理所必須的，但是任何權力都存在被濫用的危險，國家公權力就象一把雙刃劍，在為民眾謀取福祉的同時又可能異化為侵害公民權利的工具。“當代中國的法治，則是在已?-存在強大的國家和政府權力的狀態(tài)下啟動的。這就不免導致雙重后果：國家和政府權力的運行態(tài)勢直接造成了現(xiàn)實法治的種種尷尬，而不是法治規(guī)制著國家和政府權力的運作。這樣看來，在追求和實現(xiàn)實質正義方面，當前中國的法治，最為緊要處，仍然是限制和約束國家與政府的權力”⑤因此，行政權的行使必須受到監(jiān)督和制約，特別是自由裁量的行使必須受到法律的限制。“對于行政權力的約束，還在于恰當?shù)募s束其自由栽量權。行政權力自由栽量的靈活行使，應活而不亂，要有所規(guī)制。自由裁量權要合規(guī)則性和目的性，從而對自由裁量權加以約束。”⑥“自由裁量權的行使應遵?-合理、善意而且僅為正當目的的行使，并與授權法精神及內(nèi)容相一致。”⑦行政機關無權自由處分國家賦予的職權，復議中與行政相對人對行政行為進行討價還價似的d-商也就無從談起，行政權不可處分仍是復議調(diào)解不可逾越的鴻溝。其次，行政行為的確定力也限制了行政行為的隨意變更。“具體行政行為的確定力包括形式確定力和實質確定力兩個方面。實質確定力，是具體行政行為對于行政主體而言的不可改變力，即行政主體不得任意變更、撤銷或廢止所作的具體行政行為。”⑧對于已成立的行政行為，行政機關和其他有權機關非依法定權限、程序不得任意予以撤銷、變更、廢止，這是行政行為對國家機關的一種“自縛力”，以防止行政機關反復無常、任意作為，侵害相對人的利益和社會公共秩序。民事調(diào)解中，爭議雙方相互談判、妥d-的每一個動態(tài)的中止，都足對自己民事權利的讓步與處分，毋須程序上予以限制。但行政行為不同，調(diào)解中即使是代表行政機關的工作人員同意給予行政相對人權利上的讓步，也必須遵?-嚴格的程序，特別是內(nèi)部的報批程序，有的行政行為還必須?-過聽證等嚴格程序，并非如民事調(diào)解般可以在調(diào)解現(xiàn)場對權利進行處分。因此，行政行為確定力理論限制隨意化和非程序化的行政行為變更。第三，自由栽量權的行使是指行政行為作出時，行政機關根據(jù)認定的事實、證據(jù)對法律的適用所進行的選擇，當行政行為最終作出后，自由栽量權已?-行使完畢，針對同一事實不再存在自由裁量權的行使，進入到復議程序對行政行為的變更已不再是同一意義上的自由栽量權。而且，在行使自由裁量權時并未涉及到行政權的處分。處分，是民法上的基本概念，處分權能決定民事權利的最終命運，處分的對象為權利自身。顯然，行政處分的對象亦應為行政權力本身，行政行為的自由栽量中，行政機關沒有轉讓處分其國家賦予的行政權力，仍然是行政機關自己的裁量。“行政機關在裁量中，并沒有像公民處分其財產(chǎn)權那樣把選擇或判斷權拋棄或轉讓給他人。”⑨因此，將自由栽量權的存在作為適用調(diào)解的基礎，是概念上的混淆，因為復議調(diào)解是針對已?-發(fā)生效力、且自由裁量權行使完畢后的行政行為而進行的，此時自由裁量權已不復存在。
2、調(diào)解應視為復議過程中對案件事實的再調(diào)查和法律適用的再選擇
行政行為的確定力理論限制了如民事調(diào)解非程序性的對行政行為的隨意變更。但是，行政行為的確定力又是相對的：一是為糾正可能存在的不合法情況，法律提供一定的期限和渠道，為相對人尋求救濟提供了可能，救濟機關可以通過審查而推·-行政行為；二是法律一般規(guī)定行政主體可以根據(jù)一定的條件和程序，依職權主動改變違背社會公共利益的行政行為。
上述行政行為確定力相對性的理論可以很好地作為調(diào)解解決糾紛的理論基礎。
作為現(xiàn)代行政法理論一一平衡論的奠基者羅豪才教授認為，要實現(xiàn)、維持行政法的結構性均衡，也必須具有完善的制約與激勵機制。“行政法機制的制約性是指行政法既制約行政主體濫用行政權，預防、制裁違法行政，又制約相對方濫用相對方權利，預防、制裁行政違法。行政法機制的激勵性是指行政法既激勵行政主體積極行政，為公益與私益的增長創(chuàng)造更多機會，又激勵相對方積極實踐法定權利、依法積極有序的參與行政，監(jiān)督行政權的行使，促成行政主體與相對方之間的互動與合作。激勵、制約相容的行政法機制順應了現(xiàn)代政府與市場、國家與社會之間的良性互動。”⑩但是，由于我們國家大政府、小社會的現(xiàn)狀，管理論仍然成為行政法的實際基礎理論。實踐中，行政機關作出行政行為時很少賦予或激勵行政相對方的參與，即使是有限的參與也無法達到平衡論提倡的積極參與、良性互動，在對事實的認定、證據(jù)的判斷和法律的適用方面往往無法做到充分、完善，不可避免地會產(chǎn)生行政爭議。因此，行政爭議產(chǎn)生后給予行政相對方表達、參與的機會，以恢復被破壞的平衡，就成為行政救濟的關鍵。在復議機制中，這種關鍵就表現(xiàn)為調(diào)解解決糾紛制度的產(chǎn)生。
如同國外的審前會議，在調(diào)解中由復議機關主持，讓相對人有充分參與的機會開展多方的d-商對話，通過雙方意思的充分表達，完成對具體行政行為作出時的事實關系、證據(jù)的準確性的調(diào)查與探知，以互讓的方式彌合觀點上的分歧，為復議機關和作出?-行政行為的行政主體依職權和法定程序作出新的決定提供根據(jù)。“復議機關和人民法院的作用是組織及主持事后溝通活動，即在于組織和主持雙方當事人開展d-商對話，并以中立、客觀和專業(yè)的立場判斷雙方所提事實證據(jù)的真實性、合法性和關聯(lián)性，以及所提法律意見的準確性，說服、勸導雙方認可、接受對方所提正確的事實證據(jù)和法律意見，從而達成共識。”其實，從法理上講，這里調(diào)解的含義已不同于民事爭議中的調(diào)解是爭議雙方對自己權利的處分，而是對對方所提出的合法化事實和證據(jù)的接受、采納以及法律意見的相互認可。因此，盡管立法上要求法律用語的d-調(diào)一致，但是為避免引起不應有的爭議，應當對行政法上的“調(diào)解”進行名稱上的嬗變，以區(qū)別于民事法上的“調(diào)解”一詞， 因為，“調(diào)解”一詞并非嚴格意義上的現(xiàn)代法律概念，更多的是在政治意義上提出的。目前，最高人民法院《關于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》中運用“撤訴”的表述似乎更為妥當。
三、復議調(diào)解程序問題調(diào)解解決糾紛完全是一種不同于復議決定的創(chuàng)新結案方式，需要建立完善而又可行的程序。從行政復議法實施條例第50條的規(guī)定來看，該條規(guī)定的內(nèi)容多是對民事調(diào)解的同義反復，并未給出獨特而明確的可操作程序，增加了實踐中操作的隨意性。這也印證了復議調(diào)解制度法定化是理論上尚不成熟而是對政勢作出的倉促反應。因為，如上文所述，調(diào)解并非嚴格意義上的法律概念，不能在所有的法律語境下作同一含義使用。在司法領域，最高人民法院意識到民事調(diào)解是與民事判決完全不同的結案方式，為規(guī)范民事調(diào)解制度，防止調(diào)解的隨意性，于20__年11月1日頒布實施《關于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》，對調(diào)解解決民事糾紛的程序進行立法上的規(guī)范。即使如此，民事調(diào)解中的?-則和程序設計仍存在一定的問題，如要求“必須在‘查明事實、分清是非’的基礎上進行調(diào)解，而這種做法并不
完全符合實務需要，尤其是在審前調(diào)解中，法官完全可以根據(jù)案件和當事人的實際情況進行調(diào)解，只要爭議雙方能夠接受，而無需把精力過多地放在證據(jù)調(diào)查和法律判斷上。只有突破這一規(guī)定，才能使審前調(diào)解得到發(fā)展。”此外，調(diào)解書生效條件也使調(diào)解在程序上受到了較大的限制，由于法院很難在調(diào)解d-議達成后立即出具調(diào)解書，有的當事人往往在調(diào)解書送達簽署時反悔，使調(diào)解功虧一簣，既延誤了審理的時間，也浪費了司法資源。
顯然，按照行政復議法實施條例立法?-意確定的調(diào)解制度，并不適合解決行政糾紛，因為這不僅違反了行政權不可處分?-理及行政行為確定力?-則，而且照搬民事調(diào)解存在上述的實際操作困難。因此，為避免引起理論上的誤解，使立法規(guī)定與實踐操作相契合，應摒棄使用調(diào)解一詞。筆者認為，暫宜稱作撤回行政復議制度。唯有將復議調(diào)解視作對事實、證據(jù)的再調(diào)查，才符合立法上規(guī)定，特別是合法的?-則性規(guī)定。在立法對調(diào)解的程序規(guī)定缺位的情況下，筆者認為，復議實踐中，宜遵?-以下基本程序。
1、調(diào)解程序的啟動。在行政復議中，雙方當事人可以啟動調(diào)解程序，任何一方不同意調(diào)解的，不得違背自愿?-則強制進行。當然，應當允許復議機構工作人員向雙方當事人說明復議調(diào)解的性質意在對事實、證據(jù)的重新認定及對法律適用的進一步探討，有利于決定的最后作出。
2、調(diào)解d-商的進行。該程序相當于司法的審前會議，由復議機關中立主持，著重對事實的重新調(diào)查。在行政相對人充分參與的情況下，可就案件認定的事實、可采性證據(jù)以及適用的法律進行充分的討論和d-商，最終達成一致性的意見。
3、調(diào)解d-議的達成。調(diào)解協(xié)-議是行政機關與行政相對人化解行政糾紛的書面承諾。調(diào)解協(xié)-議的達成，意味著行政機關與相對人對案件事實和采納的證據(jù)達成一致性意見，作為改變原-具體行政行為的依據(jù)。在復議機關主持下達成的調(diào)解協(xié)-議具有拘束力，爭議雙方應信守承諾。
4、行政復議的撤回。調(diào)解協(xié)-議達成后，行政機關根據(jù)調(diào)解d-議認定的事實和采納的證據(jù)，依法定程序改變?-具體行政行為，作出對相對人有利的決定。而相對人則放棄爭議權和救濟權，向復議機關撤回行政復議申請，復議終止。
四、復議調(diào)解應當謹慎的運用
調(diào)解結案方式的優(yōu)點明顯。但是，立法上的肯定是否會如同民事調(diào)解制度一樣，?-歷著強化—μ-化的反復呢?而且，在當前努力構建和諧社會的強勢政態(tài)下，調(diào)解結案方式是否會成為復議機關追求的目標，使得調(diào)解結案成為一種目的，而非解決行政糾紛的手段呢?這些都是需要理性思考的問題。筆者認為，調(diào)解結案方式的積極意義確實值得提倡，但是，如同任何事物都有兩面性一樣，正所謂過猶不及，不能因調(diào)解的正面作用將其視作救世良方而博施濟眾，忽視了它的局限性。因為目前即使是立法者對調(diào)解的性質亦非十分明確，主張建立行政復議調(diào)解制度者大多將其混同于民事調(diào)解制度，認為其理論的基礎為行政自由處分權，這從行政復議法實施條例第五十條的立法規(guī)定可見一斑。實則不然。
中國的調(diào)解制度源遠流長，是幾千年儒家文化的積淀，“儒家講求和諧，和諧是關系的洽合，是各種情感的洽合。對于儒家來說，和諧的獲得要靠倫理道德?-?-”它一方面體現(xiàn)我們民族的寬容、息事寧人、希望和諧的民族特性，但另一方面卻也是封建社會人治思想的反映。“儒家此種政治自然是希望有圣君賢相在上，方能實行。故吾ù-可以名之曰‘人治主義’。”如果過于強化調(diào)解的作用，引起的可能后果便是公民法律虛無主義意識的擴展和蔓延，客觀上阻°-法治信仰的產(chǎn)生。這絕非危言聳聽。首先，復議調(diào)解的性質并不十分明確，大多數(shù)人將其等同于民事調(diào)解。而在民事調(diào)解中，一般是要求爭議雙方通過對其權利的讓步，以換取義務上的部分免除，如此給人以交易規(guī)避法律剛性規(guī)定的感覺。“在時下的中國，?-本法律就難以得到嚴格執(zhí)行，如過于強化調(diào)解的作用，法律規(guī)定會被進一步弱化，導致法律虛無主義的蔓延，對于依法治國剛剛起步的國家而言，其負面的影響顯而易見。”其次，調(diào)解本身具有模糊證據(jù)的作用，這與我國一直強調(diào)的“以事實為根據(jù)”的證據(jù)裁決規(guī)則并不相符，因為證據(jù)的主要功能是承載案件的事實，而實踐中的調(diào)解恰在模糊證據(jù)，輕視證據(jù)的結果會導致輕視行為的規(guī)范化。第三，調(diào)解結案方式?jīng)]有一套可操作性的規(guī)范性制度，僅有對民事調(diào)解同義反復的行政復議法實施條例第五十條的?-則性規(guī)定，而這并不能替代具體的可操作性程序。立法上的不嚴謹必然導致實踐中操作上的隨意性，對違法調(diào)解監(jiān)督上的不力最終損害的足國家的權威。
行政不作為的基本概念
行政不作為是指行政主體未履行具體的法定作為義務，并且在程序上沒有明確意思表示的行政行為。例如對申請不予答復、拖延履行救助義務。它包涵以下五層含義：
1.行政主體必須負有某種義務，即行政主體必須負有某種被期待的義務，這種被期待的義務來自一定的法律規(guī)定和法律事實。
