時間：2023-11-22 16:31:51
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黨的十和十八屆三中全會指出，食品安全是基本民生問題，也是重大經濟問題和政治問題，是社會管理的重要內容。由此使我們警醒，必須深刻認識食品安全的社會屬性，探索建立社會共治格局，才能從根本上扭轉工作被動局面。
食品安全工作的社會屬性比專業屬性表現得更廣、更深、更強烈、更突出。以前我們只注意研究食品安全工作的專業屬性，試圖通過監管部門“單打一”式的自身努力破解食品安全難題，實踐證明這是遠遠不夠的。
食品市場主體是一個龐大社會群體。國家食品藥品監督管理總局公布數據顯示，截至2013年底全國有食品生產企業46萬戶，經營企業560萬戶，餐飲服務企業345萬戶。食品產業是一個超長鏈條，包括農田到餐桌多個環節，任何一個環節出問題，都可能釀成食品安全事件。
食品消費關系到每一個社會成員。古人云：“民以食為天”。世界上沒有一種商品像食品一樣具有消費的廣泛性、恒久性、巨大性和不可替代性。據國家統計局《2013年國民經濟和社會發展統計公報》，2013年我國農村居民恩格爾系數為0.38，城鎮居民恩格爾系數為0.35，也就是說國人近四成生活支出是食品消費。影響食品安全的因素復雜而眾多。產業內部因素，如企業設施設備條件、人員資質、誠信意識、管理機制等等；外部因素，如法律制度、監管力度、產品標準、檢測手段，甚至土壤、大氣、水污染情況也會成為食品安全的影響因素。
從我國食品管理體制的變遷可以清楚看出，食品安全社會屬性對監管工作提出了日益強烈的挑戰。上世紀八十年代食品由衛生部門管理，九十年代變為衛生、質監、工商幾個部門協管，進入本世紀后慢慢形成多部門分段監管格局。
那么現階段如何實現食品安全社會共治呢？筆者認為在依法治國的時代背景下，一套完備的法律制度是食品安全工作的基礎和保障。2009年我國頒布實施《食品安全法》，但這部法律在企業主體責任設置、違法行為處罰懲戒力度、行政責任追究等方面存在缺陷和不足，同時無法適應十后食品監管體制改革的需要，這一點業內同仁持有共見，應當立即修改完善。同時要依據新修訂的《食品安全法》，盡快制定出臺相關的專業法規，如《保健食品監督管理條例》、《食品生產企業認證管理辦法》、《食品流通監督管理辦法》等，從而建立一個科學管用的法律 體系。
深化食品監管體制改革，健全基層組織機構，加強食品執法隊伍建設，改善裝備條件，整合技術資源，強化經費保障，提高監管效能，加大責任追究，構建長效機制。企業內部建立嚴格的質量控制制度，層層落實責任，提高員工素質，加強生產經營的過程管理和細節管理，實施產品質檢報告法人代表簽署制，對違法違規企業加大依法懲處力度。
針對目前“小、散、亂、弱”的產業現狀，提高食品企業市場準入門檻，通過產業政策加大扶優扶強和淘弱淘劣力度，支持新產品研發和技術進步，鼓勵優質資本改造傳統食品工業，穩步實施戰略性重組，做大做強名優食品品牌，提高集約化水平，大力提倡“無公害食品”、“綠色食品”、“有機食品”生產，推動產業升級。同時，打擊地方保護主義，構建統一、競爭、公平、有序的食品大市場。
食品產業是良心產業，要在推進全社會誠信建設的同時加強食品企業誠信文化建設。發展行業協會，深化誠信教育，開展企業誠信等級評定，實施動態管理，開展誠信員工評選，大力樹優樹模，切實弘揚講誠信、講良心、講公德、講奉獻的行業新風尚。
一方面加強群眾監督，廣泛深入開展食品安全宣傳，提高廣大消費者食品法治意識和識假辯偽能力，培養科學理性消費心態，自覺成為食品安全的維護者。另一方面加強媒體監督，充分發揮新聞媒體監督社會公共事務方面的獨特優勢，加強政府、企業、媒體三方聯系和互動，實現信息共享，注重正面宣傳，及時曝光假劣案例，疏導和理順公眾情緒。
根據國務院辦公廳《關于進一步做好國有企業下崗職工基本生活保障和企業離退休人員養老金發放工作有關問題的通知》（〔1999〕10號文件，以下簡稱“國辦1999年10號文件”）和勞動和社會保障部《關于制止和糾正違反國家規定辦理企業職工提前退休有關問題的通知》（勞社部發〔1999〕8號文件，以下簡稱“勞動和社會保障部1999年8號文件”）精神，結合我市實際情況，為加強企業職工退休審批管理工作，現將有關問題通知如下：
一、要嚴格執行國家關于企業職工退休年齡的規定，堅決制止企業違反規定為職工辦理提前退休的行為國家法定的企業職工退休年齡是：男年滿60周歲，女干部年滿55周歲，女工人年滿50周歲；因病或非因工致殘，依照勞動鑒定程序經市、區、縣勞動鑒定委員會鑒定達到完全喪失勞動能力的，退休年齡為男年滿50周歲，女年滿45周歲；從事高空和特別繁重體力勞動工作累計滿十年、從事井下和高溫工作累計滿九年或從事其他有害身體健康工作累計滿八年的，退休年齡為男年滿55周歲，女年滿45周歲。
曾從事過兩個以上提前退休工種工作的人員，其從事某一提前退休工種的工作年限達不到提前退休的工作年限，可以將從事兩個以上提前退休工種的工作年限相加，并按從事提前退休工種要求工作年限長的年限執行。
對于國家規定企業職工的退休年齡和條件，各單位必須嚴格執行，不得隨意降低，不得弄虛作假，嚴禁擴大適用范圍。今后，凡是違反國家規定辦理提前退休、退職的企業，要追究有關領導和當事人的責任，已辦理提前退休、退職的職工要清退回企業，并追回已由社會保險基金支付的這部分人的基本養老金。
二、規范退休審批程序，健全審批制度加強企業職工退休審批工作的管理，明確審批權限，規范審批程序，統一審批標準，認真做好企業職工退休的審批工作。
（一）企業職工退休的審批工作，按照養老保險費的繳撥渠道實行市、區、縣勞動保障行政部門審批制度。未實行養老保險費繳撥屬地管理的企業和中央在京11個行業、16個系統的企業，職工退休由市勞動保障行政部門負責審批；已實行養老保險費按區、縣屬地繳撥的企業，職工退休由其所在區、縣勞動保障行政部門負責審批。
（二）對于職工出生的時間難以確定的，以居民身份證與檔案相結合的辦法進行認定，當本人身份證與檔案記載的出生時間不一致時，以本人檔案最先記載的出生時間為準。
（三）企業在申報職工按因病或非因工致殘完全喪失勞動能力辦理退休、退職時，須持有市、區、縣勞動鑒定委員會出據的完全喪失勞動能力的鑒定結論（《職工勞動鑒定表》），否則不得批準其辦理退休、退職。
（四）提前退休工種的范圍，要嚴格按照勞動和社會保障部1999年8號文件規定的“原勞動部和有關行業主管部門批準的特殊工種，隨著科技進步和勞動條件的改善，需要進行清理和調整。新的特殊工種名錄由勞動和社會保障部會同有關部門清理審定予以公布，公布之前暫按原特殊工種執行”要求進行認定。經批準的行業提前退休工種和適用范圍，只適用于本行業所屬企業，其他行業和企業不得參照，任何單位不得擅自擴大提前退休工種的范圍。
企業應根據原勞動部或行業主管部門確定的提前退休工種標準，將適用于本企業的提前退休工種的崗位名稱列出明細，經行業主管部門和企業局、總公司勞動處匯總確認后報市勞動和社會保障局的職業安全衛生監察處和養老保險處審核。經確認后，按養老保險繳撥關系報區、縣勞動保障行政部門備案。
企業對從事提前退休工種的人員要建立檔案管理制度，統一填寫《提前退休工種崗位登記表》（表樣附后），嚴格記載職工從事提前退休工種的工作時間及變動情況。
企業在申報職工按提前退休工種辦理退休審批時，要按照北京市勞動局《關于加強對提前退休工種審批工作的通知》（京勞險發〔1998〕89號）的要求，填寫《職工提前退休審批表》一式三份并提供職工的檔案。各級勞動保障行政部門在審核時，要對照職工從事提前退休工種的名稱和檔案記載的從事該工種的工作時間，經審核完全符合條件的方可批準其辦理提前退休；在職工檔案中沒有《提前退休工種崗位登記表》或表中記載不全的，不得按提前退休工種辦理提前退休。
（五）對于按因病或非因工致殘完全喪失勞動能力和按提前退休工種退休的職工，企業要嚴格把關，必須履行民主、公開、監督的程序，接受職工監督。對于在申報、辦理提前退休中弄虛作假的企業，一經發現除將違規辦理提前退休的職工退回原單位，還要追回由社會保險基金支付的這部分人的全部基本養老金。
