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第1篇

 

為深化農(nóng)村土地制度改革，扎實做好集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)入市試點工作，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，支持“三鄉(xiāng)工程”建設，促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置和高效集約利用，特制定本工作方案。

一、總體要求

在確保土地所有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的前提下，積極推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市有關工作。

（一）堅持規(guī)劃先行。圍繞城市規(guī)劃未完全覆蓋集體經(jīng)營性建設用地等問題，發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的先導作用，強化與“十四五”等規(guī)劃的“多規(guī)合一＂，實現(xiàn)土地資源合理配置，提高集體經(jīng)營性建設用地價值，促進全縣空間布局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和人口調(diào)整，推進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）堅持農(nóng)民主體。圍繞賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利的總要求，充分尊重農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，集體經(jīng)營性建設用地出讓、出租等應當經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員會議三分之二以上成員或成員代表會議三分之二以上成員同意。

（三）堅持市場運作。圍繞“同等入市、同權(quán)同價＂的要求，充分依托江蘇省土地交易或農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易平臺，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。鼓勵地塊交易引入競爭性環(huán)節(jié)，采用“招標、拍賣、掛牌”等方式進行，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

（四）堅持審慎穩(wěn)妥。依據(jù)新土地管理法相關規(guī)定，在借鑒外地集體經(jīng)營性建設用地試點地區(qū)成功經(jīng)驗的基礎上，選擇有條件的地塊先行試點，取得成功經(jīng)驗后逐步在全縣推廣施行。

二、目標任務

（一）盤活集體建設用地。對依法登記、符合國土空間規(guī)劃（土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃）、具備開發(fā)建設所需要的基礎設施等條件的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，采取有償方式直接入市，拓展集體增收渠道，緩解建設用地供需矛盾，為實施集體經(jīng)營性收入“18萬＋”和“50萬＋”增添新動能。

（二）強化集體產(chǎn)權(quán)管理。入市后的農(nóng)村集體建設用地納入與國有建設用地統(tǒng)一的監(jiān)管平臺進行監(jiān)管，由縣不動產(chǎn)登記交易中心統(tǒng)一登記發(fā)證。履行與國有建設用地同等義務，按規(guī)定承擔相應的基礎設施建設費用、繳納相關稅費并辦理不動產(chǎn)登記手續(xù)。在使用年限內(nèi)，參照國有建設用地使用權(quán)享有轉(zhuǎn)讓、出租、抵押權(quán)能。

（三）建立健全交易規(guī)則。入市的集體建設用地納入年度供地計劃管理，全部進入江蘇省土地交易平臺或農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易平臺交易。除所有權(quán)主體不同外，集體建設用地交易過程與規(guī)則嚴格參照國有建設用地執(zhí)行。

（四）不斷完善分配機制。按照保護農(nóng)民利益、支持集體經(jīng)濟、促進農(nóng)村發(fā)展的原則，逐步探索建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，不斷提升增值收益分配的合理化水平。鼓勵鎮(zhèn)（街道）通過合理使用分成調(diào)節(jié)金，有效增加集體經(jīng)濟組織收入，讓相關村集體通過股份分紅等實現(xiàn)可持續(xù)的二次分配收入。

三、試點條件

當前我縣已具備開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市試點條 件，具體為：

（一） 基礎配套工作扎實

當前，我縣農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作穩(wěn)步開展，工作 進展成效顯著，集體建設用地基準地價制定工作已完成。

（二） 集體經(jīng)營性建設用地存量大，入市需求明顯

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地面廣量大，入市需求明顯。經(jīng)濟社 會發(fā)展對土地需求日益增長，市場主體、政府對利用集體建設用 地在推動項目落地過程中優(yōu)化布局、提高效益具有極高共識。

（三） 鄉(xiāng)村振興穩(wěn)步推進

圍繞綠色發(fā)展、特色發(fā)展，建設美麗鄉(xiāng)村，強化資金投入， 加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，我縣集中優(yōu)勢力量強化規(guī)劃編制，堅持“多規(guī)合一”優(yōu)化鄉(xiāng)村布局， 鄉(xiāng)村振興的推進給農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市提供了契機。

四、交易程序

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、出租、作價出資（入股）入市交易，原則上應采用招標、拍賣和掛牌形式。具體按以下流程進行：

（一）前期準備。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市前，入市實施主體完成擬入市宗地勘測定界，依法申請取得經(jīng)批準的規(guī)劃條件，包括入市宗地的位置、面積、土地用途、開發(fā)強度配套設施等要求。

（二）編制方案。入市主體依據(jù)規(guī)劃條件提出具體地塊的入市方案。土地入市方案應包括擬入市宗地的位置、空間范圍、用途、面積、使用年限、入市方式、土地移交時間、規(guī)劃條件、開竣工時間、起始價、競買保證金、底價確定原則（有底價出讓的）、收益分配辦法、土地價款繳納比例、入市主體和委托入市主體和期限等內(nèi)容。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市起始地價須經(jīng)有資質(zhì)的評估機構(gòu)評估，方案應經(jīng)集體經(jīng)濟組織民主討論通過。

（三）方案審批。入市方案由入市實施主體報鎮(zhèn)政府（街道辦事處）審核后，送縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源和規(guī)劃部門進行審查，報縣政府批準同意后，縣自然資源和規(guī)劃部門發(fā)放《漣水縣集體經(jīng)營性建設用地入市核準書》。

（四）入市交易。縣自然資源和規(guī)劃部門按照入市方案，編制供地方案及招拍掛上市文件，組織在江蘇省土地交易平臺公開進行交易。竟得人（中標人）按照合同約定，將土地價款繳納至縣集體經(jīng)營性建設用地入市專項賬戶。

（五）簽訂合同。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)出讓、租賃等交易完成后，由縣自然資源和規(guī)劃部門與競得人（中標人）簽訂《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地成交確認書》。簽訂成交確認書后，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)交易雙方應簽訂《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)出讓（租賃、作價、出資入股）合同》。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地土地使用權(quán)人在規(guī)定期限內(nèi)繳納土地價款及相關稅費。

（六）申請規(guī)劃許可。在建設用地使用權(quán)受讓合同簽訂后，縣縣自然資源和規(guī)劃局申請領取建設用地規(guī)劃許可證， 辦理開發(fā)建設需要的其他事項。

（六）登記發(fā)證。集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)入市交易完成后，辦理不動產(chǎn)登記；有地上建筑物的，同時申請登記。

五、實施步驟

（一）開展基礎調(diào)查(2020年10月）。以第三次國土調(diào)查結(jié)果為依據(jù)，對縣域內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地進行分類匯總，并實行動態(tài)管理，對所涉及宗地產(chǎn)權(quán)進行明晰，鞏固確權(quán)頒證成果。同時，深入了解各鎮(zhèn)（街道）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市意愿，為科學決策、推進試點打下基礎。

（二）編制村莊規(guī)劃(2021年2月底）。基于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地現(xiàn)狀和土地利用總體規(guī)劃，堅持“多規(guī)合一＂，綜合考慮試點地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地總體布局，對于入市意愿較強、條件成熟的鎮(zhèn)村，啟動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地控制性詳細規(guī)劃編制工作，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展指明方向。

（三）制定配套政策(2021年2月-2021年3月）。在調(diào)查研究的基礎上，結(jié)合漣水縣實際，研究制定集體經(jīng)營性建設用地入市管理辦法、操作細則、規(guī)范性文本，建立入市交易制度；按照國家有關規(guī)定研究制定集體經(jīng)營性建設用地入市土地收益調(diào)節(jié)金征收辦法和收益分配指導意見等規(guī)范性文件。

（四）開展交易試點(2021年2月－4月中旬）。組織漣城街道、保灘街道、高溝鎮(zhèn)、紅窯鎮(zhèn)篩選出可以入市交易的地塊，縣自然資源和規(guī)劃部門根據(jù)相關規(guī)定，指導其制定具體地塊供地方案，經(jīng)依法批準后按法定程序公開交易。

（五）總結(jié)完善推廣(2021年4月30日前）。在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎上，修訂完善我縣集體經(jīng)營性建設用地入市辦法和配套政策，在全縣范圍內(nèi)推廣集體經(jīng)營性建設用地入市工作。

六、職責分工

縣自然資源和規(guī)劃局負責全縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市試點管理、監(jiān)督和指導工作。在試點的基礎上會同縣其他相關部門制定全縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市實施辦法、操作細則；指導試點鎮(zhèn)（街道）招標拍賣掛牌入市交易的具體實施、交易結(jié)果確認；制定全縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)網(wǎng)上交易規(guī)則，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地交易平臺。

縣財政局負責集體經(jīng)營性建設用地成交價款專賬核算，會同相關部門制定全縣集體經(jīng)營性建設用地增值收益調(diào)節(jié)金征收及使用辦法，指導試點鎮(zhèn)（街道）用好土地增值收益及調(diào)節(jié)金。

縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負責農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市集體決策、收益使用監(jiān)督檢查。指導農(nóng)村集體經(jīng)濟組織規(guī)范決策程序、搞好土地增值收益分配使用、加強集體資產(chǎn)管理。

其他相關部門根據(jù)各自職能，共同參與做好集體建設用地入市的監(jiān)督、管理、服務和配套政策的制定工作。

 

第2篇

我國現(xiàn)行《土地管理法》等法律法規(guī)嚴格限制集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。但實踐中出于利益驅(qū)動，存在大量集體土地隱形流轉(zhuǎn)亂象。對此，國家先后在安徽蕪湖、山東臨沂、廣東等地建立了流轉(zhuǎn)試點，一方面規(guī)范市場，另一方面為制度破冰積累經(jīng)驗。十八屆三中全會提出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。可見，作為極具價值的生產(chǎn)要素，集體建設用地特別是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地為主的經(jīng)營性集體用地流轉(zhuǎn)入市可以說是勢在必行。然而一項制度的突破必然伴隨著困難和探索，而無論改革的動力還是障礙大多與各參與主體的利益相關，集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)制度也不例外。黨的十報告中指出，要依法維護農(nóng)民土地權(quán)利及集體收益分配權(quán)，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。因此，建立兼顧國家、集體、個人的土地收益分配機制可以說是集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的關鍵。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)收益分配機制實際上要解決的就是流轉(zhuǎn)收益都給誰及如何給的問題。從用地流轉(zhuǎn)法律關系來看，用地轉(zhuǎn)出方的義務是將一定年限內(nèi)的用地使用權(quán)讓渡給受讓方，受讓方的義務則是支付相應的土地使用費用。可見，讓渡用地使用權(quán)所獲得的市場對價即是集體建設用地流轉(zhuǎn)收益，應當為用地轉(zhuǎn)出方作為權(quán)利所享有。但問題是集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)并非完全的市場行為，一些用地流轉(zhuǎn)法律關系以外的主體，如國家，憑借對用地流轉(zhuǎn)市場的管理和調(diào)控以及市場運行的維護和保障，有強烈參與收益分配的愿望和動力。那么，這些用地流轉(zhuǎn)法律關系以外主體應否參與收益分配？如何參與？這是流轉(zhuǎn)收益分配的第一個核心問題。此外，農(nóng)民集體作為集體經(jīng)營性建設用地的所有權(quán)人在獲得用地流轉(zhuǎn)收益時，應當如何在集體內(nèi)部成員之間進行使用和分配，如何將收益落實到每個農(nóng)民？這是流轉(zhuǎn)收益分配的第二個核心問題。可以說，解決好了上述兩方面問題，就能建立起一套合理合法的集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)收益分配機制。

一、國家參與用地首次流轉(zhuǎn)收益分配機制

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地首次流轉(zhuǎn)，是指農(nóng)民集體將除宅基地和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施、公益事業(yè)用地以外的經(jīng)營性建設用地使用權(quán)，通過出讓、出租、作價入股等形式，有償轉(zhuǎn)移給其他單位或個人的行為。首次流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民集體作為用地所有權(quán)人將用地使用權(quán)從所有權(quán)中剝離并轉(zhuǎn)讓出去，由此所獲得的流轉(zhuǎn)收益應當由農(nóng)民集體享有，以體現(xiàn)其產(chǎn)權(quán)中的處分和收益權(quán)能。基于私權(quán)保護的原理，一般而言，普通的自然人或法人不得介入農(nóng)民集體所有權(quán)保護下的收益分配，那么，國家作為用地流轉(zhuǎn)法律關系之外的主體，應否基于其特殊地位而在農(nóng)民集體的流轉(zhuǎn)收益中分得一杯羹呢？

（一）理論基礎

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)收益來自于其流轉(zhuǎn)收入，與流轉(zhuǎn)價格有密切關系。根據(jù)馬克思地租地價理論，建設用地價格主要由絕對地租、級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ組成。 絕對地租是在土地所有權(quán)壟斷的條件下，使用任何土地者必須支付的地租，即無論土地優(yōu)劣土地所有者總要取得的土地收益，是其所有權(quán)的體現(xiàn)。而級差地租，對于建設用地而言，土地位置和設施環(huán)境是其級差地租形成的決定性因素。由于土地區(qū)位、地理環(huán)境的差別所產(chǎn)生的超額利潤轉(zhuǎn)化成的級差地租，是建設用地級差地租Ⅰ。在同一地塊上連續(xù)追加投資而產(chǎn)生的超額利潤轉(zhuǎn)化而成的是級差地租Ⅱ，這里包括兩方面的土地資本投入，一是整個社會對基礎設施建設投入大量的土地資本引起土地收益的差別，最終形成級差地租Ⅱ；二是個別投資者在一定面積土地上，連續(xù)追加投資，獲得更多的超額利潤，在一定條件下轉(zhuǎn)化為級差地租Ⅱ。

根據(jù)上述理論來剖析農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地首次流轉(zhuǎn)收益可以看出，農(nóng)民集體和國家都對流轉(zhuǎn)收益的形成作出了貢獻。首先，農(nóng)民集體作為用地的所有權(quán)人，憑借其對土地私有權(quán)的壟斷而當然享有絕對地租，同時還享有由于歷史原因形成的區(qū)位優(yōu)勢所轉(zhuǎn)化的部分級差地租Ⅰ；其次，國家作為整個社會的管理者，是基礎設施建設的主要投入力量，特別在新農(nóng)村建設中，國家為改善農(nóng)村環(huán)境投入了大量資本，大大提升了農(nóng)村的區(qū)位優(yōu)勢，可見，國家對集體經(jīng)營性建設用地價格形成中的級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ，均有貢獻。

由此，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地首次流轉(zhuǎn)收益中包含了國家的資本投入，有投入就應當有回報，因此，國家基于對集體經(jīng)營性建設用地地租的貢獻應當參與用地首次流轉(zhuǎn)收益分配。

（二）博弈分析

從現(xiàn)行集體建設用地嚴格限制流轉(zhuǎn)下的征地制度來看，國家是土地征收后流轉(zhuǎn)收益的主要獲得者，且用地流轉(zhuǎn)收入全額納入地方政府財政，而農(nóng)民集體只能獲得被迫征地所給予的征收補償。當集體經(jīng)營性建設用地允許流轉(zhuǎn)后，國家和農(nóng)民集體的流轉(zhuǎn)收益及收益分配的力量都將發(fā)生變化。在這種情況下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)能否順利進行將是國家和農(nóng)民集體進行博弈的結(jié)果。對此，我們通過建立博弈模型對國家應否參與用地首次流轉(zhuǎn)收益分配進行分析。