2.行政主體未履行的是具體的法定作為義務。行政主體根據(jù)法律法規(guī)負有抽象的作為義務，但這僅是抽象意義上的，不能作為認定行政不作為的依據(jù)。抽象的法定作為義務有待于當事人的申請或者行政主體主動的依職權行為而轉化為具體的法定作為義務。
3.行政主體必須具有履行相關法定義務的能力，這是行政不作為存在的前提。如果行政主體不具有履行法定義務的能力，法律當然不能強制要求其承擔不作為的法律后果。
4.行政主體未履行特定義務。所謂未履行，是指根據(jù)自身條件能夠履行義務而出于故意或過失沒有履行的情形。應注意與不能履行相區(qū)別，不能履行是指在沒有能力履行法定義務的情形。
5.行政不作為具體表現(xiàn)為程序方面的不作為。程序方面的不作為是指行政主體對當事人的申請沒有作出實體決定的行為，既包括沒有作出任何明確的意思表示，也包括沒有完成一系列的程序行為，尤其包括未完成具有實體決定性質的最后行為。
行政不作為與相近概念的區(qū)別
一、行政不作為與否定性作為的區(qū)別。
1.性質不同。在行政法學中，劃分作為與不作為是有一定標準的，這個標準應該體現(xiàn)在程序上，只要行政主體作出了一系列程序行為，即表現(xiàn)出積極的作為行為狀態(tài)，無論該行為在實體內(nèi)容上反映的結果是為或不為，都應該是行政作為；反之，就是行政不作為。從行為外在的表現(xiàn)形式來區(qū)分作為與不作為是較為科學和合理的，它與行政主體所擔負的行政職責相對應。行政機關接受申請后應履行的法定職責是及時進行審查，而非直接予以登記、發(fā)證、注冊，審查完畢并作出程序意義上的規(guī)范的答復，就是已經(jīng)履行了法定職責。至于不予準許的決定是否正確、理由是否充分、程序是否合法，則屬于具體行政行為內(nèi)容的范疇，行政相對人可以以不服不予準許的決定為由提起行政訴訟，而不應認為行政機關不履行法定職責。可見，從性質上來說，行政不作為屬于不作為范疇，而否定性作為則是一種具體行政行為。
2.對于行政不作為與否定性作為是否違法的司法審查方式不同。既然行政不作為與否定性作為的性質不同，那么對這兩種案件的審理方式自然有很大區(qū)別。在司法實踐中，兩者的沖突常存在于以下三類案件中。第一類：應申請行政行為，具體包括頒發(fā)許可證、執(zhí)照、資格證、登記、批準、注冊等等；第二類：行政機關履行保護人身權、財產(chǎn)權的案件；第三類：具有準司法性質的行政行為案件，例如行政裁決、行政復議案件。這三類案件的共性在于都必須以相對人的申請為前提，因此，行政機關可能存在不予答復、拖延履行或作出否定性決定的情況。對于不作為行政案件的司法審查應圍繞被訴行政機關職責的履行進行，主要審查被訴行政機關是否具有相應的法定職責、是否具有地域上的管轄權、是否具備履行義務的可能性、是否存在不履行或拖延履行法定職責的事實，此類案件應由行政相對人對向被訴行政機關提出申請這一事實承擔舉證責任。而審理否定性作為的行政案件應主要針對否定性決定這一具體行政行為進行審查，由被訴行政機關舉證說明作出否定性決定所依據(jù)的事實、法律以及執(zhí)法程序。
3.對兩類案件審理后的處理方式不同。根據(jù)行政訴訟法第五十四條規(guī)定，對于被訴行政機關構成不履行或拖延履行法定職責的，應判決其在一定期限內(nèi)履行；對于被訴行政機關作出的否定性決定存在主要證據(jù)不足、適用法律、法規(guī)錯誤、違反法定程序情形的，應判決撤銷該否定性決定，并可以判決被訴行政機關重新作出具體行政行為。
二、行政不作為與不履行法定職責的區(qū)別。
1.調(diào)整范圍不同。不履行法定職責范圍非常狹小，只是法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的職責。行政不作為的范圍要比不履行法定職責大得多，不僅包括法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的職責，還包括法律、法規(guī)、規(guī)章沒有規(guī)定的基于行政管理而產(chǎn)生的義務。
2.法律后果不同。對行政不作為的處理方式有二種：（1）判決駁回訴訟請求，被告不作為的理由不能成立的，駁回原告的訴訟請求；（2）判決確認違法。
對不履行法定職責的處理方式有三種：行政管理相對人將不履行法定職責的行政機關到法院，法院對其處理方式除上述兩種外，還有一種是依據(jù)行政訴訟法第五十四條和有關司法解釋規(guī)定，判決履行，同時應當指定履行的期限，因情況特殊難以確定期限的除外。
行政不作為的訴訟救濟
一、行政不作為的訴訟范圍。
基于“有權利即有救濟”的理念，對因行政不作為給予的救濟范圍應力求完整、全面和周到。其內(nèi)容包括復議救濟、訴訟救濟和賠償救濟三方面。綜觀世界各國行政法制的發(fā)展進程，多數(shù)國家已將行政不作為納入其行政訴訟范疇，以保障公民享有最終的司法救濟權。
二、對不作為案件的審理。
行政不作為包括：(1)應當履行法定義務而不履行。(2)不僅要履行作為義務，還要履行法律規(guī)定的職務責任。在不作為案件的審理過程中，經(jīng)常被混淆的不作為就是等同于不履行法定義務。行政機關的作為是被動的，只有當行政相對人申請行政機關履行法定義務時，行政機關的作為與否才是案件的判斷的基礎。
首先，原告必須提供表明其有向被訴行政機關申請要求履行職責的依據(jù)及行政機關有法定履行職責義務的法律依據(jù)。
其次，申請的目的是履行法定作為義務的。在時效上應當依法律規(guī)定經(jīng)過作為的時間屆滿后，法無明文規(guī)定的，最長不超過60天作出具體行政行為，超過時效為不作為成立。
再次，對要求履行職責的訴訟。這種訴訟除了審查上述不作為成立與否外，還要審查行政機關是否具備履行能力、條件，履行的程序及要件是否完備。
最后，在行政合同中的權利和義務應當作為法定職責以外的行政機關的職責，該職責是由行政機關與行政相對人雙方共同設定。只要內(nèi)容合法就應當履行。該項行為履行與否也應當受到司法監(jiān)督。行政機關不履行合同義務的，或不完全履行合同義務，就可以推定其不作為。
三、行政不作為案件的判決。
行政不作為的案件經(jīng)審理應當作出如下處理：
1.“不作為”成立的，當事人不要求履行法定職責的，應判決行政義務機關在一定期限內(nèi)作為（包括答復、頒證等），并宣告其不作為違法。對于無法定義務的機關在法定期限內(nèi)或在申請之日滿60天不予申請人書面答復的，應當視為其“不作為”違法，并予以宣告。
一、以“管什么？誰來管？怎么管？”為線索，引導學生帶著問題學習
衛(wèi)生事業(yè)管理專業(yè)學生在接觸藥事管理的內(nèi)容之前，并沒有接受過系統(tǒng)的藥學專業(yè)知識培訓，對于醫(yī)院藥事管理的認識僅停留在日常生活的感性接觸階段。根據(jù)教學計劃，整個醫(yī)院管理學共計56個學時，用于講授藥事管理的僅4個學時，因此，如何在短時間內(nèi)是學生從感性認識提升到理性認識，繼而對藥事管理形成正確的理念是教學中最大的重點和難點。筆者通過“管什么？誰來管？怎么管？”的線索，將藥事管理的基本概念、藥事管理核心政策法規(guī)、合理用藥管理理念以問題的形式拋出，再針對問題進行講述，使學生樂于主動接受課程中的主要知識點，最后在講授結束時通過“管什么？誰來管？怎么管？”這一線索幫助學生理清思路，系統(tǒng)整理消化各主要知識點，達到預想的教學效果。
二、以《藥品管理法》為核心展開教學
《藥品管理法》作為國家對藥品管理的專門法律，在藥品監(jiān)督管理中具有最高的法律效力，是各項藥品管理法規(guī)規(guī)章制定的依據(jù)，也是藥品行政許可、行政處罰、行政復議、行政訴訟、司法審判最重要的法律依據(jù)。新修訂的《藥品管理法》對各項藥事活動作了全面的原則性和規(guī)范性規(guī)定，內(nèi)容具體而豐富。筆者在教學中選取與醫(yī)院藥事管理密切相關的第四章醫(yī)療機構的藥劑管理和第五章藥品管理做重點講述，既讓學生對《藥品管理法》有了整體的認識，又通過對重點法律條文的釋解，使學生了解與之相配套的法規(guī)規(guī)定，熟悉和掌握藥品管理的各項規(guī)范要求，重點掌握“假藥”與“劣藥”的概念和醫(yī)療機構的藥劑管理的精髓，達到較好的教學效果。
三、側重醫(yī)院藥事管理方面的政策法規(guī)，不斷更新教學內(nèi)容
在近幾年間，根據(jù)當前經(jīng)濟社會的發(fā)展和藥品科學規(guī)范管理的需要，國家衛(wèi)生和藥品監(jiān)督管理部門不斷出臺新的行政規(guī)章，同時對一些老的行政規(guī)章進行了修訂甚至再修訂，這些都要求《藥事管理學》的講義編寫一定要注意及時更新。考慮到教學對象是醫(yī)院管理學專業(yè)的學生，因此在選取教學內(nèi)容時側重介紹醫(yī)院藥事管理具體活動所涉及到的內(nèi)容，包括醫(yī)院藥事管理組織、藥品采購養(yǎng)護、處方管理、臨床合理應用等，并著重介紹上述內(nèi)容在整個醫(yī)院管理體系中的地位、作用以及與醫(yī)療管理的關聯(lián)等。在教學中主要講授的新修訂或新出臺的政策法規(guī)有：《處方管理辦法》、《藥品不良反應報告和監(jiān)測管理辦法》、《醫(yī)療機構藥事管理規(guī)定》、《醫(yī)療機構藥品監(jiān)督管理辦法（試行）》、《醫(yī)療機構品、第一類管理規(guī)定》等，除此之外，還重點講授《中華人民共和國藥品管理法實施條例》、《品和管理條例》、《二、三級醫(yī)院藥學部門基本標準（試行）》等內(nèi)容，對《抗菌藥物臨床應用指導原則》、《國家基本藥物處方集》、《國家基本藥物臨床應用指南》等進行描述性講解。通過有針對性的講解使學生對醫(yī)院藥事管理與醫(yī)院其他管理項目有一個全面的認識。
四、引入案例教學法，增加課程的實用性
在學科體系上，行政法被稱為動態(tài)的憲法，二者之間的緊密關系自不待言。同時，行政法與民法等私法之間的關系也并非“井水不犯河水”，相反，公法私法化與私法公法化，是現(xiàn)代法學發(fā)展的一個重要趨勢。私法原則與規(guī)范在行政法中進行適用就有了較大的空間［2］。因此，法學專業(yè)的行政法課程教學往往以這些課程為基礎。盡管公共管理類專業(yè)的培養(yǎng)目標并非和法學專業(yè)的培養(yǎng)目標完全一致，但是沒有一定的法律基礎知識，公共管理類的學生學習行政法學課程可能會造成囫圇吐棗、似懂非懂的不良后果，開設行政法學課程的目標恐怕也就難以達成。當然，一些本科院校的公共管理類專業(yè)開設了《法學導論》或《法律概論》等課程，普及了最基本的法學知識，這為行政法學課程的教學奠定了一定基礎。不過，《法學導論》等課程一般只有兩個學分，且其內(nèi)容十分豐富，在有限的時間內(nèi)，對非法學專業(yè)的學生，其知識的獲取量并不一定非常理想。故而在行政法學課程的教學過程中，教師應對課程中的一些基礎知識做適當?shù)难a充，例如，講授“行政法律關系”，那么有必要講解什么是法律關系；講授行政法學的學科性質，有必要對什么是公法？什么是私法？其劃分標準是什么？等內(nèi)容做簡要闡述；講授行政賠償?shù)臍w責原則，有必要說明什么是歸責原則，以及解釋它與民法侵權賠償?shù)臍w責原則有什么區(qū)別。當然，由于課時的限制，在講解這些基本法律知識時要做到適可而止，沒有必要做過多的理論上的追問。在此，有些人可能認為，由于公共管理類專業(yè)的定位決定了該專業(yè)的學生并不是為了進行法學理論研究，所以，行政法學課程教育應更注重理念的培養(yǎng)。筆者對此不敢茍同，正所謂“知之為知之，不知為不知”，對于理論學習，如果僅知曉“果”，而對“因”一概不解，我們很難想象公共管理類學生在以后的工作中能夠有效地運用理論，尤其是對那些進入公共組織部門的學生而言更是如此。
二、注意基本概念的闡述
任何宏達的理論都是建立在一系列基本概念的基礎上的，行政法學自不例外。筆者在講授行政法學的課程中，常常有學生向我抱怨該課程的概念太多、太繁雜。但是，如果不掌握基本概念的內(nèi)涵，就無法準確理解相關法律法規(guī)。筆者認為，闡述行政法的基本概念，應注意如下兩個問題：第一，適當培養(yǎng)學生的法學思維。公共管理類的其他課程也會涉及大量概念，但相比而言，諸如公共管理學、非營利組織管理、行政倫理學等課程比較“年輕”，而公共管理學、電子政務等課程在我國產(chǎn)生的時間不過是十多年或者是近幾年的事情，所以，這些學科的研究范式尚不成熟，許多概念的界定不同教材常常有不同的表述方式，其內(nèi)容甚至還存在較大偏差。比如“公共行政”與“公共管理”、“非營利組織”與“第三部門”、“電子政務”與“電子政府”，這些概念組是否存在差別，是有不同觀點的。再比如公共事業(yè)管理到底包括哪些具體的方面，亦是眾說紛紜。故而，很多時候，對這些概念的講解，教師除了表達自己的主張，恐怕更多是依據(jù)學界權威的觀點。然而，行政法學的概念更加講究其精確性，其原因：一是行政法學作為一個學科在世界范圍已經(jīng)有一百多年的歷史，盡管與民法、刑法相比還稍顯稚嫩，但基本概念還是較為成熟的；二是行政法中的許多概念有法律上的依據(jù)，比如行政許可、行政處罰、行政強制、行政復議等概念法律做了明確界定，有些概念如行政行為、行政征收、行政賠償?shù)龋呻m無明確界定，但這些概念的界定必須緊密結合相關法律，在法律文本的框架之下進行闡釋。所以，對行政法的一些概念，必須逐字逐句的講解，如行政主體的概念，主體要素、權力要素、責任要素，缺一不可。第二，公共管理類專業(yè)的其他一些課程如公共管理學與行政法學有許多類似的概念。如行政機關（構）、行政處分、行政行為、行政程序等，但是在不同的學科語境下，它們的差異性卻非常明顯。例如，在公共管理學看來，行政機關與行政機構在用詞上并不需要做過多的區(qū)分，行政法學對這二者的區(qū)分卻非常明顯。前者可以成為行政主體，后者在一般情況下不能成為行政主體。再如行政行為，在行政法學視域內(nèi)，其主體既可能是行政機關也可能是被授權的組織，而公共管理學只會將其視為行政機關的行為。可是就行政行為的內(nèi)容而言，行政法上的行政行為僅指產(chǎn)生法律后果的行為，公共管理學上的行政行為則包括行政機關作出的所有行為，且不會注重抽象行政行為與具體行政行為、內(nèi)部行政行為與外部行政行為的區(qū)分。其他類似的概念還有法規(guī)與規(guī)章、行政許可與行政審批、行政賠償與行政補償，在公共管理學教學中并不做太多的區(qū)分，講授行政法學課程時，任課教師卻有必要對這些概念進行梳理。
