時間：2022-03-01 13:23:06
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關(guān)鍵詞：資源稅；改革；科學發(fā)展觀
資源稅是以各種應(yīng)稅自然資源為征稅對象，調(diào)節(jié)資源級差收入并體現(xiàn)國有資源有償使用而征收的一種稅。
1994年稅制改革后屬于資源稅應(yīng)稅稅目的有原油、天然氣、煤炭、其他非金屬原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、鹽等七類資源產(chǎn)品，并對應(yīng)稅資源按資源等級實行幅度稅額計征的辦法。應(yīng)該說，新的資源稅制在調(diào)節(jié)級差收入、促進資源的合理利用、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展等方面發(fā)揮了一定的作用。
一、現(xiàn)行資源稅制存在的主要問題
現(xiàn)行資源稅制的立法精神以及由此而產(chǎn)生的問題，已明顯不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，主要表現(xiàn)在：
(一)資源稅制的立法精神滯后，不符合經(jīng)濟社會發(fā)展的要求
現(xiàn)行資源稅制體現(xiàn)的是調(diào)節(jié)級差收入這一立法精神，沒有充分表達國家對自然資源的所有權(quán)和管理權(quán)，更沒有體現(xiàn)運用資源稅促進合理開采利用資源、有效保護自然資源的精神。我們認為，在目前我國人均自然資源占有率非常低、資源形勢緊張的情況下，資源稅制如果不能體現(xiàn)利用稅收杠桿促進合理開采自然資源、有效保護自然資源的精神，則開征資源稅的目的就難以達到。
(二)資源稅地位不突出，稅收功能難以發(fā)揮
現(xiàn)行資源稅制由于稅基窄、課稅體系不健全等所帶來的稅收調(diào)節(jié)功能的缺陷已日益突出，特別是資源稅收入偏低，地方政府、稅務(wù)部門對其重視程度相對而言就不高，制約了資源稅作用的發(fā)揮。從下表可以看出，1994年稅制改革后，全國稅收總收入以年均16.77％的幅度增長，到2003年達到了20461億元，而全國的資源稅收入年均增幅僅為7.00％，到2003年收入也僅為83.94億元，資源稅收入占全國稅收總收入的比重僅為0.41％，占地稅收入的比重也僅為1.32％。全國資源稅收入占稅收總收入的比重從1994年的0.89％下降到2003年的0.41％。可見，資源稅在整個稅收體系中的地位明顯偏低，限制了其應(yīng)有功能的發(fā)揮。
(三)資源稅覆蓋面太窄，難以充分發(fā)揮保護自然資源的作用
現(xiàn)行資源稅制在稅目的設(shè)計上存在著嚴重的缺陷，僅列舉了原油、天然氣、煤炭、其他非金屬原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、鹽等七類資源，而對土地資源、水資源、林木資源等均沒有列入資源稅征收范圍，覆蓋面過窄的資源稅制，難以發(fā)揮有效保護自然資源的作用，從而使大量自然資源受到野蠻的掠奪和無情的破壞，資源開發(fā)中“重利用輕環(huán)境”的現(xiàn)象突出。
因為資源是商品價格構(gòu)成的基礎(chǔ)，應(yīng)稅資源的后續(xù)產(chǎn)品價格比非稅資源后續(xù)產(chǎn)品的價格相對就高，不合理的商品比價必然導致對非稅資源的掠奪式開采。如浙江省由于未對建筑用砂、石開征資源稅，難以利用稅收對砂、石資源開采加以限制，再加上砂、石開采管理上的問題，致使許多河道采砂陷入無序開采，嚴重破壞自然環(huán)境和生態(tài)平衡。再如浙江省麗水市為經(jīng)濟發(fā)達省份的欠發(fā)達地區(qū)，該市現(xiàn)有持證開采的礦山341家(不包括河道采砂)，其中甲類礦種以地下開采為主，乙類礦種(砂、石、黏土)基本是露天開采，目前共有廢棄礦山200多處，平均每百平方公里就有1.2處，對礦產(chǎn)資源的過度開采大大加重了政府對生態(tài)環(huán)境保護與治理的任務(wù)。
(四)稅率設(shè)計不合理，不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展要求
一是稅率明顯偏低。現(xiàn)行資源稅稅率設(shè)計于1993年，是按照當時的經(jīng)濟發(fā)展水平、當時的產(chǎn)品價格來設(shè)計的，既沒有考慮經(jīng)濟社會發(fā)展之因素，也沒有考慮同一自然資源在不同開采時期的品位等級可變性特征，且單位稅額明顯偏低。如煤炭、成品油等的市場價格已提高了二倍到三倍，但原油的資源稅額自1994年以來卻一成不變，因此，國家并沒有因經(jīng)濟的發(fā)展、物價水平的提高而增收。
二是對確定適用稅額的權(quán)限過分集中。現(xiàn)行資源稅制采用了分級核定的辦法，即對資源稅稅目、稅額幅度的確定由國務(wù)院決定，納稅人具體適用的稅目、稅額由財政部商有關(guān)部門，在國務(wù)院規(guī)定的稅額幅度內(nèi)確定，一部分子目和一部分納稅人具體適用的稅額，授權(quán)省級人民政府確定，并報財政部和國家稅務(wù)總局備案。但是礦產(chǎn)開采單位和個人開采的資源品位、開采條件及負擔能力卻在不斷變化中。一般來講，資源條件3－5年(或更長一些)會出現(xiàn)一次較大的變化。而資源稅條例除確定了7類應(yīng)稅資源的幅度稅額外，還對全國的原油、天然氣、煤炭、鐵銅鉛鎢錫鎳資源的大的開采企業(yè)，以及部分非金屬礦原礦的適用稅額，做出具體的規(guī)定，這些規(guī)定自1994年以來變化不大，不利于地方政府根據(jù)實際情況做出靈活的選擇，也難以調(diào)動地方政府的積極性。