1. 前提假設。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)各方是非合作的，且是理性的，嚴格追求自身效用最大化，對彼此的行動規(guī)則及效用函數(shù)等有準確的認識，即信息是完全的。因此筆者運用完全信息動態(tài)博弈模型進行分析。

2. 模型要素。模型要素有如下三個：

（1）行為主體。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地首次流轉(zhuǎn)主要涉及農(nóng)民集體、農(nóng)民、用地使用者及國家等主體。考慮到所要分析問題的需要，重點探討農(nóng)民集體和國家之間的博弈關系。其中國家分中央政府和地方政府。中央政府負責制定相關法律及政策，地方政府代表國家利益與農(nóng)民集體進行博弈。（2）行動空間。在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)被嚴格限制的法律背景下，中央政府可以選擇維持現(xiàn)狀，或進行制度改革即允許用地流轉(zhuǎn)入市。在中央政府既定的行動選擇下，地方政府的行為包括對集體經(jīng)營性建設用地進行征收和不進行征收兩種類型。對于農(nóng)民集體，需要根據(jù)中央政府和地方政府的行動，作出自己的選擇。在地方政府進行征收的情況下，農(nóng)民集體只能被迫征收，別無他選；在地方政府不進行征收的情況下，要看中央政府的決策，在維持現(xiàn)行法規(guī)狀況下，農(nóng)民的行為包括不流轉(zhuǎn)即自用和地下交易，當進行制度創(chuàng)新時 ，農(nóng)民可以選擇自用土地或自主流轉(zhuǎn)（見圖1）。（3）效用函數(shù)。博弈主體的效用函數(shù)不但受自身的行動影響，還取決于對方的行動選擇。（U1，U2）為行為主體的效用函數(shù)組合。行為人地方政府的效用U1和行為人農(nóng)民集體的效用U2都主要取決于兩方面：一是在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)過程中取得的收益，二是違反法律要受到的處罰風險成本。

現(xiàn)行法律制度下集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)被嚴格限制流轉(zhuǎn)，惟一合法的流轉(zhuǎn)途徑就是通過征收程序?qū)⒓w用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO用地，進而在國有土地市場上流轉(zhuǎn)。這種情況下，假設地方政府通過征地而后在國有建設用地市場上出讓土地使用權(quán)的總收入為R1，其中給被征地農(nóng)民的補償為αR1，α為農(nóng)民補償占所征建設用地出讓價款的份額，則地方政府所得收益為（1-α）R1。由此，現(xiàn)行制度下地方政府進行征地時兩方參與者的效用組合為I1（（1-α）R1，αR1）。

在現(xiàn)行法律制度下，如果地方政府不進行征地時，農(nóng)民集體可能選擇不流轉(zhuǎn)集體經(jīng)營性建設用地而自己使用，也可能在利益驅(qū)動下選擇非法入市，進行用地使用權(quán)的地下交易。這里設農(nóng)民集體自用經(jīng)營性建設用地的收益為K，由于未發(fā)生流轉(zhuǎn)，地方政府不會得到任何好處，此時的效用組合為I2（0，K）。如果農(nóng)民集體選擇在隱形市場上流轉(zhuǎn)用地，設農(nóng)民集體獲得流轉(zhuǎn)收益為R2，但由于屬非法交易，將付出違反法律受到懲罰的風險成本C2，此時地方政府不可能在非法流轉(zhuǎn)中獲得收益，但能獲得對農(nóng)民集體違法行為的處罰，因此兩者的效用組合為I3（C2，R2-C2）。

在中央政府進行制度改革允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的情況下，農(nóng)民集體無論進行用地流轉(zhuǎn)，還是自己使用，或等待被征收都將是合法行為。在集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)解禁的同時，對征地范圍的縮小、明晰和嚴控將是必然之舉。由此地方政府不進行征地，還農(nóng)民集體以自主流轉(zhuǎn)用地的財產(chǎn)權(quán)利將是常態(tài)。此時，若農(nóng)民集體選擇自用，則效用組合仍是II2（0，K）；若農(nóng)民集體對用地進行流轉(zhuǎn)，假設流轉(zhuǎn)所得全部收入為R′2，地方政府參與收益分配且分得β份額，即地方政府獲得收益為βR′2，則農(nóng)民集體所剩流轉(zhuǎn)收益為（1-β）R′2，由此二者的效用組合為II1（βR′2，（1-β）R′2）。

當然，在行為主體都是追求自身效用最大化的前提下，地方政府有可能不滿意從集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)中所獲得的收益，而繼續(xù)選擇進行征地。但此時由于征地行為已被嚴格限定在為公共利益的范圍內(nèi)，若地方政府為了追求利益濫用征收權(quán)的話，就要付出被上級政府查處的風險成本C′1。假設地方政府強行征地后再進行流轉(zhuǎn)的用地使用權(quán)出讓總收入為R1'， 其中將γR′1收益分給被征地農(nóng)民作為補償，γ為農(nóng)民補償占所征用地出讓價款的份額，則地方政府所得流轉(zhuǎn)收益為（1-γ）R′1，同時還要支付違法成本C′1。由此，地方政府進行強行征地時兩方參與者的效用組合為II3（（1-γ）R′1-C′1，γR′1）。

將地方政府和農(nóng)民集體在上述不同狀態(tài)下的效用分別總結(jié)于表1和表2中。

3. 博弈分析。在該博弈模型中，地方政府對于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)制度的改革和推行具有舉足輕重的作用。一方面，在現(xiàn)行法律制度下，地方政府通過征地后再招牌掛可以獲得土地收益（1-α）R1，如若進行集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)制度改革，地方政府預計得到的正常效用即自主流轉(zhuǎn)下分得的利益是βR′2，當βR′2< （1-α）R1時，地方政府就可能阻礙中央政府的改革進程，二者差距越大，地方政府的阻力也就越大。另一方面，在國家法律解禁，允許集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)的情況下，對于地方政府而言，如果從用地自主流轉(zhuǎn)中所獲得收益不能滿足政府追求效用最大化的需求，即小于在征地狀態(tài)下的潛在利益，則地方政府就會不惜冒著被懲罰的風險，行使不正當?shù)恼鞯貦?quán)，阻礙集體經(jīng)營性建設用地的流轉(zhuǎn)而著力促成征收。即地方政府會選擇進行違法征地的條件是βR′2<（1-γ）R′1-C′1，整理得β<（1-γ）R′1-C′1R′2。假設地方政府征地后流轉(zhuǎn)經(jīng)營性建設用地的價格R′1與農(nóng)民集體流轉(zhuǎn)用地使用權(quán)的市場價格R′2相同，則上述不等式可化簡為β<（1-γ）-C′1R′2。可見，地方政府參與集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)收益分配的份額β過小，是地方政府以強行征地的方式阻礙集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)的主要原因。同時，如果增大γ或C′1，則不等式右邊會變小，在β不變的情況下，不等式關系可能發(fā)生反方向變化。這說明提高農(nóng)民集體從征地中得到的補償或嚴懲地方政府濫用征收權(quán)行為，都將降低地方政府選擇征地的意愿，有利于保障集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)制度的順利推行。

4. 模型啟示。僅從國家應否參與流轉(zhuǎn)收益分配角度，該模型給我們揭示出，為保障農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)制度的順利改革和推行，地方政府應當參與用地首次流轉(zhuǎn)收益分配。

從實踐來看，集體建設用地要想入市流轉(zhuǎn)，從市場準入到價格形成，都要受到國家土地管理權(quán)力的制約和調(diào)控；在供給方面，可以流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)營性建設用地需要符合土地利用總體規(guī)劃，一般也要經(jīng)地方政府批準。也就是說，地方政府有權(quán)決定集體建設用地能否入市流轉(zhuǎn)。在目前地方政府會獲得征地所得全部收益的背景下，如果在集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)中地方政府不會分得任何利益的話，其很有可能運用手中的權(quán)力，阻礙集體用地的流轉(zhuǎn)，為追求自身利益最大化不惜違法強制征收，使流轉(zhuǎn)制度形同虛設。因此，在我國現(xiàn)階段如果為盤活農(nóng)村土地市場，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展而放開集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)，就應當在土地收益中允許地方政府介入分配，否則該流轉(zhuǎn)將難以真正存在。

（三）具體模式

在國家應當參與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)收益分配的前提下，以何種形式參與分配是一個值得探討的問題。從試點地區(qū)實踐來看，國家參與用地流轉(zhuǎn)收益分配的方式主要有兩種：一是直接在流轉(zhuǎn)收益中分成；另一種是僅以稅費方式分享收益。應當說，雖然國家應當參與用地流轉(zhuǎn)收益分配，但從法律關系來看，國家并不是流轉(zhuǎn)交易 的主體，地方政府憑借公權(quán)力從土地流轉(zhuǎn)收益者那里直接取得收益是沒有法理依據(jù)的。國家僅以稅費的方式參與收益分配是更加合理合法的方案，也應當是國家參與集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)收益分配的最終模式。

但是從上述博弈模型看出，如果地方政府分得的流轉(zhuǎn)收益過少，就有可能導致其利用手中權(quán)力阻礙用地流轉(zhuǎn)而促成征收。因此，筆者認為地方政府參與用地流轉(zhuǎn)收益分配的方式應當逐步進行規(guī)范。在現(xiàn)階段為積極促進集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)市場的建立，應當允許地方政府以恰當?shù)姆绞浇槿胗玫亓鬓D(zhuǎn)收益分配。目前可以考慮效仿國有土地收益基金，在地方財政中設立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)收益基金。該基金由農(nóng)民集體在每宗集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)收益中按一定比例計提，在地方政府財政中設立專門賬戶，按照公益性基金經(jīng)營和管理。特別需要明確的是該基金的使用方向，只能流向農(nóng)村，主要用于農(nóng)村基礎設施建設、農(nóng)業(yè)環(huán)境改善等有助于提升農(nóng)村區(qū)位優(yōu)勢方面。這樣，農(nóng)民集體計提在基金的收益與地方政府單純分成收益不同，計提收益雖然進入了地方政府財政，但是實行專賬專用，且通過基金運作可以更好地服務于農(nóng)村，實際是“取之于農(nóng)民，用之于農(nóng)民”，是農(nóng)民收益轉(zhuǎn)換形式后的返還。同時，由于有專款用于農(nóng)村建設，在集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)入市，地方政府土地收益減少的情況下，地方財政可以騰出更多資金進行城市建設。可見，地方政府參與流轉(zhuǎn)收益分配的這一模式有助于實現(xiàn)多方共贏，達到各方利益的平衡，將是集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)收益分配機制創(chuàng)新。

二、農(nóng)民集體和國家參與用地再次流轉(zhuǎn)收益分配方案

在集體經(jīng)營性建設用地首次流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民集體是轉(zhuǎn)出方，作為用地所有權(quán)人和交易一方主體，理應獲得除國家參與分配部分的全部流轉(zhuǎn)收益。但是用地再次流轉(zhuǎn)，是指已經(jīng)取得用地使用權(quán)的單位和個人，在使用期限屆滿之前，以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、作價入股等形式，將剩余年限的用地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移給其他單位和個人的行為。在再次流轉(zhuǎn)中，其法律關系的主體是用地使用權(quán)人，農(nóng)民集體作為所有權(quán)人不再是交易一方，置身于流轉(zhuǎn)行為之外，僅能在必要時對不符合合同約定或法律規(guī)定的再次流轉(zhuǎn)行為進行限制。筆者認為，農(nóng)民集體在集體經(jīng)營性建設用地首次流轉(zhuǎn)中已經(jīng)通過獲得對價的方式讓渡了用地使用權(quán)，那么在再次流轉(zhuǎn)中作為流轉(zhuǎn)關系以外的主體，農(nóng)民集體不再享有獲得流轉(zhuǎn)收益的權(quán)利基礎，因此，不應再參與分配。即使集體經(jīng)營建設用地再次流轉(zhuǎn)中有增值收益，也大多來自用地使用者在土地上連續(xù)追加投資，通過改善用地條件在一定條件下轉(zhuǎn)化形成的級差地租Ⅱ，應當由用地使用者享用這部分收益，農(nóng)民集體沒有理由介入分配。

但是應當指出，在集體經(jīng)營性建設用地再次流轉(zhuǎn)中，有一種情形農(nóng)民集體應當參與收益分配，即在首次流轉(zhuǎn)中使用者無償取得用地的情況。從實踐來看，由于欠缺規(guī)范的集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)制度，存在大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)無償使用集體土地現(xiàn)象。在難以改變現(xiàn)狀并強行要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)繳納用地使用費的情況下，有效的制度設計是效仿國有劃撥土地制度，在用地的再次流轉(zhuǎn)中實現(xiàn)農(nóng)民集體基于所有權(quán)應當享有的權(quán)益。具體而言，集體經(jīng)營性建設用地使用者進行用地再次流轉(zhuǎn)將獲得可觀的流轉(zhuǎn)收益，但由于該收益中實際上包含了其取得用地使用權(quán)時應當支付而未支付的用地使用權(quán)費用，因而應將相當于用地對價的部分收益補繳給農(nóng)民集體。當然，在補繳費用之后再進行流轉(zhuǎn)，其收益分配就將與農(nóng)民集體無關。

對于國家而言，是否還應當參與集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)收益分配呢？筆者認為基于國家對基礎設施建設的投入和對流轉(zhuǎn)市場的管理，應當以土地增值稅的方式參與收益分配。鑒于用地再次流轉(zhuǎn)的市場自由度更大，國家的監(jiān)管和制約手段減弱，不存在博弈模型中出現(xiàn)的問題，因此國家以征稅方式參與收益分配的方案相對比較簡單可行。

三、農(nóng)民集體用地流轉(zhuǎn)收益內(nèi)部分配機制

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)收益分配的第二個核心問題就是農(nóng)民集體如何在集體內(nèi)部使用和分配收益，主要涉及集體成員農(nóng)民的切身利益。農(nóng)民始終是農(nóng)村土地問題關注的焦點和最終落腳點。但實踐中在與勢力相對強大的農(nóng)民集體、地方政府的利益博弈中，農(nóng)民常常處于弱勢地位。因此，切實保護農(nóng)民利益，確保落實農(nóng)民對用地流轉(zhuǎn)收益的分配參與和最終享用，是該制度設計的關鍵。

（一）農(nóng)民應是用地流轉(zhuǎn)收益的最終受益者

《物權(quán)法》第五十九條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。那么由農(nóng)民集體所有的經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)而獲得的收益亦應當屬于本集體成員集體所有，即應由集體內(nèi)農(nóng)民共享這部分收益。因此，農(nóng)民應是農(nóng)民集體獲得全部用地流轉(zhuǎn)收益的最終受益者，包括首次流轉(zhuǎn)中讓渡用地使用權(quán)所得的收益，以及再次流轉(zhuǎn)中無償取得用地的使用者補繳的用地使用費用。

此外，農(nóng)民作為集體經(jīng)營性建設用地的有償使用權(quán)人，在再次流轉(zhuǎn)中應當獲得全部流轉(zhuǎn)收益，其合法權(quán)益應當受到法律保護。