三、注重案例教學與鼓勵學生的積極參與
公共管理類專業(yè)學生法學知識的薄弱，決定了在講授行政法課程時必須要做到通俗易懂。倘若教師滿課堂的理論分析，其場面可能是“教師臺上唾沫橫飛、學生臺下昏昏欲睡”。當然，這不是指理論講解不重要，恰恰相反，上文一直強調(diào)理論講解的重要性，而是指必須以大量的案例來支持理論分析。在“行政國”時代，我們生活、工作的方方面面都受到政府的影響，行政法學強烈地體現(xiàn)了實踐性的一面。因此，“行政法案例就成為支撐行政法學科的基點，作為以這個學科之狀況為依據(jù)的教學活動就不能離開行政法案例。”［3］行政法學的任何一個知識點都可以舉出大量的案例或事例。而且，行政法案件也是當下新聞媒體經(jīng)常播報的內(nèi)容，高質量的如中央電視臺的“焦點訪談”、“今日說法”等欄目，對一些行政法案件的剖析具有較高的水準。同時每期節(jié)目時間也比較適合課程放映，并且發(fā)達的網(wǎng)絡為我們獲取這些資料提供了一個很好的平臺。通過案例教學，既可以使理論知識生動化、形象化，有利于學生對知識點的理解與吸收，還可以活躍學生的思維，發(fā)現(xiàn)法律文本與實踐執(zhí)法之間的矛盾與沖突，并反思今后立法或執(zhí)法應注意的問題，從而培養(yǎng)學生的法治理念與良好的公民德行。當然，作為一門應用性、實踐性很強的學科，行政法學的教學還應該讓學生參與其中。囿于硬件設備和學生法學知識的不足，公共管理類專業(yè)的學生不太可能組織起類似于模擬法庭的活動，但也可以通過課堂討論等形式鼓勵學生發(fā)言。筆者所在的學校近年來鼓勵實踐性教學，行政法學安排了0．5個學分的實踐教學課程。為此，筆者采用了案例討論的方式來實現(xiàn)實踐性教學。具體做法是，由筆者提供行政法方面的事例并給學生留有充足的課前準備時間，2至3位學生一組，課堂上的事例分析時間限定為15分鐘，之后再由其他學生提問進行五分鐘時間的討論。每次課結束前我對學生表現(xiàn)、存在問題做簡單的點評。坦誠地講，由于課時的限制，整個實踐性教學的過程安排非常緊張，以至于常常需要提醒學生注意時間，在一定程度上影響了學生的發(fā)揮。但是，從總體上看，學生的表現(xiàn)是令人滿意的，有的可以說超乎了我的預期，比如有的學生對案例的梳理非常細致，較好地把握了案件的核心要點；還有的同學結合公共管理學的知識，從國家宏觀政策出發(fā)，立足于行政法的理論，得出頗為新穎的結論。盡管一個學期只有8個課時，無法給予學生太多登臺講演的機會，但與學生的私下溝通得知，他們在分析案例、準備講演課件的過程中有實質性的收獲。
四、突出公共管理的學科背景
眾所周知，公共行政是公共管理學與行政法學的共同研究對象，作為兩個學科，二者存在一定的功能劃分，即“行政法屬于法學的一個領域，其主要課題是提出對行政的規(guī)范性要求……而行政學則是要分析行政的組織與功能的實際情況，闡明其相互關系、作用方法、存在條件，其對象涉及行政運行于行政環(huán)境”。［4］258－259但非常遺憾的是，公共管理學與行政法學之間長期以來缺乏有效溝通，形成了很強的學術壁壘及相互對峙的“兩面理論”，后果是二者的距離越來越大。其主要原因在于部分學者認為法學方法應當單獨應用，以其他社會學科豐富行政法不符合研究領域的劃分原則，導致方法合成主義［5］106。在法教義學的影響下，行政法以法律解釋為主要方法，對現(xiàn)行法律進行描述，對法律概念———體系進行研究，進而提出解決疑難法律案件的建議。按照這一要求，多數(shù)教師在講授行政法學時的主要任務即：對有效法律的描述；串聯(lián)法律之概念體系，提供建議以解決法律案件的問題。其中核心問題是法律解釋的方法與技術。但這樣的教學方式永遠使我們無法告訴學生什么是最好的行政政策，什么是理想的政治圖景［6］。事實上，“每一種行政法理論背后，皆蘊藏著一個國家理論。”政府系統(tǒng)本質是它運作其中的社會的一種宣示，只有將行政法植根于它存在其中的社會、政治、經(jīng)濟和歷史背景下，這樣一種方法才可以確保我們對行政法性質的探究牢牢扎根于各個時代的現(xiàn)實之中。因此，“公法只是一種復雜的政治話語形態(tài)，公法領域內(nèi)的爭論只是政治論證的延伸。”［7］31而且，近十年來，行政法的發(fā)展充分展示了它的寬容性與創(chuàng)新性，固守行政法傳統(tǒng)研究“陣地”與研究方法的學者也越來越少。相反，有越來越多的學者鼓吹行政法政策學，探索每一個行政法案例背后的制度因素。如我國臺灣學者葉俊榮教授所提倡的“三層次分析法”，既強調(diào)傳統(tǒng)的請求權基礎的分析方法有其不可替代的功能，又重視私權救濟的分析過程中的背景因素，將解決個案的智慧回饋到制度層面，在此基礎上，進一步掌握案例背后所隱含的政策問題以及推動的策略考量［8］42－43。在我國大陸，知名行政法學家章志遠教授亦是這一分析方法的鼓吹者與實踐者，并取得了令人矚目的成績。并且全球治理與新公共管理運動的興起，為行政法的發(fā)展提出了眾多挑戰(zhàn)，也為行政法的創(chuàng)新提供了大量的現(xiàn)實素材。“行政法學的知識體系日益開放，傳統(tǒng)屬于公共行政學、經(jīng)濟學、政治學、社會學等知識元素被有序呈現(xiàn)在行政法理論框架之中，多學科知識在行政法學中日益累積。”［9］公共管理（行政）學、政治學是公共管理專業(yè)的必修課程，宏觀經(jīng)濟學、微觀經(jīng)濟學以及社會學等是公共管理專業(yè)的選修課程，從這個意義上講，公共管理專業(yè)的學生擁有比法學專業(yè)學生更加寬泛的知識背景，這應該成為該公共管理專業(yè)學生學習行政法的有利條件。而教師的任務則是在課堂上充分挖掘與行政法理論點有密切關系的公共管理理論、政治學理論。比如，在講解行政法的產(chǎn)生背景、發(fā)展趨勢時，必須用政治學的國家理論、民主理論來闡釋；講解我國行政法基本原則與西方國家行政法基本原則的比較時，必須結合各國的政治體制安排；在講解為什么存在行政立法時，在列舉行政法理論的一般觀點之后，可以再運用政治經(jīng)濟學的“交易成本”理論作出適當分析；在講解行政相對人、行政程序等問題時，有必要結合民主理論來分析公民參與的必要性；在講解行政委托、行政授權、行政合同等問題時，新公共管理運動的“民營化”則是不可繞過的內(nèi)容；在講解行政給付時，就不能不提及服務型政府理念；講解行政許可的立法背景、行政許可的作用時，有必要從政府管制與政府尋租等視角切入；在講解行政處罰、行政許可的設置權的立法安排時，不能不從我國中央與地方關系說起，等等。在行政法學課程教學中，適當凸顯公共管理學的學科知識，能夠把行政法融入到公共管理的學科框架之中，不至于使學生產(chǎn)生“法學”與“管理學”是兩張皮的感覺，進而學生對行政法理論的理解也會更加容易。
五、結語
第一，與法理相聯(lián)系。法理即法的一般理論，特別是有關我國社會主義法的理論包括法的產(chǎn)生、本質、特征、發(fā)展、作用、形式以及法的制定和實施等基本概念、規(guī)律和原理。學習行政法的概念、淵源、地位、性質，應當回顧法理學的有關內(nèi)容，行政法是調(diào)整行政主體與被管理人—公民、法人和其它組織之間行政關系的法律規(guī)范，而法是國家制定和認可的調(diào)整社會關系的行為規(guī)則。行政法是法的一個分支。行政法的淵源和法的淵源基本是一致的，主要包括憲法、法律、行政法規(guī)等。在學習行政法在法律體系中的地位時，結合法理中法律體系的內(nèi)容，明確行政法是四大部門法之一。我國行政法屬于社會主義法的類型。為了更好地認識依法行政的、內(nèi)涵，可重新認識法理中關于社會主義法的基本要求即有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴、違法必究，這樣才能深刻領會依法行政和法的基本要求是一脈相承的、
第二，和憲法相聯(lián)系憲法是國家的根本大法，主要規(guī)定國家的本質和形式，國家機構的組織，職權和基本制度，以及國家與公民的基本權利義務。相對手其它部門法與憲法的關系而言，行政法與憲法的關系尤為密切。行政法的許多規(guī)定在憲法中找到更高一層次的依據(jù)。在學習行政法律關系時，我們知道，作為法律關系一方的行政機關享有行政職權，并具有行政強制力，對依法成立的行政決定，被管理的公民、法人和其它組織有遵守的義務。而這些權利義務的規(guī)定恰恰來源于憲法，憲法明確規(guī)定了國務院和地方人民政府管理社會的權利，并賦予行政機關強制執(zhí)行力。此外，憲法中規(guī)定的組織形式和領導體制在行政法中作了具體的闡述，憲法中有關教育、計生、環(huán)保、勞動等問題的規(guī)定是行政單行法是:教育法、環(huán)保法、勞動法產(chǎn)生的依據(jù)。
第三，和其它部門法相比較行政法、民法、刑法、經(jīng)濟法是我國四大法律部門，它們調(diào)整的社會關系不同，基本原則不同，規(guī)定的內(nèi)容也不同，學習行政法，如果能和其它三個部門法相比較，則能突出行政法的特點，有助于領會行政法的實質。
我國民法調(diào)整平等主體的公民之間、法人之間、公民與法人之間的財產(chǎn)關系和人身關系，在民事活動中，平等主體間的法律地位是平等的，我國《民法通則》明確規(guī)定“民事活動應當遵循自愿、公平、等價有償，誠實信用的原則”。民法中除規(guī)定作為民事主體應具備的條件外，還規(guī)定大量的民事行為規(guī)則，如規(guī)則、合同成立的規(guī)則。違反民法的規(guī)定要承擔民事責任，包括停止侵害、排除妨礙、消除危險、返還財產(chǎn)、恢復原狀等。刑法調(diào)整的是觸犯刑法產(chǎn)生的刑事法律關系，公民和單位可成為刑事法律關系的主體。刑法采取的是罪刑法定、法律面前人人平等、罪刑相當?shù)脑瓌t。具體分為十章如危害國家安全罪、侵犯公民人身權利、民利罪、侵犯財產(chǎn)罪等。觸犯刑法要承擔的刑事法律責任包括管制、拘役、徒刑、死刑、罰金、剝奪政治權利等。經(jīng)濟法調(diào)整的是國家干預經(jīng)濟活動過程中形成的經(jīng)濟權限和責任關系。經(jīng)濟法律關系主體包括享有經(jīng)濟決策和調(diào)控權力的行政機關和企業(yè)單位以及進行生產(chǎn)經(jīng)營的經(jīng)濟組織。經(jīng)濟法遵循資源優(yōu)化配置原則、國家干預原則、社會本位原則、公平效益等原則。經(jīng)濟法的內(nèi)容主要包括經(jīng)濟組織法、市場調(diào)控法、宏觀調(diào)控法，市場分配法，確立了如證券、保險、獎勵等多項行為規(guī)則，違反經(jīng)濟法要承擔賠償損失等經(jīng)濟責任。行政法在主體、調(diào)整對象、原則、內(nèi)容和責任方面不同于以上三個部門法，表現(xiàn)出自己的特點，它調(diào)整的是不平等的主體間的法律關系。法律關系的一方是享有行政職權的行政機關，另一方則是被管理的公民、法人或其它組織。行政機關是行政法律關系的主角，法律賦予它權力，規(guī)定它的行為規(guī)則，行政機關享有超越于被管理人的權力，可以單方做出影響對方權利義務的決定(而不象在民事活動中，雙方當亭人地位平等)，行政機關不經(jīng)對方同意可做出行政處罰決定，而在民亭活動中雙方行為要經(jīng)雙方同意，如買賣行為。行政機關行使職權不是無條件的，行政法采取合法性原則和合理性原則，即要求行政機關做出行政行為既合乎法律又合乎情理。行政法規(guī)定了多種行政行為，主要是行政立法行為，和行政執(zhí)法行為。后者包括行政處罰、行政強制、行政許可，行政復議等。實施行政行為要求主體合法，有法律依據(jù)，內(nèi)容和程序合法。行政行為違法，承擔行政責任，包括行政處分，撤銷違法行為、返還、承認錯誤，消除影響等。第四、與行政訴訟法相聯(lián)系行政訴訟法是規(guī)定人民法院、訴訟參加人、其他訴訟參與人進行訴訟活動、及在訴訟活動中相互關系的法律規(guī)范。行政法是實體法，行政訴訟法是程序法。學習行政法時，應密切注意行政訴訟法的相關規(guī)定。行政法中對行政行為有兩種重要分類具體行政行為和抽象行政行為，行政行為和外部行政行為，聯(lián)系行政訴訟法中的受案范圍，應明確、具體行政行為和外部行政行為是可的，抽象行政行為和行政行為是不可的。行政法中規(guī)定了行政行為的規(guī)則，如行為應有法定依據(jù)，應有充分證據(jù)，依據(jù)法定程序等，行政訴訟法則規(guī)定，無法定依據(jù)、證據(jù)不充分、違法法定程序的行政行為將被撤銷。行政法中要求行政先取證，后裁決，相應的行政訴訟法中規(guī)定行政機關應對其行為承擔舉證責任。學習行政法時，還應注意在行政執(zhí)法中，行政機關處于管理者的地位，擁有行政權力，公民、法人和其他組織處于被管理者的地位，承擔服從的義務。在行政訴訟中，被管理人具有原告資格，行政機關只能作被告。