三是未能充分體現(xiàn)組織收入的功能。現(xiàn)行資源稅實行的是從量定額計征辦法，即按應(yīng)稅資源產(chǎn)品課稅數(shù)量和規(guī)定的單位稅額計征辦法，如每噸原油的單位稅額在8－30元之間，每噸煤炭的單位稅額在0.3－5元之間，然后再在此范圍內(nèi)按不同區(qū)域、不同等級確定具體的單位稅額，這只反映了優(yōu)質(zhì)資源與劣質(zhì)資源的單位級差收入，未能考慮自然資源的環(huán)境價值和財政價值，對資源輸出大省(區(qū))而言是極不公平的，因為資源大省(區(qū))并未能從資源輸出中得到相應(yīng)的稅收收入，而對資源開采造成的生態(tài)環(huán)境保護和治理卻需大量的投入，產(chǎn)出投入比例失衡，嚴重阻礙了區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。
(五)稅費并存，削弱了資源稅的地位
我國目前對自然資源的開采利用除了實施必要的稅收調(diào)節(jié)之外，還輔之以大量的費，處于稅費并存的局面，如對土地資源的利用，所涉及的稅費就有耕地占用稅、土地使用稅、土地增值稅、土地出讓金等，且土地出讓金大大高于土地利用所涉及的稅收收入；對同一礦產(chǎn)品的開采也存在稅、費重復(fù)征收等問題，如對礦產(chǎn)資源的開采利用，既涉及到資源稅，也涉及到礦區(qū)使用費、礦產(chǎn)資源補償費等等。稅費并存、以費擠稅的局面，嚴重削弱了資源稅的地位作用。
二、資源課稅的國際比較與借鑒
對自然資源的開采、使用，除按正收一般的直接稅(如所得稅)和間接稅(如增值稅)外，不少國家還對其征收一些特別稅費，主要有三種類型：
(一)礦區(qū)使用費
一是根據(jù)產(chǎn)量價值征收一定比例的礦區(qū)使用費；二是按礦區(qū)面積征收礦區(qū)費；三是以租金、特許
本文原文權(quán)使用費等形式對某些礦產(chǎn)和石油開采征收使用費。如加拿大、挪威、澳大利亞、阿根廷等國家。這些國家征收的礦區(qū)使用費類似于我國目前的礦產(chǎn)資源補償費、礦區(qū)使用費等，具有對國有礦產(chǎn)資源開采以收費形式進行補償?shù)男再|(zhì)。
(二)特別收益稅
部分國家對資源開采實現(xiàn)的利潤，在征收普通公司所得稅的同時，另征特別所得稅，主要體現(xiàn)在石油資源。如：安哥拉對石油生產(chǎn)企業(yè)，除按40％普通稅率征收一般公司稅外，還征收石油稅，其基本稅率為50％，并另征15.75％的附加稅(合計稅率為65.75％)；挪威對來自油氣生產(chǎn)和石油管道運輸?shù)乃谜n征50％的石油收益稅，且不能在公司稅前扣除。
(三)資源開采稅
目前，有不少國家或地區(qū)對資源開采活動按資源開采量或價值征收屬于間接稅性質(zhì)的開采稅，稅率往往因不同資源類型而不同。如美國路易斯安那州對不同的自然資源分別開征開采稅，對石油征收石油開采稅，對天然氣開征天然氣開采稅，對煤、礦石、鹽、硫等征非石油礦產(chǎn)開采稅。其中除石油開采稅實行從價定率征稅外，其他的實行從量定額征收。這同我國現(xiàn)行的資源稅制基本相同，只不過我國對應(yīng)稅資源均實行從量定額征收，沒有實行從價定率征收。
根據(jù)我國是個自然資源較為稀少，尤其是人均自然資源占有率非常低這一特點，應(yīng)該在開采消費自然資源的環(huán)節(jié)征收資源稅，并且對不同的資源采用不同稅負的方法。
三、資源稅制改革的具體設(shè)想
按照科學發(fā)展觀，統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、全面建設(shè)小康社會，以及“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的要求，通過擴大資源稅覆蓋面，調(diào)整計稅依據(jù)，合理設(shè)計資源稅率，確立資源稅制的應(yīng)有地位，充分調(diào)節(jié)自然資源的合理利用和保護生態(tài)環(huán)境，促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。
(一)明確納稅主體，抑制資源無序開采
現(xiàn)行資源稅制將納稅主體界定為在中華人民共和國境內(nèi)開采條例規(guī)定的礦產(chǎn)品或者生產(chǎn)鹽的單位和個人。根據(jù)此規(guī)定，在采礦領(lǐng)域，應(yīng)認定不管是何種單位還是個人，誰開采即由誰繳納資源稅。而現(xiàn)行礦產(chǎn)資源補償費則明確由采礦權(quán)人繳納。納稅人與納費人的界定不盡一致，容易導致開采人與采礦權(quán)人在資源稅納稅義務(wù)的確定上相互扯皮。從法律角度來考慮，應(yīng)將納稅主體界定為所有權(quán)人即采礦權(quán)人，誰擁有，誰繳納，便于資源稅的日管和法律責任的追究。(二)拓寬稅基，擴大資源稅的覆蓋面
借鑒其他國家實施資源稅制的成功經(jīng)驗，按照資源稅的稅種屬性，應(yīng)將資源稅的征收范圍擴大到所有應(yīng)予保護的自然資源，包括：礦產(chǎn)資源、土地資源、水資源、森林資源、草場資源、海洋資源、地熱資源等自然資源，但考慮我國全面開征資源稅還有一定的難度，可采取循序漸進、分步實施的辦法，逐步擴大資源稅的覆蓋面。