（二）農(nóng)民集體用地流轉(zhuǎn)收益用途管理

進行農(nóng)民集體流轉(zhuǎn)收益內(nèi)部分配首先要確保農(nóng)民集體將獲得的流轉(zhuǎn)收益切實納入集體財產(chǎn)，用于集體事務，避免收益被截留挪用，中飽私囊。因此，嚴格控制農(nóng)民集體收益用途是有效保護農(nóng)民權(quán)益的重要途徑。

實踐中多數(shù)試點地區(qū)對農(nóng)民集體流轉(zhuǎn)收益用途管理進行了專門規(guī)定，具體見表3。

從上述規(guī)定可以看出，實踐中對于農(nóng)民集體流轉(zhuǎn)收益的用途管理主要體現(xiàn)在兩個方面：一是強調(diào)將用地流轉(zhuǎn)收益納入農(nóng)村集體財產(chǎn)統(tǒng)一管理；二是明確農(nóng)民集體的流轉(zhuǎn)收益專項用于農(nóng)民權(quán)益保障，具體使用集中在農(nóng)民安置補償、集體基礎設施公共事業(yè)建設、土地保護開發(fā)和生產(chǎn)發(fā)展以及集體成員的社會保障方面。其中廣東省在農(nóng)民集體流轉(zhuǎn)收益使用上的做法值得借鑒，特別提出收益50%以上存入銀行（農(nóng)村信用社）專戶，專款用于本集體經(jīng)濟組織成員的社會保障安排。這一規(guī)定具有較強的操作性和強制性，更加有效地解決了集體收益使用過程中容易滋生的濫用挪用等問題，并積極解決了失地農(nóng)民社保問題，切實保護了農(nóng)民的實際利益。

由此，應當對農(nóng)民集體流轉(zhuǎn)收益用途進行管理，在保障收益全額納入由全體成員共享的集體財產(chǎn)范疇的基礎上，明確收益的具體使用方向。從集體經(jīng)營 性建設用地流轉(zhuǎn)順利推行的角度來看，應當確保收益中相當一部分用于集體成員的社會保障以及農(nóng)村基礎設施和公共事業(yè)建設。盡管對農(nóng)民集體收益的內(nèi)部分配問題，國家不宜介入過多，但由于我國現(xiàn)階段大多數(shù)農(nóng)民生活水平較低，抗風險能力較差，為更有力保障農(nóng)民利益，應當在相關地方性法規(guī)中體現(xiàn)對農(nóng)民集體流轉(zhuǎn)收益的用途管理。與此同時，期望通過集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)所得收益推動農(nóng)村社會保障體系的建立。  

（三）農(nóng)民集體用地流轉(zhuǎn)收益在農(nóng)民之間的分配

第3篇

關鍵詞：集體建設用地；流轉(zhuǎn)；產(chǎn)權(quán)體系；重構(gòu)；政策設計

中圖分類號：F321.1文獻標識碼：A 文章編號：1003―0751(2011)06―0072―05

堅持農(nóng)村土地集體所有制不變，實行土地所有權(quán)與使用權(quán)（經(jīng)營權(quán)）相分離，是我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的核心。近年來學術界圍繞集體建設用地流轉(zhuǎn)過程中的產(chǎn)權(quán)主體虛置、城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)市場二元分割、土地增值收益分配不公、農(nóng)民主體性地位喪失、流轉(zhuǎn)的公平與效率等問題，以及與此相應的改革對策與優(yōu)化路徑的系列研究都非常多，但究竟該如何改革仍然是眾說紛紜。筆者認為，上述諸多問題的關鍵就在于現(xiàn)行的集體建設用地的產(chǎn)權(quán)體系結(jié)構(gòu)不適應城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的需要，且缺乏完善的流轉(zhuǎn)與退出機制。因此，有必要對集體建設用地的產(chǎn)權(quán)體系進行重構(gòu)，對集體建設用地產(chǎn)權(quán)主體的確定，產(chǎn)權(quán)的獲取、流轉(zhuǎn)以及退出機制等政策適時進行調(diào)整。

一、產(chǎn)權(quán)體系的重構(gòu)及權(quán)能設定

一項完整的土地產(chǎn)權(quán)應包括土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)。集體建設用地的產(chǎn)權(quán)與國有產(chǎn)權(quán)、私人產(chǎn)權(quán)、法人產(chǎn)權(quán)相對，是一種公共產(chǎn)權(quán)；集體土地所有權(quán)人對自己的土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。為此，根據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論和物權(quán)理論，本文將集體建設用地的產(chǎn)權(quán)主要歸置為所有權(quán)、用益物權(quán)、擔保物權(quán)三組權(quán)利束（如下圖）。

（一）三組權(quán)束的解釋

1.所有權(quán)。所有權(quán)是財產(chǎn)所有人對自己所有的財產(chǎn)依法進行全面支配的物權(quán)，它是一種自物權(quán)。集體建設用地是農(nóng)村集體土地的重要構(gòu)成部分，由于集體所有的土地依照法律規(guī)定屬于村農(nóng)民集體所有，所以集體建設用地的所有權(quán)仍然歸集體所有。為此，此項權(quán)利可以稱之為集體所有權(quán)。2.用益物權(quán)。用益物權(quán)是以物的使用收益為目的而設立的物權(quán)。集體建設用地的用益物權(quán)主要包括地上權(quán)、空中權(quán)、地下權(quán)、地役權(quán)、公益性集體建設用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、經(jīng)營性集體建設用地使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、租賃權(quán)、發(fā)展權(quán)。

3.擔保物權(quán)。擔保物權(quán)，又叫做價值權(quán)，是指權(quán)利人直接支配標的物的交換價值用以擔保其債權(quán)的實現(xiàn)的他物權(quán)。擔保物權(quán)是以保證債務的履行，債權(quán)的實現(xiàn)為目的而設立的物權(quán)。全面彰顯集體建設用地的交換價值，實現(xiàn)集體建設用地與城鎮(zhèn)國有建設用地的同權(quán)，應該賦予抵押權(quán)。

（二）關鍵權(quán)能的設定

按照現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，我國農(nóng)村集體建設用地主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設用地。根據(jù)土地使用的目的和性質(zhì)的不同，集體建設用地實質(zhì)被分割成為公益性建設用地、經(jīng)營性建設用地和宅基地三大板塊。公益性集體建設用地使用權(quán)人、經(jīng)營性集體建設用地使用權(quán)人和宅基地使用權(quán)人，各自對其依法取得的土地享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。依目前我國集體建設用地流轉(zhuǎn)實際而言，突出的矛盾也集中在公益性集體建設用地、宅基地、經(jīng)營性集體建設用地的使用權(quán)上。因此，設定好此三項關鍵使用權(quán)的權(quán)能至關重要。

1.公益性集體建設用地使用權(quán)。公益性集體建設用地使用權(quán)是因公益性項目而對集體所有的非農(nóng)業(yè)用地進行占有、使用、收益的用益物權(quán)。公益性集體建設用地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設施。

2.宅基地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)是指公民個人在依法取得的國家所有或集體組織所有的土地上建筑房屋并居住使用的權(quán)利。宅基地使用權(quán)須按法定程序取得；宅基地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，但須遵守法律、法規(guī)的有關規(guī)定，宅基地使用權(quán)不得單獨轉(zhuǎn)讓，而只能隨房屋產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓而轉(zhuǎn)讓；當事人之間非法轉(zhuǎn)讓空閑宅基地的任何協(xié)議均屬無效行為，宅基地所有人有權(quán)收回其非法轉(zhuǎn)讓的宅基地。

3.經(jīng)營性集體建設用地使用權(quán)。經(jīng)營性集體建設用地使用權(quán)是因經(jīng)營性項目而對集體所有的非農(nóng)業(yè)用地進行占有、使用、收益的用益物權(quán)。經(jīng)營性集體建設用地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設施。

二、集體建設用地流轉(zhuǎn)的政策設計

深化推進集體建設用地流轉(zhuǎn)，除了構(gòu)建科學合理的集體建設用地產(chǎn)權(quán)體系外，還必須建立健全集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的政策制度。其中關鍵在于做好集體建設用地產(chǎn)權(quán)主體的確定，使用權(quán)的獲取、流轉(zhuǎn)以及退出機制設計。

（一）產(chǎn)權(quán)主體的確定

1.公益性集體建設用地產(chǎn)權(quán)主體的確定。公益性集體建設用地對農(nóng)村發(fā)展具有重要的社會價值作用，可替代性差。為此，公益性集體建設用地的產(chǎn)權(quán)主體應歸屬到農(nóng)民集體，由農(nóng)民集體行使所有權(quán)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村兩委無權(quán)獨立決定公益性集體建設用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，在不改變使用性質(zhì)或用途的前提下，公益性集體建設用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)應征得村集體三分之二成員的同意。公益性集體建設用地作為整體性公共資產(chǎn)，其所產(chǎn)生的公共收益應歸屬全體村集體成員，相應的增值收益不宜作為份額財產(chǎn)收入在村集體成員間直接分配，而應納入村集體公共財政收支體系或者作為保障性社會福利按成員權(quán)共享。

2.經(jīng)營性集體建設用地產(chǎn)權(quán)主體的確定。經(jīng)營性集體建設用地的產(chǎn)權(quán)主體應歸屬為村集體成員，具體執(zhí)行可落實到農(nóng)戶家庭。凡是戶籍在冊者，不分男女老幼均應享受成員權(quán)，按人均份額以農(nóng)戶家庭為單位行使主體性權(quán)利。“三級所有，隊為基礎”，對于原屬全體農(nóng)民集體所有的經(jīng)營性集體建設用地，其產(chǎn)權(quán)應按照全體村集體成員進行等額股份分配，落實到農(nóng)戶家庭；對于已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的經(jīng)營性集體建設用地，其產(chǎn)權(quán)應在各自所在的集體經(jīng)濟組織或者村民小組內(nèi)部按照成員權(quán)進行等額股份分配，并落實到農(nóng)戶家庭；對于已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，應按照全體鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）成員權(quán)進行等額股份分配到全體成員，并落實到農(nóng)戶家庭。確權(quán)后的經(jīng)營性集體建設用地，再次進行流轉(zhuǎn)時其產(chǎn)權(quán)主體應一律是村集體成員，具體執(zhí)行交由其所在家庭戶主行使，并以農(nóng)戶家庭為單位表達主體利益。

3.宅基地產(chǎn)權(quán)主體的確立。宅基地的使用權(quán)歸屬為集體組織成員，以家庭為單位申請宅基地。宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，可以依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。宅基地因自然原因滅失的，對失去宅基地的集體組織成員，應當重新分配宅基地。

（二）使用權(quán)的獲取

1.公益性集體建設用地使用權(quán)的獲取。公益性集體建設用地使用權(quán)的獲取，應分情況和服務類別，適用不同的獲取方式。（1）有償征收獲取。此種方式適宜那些符合土地利用規(guī)劃，且主要不是為本集體組織服務的公益項目建設。諸如國家級、區(qū)域性或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）間的重點工程、公共設施、公益事業(yè)等用地，應通過有償征收的獲取，但軍事用地和涉及國家安全、社會公共秩序的特殊用地或者法律有特殊規(guī)定的除外。（2）無償義務供給。此種方式僅限于本集體組織內(nèi)部的公益性項目建設用地之需，由于此類公益性建設項目有助于提高整個村集體的福祉，所以應由村農(nóng)民集體無償義務提供。凡是符合村鎮(zhèn)規(guī)劃，為本村社會、經(jīng)濟發(fā)展所需，主要服務于本村集體的公益性項目，且經(jīng)村兩委討論通過和村集體三分之二成員的同意，則村農(nóng)民集體應無償義務提供該地塊用于公益性項目建設。

2.經(jīng)營性集體建設用地使用權(quán)的獲取。經(jīng)營性集體建設用地是農(nóng)村土地中最具增值潛力的集體性財產(chǎn)。凡是需要經(jīng)營性集體建設用地者，只要符合土地利用規(guī)劃，不分集體組織內(nèi)外部成員或法人組織，都應依法通過有償?shù)姆绞将@取該地塊。具體可以通過招標、拍賣、掛牌出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、作價入股、聯(lián)營等方式獲取。使用權(quán)的獲取價格可以由供需雙方協(xié)議定價或者按市場定價。未經(jīng)村集體組織三分之二成員的同意，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或村兩委無權(quán)單獨將經(jīng)營性集體建設用地使用權(quán)進行初始流轉(zhuǎn)。

3.宅基地使用權(quán)的獲取。現(xiàn)行《土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。”宅基地使用權(quán)是保障農(nóng)民集體成員的基本居住的用益物權(quán)，適合基本居住需要是重要的使用限度和標尺。所以在宅基地使用權(quán)的獲取標準上，可將《土地管理法》第62條修改為：“農(nóng)村村民一戶只能申請一處符合法定面積標準的宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。”在使用權(quán)的獲取方式上，應采取無償取得和有償使用相結(jié)合的方式。對保障基本居住的宅基地部分，宅基地面積在所在的省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準以內(nèi)的，應繼續(xù)采用無償取得制度；對超過基本居住范圍的部分實行有償使用制度，且對超標多占的宅基地，可以采取累進制計算使用費。

（三）使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與退出

1.公益性集體建設用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與退出。（1）公益性集體建設用地使用權(quán)不得單獨流轉(zhuǎn)，以農(nóng)民集體公益性項目等建筑物或構(gòu)筑物為流轉(zhuǎn)的，其占用范圍內(nèi)的建設用地使用權(quán)一并流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體公益性建設項目多為投資大、周期長、收益低的公共產(chǎn)品與公共服務性項目，目前多由當?shù)卣痛澹ㄦ?zhèn)）集體自籌建設。但隨著農(nóng)村公共服務社會化的發(fā)展、改革與推進，越來越多的社會資本將會參與公益性項目建設。因此應允許在規(guī)劃期內(nèi)和契約期內(nèi)，且保證公益性集體建設用地使用性質(zhì)和用途不變的前提下，應準許公益性集體建設用地使用權(quán)隨公益性項目的建筑物或構(gòu)筑物以轉(zhuǎn)讓、出租等方式有償流轉(zhuǎn)。合約期滿后，由農(nóng)民集體組織無償收回公益性集體建設用地使用權(quán)及其項目建筑物。（2）公益性集體建設用地使用權(quán)可以有償退出。除因自然因素及不可抗力原因，或者土地利用規(guī)劃變動外，公益性集體建設用地使用權(quán)可以有償退出，變更其使用性質(zhì)和用途，但不得變更農(nóng)民集體所有權(quán)。這是因為公益性集體建設用地也有發(fā)展權(quán)，將其從轉(zhuǎn)向較高利用效益的用途或較高利用程度，有利于集體建設用地的節(jié)約集約利用。當有償退出的收益所得大于其現(xiàn)有的社會成本，及其地上建筑物或構(gòu)筑物的再建經(jīng)濟成本時，經(jīng)村兩委討論通過和村集體三分之二成員的同意，公益性集體建設用地使用權(quán)可以有償退出，具體可以采取出讓、轉(zhuǎn)讓、出租等方式。