總之，學習行政法還可以與行政管理、行政賠償?shù)扔嘘P知識相聯(lián)系，為使不同年齡、不同層次的學生更好地學好行政法。筆者堅信，只要我們共同探索學習行政法的決竅，一定能取得好的教學效果。
內(nèi)容提要: 《行政訴訟法業(yè)》已實施20年，在推進“民告官”法律化、確立“依法行政”觀念、完善行政法制體系、保障行政相對人合法權益方面取得了巨大成就。但20年的行政訴訟實踐也提出了一系列具有挑戰(zhàn)性的問題，諸如行政訴訟目的、行政訴訟受案范圍、行政訴訟類型、行政訴訟當事人、行政訴訟管轄、行政訴訟起訴期限等問題，這些問題關系到行政訴訟制度的完善和發(fā)展，也與整個中國行政法治的前途和命運息息相關，亟待行政訴訟理論予以回應。
《行政訴訟法》實施近20年來，在推進“民告官”法律化、確立“依法行政”觀念、完善行政法制體系、保障行政相對人合法權益等方面取得了巨大成就，對于維護社會穩(wěn)定，構建和諧社會發(fā)揮了重要作用。但是，20年的行政訴訟實踐也提出了一系列具有挑戰(zhàn)性的問題，這些問題關系到行政訴訟制度的完善與發(fā)展，也與整個中國行政法治的前途和命運息息相關，亟待行政訴訟理論予以回應。擺在我們面前的首要任務是認識行政訴訟的現(xiàn)狀和問題所在，深入思考和分析問題的成因，為最終解決這些問題提出建設性的意見和方案。筆者擬對我國《行政訴訟法》存在的問題進行剖析并提出修改完善的建議
一、行政訴訟目的
（一）行政訴訟目的規(guī)定存在的問題
根據(jù)《行政訴訟法》第1條規(guī)定，行政訴訟的目的可以概括為：保障人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益；維護和監(jiān)督行政機關依法行使行政職權。現(xiàn)行的關于行政訴訟目的的規(guī)定存在著以下幾方面的弊端：（1）過于強調(diào)保障行政機關依法行使職權，弱化了保障公民、法人、其他組織合法權益的目的。盡管從表面上看以上目的同等重要，但實際上《行政訴訟法》許多條款更多的體現(xiàn)了保障行政機關依法行使職權、監(jiān)督和維護行政機關依法行使職權的目的，比如行政訴訟案件中法院的維持判決。行政訴訟本來是給公民、法人或其他組織提供的一個救濟渠道，公民、法人或其他組織對某個行政行為不服，提起行政訴訟的目的是要推翻不服的行政行為。法院作為居中裁判者，在認為公民、法人或其他組織要求推翻行政行為的理由不充分時，予以駁回就足夠了，但維持判決顯然是更超越了一步。法院的維持判決顯然削弱了行政訴訟在維護公民、法人或其他組織的合法權益方面的目的。（2）現(xiàn)行的關于行政訴訟目的的規(guī)定不利于行政爭議的解決。行政訴訟源于行政爭議，行政訴訟的基本功能之一也是解決行政爭議。但現(xiàn)行的一些制度設計并不利于行政爭議的解決，如不得調(diào)解制度。不得調(diào)解制度的設計初衷是為了防止行政機關放棄權力，損害公共利益，防止行政機關損害公權力。但事實上，行政訴訟不得調(diào)解，使得本來能夠化解的矛盾、能夠通過調(diào)解解決的行政糾紛最終無法解決。致使現(xiàn)實中出現(xiàn)了很多法院的行政訴訟判決難以執(zhí)行，敗訴的公民、法人或其他組織依然不服的情況。不得調(diào)解制度反映了我國現(xiàn)行的行政訴訟目的不清晰，不利于解決行政爭議的弊端。
（二）修改行政訴訟目的的建議
針對現(xiàn)行的《行政訴訟法》關于行政訴訟目的的規(guī)定所存在的弊端，提出如下修改建議：（1）增加“解決行政爭議”的目的。爭議的存在是啟動訴訟程序的動因，解決爭議是人民法院的根本任務，正確及時審理案件最終要落實到解決爭議。（2）將“公民”改為“自然人”。公民概念強調(diào)國籍上的歸屬，自然人一般指具有自然的生理機能的人類成員，強調(diào)人的自然屬性。自然人的外延比公民廣，包括本國公民、外國公民和無國籍人。中國加入世貿(mào)組織后，外國人、無國籍人、外國組織作為行政法律關系一方主體的情況越來越多，相應地，涉外行政訴訟也必然增加。因此，把受保護權益的主體改為“自然人、法人和其他組織”更符合現(xiàn)實情況，并且在行文上前后一致，避免歧義。（3）將“維護和監(jiān)督行政機關依法行使行政職權”改為“監(jiān)督行政機關依法行政”。行政訴訟有別于刑事訴訟、民事訴訟的關鍵在于，行政訴訟程序與行政程序有密切關系。行政法律關系中，行政主體處于主導地位，依照一般授權或特別授權作出行政行為，有可能包含對相對人權益的處分。而在國家行政權力面前，相對人處于弱勢，缺乏權益的自我保障能力，由此而產(chǎn)生的行政糾紛，必須通過另一種國家權力居中裁判才能得以解決。因此，國家建立行政訴訟的目的在于用一種權力監(jiān)督另一種權力，行政權自身的效力足以能夠保障和維護行政任務的完成。行政訴訟不僅要監(jiān)督行政機關依法行使職權，還要督促其依法承擔責任，“依法行政”包含上述兩方面內(nèi)容，使用“監(jiān)督”的含義更為完整。綜上，建議將關于行政訴訟目的表述修改為：“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，解決行政爭議，保障自然人、法人和其他組織的權益，監(jiān)督行政機關依法行政，根據(jù)憲法制定本法。”
二、行政訴訟的受案范圍
（一）受案范圍的規(guī)定存在的問題
《行政訴訟法》采用了兩種方法規(guī)定法院受理行政案件的范圍：一是概括式，《行政訴訟法》第2條、第11條對法院受理行政案件的范圍作出原則的統(tǒng)一的規(guī)定；二是列舉式，《行政訴訟法》第11條第1款前7項列舉了法院應當受理的行政行為引發(fā)的爭議，第12條列舉了法院不能受理的4類事項。《行政訴訟法》在確立受案范圍方面，采取了兩個重要的標準，具體行政行為和人身權、財產(chǎn)權以及其他法律所保護的權利，只有這兩個條件同時具備，才符合行政訴訟的受案范圍。如果行政行為不是具體行政行為，或者是沒有明確納入法律保護范圍的其他權益受到的損害，可能不屬于行政訴訟受案的范圍，也就得不到《行政訴訟法》的保護。現(xiàn)行的關于行政訴訟受案范圍的規(guī)定存在以下問題：（1）以列舉的方式規(guī)定行政訴訟受案范圍不合理。列舉的優(yōu)點在于明白清楚，易于掌握，能夠起到明確界定范圍的作用。但是，用這種方法規(guī)定受案范圍中應當受理的案件是不妥的。因為法律無論列舉出多少可以受理的案件，總會遺漏，所以用這種方法規(guī)定法院應當受理的案件難免出現(xiàn)“掛一漏萬”的問題。列舉規(guī)定的方法是不科學的，也容易導致司法標準混亂，給公民、法人或者其他組織提起訴訟、法院受理案件帶來不必要的麻煩。（2）部分基本權利不能得到行政訴訟的保護。現(xiàn)行的受案范圍的規(guī)定沒有將憲法所保護的權利和行政訴訟法需要保護的權利有效的銜接，從而出現(xiàn)了權利保護的真空。在其他的法律、法規(guī)沒有規(guī)定可以提起訴訟的情況下，憲法所保護的政治權利、受教育權等就難以通過行政訴訟得到有效的保護。《行政訴訟法》有關人身權財產(chǎn)權的規(guī)定不當?shù)叵拗屏诵姓V訟范圍，也使得有關受案范圍的若干條款出現(xiàn)矛盾和不一致，從而給司法機關受理案件設置了法律障礙，也為行政機關規(guī)避法律、逃脫司法監(jiān)督提供了條件。（3）受案范圍僅限于具體行政行為，不利于保護自然人、法人或其他組織的合法權益。根據(jù)現(xiàn)在的受案標準，只有具體行政行為才能被納入受案范圍，而大量的抽象行政行為則不屬于行政訴訟的受案范圍。此外，根據(jù)《行政訴訟法》第12條的規(guī)定，行政機關作出的獎懲、任免等決定，即俗稱的內(nèi)部行政行為，也被排除在行政訴訟的受案范圍之外，導致了行政訴訟的受案范圍過窄，不利于保護自然人、法人或其他組織的合法權益。（4）行政行為的劃分標準不一致。《行政訴訟法》規(guī)定受案范圍時采用了不同標準劃分行政行為，使得第11條列舉的7項行為根本不是同一個層次的概念，劃分缺乏一個統(tǒng)一的標準，結果就造成受案范圍的規(guī)定語焉不詳，列舉的7項行為之間相互交叉或者重復甚至遺漏。例如，第3項“侵犯法定經(jīng)營自主權”往往是其他幾種行為的結果，因為亂處罰、違法要求履行義務、違法采取強制措施、拒絕頒發(fā)許可證等行為都可能導致法定經(jīng)營自主權被侵犯的結果。而第1項中亂罰款則是第7項違法要求履行義務的一種表現(xiàn)形式。鑒于《行政訴訟法》在受案范圍的規(guī)定方面存在著上述問題，因此有必要予以修改完善。
（二）修改受案范圍的建議
在總結我國行政訴訟實踐經(jīng)驗基礎上，對行政訴訟的受案范圍，提出如下修改建議：（1）采用肯定概括加否定列舉的方式規(guī)定行政訴訟的受案范圍。對于受理行政案件的范圍，先予以概括式的說明，然后再以列舉的方式說明哪些不屬于行政訴訟的受案范圍。這種方式可以有效避免肯定列舉難以窮盡并且標準不易統(tǒng)一的缺陷，也使得受案范圍更加明確。凡是屬于概括規(guī)定的范圍又不屬于明確列舉排除的范圍的，都屬于行政訴訟的受案范圍。（2）在表述受案范圍時，用“行政爭議”取代“具體行政行為”。對于我國行政訴訟受案范圍的概括規(guī)定可以表述為：“自然人、法人或者其他組織和行政機關發(fā)生行政爭議提起訴訟的，人民法院應當受理。本法規(guī)定不予受理的爭議除外”。用“行政爭議”取代“具體行政行為”符合當前的國際發(fā)展趨勢；行政爭議的含義比行政行為更寬泛，可以適應擴大行政訴訟范圍的趨勢；法院審理的前提當然是爭議的存在，以爭議為基本概念確定法院受案范圍更符合邏輯。（3）將部分抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍。建議將國務院制定的行政法規(guī)、規(guī)范性文件以外的其他抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍。將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍符合國際趨勢；現(xiàn)行制度中對抽象行政行為的監(jiān)督既不充分，也缺乏實效；從我國法治現(xiàn)狀來看，已經(jīng)具備將抽象行政行為納入訴訟范圍的條件；將部分抽象行政行為納入訴訟，也可以在國內(nèi)化解矛盾，避免引入國際社會，使我國在外交和對外貿(mào)易中陷于被動。（4）將內(nèi)部行政行為納入行政訴訟的受案范圍。法院是否受理一個案件，不是根據(jù)行為的對象而是根據(jù)行為的性質確定的。[1]一個行為是針對普通公民，還是針對公務員，并不能改變行為的本質，更不應該成為法院排除司法裁判權的界限，應當將內(nèi)部行政行為納入行政訴訟的受案范圍。需要注意的是，并非所有的內(nèi)部行政行為均應納入行政訴訟的受案范圍，對于高度人性化判斷的事項，不應納入行政訴訟的受案范圍。在高等學校與學生的關系方面，涉及大量的此類行為，如考試閱卷、課程安排、作息時間等行為均屬于高度人性化判斷的行為。高度人性化判斷的行為屬于行政主體的專屬權限范圍，而且對其進行審查也超越了法官的能力范圍。因此，對于此類事項，不應納入行政訴訟的受案范圍。
三、行政訴訟的類型
（一）當前的行政訴訟類型及存在的問題
我國法律并未對訴訟類型問題予以明確規(guī)定，學者們通常根據(jù)我國《行政訴訟法》第11條的受理范圍，即當事人的訴訟請求，并結合我國的判決形式，將行政訴訟的類型劃分為撤銷之訴、確認之訴、變更之訴、賠償之訴、履行之訴等幾類。實際上，從行政訴訟判決的種類推定行政訴訟類型的做法是不科學的，這是倒果為因的做法，忽略了行政訴訟類型與行政訴訟判決之間的區(qū)別。而且，以往的理論研究停留于現(xiàn)行法律的實然性規(guī)定，缺乏對行政訴訟類型的應然性思考。《行政訴訟法》及《最高人民法院關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》以下簡稱《若干問題的解釋》）所確定的6種判決形式在行政審判實踐中得到了廣泛運用，取得了一定的社會效果，但是，隨著行政審判的深入開展、審判實踐的豐富，這幾種判決形式難以適應各類型的行政案件，已經(jīng)暴露出局限性。[2]這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）不利于行政爭議的合理解決。針對不同性質和特點的行政爭議，在行政訴訟具體制度上應當有所區(qū)別。具體體現(xiàn)在行政訴訟類型方面，要求不同的行政爭議應當有相應的行政訴訟類型加以解決。以我國行政系統(tǒng)內(nèi)部各行政主體之間經(jīng)常發(fā)生的權限爭議為例，根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定只能采取由上一級行政主體加以裁決的處理辦法，卻不能到法院要求司法裁決，因為行政訴訟法中沒有機關訴訟這一行政訴訟類型。傳統(tǒng)的這種糾紛解決機制既不能實現(xiàn)公正，也難以保證效率。（2）不利于全方位地保護公民的合法權益和社會公共利益。在中國現(xiàn)行法律框架之下，公民只有在與具體行政行為有利害關系的情況下才能夠提起行政訴訟，對于損害了社會公共利益的行政行為而公民又與之沒有利害關系的情況則不能起訴。很顯然，在這種情況下，既不利于全面地保護公民合法利益，也不能積極地維護社會公共利益。（3）不利于人民法院有效行使行政審判權。《行政訴訟法》及《若干問題的解釋》所規(guī)定的6種判決形式實踐操作性不強，如變更判決僅適用于行政處罰顯失公正，而且顯失公正的內(nèi)涵、條件、標準等均未加以規(guī)定，法官在適用時只能憑其主觀判斷和內(nèi)心確信，這樣反而往往導致法官濫用變更權或不敢多用變更權，未能收到法律規(guī)定變更判決這一判決形式時預設的效果。并且這6種判決形式并不能包含行政訴訟中遇到的所有實際問題，從而造成法院在審理案件中因缺乏必要的判決形式而無法下判作出違法判決。這不僅導致司法資源的浪費，而且還產(chǎn)生嚴重的負面效應。