一是盡快開征水資源稅。水為生命之源，是不可替代的自然資源和環(huán)境要素。有關(guān)資料表明，我國人均水資源占有量只有2200立方米，僅相當于世界人均占有量的四分之一，目前全國600多個城市有400多個供水不足，其中嚴重缺水的城市有100多個，年缺水總量達60億立方米。就我國的現(xiàn)狀而言，一方面，部分地區(qū)水資源缺乏；另一方面，部分地區(qū)水資源開發(fā)利用率低、浪費嚴重。據(jù)此，我們認為，應(yīng)盡快在全國范圍內(nèi)開征水資源稅，對所有開采或取用各種天然水(包括地表水、地下水、礦泉水、地熱水等)的均納入征稅范圍，按照開采量或取用量在開采或取用環(huán)節(jié)征收，在稅率的設(shè)計上，應(yīng)考慮我國幅員遼闊、水資源分布極不平衡的實際，可確定較大的稅率幅度，在幅度范圍內(nèi)由省級人民政府確定具體稅率，同時，取消目前的水資源費，通過稅收真正起到保護水資源、提高水資源利用效率的作用。
二是盡快開征砂石料資源稅。隨著建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展，建筑砂石料開采量、使用量居高不下。由于對砂石料開采管理不嚴格以及稅收調(diào)節(jié)不到位等，致使砂石料無序開采，嚴重破壞了生態(tài)環(huán)境，并造成大量稅收流失，國有資源的價值難以體現(xiàn)。我們認為，開征砂石料資源稅已成當務(wù)之急，可將所有在陸、江、河、海開采的建筑用砂、石料納入砂石料資源稅的征稅范圍，合理設(shè)計稅率，為保護生態(tài)環(huán)境和自然環(huán)境發(fā)揮應(yīng)有的稅收調(diào)控作用。
三是適時開征土地資源稅。土地是不可再生的資源。鑒于我國現(xiàn)行對土地課征的稅費過多、范圍過窄、減免過寬、稅率過低、不利于土地資源的合理配置等狀況，可將現(xiàn)行的耕地占用稅、土地使用稅、土地增值稅、土地出讓金等歸并為土地資源稅，并在現(xiàn)行土地開發(fā)利用稅費負擔的基礎(chǔ)上，合理設(shè)計土地資源稅的稅率，擴大土地資源稅的征稅范圍，以土地資源稅來調(diào)控土地資源的合理開發(fā)利用。
(三)調(diào)整計稅依據(jù)，明確資源稅的屬性
資源稅是對開采利用國有資源而征收的一種稅，只要有開采國有資源的行為發(fā)生，只要開采了國有資源，均應(yīng)繳納資源稅。而我國現(xiàn)行資源稅是以納稅人開采或者生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品中的銷售數(shù)量或自用數(shù)量為課稅數(shù)量的，這顯然很不合理。因為自然資源被開采后，無論納稅人是否從開采資源中獲得收益，自然資源實際上都已經(jīng)被“利用”，鑒于此，應(yīng)本著簡化稅制的原則，將資源稅計稅依據(jù)從現(xiàn)行的按開采或者生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品的銷售數(shù)量或自用數(shù)量改為按開采或者生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品的實際產(chǎn)量計征。這一方面更能體現(xiàn)國家對國有資源的調(diào)控和保護思想，進一步明確資源稅的屬性；另一方面促使納稅人能從自身利益出發(fā)，合理開采自然資源，盡可能減少所開采資源的積壓和浪費，使有限的資源能夠得以更好的開發(fā)利用。(四)提高稅率，充分體現(xiàn)國有資源的價值
1．要充分體現(xiàn)資源的稀缺度和政府對該類資源開采的限制程度。對不可再生的稀缺度高的資源，政府對該類資源的限制程度就強，在稅收上就應(yīng)設(shè)置較高的稅率；反之，對一些可再生的稀缺度不大的資源，政府對該類資源的限制程度就相對弱一些，在稅收上可設(shè)置相對低一點的稅率。
2．增強資源輸出地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展能力。比較而言，資源輸出型地區(qū)的經(jīng)濟相對不發(fā)達，如我國經(jīng)濟發(fā)達的東部沿海地區(qū)基本是資源輸入地，而西部地區(qū)基本是資源輸出地，要提高資源輸出地的經(jīng)濟發(fā)展能力和水平，就應(yīng)該運用稅收政策來提高資源輸出地的財力，提高資源稅稅率是一種最簡捷的辦法，這也是符合國家支持西部大開發(fā)政策的。
3．提高資源稅收入比重。某一稅制的地位高低，除了稅收立法層次高低等因素之外，更重要的還是組織收入量的多少、在收入中所占比重的高低，這也是地方政府所關(guān)注的。現(xiàn)行資源稅不被看重，同資源稅稅率過低，且10年不變，組織收入的功能弱化是相關(guān)聯(lián)的；而要提高資源稅制的地位，提高資源稅收入比重，就必須提高資源稅的稅率。
4．調(diào)整資源開采的級差收入。資源市場遵從的是優(yōu)質(zhì)高價、劣質(zhì)低價的價值規(guī)律，因此，在稅率設(shè)計上，也應(yīng)體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源稅率從高、劣質(zhì)資源稅率從低的原則。
5．反映資源開采的外部成本。按照保護生態(tài)環(huán)境的要求，資源的有害物質(zhì)含量越高，在開采過程中對生態(tài)環(huán)境的破壞就越大，國家對環(huán)境治理的投入就越多，而這種投入必須通過以稅收的形式來籌集資金，因此該類資源的資源稅稅率就應(yīng)越高，反之則設(shè)計相對低的稅率。