2.經(jīng)營性集體建設用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與退出。經(jīng)營性集體建設用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與退出可以適用城鎮(zhèn)國有建設用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)辦法與退出機制，實現(xiàn)與城鎮(zhèn)國有建設用地的完全同權(quán)。為此，應建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)交易市場，允許經(jīng)營性集體建設用地使用權(quán)直接進入市場交易。（1）在流轉(zhuǎn)路徑方面，不實行強制性的政府征收。是否繼續(xù)保留農(nóng)民集體所有權(quán)，必須征得三分之二村民的同意，具體流轉(zhuǎn)應由村農(nóng)民集體組織與需求方（不分集體組織內(nèi)外）直接商業(yè)談判交易。（2）在流轉(zhuǎn)方式方面，具體可以通過招標、拍賣、掛牌出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、作價入股、聯(lián)營等方式獲取。（3）在流轉(zhuǎn)期限方面，以出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃方式取得的經(jīng)營性集體建設用地使用權(quán)有最高期限的限制，其最高期限可以參照城鎮(zhèn)國有建設用地的相關規(guī)定；以作價入股、聯(lián)營等方式取得的，其流轉(zhuǎn)期限與運作可以參照公司法相關規(guī)定靈活安排。（4）在退出機制方面，以出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃方式進行的，農(nóng)民集體組織及其原土地使用權(quán)人應依法向受讓方完全轉(zhuǎn)移經(jīng)營性集體建設用地的使用權(quán)，退出任何具體經(jīng)營管理，但不得退出出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃合約規(guī)定的所有權(quán)管理；以作價入股、聯(lián)營等方式進行的，農(nóng)民集體組織及其成員有權(quán)依照合約或協(xié)議規(guī)定參與或退出使用權(quán)的具體經(jīng)營管理，但不得退出經(jīng)營性集體建設用地所有權(quán)的管理。

3.宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與退出。宅基地的流轉(zhuǎn)，具體可以分兩個層次進行。（1）仍然作為宅基地流轉(zhuǎn)，即在不改變宅基地使用權(quán)性質(zhì)和用途的前提下流轉(zhuǎn)。宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體組織同意，在保障基本居住條件的前提下，可以將其宅基地向符合宅基地申請條件的人轉(zhuǎn)讓、贈與或者出租。農(nóng)村村民轉(zhuǎn)讓、贈與或者出租宅基地后，再申請宅基地的，不予批準。（2）作為經(jīng)營性集體建設用地流轉(zhuǎn)，即變更宅基地使用權(quán)性質(zhì)和用途后流轉(zhuǎn)。對于閑置的宅基地，宅基地使用權(quán)人不愿轉(zhuǎn)讓、贈與或者出租的，可以儲備為經(jīng)營性集體建設用地，在集體組織內(nèi)部收購，但不能直接將宅基地使用權(quán)出讓給集體組織外部的任何組織或個人。宅基地的退出，可以分三種情況進行。（1）對具有特殊歷史風貌、國家法律規(guī)定保護、重大旅游開發(fā)價值等的住宅建筑，其宅基地使用權(quán)人不論是否閑置該宅基地，該宅基地使用權(quán)人均有權(quán)自主選擇是否退出其宅基地使用權(quán)。選擇退出者，其宅基地使用權(quán)必須移交給村集體組織，并可獲取一定的經(jīng)濟補償價值，對于仍然定居在村集體的，且無其他基本保障宅基地者，還應給其再分配新的宅基地；選擇不退出者，除可繼續(xù)享受基本使用權(quán)和收益外，還必須承擔相應的保護等義務。（2）對于擁有多處宅基地，或者擁有多處宅基地且實際使用面積超出所在的省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準的宅基地使用權(quán)人，宅基地使用權(quán)人可以將其符合標準內(nèi)的閑置宅基地使用權(quán)有償移交給本村集體組織，而超標閑置部分應在補交超標使用費后將使用權(quán)有償移交給本村集體組織，或者無償直接歸村集體組織收回。對于閑置宅基地上有建筑物或構(gòu)筑物的，如其地上建筑物或構(gòu)筑物發(fā)生有償轉(zhuǎn)讓，則連同宅基地使用權(quán)也一并轉(zhuǎn)讓，原宅基地使用權(quán)人隨即喪失宅基地使用權(quán)，轉(zhuǎn)讓收益由原宅基地使用權(quán)人所得。（3）對于戶籍仍在本村集體，但已在城鎮(zhèn)安家立業(yè)，長期不在本村居住者，其閑置的宅基地使用權(quán)應堅持有償轉(zhuǎn)讓優(yōu)先的退出原則。首先，此類宅基地使用權(quán)人可以選擇將其閑置宅基地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓或無償贈與本村集體其他符合宅基地申請條件的人，也可作為經(jīng)營性集體建設用地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給本村集體組織內(nèi)的經(jīng)營性集體建設用地使用權(quán)需求人，或者由村集體組織將其有償收購儲備為經(jīng)營性集體建設用地。其次，其定居城鎮(zhèn)政府應優(yōu)先解決此類業(yè)已退出宅基地使用權(quán)的外來人口的城鎮(zhèn)戶口，將其納入城市居民的統(tǒng)一管理，提供基本城市社會保障，享受城市統(tǒng)一的子女入學政策，以及其他平等的市民化待遇。對于不愿意接受有償轉(zhuǎn)讓、贈與或者上述政策的宅基地使用權(quán)人，以及已具有城鎮(zhèn)戶籍，且因合法繼承仍在村集體擁有實際宅基地的使用權(quán)人，當村集體組織確因發(fā)展需要（不論是公益性還是經(jīng)營性）使用其宅基地時，經(jīng)村兩委討論通過和村集體三分之二成員的同意后，可以由村集體組織強制性的收回其宅基地使用權(quán)。

（四）流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益的保護

公益性集體建設用地作為整體性公共資產(chǎn)，其所產(chǎn)生的公共收益應歸屬全體村集體成員，相應的增值收益不宜作為份額財產(chǎn)收入在村集體成員間直接分配，而應納入村集體公共財政收支體系或者作為保障性社會福利按成員權(quán)共享。對于在保證公益性集體建設用地使用性質(zhì)和用途不變的前提下，將公益性集體建設用地使用權(quán)隨公益性項目的建筑物或構(gòu)筑物以轉(zhuǎn)讓、出租等方式有償流轉(zhuǎn)的，合約期滿后，由農(nóng)民集體組織無償收回公益性集體建設用地使用權(quán)及其項目建筑物。對于在變更公益性集體建設用地使用性質(zhì)和用途，采取出讓、轉(zhuǎn)讓、出租等方式有償退出的，可以作為經(jīng)營性集體建設用地進行經(jīng)營，但其最終所有權(quán)應仍須歸農(nóng)民集體保有，其所獲取的增值收益由全體村民的三分之二成員共同決定分配與自主支配。

經(jīng)營性集體建設用地產(chǎn)生的流轉(zhuǎn)增值收益，嚴格在確權(quán)時確定的成員間按份額分配，確權(quán)時的產(chǎn)權(quán)主體范圍不同，則增值收益分配范圍不同。對于確權(quán)后的經(jīng)營性集體建設用地，再次進行流轉(zhuǎn)時其產(chǎn)權(quán)主體應是村集體成員，具體執(zhí)行交由其所在家庭戶主行使，并以農(nóng)戶家庭為單位表達主體利益。對于以作價入股、合作聯(lián)營等方式參與經(jīng)營的，其增值收益分配及風險分擔等，應以合約或協(xié)議、相關市場法律法規(guī)為準。農(nóng)民集體組織及其成員有權(quán)依照合約或協(xié)議規(guī)定參與或退出使用權(quán)的具體經(jīng)營管理，但不得退出經(jīng)營性集體建設用地所有權(quán)的管理。

宅基地使用權(quán)人不能直接將宅基地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓給集體組織外部的任何組織或個人。對于因公益性建設項目需要而占用農(nóng)民宅基地的，不論是有償取得還是義務提供的，村集體必須為原宅基地使用權(quán)人重新分配同等面積宅基地。經(jīng)集體經(jīng)濟組織內(nèi)部收購、無償收回、整理節(jié)余、原使用權(quán)人退出等方式所取得的宅基地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村兩委、集體經(jīng)濟組織無權(quán)單獨進行流轉(zhuǎn)，必須經(jīng)村集體三分之二成員的同意后方可流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)所得增值收益應在全體集體成員間按成員份額分配。

三、調(diào)整后的集體建設用地流轉(zhuǎn)政策效應預估

（一）有利于提高流轉(zhuǎn)的公平性。以集體成員權(quán)來確認產(chǎn)權(quán)主體和分配收益，允許經(jīng)營性集體建設用地直接進入市場交易，享受與城鎮(zhèn)國有建設用地的同等權(quán)利；賦予公益性集體建設用地和宅基地必要的發(fā)展權(quán)，允許分情況變更土地使用權(quán)性質(zhì)和用途；保障集體組織內(nèi)部成員之間的利益分配與平衡，兼顧農(nóng)村戶籍的城鎮(zhèn)居住者的利益，提高了流轉(zhuǎn)公平性。

（二）有利于提高流轉(zhuǎn)的效率性。目前制約集體建設用地流轉(zhuǎn)的主要障礙，就是集體建設用地的產(chǎn)權(quán)主體不明確、產(chǎn)權(quán)權(quán)能不健全，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府直接干預等因素。通過健全集體建設用地的產(chǎn)權(quán)體系，明確產(chǎn)權(quán)主體到集體成員并落實到每個農(nóng)戶家庭，以及限制鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村兩委的獨立決定權(quán)，使集體建設用地的產(chǎn)權(quán)主體不再含混不清，減少流轉(zhuǎn)阻力。集體建設用地按照不同使用性質(zhì)和類別，適用不同的流轉(zhuǎn)方式，能夠提高流轉(zhuǎn)速度與效率。

（三）有利于提高流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟性。通過厘清集體建設用地的產(chǎn)權(quán)主體，減少鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府直接干預，準許集體建設用地供需雙方可以直接商談或協(xié)議交易，減少不必要的中間環(huán)節(jié)，降低流轉(zhuǎn)的交易成本，便捷集體建設用地使用權(quán)的獲取渠道和過程，提高了流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟性。

（四）有利于提高流轉(zhuǎn)的收益性。準許公益性集體建設用地使用權(quán)隨公益性項目的建筑物或構(gòu)筑物以轉(zhuǎn)讓、出租等方式有償流轉(zhuǎn)，并允許公益性集體建設用地使用權(quán)可以采取出讓、轉(zhuǎn)讓、出租等方式有償退出；準許經(jīng)營性集體建設用地通過招標、拍賣、掛牌出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、作價入股、聯(lián)營等方式流轉(zhuǎn)，設立有償退出機制；準許閑置宅基地使用權(quán)有償收購，并實行有償退出等，提高了集體建設用地流轉(zhuǎn)的收益性。

（五）有利于提高流轉(zhuǎn)的安全性。調(diào)整后的流轉(zhuǎn)政策應能極大地保護農(nóng)民的集體財產(chǎn)性權(quán)益。按照集體成員權(quán)來共享經(jīng)營性集體建設用地使用權(quán)和收益權(quán)，并允許農(nóng)民集體組織及其成員以作價入股、聯(lián)營等方式依照合約或協(xié)議規(guī)定參與或退出使用權(quán)的具體經(jīng)營管理，提高農(nóng)民集體成員的公眾參與度，減少流轉(zhuǎn)交易的經(jīng)濟利益沖突和摩擦，降低社會風險，從整體上提高了流轉(zhuǎn)的安全性。

（六）有可能增加管理的難度性。一方面，由于相對淡化了政府征收，準許經(jīng)營性集體建設用地直接進入土地市場交易，將會直接減少基層政府的財政外收入，并且增加了集體建設用地交易市場的監(jiān)管難度；另一方面，由于設定了公益性集體建設用地使用權(quán)的分類獲取方式，設定了公益性集體建設用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)的有償流轉(zhuǎn)與退出機制，在現(xiàn)行相關制度還不健全的情況下可能會增加鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和集體組織的管理難度與稅費征收難度。

參考文獻

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第4篇

( 一) 關于經(jīng)營性墓地的概念厘定

在我國，墓地分為公益性墓地和經(jīng)營性墓地，二者在使用主體、獲得方式和使用方式上都是不同的。根據(jù)《公墓管理暫行辦法》( 下文中簡稱《公墓管理辦法》) 第3 條規(guī)定: 公墓是為城鄉(xiāng)居民提供安葬骨灰和遺體的公共設施。公墓分為公益性公墓和經(jīng)營性公墓。公益性公墓是為農(nóng)村村民提供遺體或骨灰安葬服務的公共墓地。經(jīng)營性公墓是為城鎮(zhèn)居民提供骨灰或遺體安葬實行有償服務的公共墓地，屬于第三產(chǎn)業(yè)。第17 條凡在經(jīng)營性公墓內(nèi)安葬骨灰或遺體的，喪主應按規(guī)定交納墓穴租用費、建墓工料費、安葬費和護墓管理費。在使用主體上經(jīng)營性墓地的使用主體為城鎮(zhèn)居民，而公益性墓地的使用主體是農(nóng)村村民; 在獲得方式上經(jīng)營性墓地是購墓者通過買賣方式獲得的，公益性墓地則是農(nóng)村村民根據(jù)其所具有的農(nóng)村戶籍身份獲得的; 因此在使用方式上經(jīng)營性墓地是有償使用，公益性墓地為無償使用。所以，可以將經(jīng)營性墓地的概念概括為: 經(jīng)營性墓地是城鎮(zhèn)居民向有銷售資格的墓地經(jīng)營主體通過購買方式獲得使用的用于安葬遺體或骨灰的公共墓地。

( 二) 經(jīng)營性墓地的管理主體與經(jīng)營主體

1. 經(jīng)營性墓地的管理主體

對于經(jīng)營性墓地的管理主體殯葬管理法規(guī)文件中有十分明確的規(guī)定，《殯葬管理條例》( 下文中簡稱《殯葬條例》) 第6 條規(guī)定民政部是全國公墓的主管部門，負責制定公墓建設的政策法規(guī)和總體規(guī)劃，進行宏觀指導。縣級以上各級民政部門是本行政區(qū)域內(nèi)的公墓主管部門，負責貫徹執(zhí)行國家公墓政策法規(guī)，對本行政區(qū)域內(nèi)的公墓建設和發(fā)展進行具體指導。第7 條規(guī)定: 省、自治區(qū)、直轄市人民政府民政部門應當根據(jù)本行政區(qū)域的殯葬工作規(guī)劃和殯葬需要，提出殯儀館、火葬場、骨灰堂、公墓、殯儀服務站等殯葬設施的數(shù)量、布局規(guī)劃，報本級人民政府批準。第8 條規(guī)定: 建設公墓，經(jīng)縣級人民政府和設區(qū)的市、自治州人民政府的民政部門審核同意后，報省、自治區(qū)、直轄市人民政府民政部門審批。《公墓管理辦法》第10 條規(guī)定建立經(jīng)營性公墓，由建墓單位向縣級民政部門提出申請，經(jīng)同級人民政府審核同意，報省、自治區(qū)、直轄市民政廳( 局) 批準。2002 年《關于堅決查禁違規(guī)銷售公墓穴位和骨灰格位的緊急通知》指出各省、自治區(qū)、直轄市民政部門作為當?shù)貧浽針I(yè)務的主管部門，對經(jīng)營性公墓承擔行業(yè)管理的責任。由上述法規(guī)內(nèi)容可知，經(jīng)營性墓地的管理主體為中央和地方縣級以上人民政府民政部門，在中央為民政部，在地方上為縣級以上人民政府民政局、民政廳。