（二）完善我國行政訴訟類型的建議
行政訴訟類型與行政訴訟判決之間存在著非常緊密的聯(lián)系。在確定行政訴訟種類劃分的標準時，除應考慮行政訴訟判決種類這一因素外，還應考慮以下因素：行政訴訟的目的、原告的訴權、行政訴訟客體、進入到行政訴訟程序的行政爭議性質、法官在審理行政案件時的權力。在對以上因素進行考慮并借鑒域外經(jīng)驗的基礎上，應當在我國現(xiàn)有行政訴訟類型的基礎上增加一些訴訟類型。筆者主張，將我國的行政訴訟類型劃分為：撤銷訴訟、課予義務訴訟、給付訴訟、確認訴訟、公益訴訟、機關訴訟、當事人訴訟等7類。（1）撤銷訴訟。撤銷訴訟是行政相對人對違法損害其利益的具體行政行為，請求法院予以撤銷之行政訴訟。“撤銷訴訟可謂行政訴訟之核心，無論訴之類型如何增加，其中最重要者仍非撤銷訴訟莫屬。”[3]其目的在于由法院以撤銷被訴具體行政行為的方法，原則上溯及既往地消滅該具體行政行為的效力，使原告因該具體行政行為被侵害的權利得以恢復。（2）課予義務訴訟。課予義務訴訟（又稱為“應為行政處分訴訟”）是行政相對人請求法院命令行政主體做出具體行政行為，或應做出含有特定內(nèi)容的具體行政行為之訴訟。其目的是原告向被告行政主體依法提出申請，行政主體違法拒絕或不予答復，使其權利受到損害，因此原告欲借助法院的判決，使行政主體做出原告依法請求的具體行政行為。（3）給付訴訟。給付訴訟（又稱為“一般給付訴訟”）是請求法院命令行政主體做出具體行政行為以外的給付行為（通常為財產(chǎn)的給付或非公權力行為的非財產(chǎn)性給付行為）。根據(jù)給付訴訟標的的不同可以將其分為財產(chǎn)給付之訴和非財產(chǎn)給付之訴。（4）確認訴訟。確認訴訟是行政相對人要求人民法院確認處于爭議狀態(tài)的具體行政行為是否無效、違法以及行政法律關系是否存在的一種訴訟形式。確認判決并不具有創(chuàng)設、變更或撤銷的法律效果，其原意也不在于實施強制執(zhí)行，僅在于確認當事人之間法律關系的爭議狀態(tài)。相對于其他積極的訴訟類型而言，確認訴訟僅具有“補充性”、“從屬性”、“次要性”或“后備性”，即只有在其他訴訟類型不得提起時，才可提起確認訴訟。（5）公益訴訟。公益訴訟是指公民為維護公益，就與自己權利及法律上利益無直接利害關系的事項，對于行政主體的違法行為而提起的行政訴訟。對情況較為特殊的公法爭議事件，為維護公益，應允許與自己權利無直接法律利害關系的公民就行政主體的違法行為提起行政訴訟。（6）機關訴訟。機關訴訟是指行政主體之間因權限的存在或者行使而發(fā)生紛爭，由法院通過訴訟程序解決爭議的訴訟類型。一旦機關之間就法律權限和法律適用發(fā)生糾紛，就應當允許法院進行裁判，只有這樣，才能依法劃清各機關之間權力的界限，防止越權和濫用職權，并減少由于權限交叉而造成的糾紛，從而提高管理效率。（7）當事人訴訟。當事人訴訟是指有關確認或形成當事人之間法律關系的處分或裁決的訴訟，是依法律的規(guī)定以該法律關系的一方當事人作為被告的訴訟以及有關公法上法律關系的訴訟。當事人訴訟對于解決當事人之間與行政行為相關的爭議具有重要作用。能夠更好地解決行政主體與當事人之間的行政糾紛以及民事主體之間的民事糾紛，避免此類糾紛的久拖不決。
四、行政訴訟的當事人
（一）原告資格的規(guī)定中存在的問題及修改建議
我國關于行政訴訟原告資格的規(guī)定主要存有下列問題：（1）確定原告資格的標準過于狹窄，不利于保護公民、法人和其他組織的權益，而且立法上存在相互矛盾之處。我國《行政訴訟法》第2條規(guī)定可以說是對我國行政訴訟原告資格界定標準的高度概括，同時也表明我國在確定行政訴訟原告資格方面，立法上采取的是“合法權益”的標準。而這里的“合法權益”應當如何理解呢？從理論上來說，合法權益既包括權利，也包括利益，前者稱為法定的利益，而后者稱為事實上的利益。根據(jù)我國《行政訴訟法》第11條關于受案范圍的規(guī)定可以看出，我國在確定行政訴訟的原告資格上采取的實際上是“法律權利”標準，即只有當相對人的實定法上的權利遭受行政主體的具體行政行為侵害時，才可以提起行政訴訟。另外一個需要注意的問題是，此處所謂的“合法權益”中的“合法”應當如何理解？它在司法實踐中又是如何發(fā)揮作用的？根據(jù)“有權利必有救濟”、“無救濟則無權利”的法理精神，此處的“法”應當理解為憲法、民法、行政法及相關法律、法規(guī)等，“合法權益”就是上述的“法”所賦予或保護的權益。但是根據(jù)《行政訴訟法》第11條第1款所規(guī)定的受案范圍明確表示出的意圖，這里“合法”的外延是有限的，換言之，此處所指的“合法權益”僅是公民、法人或者其他組織的人身權和財產(chǎn)權，而對于其他的權利，如公民的受教育權、公平競爭權、承包企業(yè)的人事任用權等在受到行政機關的具體行政行為侵害時是否可以提起行政訴訟是一直存在討論余地的。《行政訴訟法》如此規(guī)定，明顯不利于對當事人的權利進行司法保護。（2）關于原告資格的規(guī)定非常含糊、抽象和主觀。根據(jù)《行政訴訟法》第2條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織只要“認為”行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，就有權向人民法院提起訴訟。這種規(guī)定非常主觀和模糊，讓法院、法官理解、執(zhí)行起來也非常吃力。而在現(xiàn)實生活中，也就出現(xiàn)了各種各樣的有關原告資格爭議的案件。
對于我國行政訴訟原告資格的規(guī)定的完善，筆者提出如下建議：（1）將原告資格限定為同被訴的行政行為有法律上的利益。行政訴訟的原告資格范圍應當擴大，這是大勢所趨。綜合各國對原告資格條件的規(guī)定和發(fā)展趨勢，我們認為將我國原告資格條件限定為須與被訴行政行為有法律上的利益是比較恰當?shù)摹＿@一界定適應了原告資格擴大化的世界趨勢，特別是對法律上的利益的闡釋，充分借鑒了美國行政法的觀念，使原告資格的確定更具可操作性。應當說，將原告資格限定為“同被訴的行政行為有法律上的利益”，仍然是比較抽象和有彈性的界定。因此，須在立法上對“法律上的利益”作一闡釋。法律上保護的利益，首先是指相關法律要求行政機關作出行政行為時應當考慮的利益；此外，法律上的利益還應當是通過訴訟值得保護的實質的利益。（2）增加關于公益訴訟原告資格的規(guī)定。對于公益訴訟的原告資格，檢察機關應當是提起公益行政訴訟的主要主體，自然人、法人或其他組織應是輔助主體，自然人、法人或其他組織認為行政行為侵害國家利益和社會公共利益的，應當以申請人民檢察院提起公益行政訴訟為先行程序。只有人民檢察院在規(guī)定時間內(nèi)不提起訴訟的，自然人、法人或其他組織才可以以自己的名義提起公益行政訴訟。同時，為了規(guī)范法人或者其他組織提起公益行政訴訟的行為，限定法人或者其他組織提起公益行政訴訟，應當與其團體章程或業(yè)務相關，并以行政行為涉及團體利益為前提，也是必要的。
（二）被告資格的規(guī)定中存在的問題及修改建議
我國現(xiàn)行的《行政訴訟法》及其司法解釋基本上是以行政主體為標準來確定行政訴訟的被告。“行政主體”=“行政機關和法律、法規(guī)授權組織”，并與行政訴訟被告一一對應的關系，在我國法治還不完善的階段，在行政訴訟法發(fā)展的初始階段具有積極意義，但是隨著民主法治的發(fā)展及行政訴訟實踐的推進，以行政主體理論為標準確定行政訴訟被告的缺陷已經(jīng)凸現(xiàn)出來：（1）增加了自然人、法人或其他組織確定被告的難度。根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，行政機關能成為行政主體，但行政機構是行政機關的一部分，行政機構一般不能成為行政主體，不能成為被告。其結果導致行為者可能不是被告，給原告確定誰是被告帶來困難。特別是《若干問題的解釋》將此問題更加復雜化。要求原告在起訴時，去考察作出行政行為的行政機構是否有獨立承擔責任的能力這種即使在開庭審理中也不是輕而易舉就能確定的復雜問題，實在過于苛刻。（2）行政主體的“組織性”使得對現(xiàn)實中根據(jù)法律授權而以其本人名義行使公權力的個人在行政法上的地位無所適從。根據(jù)傳統(tǒng)的行政主體理論，行政主體“為自然人的延伸”，因而在確認行政訴訟被告的時候，強調(diào)被告作為行政主體的組織性質，而個人是不能成為行政主體的，從而否定了個人成為行政訴訟被告的可能性。以此觀點來確認行政訴訟的被告，明顯與有關法律的規(guī)定不相契合，因為在現(xiàn)實中實際上有一些個人在以自己的名義行使公權力。（3）我國現(xiàn)有的行政主體理論也使得行政訴訟被告的確定存有先天不足和缺乏根基的問題。[4]由于我國行政主體的確定標準差不多只有法律、法規(guī)授權（行政機關的“固有職權”其實也屬于法律授權）一條，在目前我國法律體系尚不健全的情況下，非授權主體屢有行使行政職權的情形，造成了在確定被告時的困難，為公民訴訟帶來諸多不便，甚至因此使公民訴訟無門。行政主體本身即為單一的獨立的主體，一旦這些主體不存在，便有可能出現(xiàn)無責任歸屬者。（4）獨立意志與獨立承擔責任之證偽。在行政訴訟中，國家或者地方政府為實質上的責任承擔者，行政訴訟的被告實際上僅為形式上的責任承擔者。從行政訴訟的后果來看，行政訴訟的被告承擔的法律責任僅為法院撤銷或者變更其所作的決定或者依法院裁判而重新作出行政決定（即撤銷之訴、變更之訴、重作決定之訴）、被法院依法通過確認訴訟的形式宣布行政決定違法（確認之訴）、被法院要求履行法定義務（給付之訴）、充當行政賠償?shù)牧x務主體（賠償之訴，而這種責任實際上仍然要由國家或地方政府承擔）。借用行政機關在行政法中所應當承擔的法律責任來表達行政訴訟被告法律責任的做法，實際上是忽視了兩種責任的不同性質。
鑒于當前的行政訴訟被告的規(guī)定存在的諸多弊端，提出以下完善建議：（1）以作出行政行為的機關或組織為被告。確定行政訴訟被告應避免復雜化，應堅持一個總原則，即：誰行為，誰為被告。應避免追究作出行政行為的機構或組織是否具有獨立承擔責任的能力、能否成為行政主體的問題，而從形式上判斷被告。行政機關內(nèi)設機構或派出機構，不管有沒有法律的授權，只要這些內(nèi)設機構或派出機構以自己的名義作出行政行為，原告就可以控告這些內(nèi)設機構或派出機構，這些機構就是被告。行政機關、行政機關的內(nèi)設機構、派出機構、臨時機構以及其他公法性行為的作出者，都可以成為被告。（2）經(jīng)復議的案件，復議機關是被告。根據(jù)上述“誰行為，誰為被告”的規(guī)則，經(jīng)復議的案件，復議機關維持原行政行為的，等同于復議機關作出了與原行政行為同樣的行為，因此，以復議機關為被告完全說得通。如此規(guī)定的最大益處是強化了復議機關的責任心。從統(tǒng)計情況來看，經(jīng)復議的案件，絕大多數(shù)都是復議機關作出維持原行政行為的裁決，這其中當然有最初作出行政行為是正確的原因，但是復議機關害怕當被告，以維持來敷衍塞責也是主要原因。規(guī)定復議機關維持原行政行為時也是被告，有利于督促復議機關認真履行職責，即使被起訴了，也可避免敗訴。至于擔心復議機關過多地被起訴，增加法院和當事人的成本，影響效率，都是多慮的。與原告資格的確定相對應，對行政訴訟第三人資格的確定，也應采用與原告資格確定相同標準，即要求其與提起訴訟的行政行為有“法律上的利益”。至于其參與行政訴訟的方式，既可以由其申請參加，也可以由人民法院通知參加。
五、行政訴訟的管轄
（一）行政訴訟管轄的現(xiàn)行規(guī)定及存在的問題