三、嚴格按照國家規定，認真核定提前退休人員的基本養老保險待遇根據國辦1999年10號文件和勞動和社會保障部1999年8號文件，對于部分提前退休的人員適當減發養老金的有關規定，按國務院確定的111個“優化資本結構”試點城市的國有破產工業企業中距法定退休年齡不足5年辦理提前退休的職工和按三年內有壓錠任務的國有紡織企業中，符合規定條件的紡紗、織布工種的擋車工辦理提前退休的職工，其基本養老金按本人距正常 退休年齡（男年滿60周歲、女年滿50周歲）的年限（計算到月，保留一位小數），每提前一年減發基本養老金2％（不含個人帳戶養老金），即提前退休人員基本養老金＝（全額基本養老金－個人帳戶養老金）×（1－提前退休年限×2％）＋個人帳戶養老金；當基本養老金低于本市基本養老金最低標準時，按基本養老金最低標準發給。
企業核定職工退休條件和基本養老金待遇時，要嚴格按有關政策及標準執行。各級勞動和社會保障行政部門要依據政策嚴格把關審批。各級社會保險經辦機構在退休職工待遇納入養老保險基金時要進行復核，對于按因病或非因工致殘辦理退休的，要有勞動鑒定委員會確認的完全喪失勞動能力的《職工勞動鑒定表》，對于按提前退休工種辦理退休的，要有經批準的《職工提前退休審批表》方可納入統籌基金支付范圍。
四、本通知自發文之月起執行 附件一：提前退休工種崗位登記表
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｜姓名｜ ｜性別｜ ｜出生年月｜ ｜參加工作時間｜ ｜職務｜ ｜
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｜工種名稱｜列為提前退休工種依據｜ 從事的時間 ｜單位負責人簽名蓋章｜
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｜ ｜ ｜ 年 月至 年 月｜ ｜
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附件二：提前退休工種的確認和職工退休的審批程序一、提前退休工種的確認程序提前退休工種的確認，要按照勞動和社會保障部《關于制止和糾正違反國家規定辦理企業職工提前退休有關問題的通知》（勞社部發〔1999〕8號）中規定的“原勞動部和有關行業主管部門批準的特殊工種，隨著科技進步和勞動條件的改善，需要進行清理和調整。新的特殊工種名錄由勞動和社會保障部會同有關部門清理審定后予以公布，公布之前暫按原特殊工種名錄執行”進行確認。經批準的行業的提前退休工種，只適用于本行業所屬企業，其它行業和企業不得參照，任何單位不得擅自擴大提前退休工種的范圍。具體認定程序是：
（一）各企業局、總公司勞動部門要提供上級對本行業提前退休工種的有關文件，并確定本行業企業的適用范圍。
（二）企業根據上級主管勞動部門認定的提前退休工種的適用范圍，將本企業提前退休工種的崗位名稱，報上級主管勞動部門審核。
（三）各企業局、總公司勞動部門，將所屬企業上報并經審核的崗位匯總后，按屬地原則分別列出企業名單和適用范圍報市勞動和社會保障局職業安全衛生監察處和養老保險處確認。經確認后，分別送各區、縣勞動和社會保障行政部門。
（四）企業隸屬關系發生變更的，由企業現在的上級勞動主管部門與企業原上級勞動主管部門聯系，企業原上級勞動主管部門應提供該企業提前退休工種的確認件并對其提前退休工種的崗位給予認定，由現企業上級勞動主管部門將有關材料報市勞動和社會保障局職業安全衛生監察處和養老保險處確認并送企業所在區、縣勞動和社會保障部門。
（五）企業對從事提前退休工種的人員要建立檔案管理制度，依據檔案記載和職工實際從事特殊工種的工作時間，及變動情況如實填寫《提前退休工種崗位登記表》。對于以前職工檔案記載不全的，本著實事求是的原則，查找原始依據，不得弄虛作假，要民主、公開、接受職工的監督，企業填報《提前退休工種崗位登記表》時，要由單位負責人和企業勞動部門簽名并加蓋公章后報局、總公司勞動部門確認。
對于曾經在原企業從事過提前退休工種工作后調離到其它企業的職工，其從事提前退休工種檔案記載不全的，由現企業勞動部門和原企業勞動部門按上述辦法給予認定。
二、職工退休的審批程序
（一）企業申報職工退休時，需帶職工檔案、個人繳費結算單，并由企業填報《職工退休審批表》，女職工還應帶勞動合同書。
為了進一步規范國家職業資格證書制度，加強對職業資格證書規范化管理，根據勞動和社會保障部《關于啟用〈職業資格證書〉有關問題的通知》（勞社廳函〔1999〕44號）、《關于職業資格證書核發與管理工作有關問題的通知》（勞社培就司發〔1999〕29號）和《關于印發〈職業資格證書填寫要求〉的通知》（勞社培就司發〔1999〕39號）精神，結合本市實際，現將啟用《職業資格證書》的有關問題通知如下：
一、本市執行勞動和社會保障部將原《技術等級證書》、《技師合格證書》和《高級技師合格證書》統一更名為《職業資格證書》的決定，并于1999年7月1日啟用由勞動和社會保障部統一印制的《職業資格證書》。屆時，原證書一律停止辦理和核發，此前按本市有關規定核發的仍然有效。
二、職業資格證書由各鑒定機構按要求填寫。
（一）職業資格證書（以下稱證書）填寫內容的漢字、數字、日期從規定日期開始一律采用打印機打印。
證書各項內容所填寫的漢字使用仿宋小四號字體，數字使用仿宋小四號阿拉伯數字。姓名超過6個漢字的可以按照兩行填寫。
文化程度應分別填寫：小學、初中、高中、中專、技校、職高、大專、大學、研究生。
（二）證書職業（工種）名稱應按照《中華人民共和國職業分類大典》中規定的名稱分兩行填寫，第一行為職業名稱、第二行為工種名稱。未列入《中華人民共和國職業分類大典》的職業（工種），各主管部門應在接到本通知后15日內報我局，經請示勞動和社會保障部批準后，方可使用。
（三）理論知識考核成績和操作技能考核成績采取百分制填寫。
評定成績填寫合格、良好、優秀。成績在60--79分的為合格，在80--89分的為良好，在90--100分的為優秀，評定成績按兩項考核成績中最低成績確定。
（四）證書照片處須貼本人近期2寸免冠黑白照，并在左下角加蓋北京市勞動和社會保障局職業技能鑒定專用章（鋼印）。凡由國家統一命題或從國家題庫提取試題鑒定合格者的證書，須在照片右上角壓貼國家統一命題鑒定合格證簽。
（五）證書發證機關處應蓋北京市勞動和社會保障局職業技能專用章（紅印）。職業技能鑒定（指導）中心（印）處應蓋北京市職業技能鑒定中心職業技能鑒定專用章（紅印）。日期處應填寫考核成績審定的日期。
（六）實行國家統一鑒定的職業（工種），其鑒定合格人員統一使用套印勞動和社會保障部培訓就業司職業技能鑒定專用章和部職業技能鑒定中心印章的證書。
（七）證書應在考核成績審定后的15日之內發放，證書發證日期處應填寫發證機關審核批準辦證的日期。證書自發證日期起生效。
（八）證書身份證號處按本人實際身份證號填寫。現役軍人和“兩勞”人員由市職業技能鑒定中心統一編號。
（九）證書填寫內容必須按上述要求執行。各機構要抓緊做好相應技術條件的準備。從10月1日起，一律采用打印機打印，打印軟件由市職業技能鑒定中心統一提供。未按照上述要求填寫與驗印的證書，一律為無效證件。
三、證書編碼根據《職業技能鑒定證書編碼方案》（勞培司字〔1997〕44號）規定采用13位數字編碼，從左至右的含義是：
（一）第1——2位為證書核發年份代碼，取核發年份的后兩位數字，2000年代碼從00開始，每年順排。
（二）第3——4位為發證地區或行業代碼，北京地區代碼為01.（三）第5位為鑒定機構標識代碼，取值為1——6，依次表示：
1--北京市國家職業技能鑒定所；
2--地方職業技能鑒定站；
3--行業特有工種職業技能鑒定站；
4--工人考核委員會；
5--行業技師考評委員會；
6--市職業技能鑒定中心。
（四）第6——8位為鑒定機構，編碼由三位數字（不足三位時在前面零補足）組成。工考委用許可證代碼后三位數字表示；行業技師考評委員會按北京市勞動局通告（1996年第5號）公布的序號表示，北京市職業技能鑒定中心編碼為“000”。
（五）第9位為證書等級代碼，取值為1——5，依次表示：1——初級、2——中級、3——高級、4——技師、5——高級技師。