2. 經(jīng)營性墓地的經(jīng)營主體

關于經(jīng)營性墓地的經(jīng)營主體的規(guī)定，從現(xiàn)行的主要法規(guī)來看，在《公墓管理辦法》與《殯葬條例》之間有一定的矛盾之處。《公墓管理辦法》第5 條規(guī)定: 經(jīng)營性公墓由殯葬事業(yè)單位建立。第10 條規(guī)定建立經(jīng)營性公墓，由建墓單位向縣級民政部門提出申請，經(jīng)同級人民政府審核同意，報省、自治區(qū)、直轄市民政廳( 局) 批準。而《殯葬條例》第9 條規(guī)定任何單位和個人未經(jīng)批準，不得擅自興建殯葬設施。《公墓管理辦法》對經(jīng)營性墓地經(jīng)營主體作了排他性的規(guī)定，即只有殯葬事業(yè)單位一個可以成為經(jīng)營主體，《殯葬條例》則規(guī)定了只要獲得批準，單位和個人均可成為經(jīng)營性墓地的經(jīng)營主體，主體范圍大大擴大。對于這一矛盾的規(guī)定該如何理解，筆者認為，這一矛盾規(guī)定的出現(xiàn)是我國殯葬法律法規(guī)不夠健全完善的一個體現(xiàn)，僅從法律效力層面來看，《殯葬條例》屬于行政法規(guī)其效力高于屬于部門規(guī)章的《公墓管理辦法》，且《殯葬條例》在2012 年進行過修正，修改廢除了部分不合理的條款，而對于經(jīng)營性墓地經(jīng)營主體的規(guī)定則未作出修改。因此，我們可以確定獲得批準的單位和個人可以成為經(jīng)營性墓地的經(jīng)營主體。這也符合國家進一步深化殯葬改革，逐步實現(xiàn)殯葬服務項目經(jīng)營主體的多元化和市場化的要求。

二、經(jīng)營性墓地在我國現(xiàn)行殯葬管理法律體系下存在的問題分析

( 一) 經(jīng)營性墓地土地使用權(quán)的性質(zhì)、期限界定不明確

我國實行土地公有制，有國家所有和集體所有兩種形式。在土地公有制度下經(jīng)營性公墓興建所占用的土地只能是國有土地或集體土地。而對于經(jīng)營性墓地土地使用權(quán)的取得方式、使用土地的類別等問題并沒有直接的法律條文加以規(guī)定，我們只能從現(xiàn)有的涉及到經(jīng)營性墓地土地使用權(quán)內(nèi)容的一些法律法規(guī)中進行概括推斷。《民政部、國家土地管理局關于清理整頓非法經(jīng)營性公墓的通知》第3 項規(guī)定: 經(jīng)批準的公墓單位，按照有關規(guī)定，持民政部門的批件，到縣級以上土地管理和工商行政管理部門分別辦理土地使用權(quán)出讓和營業(yè)執(zhí)照等有關手續(xù)，使用集體所有土地興建經(jīng)營性公墓的，其土地必須征用轉(zhuǎn)為國有后，以土地使用權(quán)出讓方式供地。根據(jù)此條并結(jié)合《公墓管理辦法》第3 條和第5 條及《中華人民共和國土地管理法》( 以下簡稱《土地管理法》) 第43、44、54 條之規(guī)定，可以得知建立經(jīng)營性墓地所使用的土地必須是國有土地，需要使用集體所有的土地，需先通過國家征收轉(zhuǎn)化為國有土地才能使用。建立經(jīng)營性墓地所使用的國有土地的取得方式只能是通過出讓方式有償取得，不能通過劃撥或其他方式取得。由于現(xiàn)行法律對經(jīng)營性墓地土地使用權(quán)的內(nèi)容規(guī)定不夠明確，因此對于界定經(jīng)營性墓地土地使用權(quán)的權(quán)利屬性產(chǎn)生了較大困難。經(jīng)營性墓地土地使用權(quán)的權(quán)利屬性不能明確界定導致的另一個后果是無法確定該土地使用權(quán)的期限。目前我國經(jīng)營性墓地糾紛頻頻發(fā)生，各種權(quán)利沖突根源在于墓地法律保護的缺位和墓地的權(quán)利屬性不明，在法律層面上并沒有對墓地的權(quán)利做出清晰的界定，致使墓地上的權(quán)利時常遭受土地承包經(jīng)營權(quán)人、宅基地使用權(quán)人和建設用地使用權(quán)人等權(quán)利人的侵害。

( 二) 購墓者所享有的權(quán)利內(nèi)容不明確

現(xiàn)有的相關法律法規(guī)對于購買經(jīng)營性墓地的購墓者所享有的權(quán)利缺乏明確具體的規(guī)定。尤其是對于經(jīng)營性墓地的購買者是否可以仿照現(xiàn)行房地產(chǎn)交易中的地隨房走的原則，既獲得墓穴建筑的所有權(quán)，又享有墓穴所占用土地的使用權(quán)這一問題現(xiàn)行法律法規(guī)完全處于一種模棱兩可的狀態(tài)。官方的觀點認為主張購墓者對經(jīng)營性墓地所占用土地不享有使用權(quán)而是租賃權(quán)。這一觀點遭到很多研究者的質(zhì)疑，他們認為購墓者對經(jīng)營性墓地所占用土地享有土地使用權(quán)。對于購墓者的土地使用權(quán)問題之所以會出現(xiàn)截然不同的認識，筆者認為主要是由于我國現(xiàn)行法規(guī)中對購墓者的土地使用權(quán)沒有明確的規(guī)定造成的，研究者們依據(jù)現(xiàn)有的法律對購墓者的土地使用權(quán)性質(zhì)進行概括推定，法律依據(jù)和推定技術上的不同造成觀點上的差異。

三、基于現(xiàn)行法律體系下對我國經(jīng)營性墓地土地使用權(quán)制度的探索

( 一) 明確界定經(jīng)營性墓地土地使用權(quán)的性質(zhì)及歸屬

土地使用權(quán)與《物權(quán)法》中的用益物權(quán)有著重要的關聯(lián)，在現(xiàn)行法律體系中我國2007 年頒布的《物權(quán)法》對土地使用權(quán)作了系統(tǒng)的分類規(guī)定，將之放在用益物權(quán)編中。因此，作為土地使用權(quán)的一種墓地土地使用權(quán)的性質(zhì)是物權(quán)性的而非債權(quán)性的是毋庸置疑的。在該編除一般規(guī)定外，其余分別規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)、建設用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)四種用益物權(quán)。因此，墓地土地使用權(quán)到底屬于哪種用益物權(quán)則需要具體分析。

第一，從四種用益物權(quán)所對應的土地類型上來看，土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)所對應的土地類型是農(nóng)村集體所有土地，建設用地使用權(quán)所對應的土地類型是國有土地，地役權(quán)對應的土地類型則沒有具體限制。由前文可知，經(jīng)營性墓地土地使用權(quán)對應的土地類型是國有土地，興建經(jīng)營性墓地若使用集體所有土地，必須先將集體土地征用轉(zhuǎn)為國有后，以土地使用權(quán)出讓方式供地才可以使用。因此，就對應的土地類型上來講經(jīng)營性墓地土地使用權(quán)與建設用地使用權(quán)是一致的。

第二，從四種用益物權(quán)所對應的土地利用目的來看，土地承包經(jīng)營權(quán)對應的土地利用目的是利用土地進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，宅基地使用權(quán)對應的土地利用目的是利用土地興建農(nóng)村住宅及其附屬設施，建設用地使用權(quán)對應的土地利用目的是利用土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設施，地役權(quán)中的供役地不僅限于土地，其目的是利用他人的不動產(chǎn)，以提高自己的不動產(chǎn)的效益。經(jīng)營性墓地土地使用主體取得土地使用權(quán)是為了建立經(jīng)營性墓地，建造墓穴、墓穴建筑物及各種墓地配套設施，而這些墓穴、墓穴建筑物和各種配套設施恰恰是屬于建筑物的范疇。

因此，從這一方面來說經(jīng)營性墓地土地使用權(quán)屬于建設用地使用權(quán)的范疇。綜上，墓地土地使用權(quán)應屬于用益物權(quán)中的建設用地使用權(quán)。經(jīng)營性墓地作為用益物權(quán)中的建設用地的土地使用權(quán)期限是多少呢?我國實行土地用途管制制度，將土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地，其中建設用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設施用地。由國家住房和建設部制定并于2012 年1 月1 日施行的《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準( GB 50137 - 2011) 》將城鄉(xiāng)用地分為2 大類9 中類14 小類，殯葬設施用地屬于中類H3 項下的區(qū)域公共設施用地。根據(jù)《土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓條例》第12 條的規(guī)定排除可知，經(jīng)營性墓地的土地使用權(quán)不應歸屬于居住用地、工業(yè)用地、商業(yè)、旅游和娛樂用地。經(jīng)營性墓地的土地使用權(quán)可以歸屬于衛(wèi)生用地也可以歸屬于其他用地。而衛(wèi)生用地和其他用地的土地使用權(quán)期限均為50 年，由此可以認定經(jīng)營性墓地的土地使用權(quán)期限為50 年。

( 二) 明確購墓者對經(jīng)營性墓地使用的權(quán)利的性質(zhì)

上文已經(jīng)提到，現(xiàn)有法律法規(guī)中沒有直接規(guī)定購墓者對經(jīng)營性墓地所占用的土地享有的權(quán)利內(nèi)容，研究者針對這一問題也存在爭議。經(jīng)營性墓地的買賣與房地產(chǎn)的買賣雖有一定的相似之處，但由于其所交易對象的特殊性，及出于現(xiàn)實社會環(huán)境的客觀需要，不能將二者等同看待。筆者認為購墓者不應取得經(jīng)營性墓地所占用土地的使用權(quán)。購墓者是以租賃的方式使用經(jīng)營性墓地所占用的土地，購墓者對經(jīng)營性墓地所占土地享有的是承租權(quán)。經(jīng)營性墓地土地使用權(quán)的出租者應為建立經(jīng)營性墓地的單位或者個人。建立經(jīng)營性墓地的單位或者個人在依法以出讓的方式取得建設用地的土地使用權(quán)以后，在建設用地上建立經(jīng)營性墓地，其享有對經(jīng)營性墓地所占土地的使用權(quán)。購墓者在購買經(jīng)營性墓地時并不能取得經(jīng)營性墓地所占用土地的使用權(quán)，所以建立經(jīng)營性墓地的單位或個人是經(jīng)營性墓地土地使用權(quán)的出租主體。購墓者則為承租主體，購墓者不能取得經(jīng)營性墓地占用土地的使用權(quán)，只能以承租的方式使用經(jīng)營性墓地所占用的土地。筆者認為經(jīng)營性墓地的購買者不應取得經(jīng)營性墓地所占用土地的使用權(quán)，理由如下:第一，從經(jīng)營性墓地土地使用權(quán)的期限與經(jīng)營性墓地使用周期需要內(nèi)在契合。

第5篇

關鍵詞：城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)統(tǒng)一；建設用地

中圖分類號：D616 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）20-0081-02

一、城鎮(zhèn)化發(fā)展道路

所謂城鎮(zhèn)化，是指農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，第二、三產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集，從而使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、規(guī)模不斷擴大，資源利用效率不斷提高的一種歷史過程。

首先需要弄清為什么要城鎮(zhèn)化，根本的原因是使用集約的方式提供公共產(chǎn)品等以提升人們的生活品質(zhì)。城鎮(zhèn)化是一種集中的居住方式，因為集中居住，很多公共產(chǎn)品的空間成本下降，因此，使用公共性消費變得經(jīng)濟，還通過居住的集中帶來共用品的便利，比較便宜地獲得如商業(yè)、旅游、教育、衛(wèi)生等服務。

我國早已提出過城鎮(zhèn)化，在實踐過程中并不理想，各地政府主要是依靠征地來實現(xiàn)城市的擴張，一方面彰顯城市化進程，另一方面也是為了增加財政收入。在政府征地過程中產(chǎn)生了大量社會矛盾，一些失地農(nóng)民被迫進入城市，但由于城鄉(xiāng)二元戶籍制度的存在，使得他們不能順利轉(zhuǎn)化成為市民，最終成為穿梭于城市間的農(nóng)民工，增加了社會不穩(wěn)定因素，與此同時，城市所征得的土地利用率比較低，集約化程度不高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理導致大量土地污染浪費等現(xiàn)象。

黨的十八屆三中全會的《決定》中提出，“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制。堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強城市綜合承載能力。”這就為今后的改革指引了方向，繪就了藍圖。

在今后的城鎮(zhèn)化過程中，要注意加強人的城鎮(zhèn)化。這就需要加快戶籍制度改革，破除城鄉(xiāng)二元戶籍制度，使農(nóng)村人口能夠平等的享受醫(yī)療、住房、教育等政策，使符合條件的農(nóng)村人口能夠享受城鎮(zhèn)化過程所帶來的紅利。

同時，新一輪城鎮(zhèn)化應當是城市的再城鎮(zhèn)化與農(nóng)村的城鎮(zhèn)化同步進行。所謂城市的再城鎮(zhèn)化是指改變以往城市盲目擴張的征地模式，轉(zhuǎn)向集約化用地，加強城市內(nèi)部的城鎮(zhèn)化，改變城市產(chǎn)業(yè)布局，充分利用城市內(nèi)部閑置土地，提高土地利用效率，縮小征地范圍等；所謂農(nóng)村的城鎮(zhèn)化是指推動農(nóng)民向鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者市縣集中，隨著青壯年農(nóng)村人口的外出務工，農(nóng)村留守人員逐漸減少，大量自然村逐步減少乃至消失，這種情況導致大量分散的農(nóng)村宅基地得不到充分利用，同時國家的公共投入也不能發(fā)揮最大效益，因此，推動農(nóng)村的城鎮(zhèn)化則可以集中農(nóng)村閑置土地進行再次開發(fā)利用，同時國家又可以實現(xiàn)公共服務效益最大化，使更多的農(nóng)村人口享受到優(yōu)質(zhì)的生活環(huán)境。

二、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場

根據(jù)我國土地所有制形式，建設用地包括城市建設用地與農(nóng)村集體建設用地，農(nóng)村集體建設用地又包括宅基地、集體公益性建設用地、集體經(jīng)營性建設用地，其中集體經(jīng)營性建設用地主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)用地。

黨的十八屆三中全會《決定》中在加快完善現(xiàn)代市場體系一節(jié)中明確提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場。”

對于城市建設用地的審批及規(guī)劃已經(jīng)有了比較成熟的法律規(guī)定加以保障，市場化程度相對較高，此次《決定》中明確提出了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的市場化操作，打破了之前集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租的規(guī)定，推動農(nóng)村經(jīng)營性集體建設用地在符合規(guī)劃的前提下進入市場，充分發(fā)揮市場配置土地的基礎性作用。