根據(jù)以上原則，在擴大資源稅覆蓋面的基礎(chǔ)上，對原油、金屬類礦產(chǎn)資源、礦泉水資源、土地資源等稀缺度高的自然資源應(yīng)從高設(shè)計稅率，其他類資源可相對從低設(shè)計稅率，以體現(xiàn)國有資源的價值以及國家對自然資源稀缺度的調(diào)控度。在具體的稅率設(shè)計上，考慮我國幅員遼闊的實際，一方面要拉大稅額幅度，由地方政府(省級)結(jié)合實際確定具體的稅額，有利于資源大省在資源輸出中得到相應(yīng)的經(jīng)濟利益，來確保生態(tài)環(huán)境保護和治理的需要。另一方面提高總體單位稅額，實行差別稅率，對稀缺或環(huán)境破壞力強的資源，應(yīng)確定其資源稅的稅負不能低于10％，一般資源的稅負不低于5％，有利于我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。
(五)清費立稅，充分發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)功能
通常收費的理論依據(jù)是公共部門為社會成員提供特定服務(wù)和特定設(shè)施而收取的經(jīng)濟補償。但從目前應(yīng)稅的資源產(chǎn)品稅、費負擔情況看，過多的收費必然導致資源稅功能的弱化，且許多收費從其性質(zhì)看，是屬于稅收范疇，是代表國家行使職權(quán)收取的，如礦區(qū)使用費、礦產(chǎn)資源補償費、土地出讓金、水資源費等。因此，我們認為，應(yīng)從清費立稅、減輕負擔、強化稅收功能的角度出發(fā)，全面清理現(xiàn)行開采利用國有資源的各類收費項目，按照先易后難的原則逐步推行費改稅，目前可將礦區(qū)使用費、礦產(chǎn)資源補償費等歸并進礦產(chǎn)資源稅，水資源費改為水資源稅等，由稅務(wù)機關(guān)統(tǒng)一征收。
(六)規(guī)范減免，保護資源合理開采利用
從保護資源、合理開采利用資源的角度，應(yīng)嚴格資源稅的減免規(guī)定，除因不可抗力(如自然災(zāi)害)造成資源開采者重大損失的，報經(jīng)省級地方稅務(wù)局批準予以減免一定時期的資源稅外，其他一律不予減免。同時，國家應(yīng)下放減免稅權(quán)限，不作具體的減免稅項目規(guī)定，對需減免的資源稅項目，可由省級人民政府根據(jù)本省實際作出具體的規(guī)定。
資源稅是以各種應(yīng)稅自然資源為征稅對象，調(diào)節(jié)資源級差收入并體現(xiàn)國有資源有償使用而征收的一種稅。
1994年稅制改革后屬于資源稅應(yīng)稅稅目的有原油、天然氣、煤炭、其他非金屬原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、鹽等七類資源產(chǎn)品，并對應(yīng)稅資源按資源等級實行幅度稅額計征的辦法。應(yīng)該說，新的資源稅制在調(diào)節(jié)級差收入、促進資源的合理利用、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展等方面發(fā)揮了一定的作用。
一、現(xiàn)行資源稅制存在的主要問題
現(xiàn)行資源稅制的立法精神以及由此而產(chǎn)生的問題，已明顯不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，主要表現(xiàn)在：
(一)資源稅制的立法精神滯后，不符合經(jīng)濟社會發(fā)展的要求
現(xiàn)行資源稅制體現(xiàn)的是調(diào)節(jié)級差收入這一立法精神，沒有充分表達國家對自然資源的所有權(quán)和管理權(quán)，更沒有體現(xiàn)運用資源稅促進合理開采利用資源、有效保護自然資源的精神。我們認為，在目前我國人均自然資源占有率非常低、資源形勢緊張的情況下，資源稅制如果不能體現(xiàn)利用稅收杠桿促進合理開采自然資源、有效保護自然資源的精神，則開征資源稅的目的就難以達到。
(二)資源稅地位不突出，稅收功能難以發(fā)揮
現(xiàn)行資源稅制由于稅基窄、課稅體系不健全等所帶來的稅收調(diào)節(jié)功能的缺陷已日益突出，特別是資源稅收入偏低，地方政府、稅務(wù)部門對其重視程度相對而言就不高，制約了資源稅作用的發(fā)揮。從下表可以看出，1994年稅制改革后，全國稅收總收入以年均16.77％的幅度增長，到2003年達到了20461億元，而全國的資源稅收入年均增幅僅為7.00％，到2003年收入也僅為83.94億元，資源稅收入占全國稅收總收入的比重僅為0.41％，占地稅收入的比重也僅為1.32％。全國資源稅收入占稅收總收入的比重從1994年的0.89％下降到2003年的0.41％。可見，資源稅在整個稅收體系中的地位明顯偏低，限制了其應(yīng)有功能的發(fā)揮。
(三)資源稅覆蓋面太窄，難以充分發(fā)揮保護自然資源的作用
現(xiàn)行資源稅制在稅目的設(shè)計上存在著嚴重的缺陷，僅列舉了原油、天然氣、煤炭、其他非金屬原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、鹽等七類資源，而對土地資源、水資源、林木資源等均沒有列入資源稅征收范圍，覆蓋面過窄的資源稅制，難以發(fā)揮有效保護自然資源的作用，從而使大量自然資源受到野蠻的掠奪和無情的破壞，資源開發(fā)中“重利用輕環(huán)境”的現(xiàn)象突出。