（六）第10——13位表示證書核發順序編碼，每年度按鑒定機構分等級從0001——9999依次順序取值。
遺失證書補證的證書編碼由北京市職業技能鑒定中心統一編號。
四、加強證書管理和統計工作。各職業技能鑒定機構要堅持職業技能鑒定統計報表制度，按勞動部辦公廳《關于實行職業技能鑒定統計報表制度的通知》（勞辦發〔1996〕262號）的規定程序和時間做好上報工作。各鑒定機構應于每年6月15日、12月15日之前上報鑒定統計報表（軟盤）。市鑒定中心應按規定時間匯總上報，并報職業技能開發處。根據全市職業技能鑒定開展情況，市職業技能鑒定中心于每年6月、12月中旬以前提出證書需求計劃，填寫《職業資格證書需求審核表》（見附件），經市勞動和社會保障行政部門核準后到勞動和社會保障部鑒定中心辦理領取證書手續。
五、應嚴格對申請參加職業技能鑒定人員的資格審查。各職業技能鑒定機構，在受理申請參加職業技能鑒定人員報名時，應按《職業技能鑒定規范》規定的報名條件，嚴格進行資格審查；實行全市統考職業工種，必須依據北京市職業技能鑒定通告確定的統一條件進行資格審查。參加鑒定每位考生填寫的《北京市職業技能鑒定申報表》（見附件），一份存入本人檔案，一份由鑒定機構保存，試卷均應保存半年備查。
六、境外就業、對外勞務合作人員統一使用中英文對照的證書。凡因出國需要辦理證書公證的，需由本人提交以下材料到市勞動和社會保障局審核驗證。
（一）北京市勞動和社會保障局（原北京市勞動局）核發的職業資格證書；
（二）本人所在單位的出國、跨地區交流證明（無工作單位的由戶口所在地街道辦事處出具證明）；
（三）區、縣勞動和社會保障局，市屬局、總公司勞動部門（中央在京單位，駐京部隊持單位上級主管部門）介紹信；
（四）本人二寸免冠近期黑白照一張。
對經過技能鑒定復核合格人員，按原市勞動局、司法局《關于辦理北京市工人技術等級技師證書涉外公證的通知》（京勞培發字〔1991〕591號）規定的辦法并出具相應證明。
七、補辦證書和外省市調京人員辦理更換證書手續按市職業技能鑒定中心有關規定辦理。
八、各機構在辦證中由于證書質量問題或填寫損壞，須交回市勞動和社會保障行政部門集中銷毀，并報勞動和社會保障部相應機構備案。
九、新的《北京市職業技能鑒定申請表》和《北京市職業技能鑒定花名冊》（見附件）自本通知印發之日起開始使用。
附件1
北京市職業技能鑒定申報表
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｜姓名： ｜性別： ｜出生日期 年 月 日｜ ｜
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｜身份證號： ｜聯系電話： ｜ ｜
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｜文化程度： ｜身體狀況： ｜ 片 ｜
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｜現有職業資格證書職業（工種）名稱： ｜（二寸黑白）｜
｜ 級別： 編號： ｜ ｜
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｜本工種工作年限： ｜
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｜申報鑒定職業（工種）名稱： 級別 ｜
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｜鑒定成績：理論知識 操作技能 ｜
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｜職業資格證書編號： ｜
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｜ 職 ｜ ｜
｜ 業 培 ｜ ｜
｜ 工 訓 ｜ ｜
｜ 種 簡 ｜ ｜
｜ 工 歷 ｜ ｜
｜ 作 ｜ ｜
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｜ 本 理 ｜ ｜
｜ 人 ｜ ｜
［關鍵詞］公共治理 政府 責任
［中圖分類號］D630［文獻標識碼］A［文章編號］1009-5349（2011）06－0121－01
一、公共治理
當代治理理論與實踐日益趨向公共性與公共化，公共治理概念的形成不僅基于治理領域和治理對象的公共性，也在于治理主體的多元性與公共性。傳統公共行政在理論與制度上皆確立和維護作為公共權力主體的政府的一元化管理主體地位，公共權力的使用、公共資源的投入及公共服務的提供皆呈現為政府主導的壟斷性、強制性和配給性，政府職能的社會管理性與服務性被管制性與控制性所吸收和遮蔽，公民、社會組織及基層社會自我管理、自我服務的自治化程度較低，這種由政府自上而下單邊主導的社會運行狀態是與構成單一的經濟基礎及機制單調的計劃體制相互適應的。依托于經濟市場化的經濟與社會轉型改變了全社會的利益格局，由單一的“國家――集體”利益構成轉變為“國家――社會”利益結構，而社會利益的內涵與形式已呈多樣化，包括私人獨享性的個人利益、群體共享性的共同利益、全社會共享性的公共利益。利益格局的多元主體化勢必形成多樣化的利益需求和多樣化的利益保障與實現方式，由此，各種社會主體的自治意識與自治能力同步提升，傳統封閉的社會管理體制與模式也因政府職能轉變和建設有限政府的行政現代化取向而被民有、民享、民治的公共治理所取代，由政府、市場主體、社會中介組織、基層社區等主體以合作互補機制及平等共贏的公共倫理所締造的公共治理格局正在形成，各種主體在這個開放民主的治理格局中各自扮演著獨特的角色、居于獨特的地位和發揮著獨特的作用，它們共同編織了現代公共治理格局之下的網絡化社會治理與社會服務功能體系。
二、政府責任
公共治理格局主體的多元化在公共管理的職能與功能上體現為社會治理權力的分解與分享，與此并行不悖的是社會治理責任的分工與分擔，政府、市場、社會中介組織、社區等治理主體各盡所能，各司其職，各享其權，各承其責。各主體之間基于職能分工所形成的權利義務關系和權力責任關系構成現代公共倫理的框架。其中，政府與非政府主體之間的雙邊關系凸顯了政府在公共治理格局中的“元治理”主體地位，即在多元主體的公共治理格局中，政府既為核心權力主體，亦是根本責任主體。將傳統的治理權力部分地分解給社會主體，呈現為政府放權于社會、培育自治化的公民社會的理想，是建設有限政府和服務型政府的誠意表現，亦是有所為有所不為的治理模式的選擇。然而，應該強調的是：政府本著引導和建設公民社會的愿望而漸次退出社會治理的某些領域，固然在形式上表現為權力與職能的轉讓，但實質上政府仍應對全社會各領域的治理負有恒久的不可推卸的政治責任。這種政治責任要求：1.政府要漸進有序地退出某些社會治理領域，這種退出要以社會治理的客觀職能要求與非政府主體參與社會治理的意識與能力的提升相互銜接為前提，在非政府主體尚未形成充分的自覺自愿的參與意識且尚無足夠的責任能力承接政府轉讓的社會治理職能時，政府不能一朝放任、全身而退。否則，那些條件尚不成熟而政府又輕率地退出的社會治理領域會陷入既無政府又無自治的真正的無序狀態。如此會侵蝕、瓦解政治社會的穩定基礎。2.即使是在條件成熟時的退出，亦非政府的徹底放任，政府將始終承擔著對非政府治理主體的治理能力及治理行為施以扶持、引導和規范的后盾性、導向性責任。具體而言，非政府主體治理能力的養成與提升，需要政府為此提供更為基礎性的公共產品與服務――法規、政策、不斷改進的行政制度、公共財政等；對非政府主體治理行為的引導和規范，關乎社會自治的走向及公民社會所需的理性的公共精神的培育，因而在基礎意義上也關乎我國民主政治模式與道路的根本價值與倫理取向的堅守。現實中，政府職能的轉變及服務型政府、服務型社會的建設是否順利，在很大程度上取決于非政府主體相應的、法治的、理性的、效能的、服務性的治理能力與治理模式的養成與形成，政府在其將要“有所不為”的公共治理領域仍將負有作為公共權力主體所不可推卸的規范與引導社會發展方向的根本政治責任。
【參考文獻】
[1]張永桃.行政學[M].高等教育出版社,2009年,8月,第1版.