《行政訴訟法》規(guī)定的管轄制度包括級別管轄、地域管轄、裁定管轄，其中存在的問題主要體現(xiàn)為：（1）便于當事人進行訴訟和便于法院公正行使審判權兩個因素之間存在著內(nèi)在的矛盾。由于立法上沒有充分考慮到行政審判中可能受到的法外干預，造成當前級別管轄過低，影響了行政審判權的公正行使。雖然最高人民法院通過司法解釋在一定程度上解決了行政訴訟級別管轄過低的問題，但依然沒有從根本上解決問題。（2）過多沿襲了《民事訴訟法》關于管轄的規(guī)定。《行政訴訟法》關于級別管轄的標準，關于地域管轄一般標準的規(guī)定，關于不動產(chǎn)案件的管轄標準，以及關于共同管轄、裁定管轄的標準，都不同程度地沿襲了民事訴訟管轄的規(guī)定。在行政訴訟制度建立之初，這一規(guī)定是必要的而且發(fā)揮了應有的作用，但是在發(fā)展過程中逐漸顯露出與現(xiàn)實的不適應性。行政訴訟與民事訴訟在諸多方面存在著差異，司法不統(tǒng)一、司法不獨立以及司法行政化、地方化對行政訴訟的影響更大，因此，管轄制度應根據(jù)現(xiàn)有情況作出新的規(guī)定。（3）司法地方化現(xiàn)象嚴重。司法權對行政權的依附在現(xiàn)實中造成了地方保護主義、部門保護主義和執(zhí)行難的現(xiàn)象，法院很難站在公正的立場上裁判，因此有所謂“選準了管轄法院等于官司贏了一半”的說法。[5]管轄規(guī)則不是便于法院公正、有效審理，而是方便了“官官相護”。最集中的體現(xiàn)是司法地方化，行政審判受到地方政府、人大、黨委的非法干預，影響了行政案件的公正審理和裁判，自然人、法人和其他組織的正當權益也沒有得到依法保護。因而，對我國行政訴訟管轄的規(guī)定進行改變和完善十分必要。
（二）完善行政訴訟管轄制度的建議
鑒于當前的行政訴訟管轄制度存在的諸多問題，提出以下完善建議：（1）提高行政級別管轄。一是規(guī)定以縣級以上人民政府為被告的行政案件由中級人民法院管轄。二是規(guī)定以國務院各部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府為被告的行政案件由高級人民法院管轄。以國務院各部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府為被告的行政案件應由高級人民法院行使一審管轄權。這既是出于減少行政干預、保障司法公正的考慮，同時也因為這一類案件一般情況比較復雜，專業(yè)性更強，高級人民法院在人員素質、審判條件上都較中級人民法院有優(yōu)勢，有利于案件的審理和裁判。而最高人民法院由于還有其他職能與任務，不宜增加一審數(shù)量，仍應依照現(xiàn)行法律規(guī)定。（2）擴大地域管轄中的選擇范圍。為了解決我國地域管轄中存在的問題，可以對現(xiàn)行的地域管轄制度作出如下改變：一是規(guī)定行政案件的一般地域管轄由被告或者原告所在地人民法院管轄；二是如果原、被告在同一個法院轄區(qū)的，原告可以申請其所在地人民法院的上級人民法院指定臨近區(qū)域的法院管轄。作出如此調(diào)整和改變，可以保證其原告訴訟權利的充分行使，更符合“平等原則”。而“擇地行訴”既能解決案件公正審理可能受影響的問題，又便于原告行使訴權，防止增加過多的訴訟負擔。
六、行政訴訟的起訴期限
（一）現(xiàn)行的起訴期限規(guī)定存在的弊端
行政訴訟的起訴期限制度主要由《行政訴訟法》和最高人民法院司法解釋的相關規(guī)則所構成，《行政復議法》中也有一些規(guī)定涉及到起訴期限。行政訴訟的起訴期限制度存在以下問題：（1）過多地考慮行政效率的需要，期限太短。行政管理和行政秩序需要效率是事實，但期限的設計要考慮的不僅僅是這個因素，還應當考慮法治的基本要求，最低限度必須使當事人能夠有比較充分的機會認識到自己的權利是否受到侵犯以及能夠提出法律救濟的請求。（2）規(guī)則內(nèi)容不明確。《行政訴訟法》關于起訴期限只有一條規(guī)定，它沒有考慮到實踐中各種復雜的情況，沒有考慮到行政行為不送達或未送達給有關利害關系人的情況，以及這種情況下確立多長的、怎樣的起訴期限是正當?shù)模灰矝]有考慮到行政機關送達了行政決定而沒有告知訴權的情況，以及這種情況下相應起訴期限設計的正當性。（3）規(guī)則之間內(nèi)容相互沖突。雖然立法和司法解釋關于起訴期限規(guī)定的條款不多，但內(nèi)容仍然相互沖突。首先是起算點沖突。《行政訴訟法》第39條規(guī)定的起算點是自當事人知道具體行政行為作出之日起，而《若干問題的解釋》規(guī)定的起算點既有自當事人知道訴權或起訴期限之日，也有當事人知道具體行政行為的內(nèi)容之日，但都不以具體行政行為的作出之日為起算點。其次是不同的期限規(guī)則所體現(xiàn)的期限內(nèi)涵和法治意義沖突。《行政訴訟法》規(guī)定的期限制度強調(diào)的是當事人知道具體行政行為的作出時間，而不管當事人是否知道行政行為的具體內(nèi)容、與自己的利害關系和訴權等等，這種規(guī)定幾乎只是單純地規(guī)定了一個期限的起算點，而沒有考慮期限與當事人應當享有的起碼的取得法律救濟的正當機會和權利的內(nèi)在關系，與法的公正之間的內(nèi)在關系，而《若干問題的解釋》的期限規(guī)定強調(diào)的是當事人知道訴權、起訴期限和內(nèi)容，雖然標準并未完全統(tǒng)一，但考慮的正當因素比較全面，在一定程度上體現(xiàn)了公正保障當事人訴權的法治精神。再次是申請行政復議的期限與提起行政訴訟的期限存在內(nèi)在沖突。《行政復議法》第9條規(guī)定的提起行政復議的期限為自知道具體行政行為之日起60日。表面上看，復議申請期限與起訴期限沒有本質關系，但實際上有內(nèi)在關系，而且相互矛盾，由于復議申請期限明顯短，在當事人可以任意選擇復議或訴訟的情況下，在復議申請期限屆滿后，實際上仍然可以提起行政訴訟。如果當事人尋求法律救濟的時間機會是一致的，那么這種不一致實際上是一種法治精神的矛盾。在復議前置的情況下，復議申請期限的限制實際上剝奪了當事人取得司法救濟的權利，從而在本質上破壞了當事人取得法律救濟的時間機會應當一致的基本的法治原則。行政復議法規(guī)定的復議申請期限明顯短于起訴期限，在復議前置的情況下，當事人超過復議申請期限后就不能再提起行政訴訟。實際上，當事人超過復議申請期限未必超過起訴期限，而且實踐中常常是當事人尋求法律救濟時超過復議申請期限而不超過起訴期限。（4）基本制度不健全，未規(guī)定行政訴訟時效的中斷或延長等問題。我國的民事訴訟中的訴訟時效制度中存在時效中斷和延長問題。同樣是主張訴權，同樣存在著有正當原因沒有及時行使起訴權的問題，為什么行政訴訟中就不能有時效的中斷和延長？即使認為行政訴訟中不應當規(guī)定時效中斷或延長制度，也有必要作出明確規(guī)定。因為民事訴訟中的相應制度極易讓人認為行政訴訟中也應當存在期限中斷和延長制度。雖然行政訴訟的起訴問題有一定的特殊性，有些與民事訴訟中相同的事實能否成為時效中斷或延長的理由值得研究，有一些問題在本質上是相同的，因而應當對時效中斷和延長制度作出具體規(guī)定。
（二）完善行政訴訟期限的建議
針對現(xiàn)行立法中存在的弊端以及實踐中的問題，筆者對行政訴訟期限提出以下完善建議：（1）將行政訴訟的起訴期限統(tǒng)一為1年。針對現(xiàn)行法律對起訴期限規(guī)定得繁瑣、不易操作的弊端，建議將起訴期限統(tǒng)一規(guī)定為：一般起訴期限為1年，自自然人、法人或者其他組織知道或者應當知道行政行為侵犯其合法權益之日起計算，涉及不動產(chǎn)的最長保護期從行政行為作出之日起20年，其他行政行為的最長保護期自作出之日起5年。這種規(guī)定避免了期限復雜以及起算點復雜的問題，如現(xiàn)行的起訴期限起算點分別有“收到復議決定書之日起”、“知道作出具體行政行為之日”、“知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日”、“知道或者應當知道該具體行政行為之日起”等，這些規(guī)定過于復雜，不利于當事人以及法院掌握。因而，將起訴期限的起算點統(tǒng)一為“知道或者應當知道行政行為侵犯其合法權益之日”十分必要。需要說明的是，“知道或者應當知道”是法律術語。所謂應當知道，是指盡管當事人否認自己知道訴權以及起訴期限，但法院有充分的理由認為行政相對人知道訴權以及起訴期限的，即為“應當知道”。同時，處于穩(wěn)定行政法律關系的需要，規(guī)定了起訴的最長保護期限。最長保護期限為不變期間，即法院不得延長或縮短的期間。這一規(guī)定與民法中的最長訴訟時效的性質是一致的。（2）增加行政訴訟期限的延長、中斷的規(guī)定。訴訟期限的延長或中斷是訴訟時效制度的重要內(nèi)容。因此，應在《行政訴訟法》中予以明確。因而，借鑒我國民事訴訟中的起訴時效的延長、中斷制度，不僅必要，而且可行。
注釋:
[1]馬懷德.行政訴訟范圍研究[c]∥.樊崇義.訴訟法學研究（第一卷）.北京：中國檢察出版社，2002：321.
[2]潘昌峰.試論我國行政判決形式的局限性及其完善[j].行政法學研究，1997，（3）.
[3]吳庚.行政訴訟中各類訴訟之關系[j].法令月刊，第49卷第11期.
關鍵詞：征稅職權、稅權、稅法、建議
征稅職權是稅法的基本概念和核心內(nèi)容，稅法上的很多概念和范疇，如征稅主體、征稅行為、稅收法律責任等都與征稅職權密切相關。稅法的一個基本使命就在于規(guī)范和保障征稅主體合法、理性地行使征稅職權，以使實體稅收債務法的規(guī)定得到正確有效實施。
一、征稅職權的界定與分析
征稅職權是征稅主體依法擁有的執(zhí)行稅法，對稅收征納事務進行管理活動的資格及其權能，是國家征稅權的轉化形式，是征稅機關在稅收征納過程中行使的“個案”征稅權。征稅職權在性質上屬于稅權范疇，是稅權的下位概念，并且與稅權的多義性和異質性相比較，征稅職權具有較強的同質性，比較容易在同一意義上使用。征稅職權具有下列法律特征：
1.法定性。征稅職權是依照法律的規(guī)定而產(chǎn)生的，征稅主體行使征稅權力必須有法律依據(jù)，這是稅收法定主義中依法稽征原則和依法行政原則的必然要求。征稅職權的設定、調(diào)整、取消及其行使規(guī)則，都要由法律來規(guī)范，我國《稅收征收管理法》第28條、第29條對此作出了明確規(guī)定。
2.權力服從性。征稅職權雖然是由具體的征稅主體來行使的，但它體現(xiàn)的是國家意志，是由國家強制力來保障的。征稅職權的行使具有命令與服從的隸屬性質，征稅決定由征稅主體單方作出，不以納稅主體的意志為轉移。
3.專屬性。一方面，征稅職權是征稅主體的一項公權力，納稅主體不享有。另一方面，征稅職權的主體在根本上為國家，但國家不直接行使，而是由法律規(guī)定的專門的征稅機關等來具體行使征稅職權，即征稅職權是征稅主體專屬的職務權限，不擁有法定征稅職能的其他國家機關也不得行使征稅職權。
4.優(yōu)益性。征稅職權不同于作為個體的納稅人權利，它的行使事關國家和社會公共利益。征稅主體在行使征稅職權時，依法享有征稅優(yōu)益權和征稅優(yōu)先權，即征稅主體在稅收程序法律關系中，相對于納稅主體而言，處于優(yōu)益的法律地位，例如，征稅主體作出的征稅行為具有公定力。
5.不可處分性。征稅職權是國家征稅權的具體化，與納稅人權利及企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營權等不同，屬于國家“公權力”而不是一般經(jīng)濟權利范疇，因此不可自由處分。即對征稅主體來說，行使征稅職權既是權利也是義務，征稅職權與征稅職責是相統(tǒng)一、不可分割的，隨意轉讓、放棄或拋棄征稅職權是一種失職和違法行為，是不能允許的。
二、征稅職權的內(nèi)容
征稅職權的內(nèi)容是指征稅職權所包含的具體權能，它是征稅職權運作的具體形態(tài)。在不同的國家，征稅職權的具體內(nèi)容不完全一致。我國除了《稅收征收管理法》對征稅職權作了集中規(guī)定外，在行政處罰法、有關國家機關組織法、立法法和憲法中都涉及到征稅職權問題。從總體上看，征稅職權的內(nèi)容可歸納為下列十項：
1.征納規(guī)范制定權。這是征稅機關依法制定稅收行政法規(guī)、規(guī)章、決定等具有普遍約束力的稅收規(guī)范性文件的權力。征納規(guī)范制定權是征稅機關的抽象征稅行為，對稅收征納活動具有廣泛的影響。但因征稅機關的行政立法不是由民意代表制定，廣大納稅人參與的機會少，且程序相對簡單，從稅收法治和保護納稅人權利角度講，征稅行政立法只能在有限的范圍內(nèi)進行。我國《立法法》對稅收行政立法有所涉及，但對具體的事項和范圍并沒有明確規(guī)定，應完善這方面的規(guī)定。另外，有權征稅機關對稅收行政法律規(guī)范的解釋，在性質上也是征稅規(guī)范制定活動。實踐中，這方面的問題較為突出。但它與在具體征納過程中，征稅機關在作出征稅決定時對稅法的解釋（實際上是對稅法的理解）不同，后者涉及的是“自由裁量權”問題。
2.稅收計劃權。這是征稅機關有權確定在未來一定時期內(nèi)所要實現(xiàn)的國家稅收收入目標的權力。稅收計劃是國家預算的重要組成部分，對于國家預算能否實現(xiàn)具有重要影響。我國征稅機關歷來十分重視稅收計劃的作用，稅收計劃的編制和執(zhí)行也成為進行稅收征管的重要手段，以致于把稅收計劃的執(zhí)行和完成情況作為檢查考核征稅機關貫徹稅收政策法規(guī)的主要手段。但需要強調(diào)的是，在市場經(jīng)濟條件下，稅收計劃應以非指令性為主，要正確處理完成稅收計劃與依法征稅的關系，即必須要在嚴格執(zhí)行稅法的前提下組織稅收計劃的實現(xiàn)，不能為了完成稅收計劃而違法多征、少征、提前征收或攤派稅款。
3.稅款征收權。稅款征收權又叫征稅處理權、征稅形成權，這是征稅主體依法對具體的稅款征收事項作出決定的權力。稅款征收權是征稅職權中的核心權力，運用得也最廣泛，它與納稅主體的納稅義務相對應，其所作出的征稅決定直接涉及納稅人的權利義務。稅款征收權包括應納稅額確定權（包括對納稅人在納稅申報中的應納稅額初次確定權的第二次確定權、法定情形下的應納稅額核定權或叫估稅權）、稅款入庫權（稅款繳納方式、稅款入庫期限和地點的確定權）。為了保證稅款征收權的有效行使，征稅主體還可依法行使與稅款征收權相關的下列權力：稅負調(diào)整權、稅收保全權（代位權、撤銷權）、稅款優(yōu)先權、稅款追征權等。