因為資源是商品價格構(gòu)成的基礎(chǔ)，應(yīng)稅資源的后續(xù)產(chǎn)品價格比非稅資源后續(xù)產(chǎn)品的價格相對就高，不合理的商品比價必然導致對非稅資源的掠奪式開采。如浙江省由于未對建筑用砂、石開征資源稅，難以利用稅收對砂、石資源開采加以限制，再加上砂、石開采管理上的問題，致使許多河道采砂陷入無序開采，嚴重破壞自然環(huán)境和生態(tài)平衡。再如浙江省麗水市為經(jīng)濟發(fā)達省份的欠發(fā)達地區(qū)，該市現(xiàn)有持證開采的礦山341家(不包括河道采砂)，其中甲類礦種以地下開采為主，乙類礦種(砂、石、黏土)基本是露天開采，目前共有廢棄礦山200多處，平均每百平方公里就有1.2處，對礦產(chǎn)資源的過度開采大大加重了政府對生態(tài)環(huán)境保護與治理的任務(wù)。
(四)稅率設(shè)計不合理，不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展要求
一是稅率明顯偏低。現(xiàn)行資源稅稅率設(shè)計于1993年，是按照當時的經(jīng)濟發(fā)展水平、當時的產(chǎn)品價格來設(shè)計的，既沒有考慮經(jīng)濟社會發(fā)展之因素，也沒有考慮同一自然資源在不同開采時期的品位等級可變性特征，且單位稅額明顯偏低。如煤炭、成品油等的市場價格已提高了二倍到三倍，但原油的資源稅額自1994年以來卻一成不變，因此，國家并沒有因經(jīng)濟的發(fā)展、物價水平的提高而增收。
二是對確定適用稅額的權(quán)限過分集中。現(xiàn)行資源稅制采用了分級核定的辦法，即對資源稅稅目、稅額幅度的確定由國務(wù)院決定，納稅人具體適用的稅目、稅額由財政部商有關(guān)部門，在國務(wù)院規(guī)定的稅額幅度內(nèi)確定，一部分子目和一部分納稅人具體適用的稅額，授權(quán)省級人民政府確定，并報財政部和國家稅務(wù)總局備案。但是礦產(chǎn)開采單位和個人開采的資源品位、開采條件及負擔能力卻在不斷變化中。一般來講，資源條件3－5年(或更長一些)會出現(xiàn)一次較大的變化。而資源稅條例除確定了7類應(yīng)稅資源的幅度稅額外，還對全國的原油、天然氣、煤炭、鐵銅鉛鎢錫鎳資源的大的開采企業(yè)，以及部分非金屬礦原礦的適用稅額，做出具體的規(guī)定，這些規(guī)定自1994年以來變化不大，不利于地方政府根據(jù)實際情況做出靈活的選擇，也難以調(diào)動地方政府的積極性。三是未能充分體現(xiàn)組織收入的功能。現(xiàn)行資源稅實行的是從量定額計征辦法，即按應(yīng)稅資源產(chǎn)品課稅數(shù)量和規(guī)定的單位稅額計征辦法，如每噸原油的單位稅額在8－30元之間，每噸煤炭的單位稅額在0.3－5元之間，然后再在此范圍內(nèi)按不同區(qū)域、不同等級確定具體的單位稅額，這只反映了優(yōu)質(zhì)資源與劣質(zhì)資源的單位級差收入，未能考慮自然資源的環(huán)境價值和財政價值，對資源輸出大省(區(qū))而言是極不公平的，因為資源大省(區(qū))并未能從資源輸出中得到相應(yīng)的稅收收入，而對資源開采造成的生態(tài)環(huán)境保護和治理卻需大量的投入，產(chǎn)出投入比例失衡，嚴重阻礙了區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。
(五)稅費并存，削弱了資源稅的地位
我國目前對自然資源的開采利用除了實施必要的稅收調(diào)節(jié)之外，還輔之以大量的費，處于稅費并存的局面，如對土地資源的利用，所涉及的稅費就有耕地占用稅、土地使用稅、土地增值稅、土地出讓金等，且土地出讓金大大高于土地利用所涉及的稅收收入；對同一礦產(chǎn)品的開采也存在稅、費重復(fù)征收等問題，如對礦產(chǎn)資源的開采利用，既涉及到資源稅，也涉及到礦區(qū)使用費、礦產(chǎn)資源補償費等等。稅費并存、以費擠稅的局面，嚴重削弱了資源稅的地位作用。
二、資源課稅的國際比較與借鑒
對自然資源的開采、使用，除按正收一般的直接稅(如所得稅)和間接稅(如增值稅)外，不少國家還對其征收一些特別稅費，主要有三種類型：
(一)礦區(qū)使用費
一是根據(jù)產(chǎn)量價值征收一定比例的礦區(qū)使用費；二是按礦區(qū)面積征收礦區(qū)費；三是以租金、特許
本文原文權(quán)使用費等形式對某些礦產(chǎn)和石油開采征收使用費。如加拿大、挪威、澳大利亞、阿根廷等國家。這些國家征收的礦區(qū)使用費類似于我國目前的礦產(chǎn)資源補償費、礦區(qū)使用費等，具有對國有礦產(chǎn)資源開采以收費形式進行補償?shù)男再|(zhì)。
(二)特別收益稅
部分國家對資源開采實現(xiàn)的利潤，在征收普通公司所得稅的同時，另征特別所得稅，主要體現(xiàn)在石油資源。如：安哥拉對石油生產(chǎn)企業(yè)，除按40％普通稅率征收一般公司稅外，還征收石油稅，其基本稅率為50％，并另征15.75％的附加稅(合計稅率為65.75％)；挪威對來自油氣生產(chǎn)和石油管道運輸?shù)乃谜n征50％的石油收益稅，且不能在公司稅前扣除。
(三)資源開采稅
目前，有不少國家或地區(qū)對資源開采活動按資源開采量或價值征收屬于間接稅性質(zhì)的開采稅，稅率往往因不同資源類型而不同。如美國路易斯安那州對不同的自然資源分別開征開采稅，對石油征收石油開采稅，對天然氣開征天然氣開采稅，對煤、礦石、鹽、硫等征非石油礦產(chǎn)開采稅。其中除石油開采稅實行從價定率征稅外，其他的實行從量定額征收。這同我國現(xiàn)行的資源稅制基本相同，只不過我國對應(yīng)稅資源均實行從量定額征收，沒有實行從價定率征收。
根據(jù)我國是個自然資源較為稀少，尤其是人均自然資源占有率非常低這一特點，應(yīng)該在開采消費自然資源的環(huán)節(jié)征收資源稅，并且對不同的資源采用不同稅負的方法。
三、資源稅制改革的具體設(shè)想