（一）在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價

在涉及土地出讓、租賃、入股等行為之前，首先需要清楚土地主體是誰，之后才能根據(jù)主體的意思表示做出行為。

1.農(nóng)村集體土地主體的再確定

我國傳統(tǒng)的集體所有制確立的“三級所有，隊為基礎”體制早已發(fā)生變異，取代而建立的鄉(xiāng)是我國基層地方政權(quán)建制，已不具有原農(nóng)民集體的基本含義；取代生產(chǎn)大隊而建立的村民委員會已成為基層群眾自治組織的自治機構(gòu)，職權(quán)偏向行政事務，如果將土地產(chǎn)權(quán)行使主體歸其所有，必定職權(quán)混亂，造成村干部越俎代庖；隨著生產(chǎn)隊解體而相應建立的村民小組組織松散，職能弱化，無力與原生產(chǎn)隊一樣對土地進行有效管理和配置。

因此應確立新的農(nóng)村組織作為農(nóng)民集體土地權(quán)利主體，該組織同樣由村民大會產(chǎn)生，新產(chǎn)生的組織與村委會平級，以防村干部個人行為對土地所有制造成侵害；由于大部分土地所有權(quán)屬于村民小組，因此可以由村民小組組長組成該組織，以村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為集體土地產(chǎn)權(quán)的輔助執(zhí)行機構(gòu)，其功能主要在于調(diào)節(jié)變化中的集體土地關系，協(xié)助集體土地權(quán)利主體抵抗市場風險。如下圖：

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集體土地權(quán)利的行使代表農(nóng)民集體的意愿和利益，新型農(nóng)村組織采用民主集中制的方法共同決策，集體表決集體負責，最終做出對集體土地的經(jīng)營管理決定。新產(chǎn)生的組織受到村民大會和全體村民的監(jiān)督，本小組內(nèi)村民有權(quán)利對侵害其土地利益的組長提出罷免案或質(zhì)詢案，經(jīng)多數(shù)人同意，村民大會應撤銷組長職務并撤銷其侵害行為。

2.城市建設用地主體權(quán)力的定位

《決定》中提到建設統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，使市場在資源配置中起決定性作用，凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行不當干預。

《憲法》第10條規(guī)定，城市的土地屬于國家所有。而代表國家行使權(quán)力的則是政府，現(xiàn)實生活中，政府不僅直接經(jīng)營土地，而且控制這個土地交易過程，在其中有絕對優(yōu)勢，形成了對土地市場的壟斷，于是市場便難以發(fā)揮作用，與《決定》內(nèi)容相悖。

因此，需要對政府權(quán)力進行限制，實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，城市建設用地作為一種特殊商品，已能夠通過市場招拍掛等形式確定土地價格，政府在其中完全可以僅負責審批與監(jiān)督等，從而把更多的精力放在威武生態(tài)、改善環(huán)境，做好社會保障等公益事業(yè)上來。

（二）縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制

縮小征地范圍，首先充分利用存量建設用地，將一些城市內(nèi)、農(nóng)村中的閑置存量用地盤活，保證地區(qū)經(jīng)濟增長的合理空間；其次，制定負面清單限定征地范圍，將營利項目通過負面清單剝離出去，由市場來解決。最后，對于必須予以征收的有關公共利益的用地，嚴格規(guī)范征地程序[1]。

所謂合理，即不能按以往“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍”的內(nèi)容予以補償，應該按照土地征收后的功能或用途予以補償，并參考土地區(qū)位價值。

在征地過程中要維護被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申訴權(quán)，逐步建立完善征地補償爭議的協(xié)調(diào)裁決機制，針對實踐中往往由土地管理部門和村委會進行談判，決定征收及補償?shù)扔嘘P問題的做法，應完善協(xié)商機制，讓農(nóng)戶選派代表直接參加談判，以更好地維護自身利益。對不服土地征收行為、補償標準問題賦予被征收土地農(nóng)民及其集體有提起行政的權(quán)利[2]。

（三）擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥

《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條詳細規(guī)定了公共利益的范圍，具體包括一是國防和外交的需要；二是由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；三是由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；四是由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；五是由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要；六是法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。

擴大國有土地有償使用范圍，就是要減少土地的劃撥，除了軍事、國家安全基礎設施建設、扶貧等項目采取劃撥形式外，其他項目都應實現(xiàn)有償使用。

（四）建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益

由于農(nóng)民在土地增值過程中并未投入資源，很大程度上是由于占據(jù)地理優(yōu)勢從而獲得土地增值成果，若全部將土地增值收益歸還農(nóng)民不盡合理，若象以往僅象征性的補償農(nóng)民也不合適，因此，需要建立公平的土地收益分配機制。

在集體經(jīng)營性建設用地進入土地交易市場后，需地方應補償供地方，供地方可以采用土地入股、土地出租、土地抵押等土地流轉(zhuǎn)形式或者在需地方單位就業(yè)等形式享受土地增值收益，但與此同時，國家對于土地的規(guī)劃、基礎設施的投入等都需要大量人力物力財力，因此，在雙方交易過程中，國家可以通過稅收的形式適當收回成本。

在公益性用地征收過程中，國家應當根據(jù)今后土地用途、土地區(qū)位等合理補償失地農(nóng)民，盡可能的情況下返聘失地農(nóng)民。

（五）完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場

建立統(tǒng)一的土地交易市場，使城市建設用地與集體經(jīng)營性建設用地平等進入、公平交易，集體經(jīng)營性建設用地不需要實現(xiàn)變?yōu)閲校瑥亩箖煞N所有制土地權(quán)利平等，實現(xiàn)同等入市，同價同權(quán)，保障農(nóng)村集體土地權(quán)益，縮小城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差異，打破國家對建設用地市場的壟斷，從而使農(nóng)民直接分享土地增值的成果。

對于統(tǒng)一的土地交易市場，可以是由相關國家機關予以審核頒發(fā)資質(zhì)，市場化運營，農(nóng)民將自己閑置的集體經(jīng)營性建設用地予以申報，將土地使用權(quán)證等予以抵押，通過土地交易市場收集閑置分散的集體經(jīng)營性建設用地，再通過“增減掛鉤”政策獲取相對集中的集體經(jīng)營性建設用地，對獲取的集中土地通過招拍掛等形式予以流轉(zhuǎn)，從而實現(xiàn)集體土地增值的成果可以由農(nóng)民共享[3]。

參考文獻：

[1]劉守英.中國土地制度改革的方向與途徑[J].上海國土資源，2014（1）：1-8.

[2]王燕霞.新形勢下農(nóng)村土地制度改革研究[J].河北法學，2014（4）：139-148.

第6篇

我國的改革開放肇始于農(nóng)村土地使用制度變革，土地制度改革是我國改革紅利的發(fā)軔點。當前，我國正處在工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快推進時期，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展需要大量建設用地，而發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、保障糧食安全必須要有耕地作為基礎支撐。如何在保護好現(xiàn)有耕地的基礎上，加快推進工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程，是一道必須破解的難題。

一、釋放改革紅利要求加快推進土地制度改革

改革開放以來，我國按照漸進式改革思路。對商品市場進行了比較徹底的改革，生產(chǎn)要素市場化改革則一直滯后。土地作為重要的生產(chǎn)要素，在釋放改革紅利、打造中國經(jīng)濟升級版中具有重要位置。加快生產(chǎn)要素市場化改革，是完善社會主義市場體制的必然要求，也是破除影響經(jīng)濟轉(zhuǎn)型深層次體制障礙的現(xiàn)實需要。

城鄉(xiāng)土地制度改革率先并持續(xù)釋放了改革紅利。上世紀70年代末、80年代初，我國開展了以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制改革，釋放了被傳統(tǒng)體制壓抑的生產(chǎn)力，并將農(nóng)村富余勞動力解放出來，為釋放人口紅利創(chuàng)造了條件。在農(nóng)村承包經(jīng)營責任制取得初步成效的基礎上，1984年、1993年、1998年、2008年又多次延長了土地承包期。上世紀90年代以來，各地探索出了轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、合作等多種土地流轉(zhuǎn)形式，尤其是黨的十七屆三中全會明確了農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)政策后，土地流轉(zhuǎn)明顯加快，大大提高了農(nóng)村土地經(jīng)營的規(guī)模經(jīng)濟效益。改革開放前，城市土地實行無償、無價、無限期使用制度。1979年頒布的《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》，允許將土地出租給外商使用，東部沿海地區(qū)率先探索有償、有限期出讓土地興辦企業(yè)，這一制度在后來各地的招商引資中得到普遍應用。上世紀80年代，各地利用農(nóng)村集體建設用地和農(nóng)村富余勞動力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。隨著大量農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城市工業(yè)用地以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，一些農(nóng)村土地由“種糧食”轉(zhuǎn)向“種工廠”，在工業(yè)化中發(fā)揮了重要作用。1987年深圳國有土地使用權(quán)公開拍賣“第一槌”的敲響，拉開了房地產(chǎn)用地有償、有限期使用的序幕。上世紀90年代中期以來。為適應城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，通過“占補平衡”、“增減掛鉤”試點等方式，城市基礎設施建設和房地產(chǎn)開發(fā)用地基本得到了保障，為城鎮(zhèn)化提供了有力支撐。

現(xiàn)行城鄉(xiāng)土地制度影響經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和改革紅利再釋放。一是影響消費需求。在現(xiàn)行土地管理制度下，農(nóng)村集體土地只有通過政府低價征收轉(zhuǎn)為國有后，才能作為城市建設用地，農(nóng)民不能分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中的土地增值收益，影響收入和消費能力提高。二是影響農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。農(nóng)村土地分散、零碎經(jīng)營，承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場化程度低、操作不規(guī)范，農(nóng)民參與的積極性不高，影響土地規(guī)模化經(jīng)營和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高。三是影響新型工業(yè)化。長期以來，工業(yè)用地主要采取協(xié)議出讓方式，在各地招商引資大比拼中，工業(yè)用地低地價、零地價供應現(xiàn)象比較普遍，加之集約節(jié)約用地制度不完善，一定程度上助長了工業(yè)粗放發(fā)展。四是影響新型城鎮(zhèn)化。由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清晰，農(nóng)村集體土地和集體財產(chǎn)缺乏退出機制，宅基地不能流轉(zhuǎn)，農(nóng)村居民缺乏進城安居和創(chuàng)業(yè)的經(jīng)濟能力。影響新型城鎮(zhèn)化順利推進。五是影響土地利用效率。由于節(jié)約用地制度不完善，一些城市不切實際地擴大城市邊界和規(guī)模，建設大廣場、大開發(fā)區(qū)，農(nóng)村宅基地占地量大，尤其是農(nóng)村大量人口外出務工后出現(xiàn)了不少空置住宅和“空心村”。凡此種種，都降低了土地利用效率。

深化土地制度改革促進改革紅利再釋放。要按照黨的十七屆三中全會提出的“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理”的原則，以進一步明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關系為基礎，以強化用途管制、進一步落實最嚴格的耕地保護制度，堅決守住十八億畝耕地紅線為前提，加快完善土地承包經(jīng)營制度，改革農(nóng)村建設用地制度和農(nóng)地征收制度，完善土地節(jié)約集約利用制度，有效釋放土地資源潛力，為深入實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略，加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化創(chuàng)造條件。

二、完善土地承包經(jīng)營制度

改革開放以來實行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度有力地支持了農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和農(nóng)村繁榮，但由于該項制度尚在完善之中，一些地方農(nóng)村土地承包關系不夠穩(wěn)定。出現(xiàn)了農(nóng)民種糧積極性不高、種地不養(yǎng)地現(xiàn)象。受土地確權(quán)不到位、政府流轉(zhuǎn)服務不到位、流轉(zhuǎn)市場不健全的影響，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中糾紛時有發(fā)生。還出現(xiàn)了農(nóng)地非農(nóng)化和侵犯農(nóng)民權(quán)益現(xiàn)象。

要切實落實十七屆三中全會提出的“土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變”精神，給農(nóng)民投資和使用土地提供穩(wěn)定預期，完善土地承包經(jīng)營制度。首先，加快推進農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證，把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)落實到具體地塊，及時登記造冊，頒發(fā)承包經(jīng)營權(quán)證。其次，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利，按照依法自愿有償原則，引導農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。大力發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體，促進土地適度規(guī)模經(jīng)營。再次，建立規(guī)范的流轉(zhuǎn)市場，培育流轉(zhuǎn)中介服務組織，為農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供良好的市場環(huán)境。最后，加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務，堅決杜絕流轉(zhuǎn)農(nóng)地非農(nóng)化、農(nóng)地非糧化，建立土地流轉(zhuǎn)收益分配和爭端解決機制，切實保障農(nóng)民利益不受侵犯。

三、推進農(nóng)村集體建設用地制度改革

農(nóng)村集體建設用地包括宅基地、農(nóng)村公共服務及基礎設施用地、村辦及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等。我國法律規(guī)定。農(nóng)村建設用地只能由農(nóng)民使用，農(nóng)民在集體范圍內(nèi)以福利方式分配建設用地，不具有可交易性。雖然“福利性”和“不可交易性”對農(nóng)村穩(wěn)定很重要，但妨礙著農(nóng)村建設用地進入市場轉(zhuǎn)為工業(yè)或城市用途，妨礙著農(nóng)村建設用地的高效利用和農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)。近年來，國家在農(nóng)村集體建設用地規(guī)范流轉(zhuǎn)的同時允許直接進入市場，黨的十七屆三中全會提出要“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益”。由于《土地管理法》修改滯后，其中有關于任何單位和個人進行建設，需要使用土地必須依法申請使用國有土地的相關規(guī)定，加之地方政府將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化國有城市建設用地可以獲得巨額收益，現(xiàn)實中農(nóng)村集體建設用地進入市場步伐并不快。

要穩(wěn)步推進農(nóng)村集體建設用地直接進入市場。從適應工業(yè)化城鎮(zhèn)化用地需要并使農(nóng)民分享土地增值收益看，農(nóng)村集體建設用地直接進入市場是必然趨勢，但土地制度改革是牽一發(fā)而動全身的重大問題，不能—下子全部放開，而且一些遠離城市的集體建設用地還不具備放開交易的條件。今后，可按照先易后難的改革順序，以城中村和城郊集體建設用地流轉(zhuǎn)為突破口，允許農(nóng)村集體建設用地在符合土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃的前提下，直接進入土地一級市場，以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、作價入股、聯(lián)營、抵押等方式流轉(zhuǎn)使用權(quán)。同時，加快修改《土地管理法》的相關規(guī)定，從法律上賦予農(nóng)村建設用地流轉(zhuǎn)權(quán)。部分地區(qū)已經(jīng)探索開展了農(nóng)村集體建設用地直接進入市場，如重慶通過設立農(nóng)村土地交易所開展“地票”交易。成都市通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場拍賣農(nóng)村集體建設用地指標等，在規(guī)范集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)的同時。使農(nóng)民分享了土地增值收益。