〔關鍵詞〕社會共享；治理變革；社會轉型
〔中圖分類號〕D035〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2016）04-0075-08
〔基金項目〕中國人民大學2015年度拔尖創新人才培育資助計劃項目
〔作者簡介〕王猛，中國人民大學公共管理學院博士研究生；
毛壽龍，中國人民大學公共管理學院教授，博士生導師，北京100872。
一、引言
社會轉型要求政府變革治理模式與體制機制，以應對社會結構調整與運行機制變動所帶來的挑戰。經濟社會結構的變遷會引致治理模式的變化；人類由傳統社會邁向現代文明的過程，亦是治理模式逐步轉型與變革的過程。20世紀后20年，西方國家出現了政府失敗與所謂的“空心化國家”（hollow state）現象，非營利組織系統承擔了大量的政府公共服務。〔1〕這種轉變對傳統公共管理理論提出了挑戰，治理理論也在此后逐漸興起。多中心治理、合作治理、網絡治理等概念日益流行，并被作為應對政府與市場失靈的替代性治理模式與政策方案。改革開放后，我國亦經歷了急劇的社會轉型，社會結構與運行機制發生深刻變化。中國的社會轉型表現為“從農業的、鄉村的、封閉的半封閉的傳統型社會，向工業的、城鎮的、開放的現代型社會的轉變”〔2〕，而治理變革則表現為“總體支配”到“技術治理”的轉型。〔3〕
當前，我國正處于推進發展模式或發展方式轉型的第三次大轉型階段。〔4〕這一階段的特點表現為：經濟發展進入新常態；中等收入群體逐步擴大，社會需求日益多樣化；深度城鎮化對要求進一步提高公共服務供給水平與促進城鄉公共服務均等化；社會利益主體呈多元化與復雜化，弱勢群體分享社會發展成果的期待與中產階層拓寬上升流動渠道的要求逐步增加；社會保障體系進入全面完善階段，并逐步向全覆蓋、高質量的方向過渡。歸納而言，當前中國社會轉型呈現以下總體面貌：由偏重經濟增長向經濟社會協調發展轉變，社會事業從規模式發展轉向內涵式發展，社會利益格局進入深刻變動與調整。但在轉型過程中，中國社會主要面臨以下幾重矛盾，即快速社會轉型與社會治理能力之間的矛盾，不斷增長的公眾需求與公共服務供給不足之間的矛盾，公共服務缺位、分配不公、貧富差距、勞資關系等社會矛盾突出。
社會問題、社會矛盾常常與社會轉型相伴隨，這也恰是進行治理變革的緣由和契機。中國社會轉型中面臨的矛盾與問題需要通過進一步推進體制機制創新，以促進政府治理變革來解決。為此，十八屆五中全會通過的“十三五規劃建議”提出了“堅持共享發展”、“發展成果由人民共享”的理念，并把社會共享作為全面建成小康社會的歸宿與落腳點。可以說，社會共享將是指導我國“十三五”時期社會發展的核心理念，亦是應對社會轉型與實現治理變革的基本思路。本文以社會共享與治理變革為主題，著重探討為推進實現社會共享的社會轉型，政府治理變革的基本方向與實現路徑。已有關于社會共享的研究，很少從治理變革的視閾進行系統思考，因此，本文從治理的層次與向度提出了思考社會轉型與治理變革的總體性框架和政策性框架。
二、社會共享與治理變革：一個分析框架
（一）社會共享與治理變革：內涵與邏輯
滕尼斯指出，“共同體（community）的生活是相互的占有和享受，是占有和享受共同的財產”。〔5〕“共享在共同體中是通行的理念和規則”。〔6〕所謂“社會共享”，是指堅持以人為本的理念，通過有效的制度安排，使全體人民共同享有經濟社會發展的成果。中國在經濟增長與社會發展取得巨大進步的同時，農村邊遠地區和社會弱勢群體卻并沒有完全享有社會改革發展的成果。隨著經濟水平的提高，中等收入群體逐步壯大，人們要求共享社會發展成果的愿望也越來越強。共享理念的提出實質上是對過去差別化、不協調、非平衡性發展理念的糾偏，亦是對現實社會矛盾與社會呼聲的回應。因此，強調社會共享，是解決當前公共服務不均、收入差距過大、貧困等社會問題，促進經濟社會發展、落實全面小康的內在要求。
落實社會共享的治理理念與目標，需明確以下幾方面問題。首先，共享什么。社會共享的內容是多層次與多樣化的。不僅包括經濟成果的共享，還包括社會成果和權利的共享〔7〕，也包括在經濟發展、公共服務、社會保障、生態環境等方面人人享有。這意味著促進社會共享既要實現公共服務的均等化，還要重視滿足公眾多樣化的需求。其次，誰來共享。社會共享的主體是全覆蓋的。實現社會共享要重點解決弱勢群體、城鎮困難群體、農村地區與偏遠地區的問題。通過利益分配機制改革，逐步縮小不同社會群體間的差距。享有社會發展成果并非部分社會群體的特權，而是全體社會成員皆有的權利。這意味著實現社會共享要注重消除非均衡化的制度設計，把解決弱勢群體與困難地區的問題作為治理的重點。最后，如何共享。要通過制度設計兼顧社會共享的公平性與可持續性。建立社會共享機制既要通過轉移補償支持弱勢群體，又要承認個體差異與注重可持續性的效率分配。這意味社會共享并不是一部分社會群體對另一部分社會群體的攫取，而是人人參與、共建共享的治理格局。
社會共享是中國社會轉型的重要方向，但這并不意味著社會共享的格局就會自然生成，而是需要進行制度設計與治理變革以應對社會轉型。而當前中國社會所面臨的矛盾與問題也亟須通過治理變革予以解決。可以說，促進社會共享與治理變革之間存在緊密的關聯。實現社會共享，需要在治理變革方面把握以下幾個原則：首先，社會共享體現“惠及全體”的理念。因此，治理變革不僅僅要創造人人共享的制度空間，還要營造人人共建的治理格局。其次，社會共享切中了中國社會發展中的公共服務與社會治理兩大短板。因此，治理變革需要更加關注社會事業即公共服務與社會治理，提升公共服務均等化與社會治理精細化水平。再次，社會共享的核心在于消除不同群體、地區、階層、行業間的顯著差距。這意味著消除非均衡化因素、進行促進機會均等的制度設計是關鍵。最后，治理變革的手段與方式本身也要適應社會變革，注重運用現代新理念、新技術促進治理創新。
（二）社會共享與治理變革：分析框架
理解社會共享與治理變革間的邏輯關聯，不僅需要把握治理變革之于社會共享的意義，即為何需要進行治理變革的問題；還需要明確如何進行治理變革，抑或說在哪些方面進行治理變革。明確在哪些方面進行治理變革需要深入分析治理（變革）的內在結構與層次。長期以來，對治理的理解有體系論與能力論兩大視角。治理體系論關注治理的制度設計或構成要素，而治理能力論則關注治理體系的執行能力。〔8〕盡管體系論與能力論把握了治理的兩個核心方面，但卻并沒有深入分析治理的內在層次結構。因此，分析治理的結構及相關構成要素成為我們理解治理變革的關鍵。
對治理結構與層次的研究主要分析治理的向度與要素，形成了二維度說、三維度說、五維度說等。二維度說以福山為代表，他關注政府能力與自治程度以衡量國家治理績效〔9〕；三維度說認為，治理至少在制度、組織與技術三個層面上運作〔10〕，或將治理歸納為價值理念、制度設計與行動策略〔11〕，或是價值、主體與工具〔12〕；五維度說則認為，治理包括權力、范圍、方法、主體與權利五個維度。〔13〕在結合既有研究的基礎上，本文提出從理念、結構與技術三個向度理解治理。