按照科學發(fā)展觀，統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、全面建設(shè)小康社會，以及“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的要求，通過擴大資源稅覆蓋面，調(diào)整計稅依據(jù)，合理設(shè)計資源稅率，確立資源稅制的應(yīng)有地位，充分調(diào)節(jié)自然資源的合理利用和保護生態(tài)環(huán)境，促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。
(一)明確納稅主體，抑制資源無序開采
現(xiàn)行資源稅制將納稅主體界定為在中華人民共和國境內(nèi)開采條例規(guī)定的礦產(chǎn)品或者生產(chǎn)鹽的單位和個人。根據(jù)此規(guī)定，在采礦領(lǐng)域，應(yīng)認定不管是何種單位還是個人，誰開采即由誰繳納資源稅。而現(xiàn)行礦產(chǎn)資源補償費則明確由采礦權(quán)人繳納。納稅人與納費人的界定不盡一致，容易導致開采人與采礦權(quán)人在資源稅納稅義務(wù)的確定上相互扯皮。從法律角度來考慮，應(yīng)將納稅主體界定為所有權(quán)人即采礦權(quán)人，誰擁有，誰繳納，便于資源稅的日管和法律責任的追究。
(二)拓寬稅基，擴大資源稅的覆蓋面
借鑒其他國家實施資源稅制的成功經(jīng)驗，按照資源稅的稅種屬性，應(yīng)將資源稅的征收范圍擴大到所有應(yīng)予保護的自然資源，包括：礦產(chǎn)資源、土地資源、水資源、森林資源、草場資源、海洋資源、地熱資源等自然資源，但考慮我國全面開征資源稅還有一定的難度，可采取循序漸進、分步實施的辦法，逐步擴大資源稅的覆蓋面。
一是盡快開征水資源稅。水為生命之源，是不可替代的自然資源和環(huán)境要素。有關(guān)資料表明，我國人均水資源占有量只有2200立方米，僅相當于世界人均占有量的四分之一，目前全國600多個城市有400多個供水不足，其中嚴重缺水的城市有100多個，年缺水總量達60億立方米。就我國的現(xiàn)狀而言，一方面，部分地區(qū)水資源缺乏；另一方面，部分地區(qū)水資源開發(fā)利用率低、浪費嚴重。據(jù)此，我們認為，應(yīng)盡快在全國范圍內(nèi)開征水資源稅，對所有開采或取用各種天然水(包括地表水、地下水、礦泉水、地熱水等)的均納入征稅范圍，按照開采量或取用量在開采或取用環(huán)節(jié)征收，在稅率的設(shè)計上，應(yīng)考慮我國幅員遼闊、水資源分布極不平衡的實際，可確定較大的稅率幅度，在幅度范圍內(nèi)由省級人民政府確定具體稅率，同時，取消目前的水資源費，通過稅收真正起到保護水資源、提高水資源利用效率的作用。二是盡快開征砂石料資源稅。隨著建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展，建筑砂石料開采量、使用量居高不下。由于對砂石料開采管理不嚴格以及稅收調(diào)節(jié)不到位等，致使砂石料無序開采，嚴重破壞了生態(tài)環(huán)境，并造成大量稅收流失，國有資源的價值難以體現(xiàn)。我們認為，開征砂石料資源稅已成當務(wù)之急，可將所有在陸、江、河、海開采的建筑用砂、石料納入砂石料資源稅的征稅范圍，合理設(shè)計稅率，為保護生態(tài)環(huán)境和自然環(huán)境發(fā)揮應(yīng)有的稅收調(diào)控作用。
三是適時開征土地資源稅。土地是不可再生的資源。鑒于我國現(xiàn)行對土地課征的稅費過多、范圍過窄、減免過寬、稅率過低、不利于土地資源的合理配置等狀況，可將現(xiàn)行的耕地占用稅、土地使用稅、土地增值稅、土地出讓金等歸并為土地資源稅，并在現(xiàn)行土地開發(fā)利用稅費負擔的基礎(chǔ)上，合理設(shè)計土地資源稅的稅率，擴大土地資源稅的征稅范圍，以土地資源稅來調(diào)控土地資源的合理開發(fā)利用。
(三)調(diào)整計稅依據(jù)，明確資源稅的屬性
資源稅是對開采利用國有資源而征收的一種稅，只要有開采國有資源的行為發(fā)生，只要開采了國有資源，均應(yīng)繳納資源稅。而我國現(xiàn)行資源稅是以納稅人開采或者生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品中的銷售數(shù)量或自用數(shù)量為課稅數(shù)量的，這顯然很不合理。因為自然資源被開采后，無論納稅人是否從開采資源中獲得收益，自然資源實際上都已經(jīng)被“利用”，鑒于此，應(yīng)本著簡化稅制的原則，將資源稅計稅依據(jù)從現(xiàn)行的按開采或者生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品的銷售數(shù)量或自用數(shù)量改為按開采或者生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品的實際產(chǎn)量計征。這一方面更能體現(xiàn)國家對國有資源的調(diào)控和保護思想，進一步明確資源稅的屬性；另一方面促使納稅人能從自身利益出發(fā)，合理開采自然資源，盡可能減少所開采資源的積壓和浪費，使有限的資源能夠得以更好的開發(fā)利用。
(四)提高稅率，充分體現(xiàn)國有資源的價值
1．要充分體現(xiàn)資源的稀缺度和政府對該類資源開采的限制程度。對不可再生的稀缺度高的資源，政府對該類資源的限制程度就強，在稅收上就應(yīng)設(shè)置較高的稅率；反之，對一些可再生的稀缺度不大的資源，政府對該類資源的限制程度就相對弱一些，在稅收上可設(shè)置相對低一點的稅率。