完善宅基地使用制度。一直以來，我國對宅基地實行無償使用，一定程度上造成其低效使用。為了激勵宅基地高效利用和有效退出，應在加快確權(quán)頒證基礎上，嚴格執(zhí)行一戶一宅政策，對新增宅基地和超過法定面積的宅基地實行有償使用，提高宅基地的使用和持有成本。隨著農(nóng)村大量人口外出務工就業(yè)，農(nóng)村閑置宅基地、空置住宅現(xiàn)象呈上升趨勢，但農(nóng)民退出宅基地得不到合理的經(jīng)濟補償，絕大多數(shù)農(nóng)民不愿放棄，為適應農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移、加快新型城鎮(zhèn)化的需要，要探索宅基地使用權(quán)退出補償制度。2007年頒布的《物權(quán)法》和黨的十七屆三中全會均明確了農(nóng)村宅基地的用益物權(quán)性質(zhì)，目前法律層面上還沒有得到認可，應修改《擔保法》、《物權(quán)法》中關于耕地、宅基地、自留地等集體所有土地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，發(fā)揮其融資功能，為農(nóng)村居民發(fā)展提供資金支持。同時，適當放寬宅基地流轉(zhuǎn)范圍，允許流轉(zhuǎn)給非本集體組織的成員，比較充分地體現(xiàn)農(nóng)民的財產(chǎn)價值。

四、加快征地制度改革

改革開放以來，我國不斷完善征地制度，但受多種原因的影響，目前尚未形成完整的制度體系，征地問題已經(jīng)成為困擾基層政權(quán)和社會穩(wěn)定的突出問題之一。一是征地范圍過寬。雖然《憲法》和《土地管理法》都明確規(guī)定政府征地必須用于“公其利益”，但沒有明確公共利益的范圍，現(xiàn)實中征地權(quán)行使范圍超過了“公共利益”的范疇。二是補償標準過低，當前按照“平均年產(chǎn)值”倍數(shù)計算征地補償，沒有體現(xiàn)土地的市場價值，也沒有很好地考慮農(nóng)民的長遠利益。三是征地程序不規(guī)范。對土地征用的審查沒有納入規(guī)范程序，被征地農(nóng)民缺乏知情權(quán)和參與權(quán)，政府裁決是解決政府與農(nóng)村居民爭議的唯一手段，對被征地人的申訴和救助措施不力。今后，要從以下三方面加快完善征地制度。

一是逐步縮小征地范圍。嚴格界定公益性用地和經(jīng)營性建設用地，可以采取排除法界定“公益性”用地，把明顯屬于公益性和經(jīng)營性的用地列出，對介于二者之間的用地，通過引入聽證、裁決機制等決定是否采取征收的辦法，擠壓公益性和經(jīng)營性用地之間的模糊空間，逐步形成公益性用地目錄，縮小征地范圍。

二是完善征地補償機制。修改《土地管理法》中按“平均年產(chǎn)值”倍數(shù)計算征地補償?shù)南嚓P規(guī)定，按照同地同價原則，對被征地集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民給予及時足額補償，解決好被征地農(nóng)民的就業(yè)、住房、社會保障，確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。近年來，一些地方探索出了一些比較典型的征地補償安置模式，如廣東“留地安置”模式、海南陵水的“農(nóng)民自主拆遷”模式、河北邯鄲經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的“長期生活補貼”即“噸糧田”模式等都值得借鑒。廣東“留地安置”模式除了給被征地農(nóng)民較高貨幣補償外，還留有一定比例的安置地，以解決失地農(nóng)民就業(yè)、生產(chǎn)、生活等問題，保障農(nóng)民失地后的長期利益。海南陵水的“農(nóng)民自主拆遷”模式，政府建立“村委會拆遷公司”，村民任股東，拆遷公司完成征地和各項賠償，同時獲得土地平整、相關設施配套開發(fā)等商業(yè)機會，用以發(fā)展集體經(jīng)濟。這種征地模式中，農(nóng)民成為征地拆遷的主體，可較好地調(diào)整政府、開發(fā)商和農(nóng)民間的利益關系。河北邯鄲經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的“長期生活補貼”即“噸糧田”模式，被征地農(nóng)民在得到國家規(guī)定的各項補償及福利的基礎上，每年還可以獲得每畝兩季糧食總產(chǎn)量1噸的實物或者等額經(jīng)濟補貼。補貼標準就高不就低。并且可由子孫世代繼承享有。同時，還積極為托管農(nóng)村發(fā)展村集體經(jīng)濟項目，增加村集體的固定財政性收入。

三是規(guī)范征地程序。推進征地公眾參與和過程公開，強化提前告知制度和聽證制度，確保農(nóng)民在征地過程中有充分的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。完善征地補償爭議的協(xié)調(diào)裁決機制，將爭議納入行政復議與司法訴訟范圍，為被征地農(nóng)民提供法律援助。

提高征地補償標準或讓農(nóng)民參與收益分配，只是改變了土地增值收益的利益分配關系，從長遠看，征地制度改革的根本出路是縮小征地范圍。應把縮小征地范圍與擴大集體建設用地入市有機結(jié)合起來，加快形成公益性用地靠征用、經(jīng)營性用地靠市場的城鄉(xiāng)建設用地新格局。

五、完善節(jié)約集約用地制度

我國人多地少的基本國情決定了必須堅持最嚴格的節(jié)約用地制度。要按照“嚴控增量，盤活存量，節(jié)約集約，嚴格管理”的要求，加快建立以規(guī)劃和標準控制為前提、以政策約束激勵為導向、以監(jiān)管考核為抓手、以有償使用和市場配置為基礎的節(jié)約用地制度，全面挖掘土地資源潛力，釋放“土地紅利”。

加強規(guī)劃引導和標準控制。按照土地利用規(guī)劃確定的城市建設用地規(guī)模和范圍，劃定城市開發(fā)邊界，嚴格控制城市用地擴張；修編縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用規(guī)劃。著力解決農(nóng)村集體建設用地缺乏規(guī)劃、管理不嚴、浪費嚴重等問題；完善并嚴格執(zhí)行各類建設用地標準，提高工業(yè)用地的投資強度和產(chǎn)出標準，嚴格宅基地管理，抓緊修訂宅基地標準。

建立健全節(jié)約集約用地的激勵約束和監(jiān)督機制。完善土地稅費政策，提高土地取得和保有成本；深化土地有償使用制度改革，逐步對國家機關、基礎設施以及各類社會事業(yè)用地實行有償使用；建立和完善已供土地跟蹤管理制度和土地開發(fā)保證金制度，有效制止各類已供土地未建、緩建、少建現(xiàn)象；嚴格落實工業(yè)和經(jīng)營性用地捐拍掛出讓制度。

第7篇

文件解讀：不是所有土地都可以入市，只有符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地才可以。

記者：三中全會后，一些地方摩拳擦掌，急于在農(nóng)村土地制度改革上取得突破，您怎么看？

陳錫文：目前對有關改革部署，不要誤讀、誤判，必須認真學習和全面領會黨的十八屆三中全會《決定》對這方面改革的要求和部署，不要事情還沒弄明白就盲目推進。農(nóng)村土地制度改革必須遵循最近在山東考察時的講話精神，要有序推進改革，該中央統(tǒng)一部署的不要搶跑，該盡早推進的不要拖宕，該試點的不要倉促推開，該深入研究后再推進的不要急于求成，該得到法律授權(quán)的不要超前推進。

農(nóng)村土地制度改革，有三條底線是不能突破的。第一，不能改變土地所有制，就是農(nóng)民集體所有；第二，不能改變土地的用途，農(nóng)地必須農(nóng)用；第三，不管怎么改，都不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益。

記者：農(nóng)村集體建設用地都可以入市嗎？

陳錫文：《決定》指的是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，而不是所有農(nóng)村集體建設用地。所謂“農(nóng)地入市”或“農(nóng)村集體土地入市”是誤讀，是不準確的。“入市”這個問題看起來很簡單，卻有著明確的前置條件和限制條件，前置條件是只有符合規(guī)劃和用途管制的這部分土地才可以，限制條件則必須是集體經(jīng)營性建設用地。這是因為農(nóng)村的集體建設用地分為三大類：宅基地、公益性公共設施用地和經(jīng)營性用地。也就是說只有屬于集體經(jīng)營性建設用地的，如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，才可以進入城市的建設用地市場，享受和國有土地同等權(quán)利。

因此，關于“農(nóng)地入市”的問題，是有明確的前提和限制條件的，千萬不能認為農(nóng)村土地可以隨便使用、隨便買賣了。

記者：那么，如何理解建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場？

陳錫文：土地要素市場和其他資源要素市場不同，區(qū)別在于土地利用必須按規(guī)劃分類管理。農(nóng)村的農(nóng)業(yè)用地和建設用地不能隨意變換用途；城里的建設用地也分為商貿(mào)建設用地、住宅用地、工礦企業(yè)用地、公共設施用地等。按照規(guī)劃，各類用地的價格是不同的。這么多類別的土地，不可能在同一個市場進行交易。我們所說的建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，主要指內(nèi)在機制、定價原則等方面的統(tǒng)一，而不是說各種不同用途、不同類型的土地都在一個市場買賣。

記者：推進建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，對我國現(xiàn)行的征地制度有何改進？農(nóng)民的收益是否會隨之增加？

陳錫文：過去在征收農(nóng)民土地時，長期存在兩個問題：一是農(nóng)民土地被征收后，土地所有權(quán)都轉(zhuǎn)為國有；另一個則是征收集體土地對農(nóng)民的補償標準比較低，農(nóng)民不太滿意。

三中全會《決定》提出的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”恰恰對這兩個問題做出了改進。第一，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地可以不改變所有權(quán)就進入城鎮(zhèn)建設用地市場，這部分用地仍歸農(nóng)民集體所有。第二，根據(jù)《決定》精神，今后應提高農(nóng)民征地補償標準，兼顧國家、集體、農(nóng)民三者利益。補償款不夠，可以從當?shù)卣@得的土地出讓金純收益中提取，現(xiàn)在很多大中城市的補償標準都突破30倍了。

誤讀二：土地承包權(quán)可以抵押

文件解讀：土地承包經(jīng)營權(quán)可抵押的是經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)作為物權(quán)依然不許抵押。

記者：土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的到底是什么權(quán)？這個權(quán)又能抵押給誰？

陳錫文：三中全會提出，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，這與過去的規(guī)定相比是一個突破。

按照現(xiàn)行法律，農(nóng)民對承包地只享有占有、使用、收益的權(quán)利，并沒有處分權(quán)，所以土地承包經(jīng)營權(quán)是不允許抵押、擔保的，因為抵押、擔保實際上就是一種處分權(quán)，因為一旦抵押擔保，到期無法償還貸款，那土地就變成別人的了，變成事實上的農(nóng)村土地買賣。

但是，現(xiàn)實中農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，又需要資金，商業(yè)銀行每一筆貸款都必須有有效抵押物，而農(nóng)民又缺乏，造成了貸款難。所以這次中央就把經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中單獨分離出來，允許抵押擔保，但承包權(quán)作為物權(quán)依然不許抵押。這樣既能緩解農(nóng)民的貸款難，又能做到風險可控，即便到期還不上貸款，農(nóng)民失去的也不過是幾年的經(jīng)營收益，并不會威脅到他的承包權(quán)。

至于誰能接受抵押擔保的土地，我認為只有有資質(zhì)的銀行機構(gòu)才可以做，一定要避免一般自然人和普通企業(yè)法人做這件事。

記者：鼓勵工商資本下鄉(xiāng)，會不會造成變相圈地？

陳錫文：工商企業(yè)到農(nóng)村去租賃土地，原有法律就是允許的，但也是有限制，第一不能改變所有權(quán)；第二不能改變用途，原來是種地的你不能去蓋廠房；第三不能損害農(nóng)民的權(quán)益。這一次三中全會《決定》對什么樣的工商資本能下鄉(xiāng)，表述得更加明確，限定得也更加嚴格。首先要適合企業(yè)化經(jīng)營，農(nóng)民一家一戶干起來很難的或干不了的，就適合工商企業(yè)來搞，那就可以引進、鼓勵；其次，企業(yè)進來就是要搞現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，不能搞房地產(chǎn)也不能搞旅游業(yè)。

誤讀三：宅基地可以自由買賣

文件解讀：農(nóng)民對宅基地只有使用權(quán)，土地則屬于農(nóng)民集體所有。

記者：農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)問題，也引起人們的關注。為什么要提出住房財產(chǎn)權(quán)問題？

陳錫文：住房財產(chǎn)權(quán)是個新概念。三中全會《決定》提出，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，這是一個新的突破，在于積極探索農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的一種可能實現(xiàn)形式。

記者：農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)可抵押擔保轉(zhuǎn)讓，是否意味著農(nóng)民馬上就可以將房子輕松變現(xiàn)？城里人很快就能去農(nóng)村買房了？

陳錫文：這種情況還不會出現(xiàn)。農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔保轉(zhuǎn)讓是一個重大問題，必須慎重穩(wěn)妥推進，選擇若干地方先進行試點，摸索經(jīng)驗。抵押完了還不上怎么辦？房子收走了流離失所怎么辦？轉(zhuǎn)讓在什么范圍進行？等等，這些問題，都必須經(jīng)過試點才能夠得到答案。應該指出的是，這些試點必須按照程序依法獲得授權(quán)，必須在規(guī)定的范圍內(nèi)進行，不能自行其是、擅自開展。

記者：住房財產(chǎn)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，是否意味著農(nóng)民的宅基地也可以買賣了？

第8篇

第二條指導思想

全面貫徹落實科學發(fā)展觀，深化城鄉(xiāng)綜合配套改革，健全農(nóng)村土地管理制度，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置，解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，推進農(nóng)村土地節(jié)約集約利用，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

第三條基本原則

（一）堅持以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度；

（二）堅持最嚴格的耕地保護制度，建立基本農(nóng)田保護補償機制，確保耕地總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高；

（三）堅持最嚴格的節(jié)約用地制度，從嚴控制城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)模，推進城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少掛鉤，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場；

（四）堅持依法、自愿、有償，公開、公平、公正，切實保障農(nóng)民的占有、使用、收益等合法權(quán)益。

第四條交易品種

農(nóng)村土地交易所交易品種包括實物交易和指標交易：

（一）實物交易指農(nóng)村集體土地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)交易；

（二）指標交易指建設用地掛鉤指標交易。

第五條監(jiān)管服務機構(gòu)

（一）組建重慶市農(nóng)村土地交易所監(jiān)督管理委員會。委員會下設辦公室，負責日常工作，辦公室設在市國土房管局。

（二）設立重慶農(nóng)村土地交易所，在重慶市農(nóng)村土地交易所監(jiān)督管理委員會領導下，在市國土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行政主管部門指導下，建立農(nóng)村土地（實物和指標）交易信息庫，交易信息，提供交易場所，辦理交易事務。

第二章實物交易

第六條嚴格執(zhí)行土地用途管制制度和規(guī)劃許可制度

（一）農(nóng)村土地交易未經(jīng)依法批準不得擅自改變土地用途；

（二）農(nóng)用地和未利用地要轉(zhuǎn)為建設用地，必須符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃及環(huán)境保護的要求，依法經(jīng)過批準，并納入土地利用年度計劃；

（三）對違反規(guī)定改變交易土地用途的行為，由國土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行政主管部門按照國家有關規(guī)定嚴肅查處。