治理理念是治理體系的核心，反映的是政府治理的目標和方向。它是政府順應政治、經濟、社會形勢而進行的宏觀判斷，以及基于此提出的方向性指引與進行的頂層設計，決定了治理結構與治理技術的價值取向。治理結構是價值理念的表現形式，反映的是治理要素之間的搭配與安排以及不同部分之間的關聯狀態。它是基于特定的治理理念而對不同主體間權力做出的制度化安排與互動模式的有效性建構。〔14〕它包括主體結構、權力結構、制度結構、供給結構等。治理技術是治理體系的支撐手段，反映的是治理理念與治理結構在具體任務環境中的實施方法，也是運用技術手段對理念的踐行和對結構的支撐與優化。因此，所謂治理變革是指政府為適應社會轉型在提供公共服務與解決公共問題中在治理理念、結構與技術三個方面的轉變和調整。
基于以上分析，筆者認為要在社會轉型的背景與治理變革的視閾下思考社會共享。促進社會共享是當前中國社會轉型背景下的戰略選擇，同時推動社會共享本身也是社會轉型的重要部分。實現社會共享，要在理念、結構與技術三個向度上思考治理變革，并集中解決公共服務與社會治理兩大短板，并著力構建社會共享的體制機制。就此，可以得出如圖1所示的分析框架。接下來，本文將從理念、結構與技術三個應然向度分析治理變革的基本方向，并提出實現社會共享的政策框架。
三、社會共享與治理變革：基本方向
理解社會共享與治理變革，其核心在于構建一個描述與分析治理變革的應然框架。在把握治理的內在層次與結構的基礎上，本文提出“治理理念―治理結構―治理技術”的變革框架。治理理念變革的重點在于確立與社會共享相適應的價值目標以指導未來的社會發展方向與具體政策設計，表現為價值追求、發展理念與政策理念三個層次上的變革。治理結構變革是整個治理變革分析的重點，既要把握社會結構與治理格局的總體性轉換，也要關注主體、權力、制度與供給等子系統結構的變動。而治理技術變革主要是指支撐治理理念與結構變革的技術基礎，包括治理的組織平臺與具體機制的變革。因此，堅持社會共享與推進社會轉型，意味著政府治理在理念、結構與技術三個層次的全方位變革（見表1）。
（一） 治理理念變革
1. 價值追求：由區隔到共享。改革開放以來，我國的快速經濟發展使得一部分社會群體逐漸富裕并享受到優質公共服務的同時，一些社會群體卻依舊面臨貧困、公共服務短缺等問題，而并沒有充分享有社會發展的成果。造成這一問題的原因既有資源稟賦的差異，更有差別化、不均衡的制度安排與政策設計。比如，優先發展東部地區、優先發展城市、長期以來的城鄉二元分割體制都是造成地區間、城鄉間不均衡的政策根源。這些區隔化、非均衡化的制度設計固然有一定的歷史原因，但并不符合實現人的全面發展與社會共享的價值追求。因此，構建共享的社會格局其首要問題是推動深層價值由區隔向共享式發展轉變。這意味著社會成果的分配、公共服務的供給不是基于特定身份而進行差別化選擇，而是基于每個公民個體做出的公平安排。通過消除身份歧視，形成人人參與、共建與共享的社會格局，使社會成果、公共服務惠及全體社會成員，不因身份差異而忽視部分群體的基本權利。
2.發展理念：由片面到全面。社會共享還意味著一種全面發展的社會形態，即社會成果由全體人民享有、人們享有全面的成果。過往發展的非均衡性不僅表現為不同社會群體間的差距，還表現為經濟發展與社會事業間的失衡。這突出地表現為社會建設滯后于經濟發展，公共服務供給水平與經濟發展程度和公眾需求存在差距，社會治理水平落后于經濟社會發展的步伐。因此，在發展理念層面實現由片面強調經濟發展到經濟社會協調全面發展的轉向，需要改變只注重經濟增長的效率主義和GDP主義，重視社會建設。將社會事業、公共服務、社會治理、環境保護等作為未來發展的重心。實現發展理念由片面向全面的轉型，需要更加重視整體全面發展，改變只重視城市與東部發達地區而忽視農村與中西部貧困地區的發展路徑，注重統籌城鄉發展與區域發展，維護區域間公平。同時，推動發展理念由“人的發展”到“人的全面發展”的轉變，為滿足公眾多層次、多樣化的發展需求創造條件。
3. 政策理念：由補缺到普惠。政策理念是指導具體政策設計與安排的基本價值觀。公共服務與社會治理是當前我國社會發展中的短板。社會事業發展將是政府治理的重心，社會政策與社會工作將發揮越來越重要的作用。建立社會所有群體共享的公共服務與社會保障體系，將是社會事業發展的重要工作。受制于經濟發展不平衡、財政實力有限以及人口眾多的現實國情，我國長期實行的是一種確保底線公平的補缺型社會保障模式。隨著我國經濟與社會發展進入新階段，越來越多的學者主張建立適度普惠型的社會保障模式。〔15〕實現政策理念由補缺向普惠的轉變，關鍵在于建立普惠型的社會政策體系，即社會政策設計不僅要照顧社會弱勢群體、維護底線公平，還要打破城鄉二元分割，惠及社會所有群體，提高社會保障與公共服務的水平和質量。
（二）治理結構
1.總體結構：由單中心結構到多中心結構。從整體上講，實現社會共享，要實現“單中心”結構向“多中心”結構的轉型。隨著社會需求多樣化與社會問題復雜性的增強，單中心結構及形成的官僚等級體系因其有限的能力與僵化的體制，并不能有效滿足社會需求的變化與回應社會轉型的挑戰。多中心結構致力于構建一種競爭合作的平等關系，意味著“有許多在形式上相互獨立的決策中心……它們在競爭性關系中相互重視對方的存在，相互簽訂各種各樣的合約，并從事合作性的活動，或者利用核心機制來解決沖突”。 〔16〕即可以通過多種制度安排來提供公共服務、實現社會治理與解決社會問題，及時回應社會公眾需求。實現社會共享就是要著力于構建一種多中心的治理結構，改變政府作為唯一的公共服務供給者與公共事務治理者的角色，在政府與市場之外尋求社會力量參與公共服務與社會治理，以滿足公眾日益多樣化、差異化的需求，應對日趨復雜的治理挑戰。
2.制度結構：由單一化制度安排到多樣化制度安排。治理結構需要有效的制度安排予以支撐。多中心的治理結構蘊含著多樣化制度供給的可能性。從治理制度上講，承認制度多樣性僅僅將“制度選擇集中在‘官僚―市場’之間”是不夠的，還要考慮“市場和官僚之間多種多樣的‘混合安排’、社會組織以及地方社區的‘自我治理’體系”。〔17〕制度結構由單一化向多樣性制度安排轉變，意味著承認制度供給的多元化與制度供給主體的交疊管轄，以及不同主體在政治、經濟、社會等領域制度安排中的作用。同時，多樣性的制度安排不僅承認國家正式制度在社會治理中的功能，而且尊重非正式制度或自主治理制度的建設性價值。要生成多樣化的制度結構、呈現較大的公共治理制度空間，則要使權力結構越開放和多元〔18〕，擴大非官僚力量在社會治理中的空間和范圍。因此，實現社會共享，要更多地為市場與社會力量預留制度供給的空間，激活市場機制與社會自治在滿足公共服務與實現社會治理中的作用。