2．增強資源輸出地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展能力。比較而言，資源輸出型地區(qū)的經(jīng)濟相對不發(fā)達，如我國經(jīng)濟發(fā)達的東部沿海地區(qū)基本是資源輸入地，而西部地區(qū)基本是資源輸出地，要提高資源輸出地的經(jīng)濟發(fā)展能力和水平，就應(yīng)該運用稅收政策來提高資源輸出地的財力，提高資源稅稅率是一種最簡捷的辦法，這也是符合國家支持西部大開發(fā)政策的。
3．提高資源稅收入比重。某一稅制的地位高低，除了稅收立法層次高低等因素之外，更重要的還是組織收入量的多少、在收入中所占比重的高低，這也是地方政府所關(guān)注的。現(xiàn)行資源稅不被看重，同資源稅稅率過低，且10年不變，組織收入的功能弱化是相關(guān)聯(lián)的；而要提高資源稅制的地位，提高資源稅收入比重，就必須提高資源稅的稅率。
4．調(diào)整資源開采的級差收入。資源市場遵從的是優(yōu)質(zhì)高價、劣質(zhì)低價的價值規(guī)律，因此，在稅率設(shè)計上，也應(yīng)體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源稅率從高、劣質(zhì)資源稅率從低的原則。
5．反映資源開采的外部成本。按照保護生態(tài)環(huán)境的要求，資源的有害物質(zhì)含量越高，在開采過程中對生態(tài)環(huán)境的破壞就越大，國家對環(huán)境治理的投入就越多，而這種投入必須通過以稅收的形式來籌集資金，因此該類資源的資源稅稅率就應(yīng)越高，反之則設(shè)計相對低的稅率。根據(jù)以上原則，在擴大資源稅覆蓋面的基礎(chǔ)上，對原油、金屬類礦產(chǎn)資源、礦泉水資源、土地資源等稀缺度高的自然資源應(yīng)從高設(shè)計稅率，其他類資源可相對從低設(shè)計稅率，以體現(xiàn)國有資源的價值以及國家對自然資源稀缺度的調(diào)控度。在具體的稅率設(shè)計上，考慮我國幅員遼闊的實際，一方面要拉大稅額幅度，由地方政府(省級)結(jié)合實際確定具體的稅額，有利于資源大省在資源輸出中得到相應(yīng)的經(jīng)濟利益，來確保生態(tài)環(huán)境保護和治理的需要。另一方面提高總體單位稅額，實行差別稅率，對稀缺或環(huán)境破壞力強的資源，應(yīng)確定其資源稅的稅負不能低于10％，一般資源的稅負不低于5％，有利于我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。
(五)清費立稅，充分發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)功能
通常收費的理論依據(jù)是公共部門為社會成員提供特定服務(wù)和特定設(shè)施而收取的經(jīng)濟補償。但從目前應(yīng)稅的資源產(chǎn)品稅、費負擔情況看，過多的收費必然導致資源稅功能的弱化，且許多收費從其性質(zhì)看，是屬于稅收范疇，是代表國家行使職權(quán)收取的，如礦區(qū)使用費、礦產(chǎn)資源補償費、土地出讓金、水資源費等。因此，我們認為，應(yīng)從清費立稅、減輕負擔、強化稅收功能的角度出發(fā)，全面清理現(xiàn)行開采利用國有資源的各類收費項目，按照先易后難的原則逐步推行費改稅，目前可將礦區(qū)使用費、礦產(chǎn)資源補償費等歸并進礦產(chǎn)資源稅，水資源費改為水資源稅等，由稅務(wù)機關(guān)統(tǒng)一征收。
(六)規(guī)范減免，保護資源合理開采利用
從保護資源、合理開采利用資源的角度，應(yīng)嚴格資源稅的減免規(guī)定，除因不可抗力(如自然災(zāi)害)造成資源開采者重大損失的，報經(jīng)省級地方稅務(wù)局批準予以減免一定時期的資源稅外，其他一律不予減免。同時，國家應(yīng)下放減免稅權(quán)限，不作具體的減免稅項目規(guī)定，對需減免的資源稅項目，可由省級人民政府根據(jù)本省實際作出具體的規(guī)定。
關(guān)鍵詞：資源稅改革完善
一、資源稅的現(xiàn)狀分析
現(xiàn)行資源稅的主要目的是通過征收資源稅調(diào)節(jié)資源級差收入，使各個資源開發(fā)企業(yè)在較為合理的盈利水平的基礎(chǔ)上開展公平競爭，促使企業(yè)改善經(jīng)營管理，提高經(jīng)濟效益。但沒有表達政府對資源的所有權(quán)和管理權(quán)，無法通過征收資源稅表達保護資源、限制資源開采的意圖。單純的級差性質(zhì)的資源稅沒有正確反映資源的價值，不但不能體現(xiàn)資源本身的內(nèi)在價值和不同資源在經(jīng)濟中的不同作用，而且不能將資源開采的社會成本內(nèi)在化，無助于企業(yè)經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，更不能將資源開采的可持續(xù)成本內(nèi)在化。不利于資源的可持續(xù)使用，也就無法保證經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。
二、現(xiàn)行資源稅存在的主要問題
(一)設(shè)計思想與經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展理念相悖