4.稅收管理權。這是為了保證具體的稅款征納活動的順利實現(xiàn)，而由法律規(guī)定的征稅機關進行的稅收基礎性管理活動的權力，它具有基礎性、廣泛性、與稅款征繳間接性等特點。稅收管理權的內(nèi)容有稅務登記管理、賬薄憑證發(fā)票管理、納稅申報管理、稅源監(jiān)控等。
5.稅收檢查權。它是為了保證征稅決定的作出和稅收征管目標的實現(xiàn)，而依法對納稅人等遵守稅法和履行納稅義務情況進行的調(diào)查、檢查、審計和監(jiān)督活動的權力。稅收檢查的主要目的是獲取信息和證據(jù)，因而它不僅是一項獨立的權力，而且是行使其他征稅職權的基礎和保障。在實行申報納稅制度下，加強稅收檢查十分必要。稅收檢查權的行使在實踐中有多種形式，如稅務稽查、稅務檢查、稅務審計、稅務調(diào)查等，有些國家還賦予征稅機關行使司法性質的搜查等強制檢查權。
6.獲取信息和協(xié)助權。是指征稅主體有權從納稅主體、其他組織和個人獲得與納稅有關的信息，有權要求有關部門、單位和個人提供征稅協(xié)助。與征稅有關的信息是正確作出征稅決定的前提，為了保證應稅信息的有效獲取，應建立調(diào)查、統(tǒng)計、報告、協(xié)助、信息共享等制度，并加大對違反這一義務的法律制裁。但征稅主體在行使獲取信息權和協(xié)助權時，要注意處理與納稅人的隱私秘密權的關系。
7.征稅強制權。這是征稅機關為了預防稅收違法行為，確保納稅義務的履行而依法對納稅主體實施強制手段的權力，它包括采取預防性的稅收保全措施和執(zhí)行性的強制執(zhí)行措施的權力。征稅強制權的行使將使納稅人處于極為不利的地位，因此，要完善征稅強制權的行使程序，為納稅主體提供更多的程序保障。[①]我國有關征稅強制的程序規(guī)范十分稀缺，目前國家正在制定行政強制法，將對此作出進一步規(guī)范。
8.稅收處罰權。這是征稅機關對違反稅收法律規(guī)范行為給予制裁的權力。與征稅強制權一樣，對征稅處罰權的行使也要加以規(guī)范、控制，這主要涉及到稅收處罰權的主體、程序、與刑事制裁的關系等問題。
9.爭議裁決權。這是征稅機關對發(fā)生在征納主體之間的爭議進行行政復議的權力。它是一項準司法性質的權力，對于處理技術性、專業(yè)性、反復大量發(fā)生的稅收爭議有重要作用。但為了保證公正和法治，征稅機關的行政復議裁決還要受到司法審查的監(jiān)督。
10.稅收指導權。這是征稅機關通過政策文件、綱要、指南或通過直接向納稅主體提供建議、勸告、咨詢等，以引導納稅人作出或不作出某種行為，是一種非強制性的新的征稅職權形式。但稅收指導一旦錯誤或不當，對納稅人利益的影響往往十分重大。因此，應當對稅收指導給予一定的法律約束，而不應將其視為完全自由裁量的事實行為。這涉及到稅收指導的事項、程序、法律責任等問題，需要進一步研究。
三、征稅優(yōu)益權：征稅職權的保障條件
為了保障征稅主體有效地行使征稅職權，國家賦予征稅主體及其征稅人員職務上和物質上的優(yōu)益條件。征稅主體依法享受這些優(yōu)益條件的資格就是征稅優(yōu)益權，包括征稅優(yōu)先權和征稅受益權。征稅優(yōu)先權是征稅主體在行使職權時依法享有的種種優(yōu)越條件。我國現(xiàn)行稅收程序法上的征稅優(yōu)先權主要體現(xiàn)在兩個方面，一是獲得社會協(xié)助權。它要求征稅機關在執(zhí)行職務時，有關部門和單位應當給予支持和協(xié)助。二是推定有效權。法國很早就確立了“公務優(yōu)先原則”，并把“推定有效”作為其主要內(nèi)容。推定有效權實際上是指征稅行為的公定力，即征稅行為一經(jīng)成立，不論其是否合法，就具有被推定為合法而要求所有的組織或個人予以尊重的一種法律效力。征稅決定并非一經(jīng)作出就真正合法生效，有的需經(jīng)復議裁決，有的需經(jīng)法院裁判。如果征稅決定要走完所有救濟程序并被確認生效后方能執(zhí)行，那就會影響稅款的征收，不利于穩(wěn)定稅收征納秩序。因此，稅法特許在這種條件下推定征稅決定有效，可以先行執(zhí)行，復議、訴訟期間征稅決定不停止執(zhí)行便由此而引出。為了確保征稅職權的有效行使，可以考慮賦予征稅機關在緊急情況下（如進出口環(huán)節(jié)某些偷逃稅行為、未結清稅款離境），實施先行扣留、即時強制等先行處置權。征稅受益權是國家為保證征稅主體有物質能力行使征稅職權而向它提供的物質條件，征稅主體享受這些條件的資格便是征稅受益權。征稅受益權是征稅主體從國家所享受到的權益，而不是由相對的納稅主體提供的。征稅受益權的內(nèi)容表現(xiàn)為國家向征稅主體提供征稅經(jīng)費、辦公條件、交通工具等，它實際上是征稅機關為征稅而花費的行政管理費用，構成狹義上的稅收行政成本。為了給征稅職權的行使提供物質保障，應當切實保證征稅主體的征稅受益權，但從稅收效率原則來說，也應當注意降低稅收征收費用，以使稅收的名義收入與實際收入的差額最小。
四、征稅權限：征稅職權行使的法定界限
1.征稅權限的界定
征稅職權是一項“公權力”，鑒于它的易被濫用和由此產(chǎn)生的破壞性，征稅職權的行使都被附加各種條件，其中范圍上的限定是重要的方面。征稅權限是征稅主體行使征稅職權時所不能逾越的法定范圍和界限。遵守征稅權限是征稅職責的重要內(nèi)容之一，征稅主體行使職權超越該“限度”，便構成征稅越權，視為無效。征稅權限是各國稅法上的一項重要制度，控制征稅主體的征稅行為超越權限是稅法的重要任務。
在界定征稅權限時，還需要注意其與“稅收管轄權”、“征收管轄”、“稅收主管”的區(qū)別。稅收管轄權一般是指國際法意義上的稅權，它是指國家或政府在稅收方面所擁有的各類權力，國際稅法的一個基本任務就是協(xié)調(diào)各國稅收管轄權的沖突，以解決重復征稅和稅收逃避問題。征稅權限一般是在國內(nèi)法意義上使用的，如果在擴大的意義上使用征稅權限，也可以說稅收管轄權是國際稅法上的“國際征稅權限”。實際上，國內(nèi)層面上的稅收管轄權及其沖突也客觀存在，對它的解決也已提到議事日程。[②]征收管轄又叫稅務管轄、征管管轄，是指不同征稅機關之間進行稅收征收活動上的分工與權限，包括級別管轄和地域管轄。征收管轄的落實是征稅機關進行具體的稅收征收活動的前提，是征稅權限中一項基本內(nèi)容。但征稅權限不限于征收管轄，它還包括征稅事務權限（主管），包括與稅款征收管轄有關的其他征稅職能的權限，如稅收行政處罰管轄、稅收行政復議管轄、稅收行政賠償管轄等。稅收主管又叫征管職能的劃分，是在征稅機關內(nèi)部對征管職能的劃分，在我國是指稅收征管權在稅務機關、海關、財政機關之間的劃分，也包括在稅務機關內(nèi)部的國稅地稅之間的劃分。可見，稅收主管只相當于征稅權限中的事務權限。
2.征稅權限的類型
（1）事務權限。在我國又叫“稅收主管”，在德國叫“業(yè)務主管權限”，是指稅收征管職能在不同類別的征稅機關之間的分配問題，主要是這些征稅機關之間如何劃分其各自主管的稅種。在我國，稅務機關主要負責工商稅收的征管；海關主要負責關稅、進口環(huán)節(jié)增值稅、消費稅的征管；財政機關主要負責農(nóng)業(yè)稅收的征管。而在稅務機關內(nèi)部，按照分稅制的要求，其所負責征管的稅種又在國稅與地稅機關之間再進行劃分。劃分的主要依據(jù)是《稅收征收管理法》（第5條）、《關于實行分稅制財政管理體制的決定》（1993年12月15日國務院）、《關于調(diào)整國家稅務局和地方稅務局稅收征管范圍的意見》（1996年1月22日國家稅務總局）。
（2）級別權限。又叫縱向權限，是指有上下隸屬關系的征稅主體之間的權限劃分。級別權限按照權限內(nèi)容的不同，可分為稅款征收級別權限（級別管轄）和與稅款征收間接聯(lián)系的其他級別權限。后者在我國稅收程序性法律上已有不少規(guī)定，例如，《稅收征收管理法》第22條關于發(fā)票的管理權限；第31條關于延期納稅的審批權限；第33條關于減免稅審批權限的原則規(guī)定；第37條、第38條、第40條關于稅收保全措施、強制執(zhí)行措施的權限；第53條關于稅款入庫權限；第54條關于查詢儲蓄存款的權限；第74條關于罰款權限的規(guī)定等。另外，《行政復議法》關于行政復議級別管轄權限的劃分適用于稅收行政復議。稅款征收級別權限是征稅級別權限中最為重要的內(nèi)容，它又叫征收級別管轄。由于我國的分稅制改革只推進到省一級，省級以下征稅機關之間如何劃分征收管轄權缺乏規(guī)定；采用稅額分成的共享稅種的大量存在，為級別管轄的劃分帶來障礙；國稅機關嚴格按照行政區(qū)域隸屬關系進行設置，不易于征收管轄權的明確。這些問題的存在，為級別管轄的確定帶來許多困難。解決的對策，一是加快省以下分稅制改革，真正落實“一級政府、一級事權、一級財權、一級稅權”的分級財政體制。二是取消共享稅種，確立真正意義上的中央稅和地方稅，某些稅種實行中央地方同源共享。[③]三是實施國稅機構改革，按照經(jīng)濟區(qū)域設置國稅機構，理順中央稅種的級別管轄。
（3）地域權限。又叫橫向權限，是指沒有隸屬關系的征稅主體之間的權限劃分。在地域權限中，最為重要的是有關稅款征管權限劃分的地域管轄。但在我國，如同級別管轄一樣，地域管轄問題研究得相當薄弱，在各實體稅種法中也只是從納稅地點的角度零星觸及到地域管轄問題，而且矛盾之處很多。因此，亟需加強這方面的理論研究，并應在稅收程序法上對管轄問題設專章進行規(guī)定。這里，至為重要的是要確立地域管轄的原則。筆者認為，總結我國現(xiàn)行稅法有關管轄的規(guī)定，參照國際稅法上有關稅收管轄權的原理和其他國家的經(jīng)驗，我國稅收地域管轄的原則應當包括下列三項：第一，屬地原則。這是以納稅人的經(jīng)營活動地或財產(chǎn)所在地為標準來確立管轄權的行使范圍，它一般適用于間接稅和資源財產(chǎn)稅。我國實體稅法上以商品銷售地、勞務發(fā)生地或營業(yè)地、財產(chǎn)所在地等作為納稅地點的規(guī)定即是屬地原則，例如，對流轉稅來說，就是以實際經(jīng)營地為納稅地點，不考慮注冊地、管理中心地、核算地等因素，但關稅、進口環(huán)節(jié)增值稅、消費稅則由海關行使專屬管轄權。[④]第二，屬人原則。這是以納稅人的住所和人的因素為標準來確定管轄權的行使范圍。關于住所等“人”的因素，對自然人納稅人來說，以戶籍所在地為住所，經(jīng)常居住地與住所不一致的，經(jīng)常居住地視為住所；法人以其主要辦事機構所在地為住所。屬人原則在所得稅、遺產(chǎn)稅等直接稅中適用較為普遍。第三，屬地優(yōu)先原則。這實際上是解決屬地管轄與屬人管轄沖突時所采取的一項措施，即當兩者發(fā)生沖突時，優(yōu)先適用屬地原則。因為經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)接受外來投資多，實行屬地優(yōu)先原則，有利于保護經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的利益，縮小其與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的差距。當然，這種優(yōu)先適用也是有限度的，它只能對源于本區(qū)域內(nèi)的應稅收入等課稅。
關于級別管轄問題，應重點確立下列兩個原則：一是實用性原則（兩便原則）。它是考慮由何種級別的征稅機關征收最能降低征收成本（需考慮其獲得征稅對象信息的便利程度等因素），如何盡量為納稅人繳稅提供方便。二是中立性原則（稅收程序統(tǒng)一原則）。為了確保法律秩序與經(jīng)濟秩序的統(tǒng)一，維護征稅的平等，保護公平競爭，應統(tǒng)一全國的征納程序、爭訟程序。
此外，在管轄權限中，還涉及到共同管轄、移送管轄、繼續(xù)管轄等問題。[⑤]
3.征稅權限爭議及其解決
征稅權限爭議是征稅主體之間及與其他非征稅的國家機關之間，就征稅權限的范圍等劃分問題發(fā)生的爭議。由于立法上征稅權限的劃分不合理、不清晰，實踐中應稅行為的復雜性，以及征稅主體的主觀認識等原因，征稅權限的爭議在所難免。征稅權限爭議的類型有縱向爭議與橫向爭議，前者是有隸屬關系的征稅機關之間的權限爭議；后者是沒有隸屬關系的征稅機關之間的權限爭議。此外，征稅權限爭議還可分為積極爭議與消極爭議，前者是爭議主體都主張有征收管轄權，后者是爭議主體都不主張有征收管轄權。
關于征稅權限爭議的處理，國際上主要有三種途徑：一是議會途徑，即由議會或來解決管轄權爭議，如英國和西班牙。二是司法途徑，如日本《行政事件訴訟法》第6條規(guī)定的“機關訴訟”。三是行政途徑，即由爭議機關之間協(xié)商或由共同的上級行政機關裁決權限爭議，這是為多數(shù)國家確立的主要解決途徑。