3.主體結構：由單一主體到多元主體。現代社會治理的復雜性意味著任何單一主體在應對社會治理的挑戰時都可能是乏力的。實現社會共享的過程，不僅需要促進公共服務均衡化與提升社會治理能力，還需要對社會利益格局進行調整，消除城鄉間、地區間的顯著差距。因此，單一主體的治理結構并不能有效解決這些問題，而亟須尋求其他主體的力量。理想的主體結構，應該是在明確各主體比較優勢與責任的基礎上建構競爭與合作的主體網絡。因此，實現社會共享，不僅需要充分發揮政府的力量，還需要市場主體與社會組織乃至社會各階層、個體的共同參與，建立共治共建的格局。這意味著政府要在厘清與市場、社會組織邊界的基礎上，將部分應該或適宜由社會承擔的職能進行轉移，實現政社分開，提升社會組織在社會建設中的主體性作用。同時，政府要運用政策手段與支持措施激發社會領域活力，加強社會組織培育和社會建設。
4. 權力結構：由集中化權力結構到制衡型權力結構。權力結構反映的是不同主體在治理格局中的權力分配狀態與相互關系。治理變革只有觸動深層次的權力格局才能為建立不同主體間的競爭與合作關系以及推動社會轉型提供權力結構基礎。實現社會共享，意味著也要實現權力的共享。這不僅表現在橫向上的公共治理與私人市場的權力共享〔19〕，而且表現為在政府內部的橫向權力分配上呈現制衡型結構的面貌，也表現為在縱向上賦予地方更多治理權以增強回應性與自主性。社會共享對公共服務質量與社會治理水平提出了更高要求，但集中化的權力結構在滿足高層次與多樣化的需求方面存在效率不足。因此，需建立更具活力與彈性的分權制衡結構以實現對政府權力運行的監督和社會自主治理。推進集中化權力結構到制衡型權力結構的轉變，意味著在政府內部要建立更具回應性的扁平化結構以增強回應性和自主性，在政府外部要建立分權化、制衡與合作的外部關系以適應社會轉型和外部環境的變化。
5. 供給結構：由統一化供給到差異化供給。供給結構反映的是不同主體在公共產品與公共服務供給中的行為狀態。主體多元化與結構豐富化成為公共物品與公共服務供給的重要趨勢。實現供給結構變革，不僅要發揮多元主體的供給作用與治理功能，還要創新供給模式實現方式的差異化與靈活化，即公共物品與服務的供給、社會治理的實施要照顧到個體差異與特性，滿足多樣化、多層次的需求，而摒棄單一化、統一化的供給方式。實現社會共享，意味著要在社會轉型導致社會價值日趨多元的背景下滿足公眾多元化需求。因此，推動供給結構由統一化供給向差異化供給的轉型，要創新公共服務供給方式，發揮政府、市場與社會主體在公共服務與社會治理中的比較優勢，實現錯位靈活供給。
（三）治理技術
用新銳的眼光剖析鄉村政治的歷史變遷
鄉村政治越來越演變為經濟利益的競逐，鄉村政治行為的過程，就是利益的競逐和實現的過程。如書中就把農民和鄉村組織的利益博弈過程，形象地稱之為“典型的商戰”。首先是鄉村組織投石問路，“猴子不上樹，多打幾遍鑼”。面對鄉村干部“一把鑰匙開一把鎖”來分化瓦解，一些農民就用“死纏爛打”來應對。
農民為什么“死纏爛打”？吳毅教授認為，是因為在相當長的時間內整個社會體制和政策并沒有給農民提供一個公正與平等地表達和維護其自身權益的機會，才導致他們中間一部分人也同樣不會想到以一種更為合作與合法的方式來參與對于社會財富的重新分配及社會權利的表達。在前提并不合理的情況下，除非政府以全控和高壓方式促使農民“配合”，否則農民總是會以不配合或不合情理的“配合”來表達自己的意愿。透過農民的“刁蠻”，我們看到了處于社會底層無助與無奈的農民，以犧牲自身社會尊嚴的方式來給我們社會虛構一個強弱“錯置”的場景，實現“以弱制強”。
鄉村政治形成了一種裸的力與利的摩擦與碰撞局面，使進入政治進程的各方都陷入了某種缺失合理性和合法性的恃強凌弱或反過來恃弱凌強的狀態之中。這種以力與利的較量為特色的博弈將會對轉型期的鄉村政治造成十分嚴重的影響，鄉域政治呈現“官不官、民不民”的怪象，使鄉村社會變為“禮崩樂壞”的準“叢林”境地。反映了農村稅費改革前后，這樣一個大轉型時期鄉村政權與農民互動格局變遷的真實場景。
農村改革又進入了一個重要的拐點
從書中我們可以看到，村莊和農民在經濟上被控制的地位沒有改變，而對行政微觀管理公權力的消化能力正在逐漸增長；鄉鎮政權作為基層國家的“權力集裝箱”，對鄉村資源的終極意義上的控制權沒有改變，而行政執行能力特別是公信力在不斷弱化。
在改革釋放的空間中建設
簡政放權，釋放了教育行政部門和學校的大量時間和精力，新的工作機制被創造出來，鎮江教育煥發出前所未有的活力。
教育行政部門轉變工作方式，強化服務意識。實行自主管理后，鎮江教育行政干部和校長從各種會議、評比中解脫出來，有更多的時間、情力深入一線基層，轉變作風、創新實踐。如將群眾路線教育實踐活動與簡政放權改革有機結合起來，推出了“干部進校服務日”和“教師社區服務日”制度，即每個機關干部每周抽出1天時間深入定點聯系學校，每個學校每月派出一定數量教師深入對口社區，交流溝通、共謀發展。對各項創建活動的檢查評估，一改過去專家組大張旗鼓檢查、學校轟轟烈烈迎檢為隨機性的“飛行檢查”和網絡進程評估，受到了基層的歡迎。
校長精力聚焦主業，學校發展走上快車道。比如，“校長組閣制”的實施，充分發揮了校長的改革創新精神，使校長將更多的精力投放在了學校質量提升和文化建設上，師生員工的責任心、榮譽感和工作積極性進一步增強。以中小學學生社團建設為例，2012年之前，全市中小學校，每所學校建立的學生社團都是個位數，種類也比較單一，學生參與率不足一半。2013年起，師生開展學生社團的熱情大大提高。目前，全市中小學學生社團已達5121個，覆蓋率100%，小學生參與率達92%，初、高中學生參與率也分別達到88%和78%。
明確權力邊界，行風評議高度滿意。簡政放權進一步明確了教育行政部門與學校、教師、家長、社區的權力邊界，系統內外、學校內外關系日趨和諧。以老大難的行風評議為例，過去排名靠后，這兩年排名上升到全市第二，并連續兩年成為市十佳單位，連續兩年在鎮江“網民節”上先后被評為“最應民意的政府部門”和“網絡問政典范單位”。2015年3月、4月，鎮江市教育局兩次應邀走上國家教育行政學院的講臺，向來自全國的學員介紹教育簡政放權改革經驗。5月6日，來自全國的中小學校長代表和鎮江中小學校管理者400多人會聚鎮江，就“現代學校制度建設”開展專題研討。
對于這些改革成果，我們有三方面的深切體會：
改革的前提在于領導者的改革擔當。現在一有事情，大家就感覺教育有問題，而教育的問題在哪里？最根本的還是教育改革不到位，而理想的改革環境從來都是改革者主動作為爭取來的。
改革的本質在于對規律的把握與自覺遵循。以簡政放權改革為突破，先賦權于校，再還權于師生，繼而讓權于民，遵循的是認識深化的規律，走的是管辦評分離又配套的路子。沒有一步一個腳印的實踐，改革很可能變成虎頭蛇尾。