第七條交易內(nèi)容

（一）耕地、林地等農(nóng)用地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)交易。耕地承包經(jīng)營權(quán)交易時，附著于該土地上的構(gòu)筑物及其附屬設施一并交易。林地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)交易時，生長在該土地上的林木所有權(quán)一并交易。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)交易。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)交易時，附著于該土地上的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設施一并交易。

（三）荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村未利用地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)交易。

（四）農(nóng)村土地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)折資入股后的股權(quán)或收益分配權(quán)交易。

第八條禁止交易的土地

（一）使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬不合法、不明晰或有爭議的；

（二）重點生態(tài)防護林、特殊用途林、生態(tài)濕地、飲用水源保護地等承擔重要生態(tài)功能的；

（三）違反土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃的；

（四）司法機關依法查封或以其他形式限制土地權(quán)利的；

（五）以前簽訂的土地交易合同約定事項尚未完結(jié)的。

第九條交易方式

（一）農(nóng)民家庭承包土地的承包經(jīng)營權(quán)交易，可以采取轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租、入股、聯(lián)營等方式；

（二）農(nóng)村集體未發(fā)包的農(nóng)用地使用權(quán)交易，可以采取出讓、出租、入股、聯(lián)營等方式；

（三）農(nóng)村宅基地及其附屬設施用地使用權(quán)交易，可以采取出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、入股、聯(lián)營等方式；

（四）除農(nóng)村宅基地及其附屬設施用地以外的農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)交易，可以采取出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、入股、聯(lián)營等方式；

（五）農(nóng)村未利用地使用權(quán)交易，可以采取出讓、出租、聯(lián)營、股份合作等方式；

（六）農(nóng)村土地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)折資入股后的股權(quán)或收益分配權(quán)交易，可以采取轉(zhuǎn)讓等方式。

第十條申讓資格

農(nóng)村土地實物申讓方必須是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、具有完全民事權(quán)利能力和民事行為能力的自然人、法人或其他組織。

第十一條申讓條件

申讓方必須提交申讓地塊土地權(quán)利證書或其他權(quán)屬證明、土地勘測定界報告、土地利用現(xiàn)狀圖、土地分類面積匯總表、使用年限說明、價款構(gòu)成及支付要求、交地承諾等有關材料。其中：

（一）凡農(nóng)村集體經(jīng)濟組織申讓，必須出具集體土地所有證或其他權(quán)屬證明，以及擁有該土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織三分之二以上成員或者三分之二以上成員代表同意交易的書面材料；

（二）凡農(nóng)戶永久性申讓，必須提供集體土地使用證或其他權(quán)屬證明，以及擁有其他穩(wěn)定居所和穩(wěn)定生活來源的書面材料；

（三）凡農(nóng)戶或法人申讓，均必須提交該土地所在集體經(jīng)濟組織同意交易的書面材料；

（四）凡委托申讓，必須提交相應授權(quán)的法律文書。

第十二條申購資格

（一）農(nóng)村土地實物申購方必須是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、具有完全民事權(quán)利能力和民事行為能力的自然人、法人或其他組織；

（二）農(nóng)村宅基地及其附屬設施用地申購方必須是本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員或高山移民。

第十三條嚴格規(guī)范交易秩序

（一）凡農(nóng)村集體經(jīng)濟組織申報的農(nóng)村土地交易，應按《重慶農(nóng)村土地交易所交易流程》的規(guī)定，在農(nóng)村土地交易所內(nèi)公開交易；

（二）鼓勵其他主體申報的土地交易在農(nóng)村土地交易所內(nèi)進行，并參照《重慶農(nóng)村土地交易所交易流程》的規(guī)定辦理相關手續(xù)；

（三）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)交易，必須在農(nóng)村土地交易所公開規(guī)范交易；

（四）有關行政主管部門按照各自職能加強交易資格審查和交易行為監(jiān)管。

第十四條交易價格指導。

各區(qū)縣（自治縣）人民政府根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平、城鄉(xiāng)規(guī)劃與建設、土地市場狀況等情況，制定本區(qū)域農(nóng)村土地交易的基準地價。

第十五條交易合同管理

（一）重慶市農(nóng)村土地交易所監(jiān)督管理委員會辦公室統(tǒng)一制定標準合同文本；

（二）所有交易結(jié)果均須依法簽訂合同，并依法到國土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門登記。

第十六條交易年限管理

（一）農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)交易年限，按國家相關法律法規(guī)規(guī)定的年限執(zhí)行；

（二）農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)交易年限，最長不得超過同用途的國有建設用地出讓最高年限；

（三）農(nóng)村未利用地交易年限，最長不得超過擬用途類型土地的承包年限。

第十七條交易后續(xù)管理

（一）嚴格執(zhí)行國家有關土地管理的法律法規(guī)和政策，連續(xù)撂荒兩年以上的農(nóng)村承包地，由擁有其所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收回；

（二）土地交易后，在合同約定時間內(nèi)未開發(fā)利用的土地（包括未利用地、集體建設用地等），由擁有其所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收回；

（三）農(nóng)村宅基地及其附屬設施用地交易后，該申讓主體不得再申請農(nóng)村宅基地及其附屬設施用地。

第三章指標交易

第十八條建設用地掛鉤指標定義

本辦法所指建設用地掛鉤指標，特指農(nóng)村宅基地及其附屬設施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設施和公益事業(yè)建設用地等農(nóng)村集體建設用地復墾為耕地后，可用于建設的用地指標。

第十九條指標產(chǎn)生程序

指標嚴格按照以下程序產(chǎn)生：

（一）市國土資源行政主管部門依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃，編制城鄉(xiāng)建設用地掛鉤專項規(guī)劃，確定掛鉤的規(guī)模和布局，經(jīng)市人民政府批準后實施；

（二）土地權(quán)利人（包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民家庭及擁有土地權(quán)屬的其他組織）向區(qū)縣（自治縣）國土資源行政主管部門提出土地復墾立項申請，經(jīng)批準后復墾所立項的土地；

（三）在土地復墾完畢后，復墾方向區(qū)縣（自治縣）國土資源行政主管部門提出農(nóng)村土地復墾質(zhì)量驗收申請；

（四）區(qū)縣（自治縣）國土資源行政主管部門按規(guī)定組織驗收，驗收合格后，按照重慶市土地復墾有關規(guī)定，向市國土資源行政主管部門申請確認并核發(fā)城鄉(xiāng)建設用地掛鉤指標憑證。

第二十條農(nóng)村土地復墾堅持的原則

（一）農(nóng)村土地復墾必須堅持規(guī)劃控制、政府指導、農(nóng)民自愿、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一驗收；

（二）農(nóng)村宅基地及其附屬設施用地復墾后，該農(nóng)村家庭不得另行申請農(nóng)村宅基地及其附屬設施用地。

第二十一條農(nóng)村土地申請復墾的條件

（一）申請農(nóng)村建設用地復墾，必須提交該土地的權(quán)屬證明、土地勘測定界報告、土地利用現(xiàn)狀圖、土地分類面積匯總表；

（二）凡農(nóng)民家庭申請農(nóng)村宅基地及其附屬設施用地復墾，必須提供集體土地使用證或其他權(quán)屬證明，以及擁有其他穩(wěn)定住所、穩(wěn)定生活來源的證明和所在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織同意復墾的書面材料；

（三）凡法人或其他組織申請農(nóng)村建設用地復墾，必須提交土地所在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織同意復墾的書面材料；

（四）凡農(nóng)村集體經(jīng)濟組織申請農(nóng)村建設用地土地復墾，必須出具集體土地所有證或其他權(quán)屬證明，以及本集體經(jīng)濟組織三分之二以上成員或者三分之二以上成員代表同意復墾的書面材料。

第二十二條禁止復墾以下土地用于指標交易：

（一）土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍以內(nèi)的；

（二）使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬不合法、不明晰或有爭議的；

（三）違反土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃的；

（四）司法機關依法查封或以其他形式限制土地權(quán)利的；

（五）以前簽訂的土地交易合同約定事項尚未完結(jié)的。

第二十三條農(nóng)村土地復墾主體

（一）農(nóng)村土地復墾責任主體是擁有該土地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或擁有該土地使用權(quán)的自然人；

（二）農(nóng)村土地復墾申請立項批準后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或自然人可以自行申請，也可以委托農(nóng)村土地專業(yè)復墾機構(gòu)復墾。

第二十四條指標交易規(guī)則

（一）凡城鄉(xiāng)建設用地掛鉤指標交易，必須在農(nóng)村土地交易所內(nèi)進行；

（二）申讓方持土地指標憑證，向農(nóng)村土地交易所提出交易申請，也可以委托機構(gòu)申請；

（三）機構(gòu)申讓指標時，在出具土地指標憑證的同時，必須提交委托書；

（四）農(nóng)村土地交易所對申讓方進行資格條件審查后，將審查合格的待交易土地指標納入信息庫，并及時向社會公布；

（五）一切農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、法人或其他組織以及具有獨立民事能力的自然人，均可在農(nóng)村土地交易所公開競購指標。

第二十五條交易價格指導

市人民政府在綜合考慮耕地開墾費、新增建設用地土地有償使用費等因素的基礎上，制定全市統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設用地掛鉤指標基準交易價格。

第二十六條交易調(diào)控管理

市人民政府對城鄉(xiāng)建設用地掛鉤指標交易總量實行計劃調(diào)控，每年度交易指標量要根據(jù)年度用地計劃、掛鉤周轉(zhuǎn)指標規(guī)模和經(jīng)營性用地需求情況，合理確定。

第二十七條指標購買用途

（一）增加等量城鎮(zhèn)建設用地；

（二）指標落地時，沖抵新增建設用地有償使用費和耕地開墾費。

第四章權(quán)益保障

第二十八條農(nóng)村土地確權(quán)、登記和頒證

（一）結(jié)合第二次全國土地調(diào)查和集體林權(quán)制度改革，區(qū)縣（自治縣）人民政府組織進行農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記，核發(fā)集體土地所有證、集體土地使用證、承包經(jīng)營權(quán)證和林權(quán)證；

（二）農(nóng)村集體建設用地復墾后的土地，所有權(quán)和使用權(quán)屬本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織；

（三）區(qū)縣（自治縣）國土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行政主管部門按照各自職責負責本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地登記、頒證的管理。

第二十九條土地權(quán)益保障

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)交易，不得改變農(nóng)村土地集體所有性質(zhì)，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益；

（二）在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍外，經(jīng)批準占用農(nóng)村集體土地建設的非公益性項目，允許農(nóng)民依法以多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益；

（三）通過農(nóng)村土地交易所以公開規(guī)范的方式依法取得土地使用權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。

第三十條交易優(yōu)先權(quán)保障

（一）農(nóng)村土地交易價格低于基準價格時，土地所有者有優(yōu)先回購權(quán)；

（二）農(nóng)村土地折資入股后的權(quán)益或收益分配權(quán)交易，所在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民專業(yè)合作社有優(yōu)先購買權(quán)；

（三）城鄉(xiāng)建設用地掛鉤指標交易之前，優(yōu)先滿足集體建設用地。

第三十一條分配權(quán)益保障

（一）耕地、林地等承包經(jīng)營權(quán)交易收益，歸農(nóng)民家庭所有；

（二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)交易收益，原則上大部分歸農(nóng)民家庭所有，小部分歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，具體分配比例由農(nóng)民家庭和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織協(xié)商確定；

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設施和公益事業(yè)建設用地等集體建設用地使用權(quán)交易收益，歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；

（四）農(nóng)村土地交易所按農(nóng)村土地實物和指標交易額1%的比例收取交易服務費；

（五）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獲得的土地交易收益，納入農(nóng)村集體財產(chǎn)統(tǒng)一管理，用于本集體經(jīng)濟組織成員分配和社會保障、新農(nóng)村建設等公益事業(yè)。具體管理辦法，按相關農(nóng)村集體資產(chǎn)管理規(guī)定執(zhí)行。

第9篇

市人民政府同意市土地局擬定的《天津市國有土地使用權(quán)出讓范圍暫行規(guī)定》，現(xiàn)轉(zhuǎn)發(fā)給你們，望遵照執(zhí)行。

天津市國有土地使用權(quán)出讓范圍暫行規(guī)定第一條  為推動土地使用制度改革，規(guī)范和加強土地使用權(quán)管理，根據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》，結(jié)合本市情況，制訂本規(guī)定。

第二條  本規(guī)定適用于在本市區(qū)域內(nèi)取得各項建設用地的土地使用權(quán)管理。

第三條  為培育和發(fā)展本市的房地產(chǎn)市場，應貫徹逐步縮小土地使用權(quán)劃撥范圍，擴大土地使用權(quán)出讓范圍的原則。

第四條  凡申請下列新增建設用地，要按地土使用權(quán)出讓方式辦理：

（一）商品房屋建設用地；

（二）商業(yè)、服務業(yè)建設用地；

（三）金融業(yè)、保險業(yè)、旅游業(yè)建設用地；

（四）以盈利為目的的倉儲業(yè)建設用地；

（五）成片開發(fā)經(jīng)營的建設用地；

（六）其他經(jīng)營性建設用地。

第五條  凡申請下列新增建設用地，確屬必須的，經(jīng)縣級以上人民政府批準后，按土地使用權(quán)劃撥方式辦理：

（一）國家機關用地和軍事用地；

（二）城市給水、排水、污水處理、供電、通信、煤氣、熱力、道路、橋涵、市內(nèi)公共交通、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生以及消防、路標、路燈等城市基礎設施用地；

（三）文化、教育、衛(wèi)生、體育、福利事業(yè)等公益事業(yè)用地；

（四）國家重點扶持的能源、交通、水利等項目用地；

（五）成片危陋房屋改造用地和舊區(qū)改造用于安置拆遷住戶的居住房用地；

（六）國家安居工程建設用地和福利房（包括合作建房、解困房）建設用地；

（七）市人民政府批準的、政策性補貼的商業(yè)網(wǎng)點用地；

（八）市人民政府批準按劃撥方式辦理的國有重點工業(yè)項目用地、非經(jīng)營性科研用地和其他用地。

第六條  中外合資、中外合作企業(yè)利用中方原有場地的，按照《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》、《中華人民共和國中外合作經(jīng)營企業(yè)法》的有關規(guī)定辦理，屬劃撥土地的須交納場地使用費。

第七條  外商投資企業(yè)工業(yè)項目新增建設用地，應采取土地使用權(quán)出讓方式辦理。經(jīng)市人民政府批準，也可采取出租方式提供土地，出租年限不得高于國家規(guī)定的土地使用權(quán)出讓最高年限。土地租金參照土地使用權(quán)出讓金標準確定，分年度收取。以出租方式取得的土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。

第八條  新建股份制企業(yè)使用原劃撥土地的，可采取土地使用權(quán)出讓、政府出租和以土地使用權(quán)作價入股三種處置方式。

第九條  集體所有土地須依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后，其國有土地使用權(quán)方可實施有償出讓。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以集體所有的土地資產(chǎn)作價入股，興辦外商投資企業(yè)和內(nèi)聯(lián)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)時，須經(jīng)縣級人民政府批準，但集體土地股份不得轉(zhuǎn)讓。

第十條  有條件的區(qū)、縣可加快土地使用制度改革的步伐，按照《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》的有關規(guī)定，經(jīng)市人民政府批準后，可擴大國有土地使用權(quán)的出讓范圍。