我國關于征稅權限沖突解決的立法很不完善，只是在《憲法》（第89條、第108條）、《立法法》（第五章）、《行政訴訟法》（第53條）、《行政處罰法》（第21條）等法律中一般性地涉及。[⑥]目前，我國稅收征管法還沒有關于征收管轄的系統(tǒng)規(guī)定，有關解決權限爭議的一般原則、管轄權爭議的裁決及確定管轄權期間的臨時處置、當事人的申請權等事項缺少法律規(guī)定。筆者認為，應從以下幾方面完善我國的征稅權限爭議解決制度：（1）確立權限爭議解決的原則。縱向權限爭議時應尊重上級機關的監(jiān)督權，即以上級機關的判斷為準；橫向權限爭議時，應以合作為原則，盡量協(xié)商解決并需履行協(xié)助義務。（2）規(guī)定解決權限爭議的啟動程序。至為重要的是要賦予納稅人等利害關系人有管轄權的異議申請權，另外，發(fā)生權限爭議的共同上級機關可以依職權解決。（3）完善行政途徑解決機制。一是對有共同管轄的，以最先受理的征稅機關管轄。二是不能確定受理先后或是有其他爭議的，爭議的征稅機關之間協(xié)商解決。三是不能協(xié)商解決或是有統(tǒng)一管轄的必要時，由共同的上級機關指定管轄；沒有共同的上級機關時，由各該上級機關協(xié)商決定。[⑦]四是在不能通過上述方法確定管轄權或發(fā)生緊急情況時，應由有實施征稅處理必要性即公務原因發(fā)生地的征稅機關管轄，它應當立即采取措施，并及時通知其他負責的征稅機關。（4）建立征稅權限爭議的預防機制，如部門會議、協(xié)作協(xié)議等。（5）積極探索用司法途徑解決征稅權限爭議問題。
注釋：
[①]在普通法系國家，征稅強制權原則上歸法院，當事人獲得程序保障的機會較多。
[②]國內(nèi)層面上的稅收管轄權及其沖突可能有下列三種情況：在聯(lián)邦制國家，各州之間的稅收管轄權沖突；在一國境內(nèi)存在多個獨立的稅收管轄區(qū)時，會產(chǎn)生稅收管轄權沖突；在更廣的意義上，行使不同稅收征管職能的征稅機關之間也可能產(chǎn)生稅收管轄權的沖突。目前，中國內(nèi)地就已與香港達成了“關于對所得避免雙重征稅的安排”。
[③]同源共享是指不設置共享稅，而以同一稅源由中央與地方分率計征的方式取而代之。
[④]根據(jù)《行政處罰法》第20條的規(guī)定，我國稅收行政處罰實行“屬地原則”，即由稅收違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。
[⑤]參見《德國稅收通則》第25條、第26條、第27條。
黨的十六屆三中全會以來，按照市場經(jīng)濟體制要求，財政改革已由過去的以收入管理為中心轉向以支出管理改革為重點，財政職能由直接調(diào)控轉向宏觀的間接調(diào)控。近幾年政府各部門通過推進部門預算、國庫集中支付制度、政府采購制度等改革，形成了適應市場經(jīng)濟要求的支出管理體制基本框架，有效地促進了財政支出執(zhí)行的監(jiān)督管理和公共財政制度建設。部門預算、集中支付、政府采購、投資審核是前提和基礎工作，財政支出的“追蹤問效”則是以提高財政支出效率為落腳點。
一、財政支出績效評價的基本概念
財政支出績效評價是指運用科學合理的評價方法、指標體系和評價標準，對政府部門為履行職責所確定的目標而使用財政資金的行為、過程及結果所進行的綜合性考核和評價。政府財政支出績效評價不僅包括政府組織的自我評價、上級評價、權力機關的評價，還應當包括相關專業(yè)的專家評價、中介機構進行的評價等。財政支出績效評價的主體是多元并存的，但是具體實施一項評價的主體應按法定程序產(chǎn)生。實施評價的主體應具有相應的資格，具備專業(yè)勝任能力。
二、財政支出績效評價的工作方案案例分析
政府財政支出績效評價在一些西方國家已有了幾十年的發(fā)展歷史，但在我國還處在起步階段。一直處于改革開放的前沿，經(jīng)過多年的實踐，在克服無先例可循、無經(jīng)驗可借鑒的情況下，廣東省在2003年8月至2005年12月先后組織了131個重點項目的績效評價試點，率先設立全國第一個省級財政支出績效評價機構，建立了財政支出績效評價制度。
2003年起，財政部陸續(xù)出臺了《中央經(jīng)濟建設部門部門預算績效考評管理辦法》（試行）、《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》等財政支出績效評價制度。2004年廣東省財政廳、審計廳、監(jiān)察廳、人事廳聯(lián)合制定了《廣東省財政支出績效評價試行方案》。2006年廣州市財政局制定了《廣州市政府部門財政支出績效評價辦法（試行）》。
依據(jù)政府部門財政支出績效評價辦法，具體部門在進行績效評價時首先要制定自評工作方案，包括自評的目的、范圍、指標、標準、方法及實施。下面以具體一個政府部門的績效評價自評方案為例介紹。
1、自評的目的
（一）為市政府考核本部門履行職責、實現(xiàn)績效目標和財政資金使用、管理的有效性提供參考依據(jù)；
（二）為本部門完善工作機制、提高科學決策水平和使用財政資金的效益提供參考依據(jù)；
（三）為本部門編制下一年度預算以及市財政局審核本部門預算提供參考依據(jù)。
2、自評的范圍
具體為：對基本支出（包括為保障機構正常運轉、完成日常工作任務而使用的各項經(jīng)費支出）和項目支出（包括立法、執(zhí)法監(jiān)督、治理公路“三亂”、行政復議辦案、課題研究、規(guī)章翻譯、執(zhí)法培訓等項目）的目標完成情況實施綜合評價。
3、自評的指標
本次自評采用定量指標與定性指標相結合的方法進行。
（一）定量指標包括共性指標與個性指標。
共性指標是本部門評價的基本指標，本次采用的共性指標具體包括：（1）財政支出預算完成率；（2）支出預算完成增長率；（3）項目預算完成率；（4）公用經(jīng)費節(jié)支率；（5）項目支出節(jié)支率；（6）固定資產(chǎn)利用率；（7）政府采購節(jié)支率；（8）購買類項目完成率；（9）其他類項目完成率
（二）定性指標是描述和分析部門績效目標完成情況、公共服務效能和資源配置狀況等的非量化指標，根據(jù)部門職能特點和項目支出特性，定性指標選用如下：（1）部門職能目標完成效率；（2）部門基礎管理水平；（3）發(fā)展創(chuàng)新能力。
4、自評的標準
自評以本部門績效總目標和本部門預算作依據(jù)。績效評價標準值以本部門評價年度預算、工作計劃績效目標為基礎，如本部門績效目標不夠全面、完整的，可以國內(nèi)同類部門管理標準作參考。
5、自評的方法
由于本部門屬于第一類部門，財政資金支出基本用于履行職責，確保本部門正常運轉。因此，對定量指標選用目標評價法，將實際完成數(shù)與預期目標（評價標準）進行比較，分析判斷出績效。而對定性指標采用評分法。設立自評工作小組，由各處室(中心)認真核實自評數(shù)據(jù)，分析相關資料，計算自評結果，并在規(guī)定時間內(nèi)報本辦自評工作小組。在自評的同時，自評工作小組會同部門領導采取征詢、問卷調(diào)查等方式，收集被評價處室(中心)的客觀評議資料并對其自評結果進行核實，整理和分析形成評價意見并打分。
面向對象技術的基本概念來源于程序設計，是一種新的軟件技術。該概念是上世紀60年代提出的，到現(xiàn)在為止，它已經(jīng)成為軟件開發(fā)領域的主流方法技術，是一種較成熟的編程思想。客觀世界可以通過此項技術直接映射到面向對象的程序空間，影響系統(tǒng)開發(fā)和軟件設計。對象是抽象實體，并且包含客觀事物特征，是行為及屬性的封裝體。
2工商管理系統(tǒng)設計的建設目標
一個良好的工商管理系統(tǒng)應該具有以下三方面的特性：第一，該系統(tǒng)人機界面友好，易于維護，操作簡單。系統(tǒng)的功能要完備，簡單實用，其設計要符合日常辦公運作的需要，并且易于擴充，界面友好清晰。系統(tǒng)的網(wǎng)絡結構簡明，便于維護和管理。第二，系統(tǒng)可以實現(xiàn)信息共享，具有可擴展性及可包容性。工商管理系統(tǒng)必須適應多種應用要求，可以提供豐富的數(shù)據(jù)轉入轉出接口，實現(xiàn)應用系統(tǒng)相互兼容，又可以對系統(tǒng)進行擴展開發(fā)和靈活定制。系統(tǒng)易于擴展。第三，系統(tǒng)保密安全性高，建立高效的通信機制，身份認證，權限檢查，提高系統(tǒng)的安全性，防止非法侵入保密信息及信息泄密，設立工商管理系統(tǒng)的專用防火墻。
3工商管理系統(tǒng)設計的需求分析
該系統(tǒng)主要有經(jīng)濟戶口管理子系統(tǒng)、市場監(jiān)督管理子系統(tǒng)、案件管理子系統(tǒng)，各個子系統(tǒng)的需求分析如下所示。
3.1經(jīng)濟戶口管理子系統(tǒng)該子系統(tǒng)可以預核市場主體的名稱；各類市場主體的變更、登記、退出；廣告經(jīng)營許可證資格檢查、登記、退出、變更；市場變更、開辦、退出；展銷會登記；相關統(tǒng)計報表的自動匯總、自動生成、打印輸出；和主體相關的案件的登記及市場監(jiān)督；公告信息管理等。
3.2市場監(jiān)督管理子系統(tǒng)該子系統(tǒng)可以進行專項整治；市場巡查；企業(yè)年檢；商品抽檢；消費者權益保護；個體驗照；廣告管理；商標管理；動產(chǎn)抵押；守合重信等。
3.3案件管理子系統(tǒng)該子系統(tǒng)可以對普通案件；簡易案件；行政復議案件等進行管理。
4工商管理系統(tǒng)設計
4.1系統(tǒng)概念
模型采用面向對象技術的目的是系統(tǒng)的概念模型。根據(jù)對象的分類聚合關系進行建模。采用數(shù)據(jù)抽象技術，根據(jù)已定義的高層對象類進一步抽象獲得低層對象類。經(jīng)過分析后，工商管理系統(tǒng)的總體概念模型和三個子系統(tǒng)的模型如圖1-圖4所示。它們是從系統(tǒng)的人員、組織結構、業(yè)務中抽取出來的，概括出工商管理系統(tǒng)的業(yè)務、人員、組織，對外界是封裝的，表面看不到操作過程。
4.2用戶權限設置
該系統(tǒng)是通過IIS訪問應用程序的，兩者一起使用提供了系統(tǒng)的授權服務及身份驗證。工商管理系統(tǒng)的采用多對象和用戶類的設計思維進行系統(tǒng)設計，先創(chuàng)建類的實例，再用實例實現(xiàn)類的功能，訪問的數(shù)據(jù)庫表只能是工商客戶類權限內(nèi)，能夠很好地解決權限問題。具體的登錄操作方法是：先登錄頁面，然后經(jīng)過IIS及身份驗證，授權訪問，登錄用戶經(jīng)DownDro-pList控件分為基礎數(shù)據(jù)維護員、工商客戶、系統(tǒng)管理員等類別，在每一類中，進行數(shù)據(jù)對比驗證，建立單獨驗證的數(shù)據(jù)庫表，數(shù)據(jù)庫表僅有驗證必需字段。通過驗證后創(chuàng)建類的實例，獲得權限，不一樣的用戶類訪問不一樣的數(shù)據(jù)庫表，分流數(shù)據(jù)查詢，并對數(shù)據(jù)查詢進行優(yōu)化，提高系統(tǒng)的安全性。
4.3參數(shù)傳遞設置
參數(shù)傳遞的常用的方法包括Session、Application、Cookies、QueryString等，但是每種方法都有各自的特點和局限性。技術提供的參數(shù)傳遞的方法是運用實例和類對象進行，根據(jù)面向對象的編程思想，創(chuàng)建類的實例采用實參調(diào)用成員函數(shù)，聲明類的實例使用形參調(diào)用成員函數(shù)，實參傳入形參的運算過程就是執(zhí)行代碼的過程，Web控件進行參數(shù)傳遞可以通過控件借助類方法的“橋梁”作用。因為類的成員函數(shù)的代碼隱蔽、封裝，具有穩(wěn)定性好及安全性高的優(yōu)點，所以參數(shù)傳遞十分安全可靠。
4.4功能模塊
（1）經(jīng)濟戶口管理子系統(tǒng)經(jīng)濟戶口管理的信息主要有：市場監(jiān)督結果的信息、市場主體登記的信息、案件管理的結果信息。也就是：市場主體登記后，它的基本信息進入經(jīng)濟戶口管理：市場監(jiān)督管理結果的信息及案件管理結果的信息也進入經(jīng)濟戶口管理。該系統(tǒng)的功能主要對各類市場主體進行核準、受理審查，這些市場主體包括公司、企業(yè)、外企、分支機構、集團、個體、私營等，其基本信息包括名稱、變更、相關信息登記、注銷業(yè)務，在“經(jīng)濟戶口管理”數(shù)據(jù)庫中保存已經(jīng)核準的市場主體基本信息、市場監(jiān)督管理子系統(tǒng)的相關信息、案件管理子系統(tǒng)的相關信息。在市場監(jiān)督管理子系統(tǒng)管理市場時或者是查詢相關信息的時候，就可以提取這些基本信息并使用。
（2）市場監(jiān)督管理子系統(tǒng)市場監(jiān)督管理子系統(tǒng)主要就是對要監(jiān)管的對象信息進行提取、查詢、監(jiān)管，這些信息商標信息、年檢信息、動產(chǎn)抵押、廣告信息等，在“經(jīng)濟戶口管理”數(shù)據(jù)庫中存入監(jiān)管的基本信息；并將一些涉及違規(guī)違法的市場主體信息提交到主體案件管理子系統(tǒng)。
（3）案件管理子系統(tǒng)案件管理子系統(tǒng)的基本功能就是處理監(jiān)督管理子系統(tǒng)提交的一些違規(guī)違法的市場主體，在“經(jīng)濟戶口管理”數(shù)據(jù)庫中存入處理結果。
（4）系統(tǒng)升級及維護允許授權用戶進行系統(tǒng)管理、上傳及下載網(wǎng)站內(nèi)非數(shù)據(jù)庫文件、錯誤報告制度、系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫的運行維護等。
5結束語