改革的核心在于激發所有“利益相關者”。要真正喚醒、點燃所有主體的責任意識、權利意識和自覺意識。走向自覺、合力推動，是現代教育治理體系建設的必由之路。
在解決問題中推進改革
簡政放權，建設現代教育治理體系，不能靠一日之功。我們還存在不少問題：
觀念問題。一些干部和校長不想改、不相信改。一些同志認為學校最根本的任務還是質量，而改革未必就能立竿見影提高高考升學率；少數同志還習慣于老套路工作，不檢查了就手足無措；一些校長“等～靠～要”的思想依然存在。
治理能力問題。一些校長、干部不敢改、不會改。有了權，校長不敢用、不會用。比如骨干教師交流權，一些校長還愿意上交給局里，這樣不得罪人。
改革的配套性、體系化問題。教育改革越深入，就越得突破教育系統自身。如何激發政府各部門積極參與到教育改革中來，成為影響改革進退的重要制約因素。
要想解決這些問題，需要多維度深入推動新格局的構建與實踐創新：
宏觀上，進一步增強改革配套的力度，努力推動方方面面支持、參與改革，不求“齊步走”，但求“一同走”；找準改革的共識點、突破點，加大改革專項經費投入和人力物力保障；科學設計，鼓勵改、鼓勵試，但反對盲目干、跟風走，一定要有科學的設計與風險的評估。
中觀上，教育行政部門的“管”要進一步明確放權清單，適時啟動校長職級制，進一步轉變服務職能，進一步推動學校章程和規劃建設；就學校的“辦”而言，要進一步優化學校管理，積極構建現代學校內部治理體系，努力突出一個核心――學校自主辦學，兩個引領――章程引領、規劃引領；就社會的“評”而言，要在不斷強化教育督導功能基礎上，積極構建以“教育評議會”為主體的社會評價機制，探索第三方評價。
微觀上，要圍繞學校內部治理體系，努力突出三個建設：校長治理能力、教師議事會和學生自管會建設。
現代教育治理新格局逐漸明晰
隨著改革進程的不斷深入，特別是改革紅利的不斷釋放，我們對如何構建現代教育治理體系和學校內部治理體系新格局，有了更加明確的愿景和目標：
從宏觀層面來說，新格局的“新”，新在對教育內外主體、各種關系的重構上。具體說，就是要調動好內力與外力這兩大動力，處理好政校、校師、師生、校家、校社5對關系，實現局長、社會、家長、校長、教師、學生6大解放。
從中觀層面來說，新格局的“新”，新在教育系統內部“管辦評”分離機制的形成。從某種意義上說，管也是辦，評也是管，絕對的管辦評分離在當前既做不到，也不現實，管辦評分離更多的是基于共同教育發展目標的分工合作。
具體而言，要體現法治性、協同性、可操作性三個特性。我們推進管辦評分離的基本思路是：進一步突出學校辦的“核心”地位，要在依章程、按規劃辦學的基礎上，加快學校內部治理體系的建設，實現政府支持辦，校長領銜辦，師生主體辦，教育行政部門促進辦；進一步突出政府管的本質“服務”，要切實改變過去的錯位、越位現象，根本上靠章程管，過程上靠規劃管，載體上靠現代技術管，手段上靠政策、督導、平臺等杠桿管；進一步突出社會評的“引領”作用，以學校評議會制度建設為龍頭，實現學校自評，家長、社會評的多元統一。辦是核心、管是服務、評是引領，三者互動，推動管辦評既分又合，共同推進教育治理的現代化。
創新社區社會治安綜合治理，應著力推動四個轉變，即推動由“輕”向“重”的轉變，即屏棄過去重視經濟建設而輕視甚至忽視社會治安綜合治理的的落后觀念，把社區社會治安綜合治理作為事關全局的重大的任務，擺上與經濟發展同等重要的位置；推動由“堵”到“疏”的轉變，即把社會治安綜合治理的關口前移，在重視創新解決各類突出矛盾和問題的同時，也要注重創新源頭預防和引導化解的措施，實行標本兼治，把問題消滅在萌芽狀態中；推動由“散”向“合”的轉變，即努力克服當前某些社會管理領域僅是某個或者某幾個部門“單打獨斗”的格局，努力形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的新格局；推動由“冷”向“暖”的轉變，即牢固樹立以人為本、服務為民的理念，充分尊重綜治對象，努力滿足群眾訴求，做到文明管理、熱情服務，實現“情、理、法”的統一。
多渠道保障社區社會治安綜合治理財政投入機制
1．加大財政投入力度。各級政府應進一步加大對社區建設的投入力度，將社區黨建和社區建設、運行經費列入財政預算，逐步形成與地方財政同步增長機制。2．實行專項扶助。借鑒某些地方做法，每年從彩票公益金中，拿出一定比例資金用于社區建設的福利服務和公益事業。建立健全政府購買服務機制，規范政府購買服務的方式，對社區公共衛生服務等由政府出資，社會提供服務。3．加大配套設施投入。由政府投資，按規劃同步建設配套的政務管理用房等。加強社區公共配套服務用房的規劃、建設、移交等環節的監督管理，確保社區公共配套服務用房的足額及時移交。4．鼓勵社會投入。積極探索建立政府投入與民間投入相結合、無償服務與有償服務相結合、社會化與產業化相結合的社會事業投入和發展機制。
著力提升社區管理服務水平社
1．搭建管理服務平臺。探索建立由街道或民政部門牽頭的集政務服務、公益服務、市場服務、志愿服務于一體的社區服務中心，實行“一門受理、內部協辦、資源共享”，滿足居民各個層次的社會化服務需求。2．推動城市執法職能向社區延伸。探索建立“邊界統一、協同巡查、分類執法”的社區行政管理執法機制，明確責任主體和范圍，形成管理主體清晰、執法到崗到位、一線密切配合的工作格局。3．提供及時有效的社區服務。整合社區各類資源，積極開展醫療衛生、文化體育、就業培訓、社會保障、社會救助等基本服務，啟動居家養老、育嬰托幼、美容保健、健身娛樂等新型服務，著力推進社區服務產業化、社會化，滿足居民不同層次的服務需求。
積極推進社區社會治安綜合治理手段的科技現代化
1中國水資源區域格局和時空分布
1.1水資源區域格局
我國由于受季風氣候和地形的影響，降水格局極不均衡，水資源的區域分布相差十分懸殊，水土資源的組合、人均水資源的分配在各地區極不平衡.若按年降水量400mm等雨量線劃分，我國約有45％的國土處于干旱和半干旱少水和缺水的地區.長江流域及其以南的珠江流域、浙閩臺諸河、西南諸河等四片，總面積占全國的36.5％，耕地占全國的36％，但水資源量占全國水資源總量的81％，人均占有水資源量大于4000m3，畝均占有水量為4130m3；北方淮河、黃河、海灤河、遼河四個流域片，總面積占全國的38.4％，水資源總量僅占全國的8％，是我國水資源最為緊張的地區，其中，海灤河流域人均占有水量小于430m3，畝均占有水量僅為251m3.南方四片平均年入海和出境水量都在94％以上，其中，西南諸河出境水量達99％以上，河川徑流幾乎全部流出國境；北方地區河流入海水量越來越少，黃河頻頻斷流，海灤河幾乎沒有什么水量入海，河川徑流大部分都在流域內被消耗.
1.2水資源時空分布
我國水資源的時空分布極不均衡，表現為年內變化大，年際變化不穩定，東西南北方各異.一般全年60％的降水集中在夏秋的3～4個月，冬季僅占全年降水的10～15以下.長江以南3～6月降水量約占全年的60％；而長江以北地區，6～9月份降水量占全年的80％.降水時間上的高度集中，使得地表徑流變化大，可有效利用的水資源少。總之，水資源越貧乏的地區，豐、枯水期之間的降水量和徑流量相差越大，更為嚴重的北方河流往往具有連年枯水或連年豐水的現象，進一步加劇了我國水資源格局的時續不均衡性.
2我國水資源開發利用格局的現狀和存在問題
我國水資源開發利用歷史悠久，特別是建國以來，水利事業的發展進入了一個新的時期，先后興建了一大批水利工程，并對主要的江河進行了初步的治理和開發，提高了抵御自然災害的能力，以防洪、發電、供水、灌溉、航運等綜合效益，對整個社會的經濟發展起到了重要的支撐作用.但是，受自然與社會兩方面的相互作用與影響，水資源在開發、利用、控制與保護過程中，存在著水量型、水質型、綜合型（既缺水又污染）三類問題.區域長期水量問題和區域長期水質問題成為迫切需要解決的問題.從水資源開發利用格局方面分析，還存在著以下一些問題.
2.1水資源開發利用總體水平亟待提高
雖然我國水資源的開發利用速度在不斷加快，但就總體水平來看仍然不高，開發利用程度（即75％的可供水量與多年平均水資源總量之比）僅為20％.這樣的利用率對我國這樣的人口大國來說是不相適應的.
2.2地區之間差別大，不平衡
由于各地水資源開發利用條件不同，經濟發展水平存在差距，因而造成水資源開發利用地區間的發展不平衡.黃淮海、遼河流域水資源的利用程度已達到了較高的水平，其中，海河流域水資源的開發利用率達76％，地下水開發利用程度超過90％，許多地方甚至出現超采地下水的現象，水資源短缺已成為該地區經濟發展的重要制約因素；西南地區是我國水資源開發程度最低的地區，受地形和地質等自然條件和資金的限制，雖然有豐富的水資源，但水利建設發展遲緩，目前該地區水資源開發利用率還不到10％；長江中下游及華南地區與西北地區是我國人均用水量較高的地區，隨著經濟和人口的不斷增長，水資源的開發利用程度在不斷提高.
2.3不合理的開發現象依然存在
雖然人們對水資源價值觀念有了改變，認識到了水的重要性、稀缺性和開發成本.但正是由于地區管理者和部門管理者強調了水資源的價值，僅注重本地區本部門的利益，以發展地區經濟和基礎產業為理由，過度開發利用水資源，致使上中下游之間、各支流之間自行其事，盡可能地開發水資源，灌溉用水不顧及發電用水、上游開發不顧及下游利用，忽視了水資源綜合利用的一致性，即一庫多用、一水多用、先用后耗等基本原則.
2.4管理體制的分割影響水資源的統一管理
我國水資源管理中存在的問題還突出反映在產權管理上的混亂，使用權和所有權混為一談，水資源的所有權管理被使用權管理所代替、所淡化，造成所有權管理的缺位，而計劃經濟時期形成的使用權的專業部門因缺乏靈活的產權轉讓機制，使得水資源的優化配置難以實現.
另外，在水資源分地區、分部門的管理體制中，還存在權屬管理部門與開發利用部門的相互關系和責任不清，地表水與地下水的統一管理體制仍未理順，供水、用水、排水三者的管理體制仍未協調等問題.
3水資源可持續利用格局——流域格局
我國水資源的天然分布是以流域為系統的，七大江河是我們中華民族發祥、發展的基地，七大江河流域面積占我國國土的45％以上，人口占全國的65％左右，耕地占全國的82％左右，工農業總產值占全國的90％左右，可見流域經濟在我國國民經濟中占有重要的地位和作用，因此，加強流域水資源的統一管理是水資源科學管理的基礎.
3.1流域格局是實現水資源可持續發展的空間基礎
從自然的角度看，流域是一種典型的自然區域，是以河流為網絡的、分水嶺包圍的、在地域上具有明顯邊界的區域.從經濟角度講，流域又是組織結合管理國民經濟的、以水資源開發為中心的區域.
實踐證明，流域經濟區已經成為很多國家經濟發展的重要區域，是目前世界上最具經濟、生態、社會綜合效益的開發模式，也是區域可持續發展的有效途徑之一.流域是自然、社會、經濟的復合系統，流域格局是實現水資源可持續利用的最佳途徑，為社會經濟可持續發展奠定牢固的水資源基礎.
3.2流域格局上的區域競爭與協作一體化
3.2.1區域競爭與協作一體化的含義
由于地區和部門重競爭輕合作，也由于管理合作部門忽視了流域的整體性，造成了水資源利用格局的嚴重不合理，即水資源短缺的雙重性和區域及部門關系的僵化.因此，區域經濟發展應以可持續發展戰略為指導，在流域格局的基礎上實施區域競爭與協作一體化，它包括兩個方面：一方面，流域問的競爭與協作，以流域為基礎，以競爭為主導，通過流域間的競爭，獲得流域水資源優勢的發揮，即以水資源為引導的人口聚集、相關產業的 規劃與發展、以及新的區域經濟格局的形成；同時，通過流域間的協作（主要是流域競爭基礎上的流域產業分工與協作）及流域間調水，彌補流域的水資源不足，保障社會可持續發展的水資源供給.另一方面，流域內的競爭與協作，是以協作為主導，以竟爭為輔助，保證流域內各部門、各地區水資源的優化配置，興利與除害并重，開發與保護協調，達到流域整體生態、社會、經濟效益的統一，奠定流域長期持續協調發展的自然、生態、經濟基礎.
3.2.2流域經濟系統規劃是關鍵
實施區域競爭與協作一體化的關鍵是進行流域經濟系統規劃，協調流域內部門、地區之間的關系，包括實施橫向流域規劃和縱向產業規劃，并形成系統的規劃統一體.
首先，流域橫向規劃系統包括流域上中下游區域規劃，以及流域的干流、重要支流（國民經濟重點區域）、中小支流等的流域規劃系統；各流域組成部分往往代表不同的利益主體，處理好各利益主體的關系至關重要.流域規劃地域廣泛，規劃應以競爭和協作發展為指導，突出區域資源優勢與生產要素優勢，為形成產業優勢奠定基礎.其中干流流域規劃是大江大河流域規劃的核心，對流域內水資源開發及相關經濟重大戰略問題起決定作用；重要支流流域在流域經濟發展戰略中地位重大，規劃因其所處區域的優勢而不同；中小支流系統規劃是流域規劃的基礎，影響流域整體效益的發揮，同樣也不可忽視.干流、重要支流、中小支流流域的規劃又因處于流域的上、中、下部而發生變化，構成了流域橫向規劃的復雜性.
其次，縱向產業規劃系統包括水資源開發治理規劃、水資源綜合利用專業規劃、與水資源相聯系的產業部門規劃，其核心是產業群落規劃，即與流域橫向規劃相結合，形成主導產業引擎下的結構合理、優勢突出的產業綜合體，實現產業結構區域化.主要包括三個方面：（1）河流開發治理規劃是流域內水利規劃系統的中心，從流域特征的綜合治理、河流水資源的開發利用角度，結合流域經濟發展具體要求，制定總體戰略部署；（2）水資源綜合利用專業規劃是在治理規劃的基礎上，為取得水資源的最大利用價值而進行的防洪、灌溉、養殖、航運、發電等的多項規劃；（3）與水資源相聯系的產業部門規劃，即流域的國民經濟生產布局與經濟發展規劃，主要指與水資源關系較密切的部門規劃，如大耗水、大耗電、大運量的部門及對水資源質量要求較高產業部門的規劃.把握各類產業部門的競爭和協作關系，處理好三類規劃的關系，相互協作，相互推動，對流域縱向產業發展至關重要.