我國現(xiàn)行資源稅的指導思想為調(diào)節(jié)級差與普遍征收相結(jié)合，但實際上卻以調(diào)節(jié)級差收入為主，屬于級差性質(zhì)的資源稅。單純的級差性質(zhì)極大地局限了資源稅應(yīng)有的作用。一是它沒有表達政府對資源的所有權(quán)和管理權(quán)，無法發(fā)揮保護資源的作用。二是單純級差性質(zhì)的資源稅沒有正確反映資源的價值。不但不能體現(xiàn)資源本身的內(nèi)在價值和不同資源在經(jīng)濟中的不同作用，而且不能將資源開采的社會成本內(nèi)在化，無助于企業(yè)經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，無法起到遏制資源被掠奪和浪費的作用，不能達到促進合理開發(fā)利用自然資源的目的，不符合可持續(xù)發(fā)展的要求。三是納稅人具體適用的稅額主要取決于資源的開采條件，而與該資源開采造成的環(huán)境影響無關(guān)。資源稅這種立法精神、設(shè)計思想顯然與可持續(xù)發(fā)展理念不相符。
(二)資源稅課稅范圍狹窄
我國資源稅只囿于礦藏品，對大部分非礦藏品資源都沒有征稅。范圍過窄的資源稅難以保護所有的資源，致使大量的資源遭到掠奪和破壞，造成資源后續(xù)產(chǎn)品價格的不合理。
(三)資源稅的計稅依據(jù)不科學
從量定額計征方式使資源稅喪失了對資源級差收入的“自動調(diào)節(jié)”功能。這種計征方式割斷了資源稅與應(yīng)稅產(chǎn)品價格的聯(lián)系，使資源稅對應(yīng)稅產(chǎn)品價格變動完全喪失了“彈性”，國家失去了對企業(yè)因價格變化而產(chǎn)生的利潤調(diào)節(jié)手段，公共收益流入小集團手中，產(chǎn)生了新的不公平。
(四)資源稅單位稅額總體偏低
目前，應(yīng)稅資源品中最高稅額60元／噸，最低稅額0.3元／噸，稅額偏低而且多年來很少調(diào)整。資源稅單位稅額偏低導致資源稅在公司銷售收入中所占的比重比較低，企業(yè)承擔的稅負較輕，不利于資源稅對資源的保護作用。
(五)資源稅調(diào)節(jié)級差收入的作用難以發(fā)揮
資源稅調(diào)控功能的一個重要方面就是調(diào)節(jié)級差收入，但是，由于我國目前的資源稅單位稅額各檔的差距過小，使資源稅調(diào)節(jié)級差收入的功能不能很好地發(fā)揮。
(六)資源稅費關(guān)系混淆，征收不規(guī)范
我國現(xiàn)行資源稅和礦產(chǎn)資源補償費的性質(zhì)作用趨同而且關(guān)系紊亂。在資源稅費并存的局面下，稅和費由不同的部門征收，尤其是收費，各地在管理上不一致，缺乏規(guī)范性。其結(jié)果導致各地資源企業(yè)的稅費負擔高低不同，無法在資源企業(yè)之間形成一個平等競爭的市場環(huán)境。
(七)征管體系建設(shè)不完善，征管漏洞依然存在
從近幾年的稅收征管情況看，稅務(wù)部門采取了一些行之有效的征管手段，使資源稅的稅收總額呈現(xiàn)出穩(wěn)定增長的態(tài)勢。但在實際中，依然存在許多征管漏洞，稅收流失現(xiàn)象比較嚴重。一是納稅人納稅意識淡薄。二是資源分布分散，征管部門不重視。三是資源稅征管基礎(chǔ)薄弱、征管手段落后。
三、資源稅改革的設(shè)想
為了科學合理地開發(fā)和利用資源，必須進一步完善和改革資源稅。通過調(diào)整資源稅稅率，影響資源成本、資源價格的變化。間接調(diào)控社會主義市場經(jīng)濟條件下的資源市場，杜絕一切非法占有利用資源和浪費資源現(xiàn)象的發(fā)生，促進社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。
(一)完善資源稅的立法宗旨
資源稅的立法應(yīng)當樹立環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展的理念。使資源稅在原有調(diào)節(jié)資源開采企業(yè)級差收人的基礎(chǔ)上，更好地體現(xiàn)資源開采的外部性成本，使外部成本內(nèi)部化。同時，對于資源開采者所發(fā)生的任何環(huán)境保護或恢復(fù)支出在計稅時給予相當扣減。構(gòu)建起“監(jiān)督合理、激勵有效”的資源開采和利用機制，從根本上提高資源的開采和利用效率。
(二)擴大資源課稅范圍
從世界各國資源稅的征收范圍看，資源稅稅目可涉及到礦產(chǎn)資源、土地資源、水資源、森林資源、草場資源以及海洋資源、地熱資源、動植物資源等，其中以礦藏資源、土地資源和森林資源為主。我國現(xiàn)行資源稅的征收范圍顯得過窄，僅限于7種礦產(chǎn)品和鹽。應(yīng)按照公平稅負的原則。將資源稅的征收范圍逐步擴展到所有自然資源，按照“寬稅基、低稅率、少優(yōu)惠”的基本思路設(shè)計。資源稅的征收不但要包括礦產(chǎn)資源，還應(yīng)逐步包括土地、森林、山嶺、草原、水、動植物、海洋、空間等自然資源。基于目前的征收管理水平，可以考慮先將國家目前已經(jīng)立法管理的一些資源納入其中，如水資源、土地資源、森林資源、草場資源、海洋資源、漁業(yè)資源、灘涂資源等。對現(xiàn)行資源稅范圍進行重新調(diào)整，將土地使用稅、耕地占用稅、水資源費等并入資源稅，成為資源稅的一個稅目，從而建立起一個具所有權(quán)性質(zhì)的生態(tài)物質(zhì)資源稅制。
(三)合理確定資源稅單位稅額
在確定資源稅的單位稅額時應(yīng)充分考慮和認識到以下因素：
1政府資源所有權(quán)和使用權(quán)的讓渡價格應(yīng)以劣等資源為基礎(chǔ)：
2政府作為資源的所有者應(yīng)將自然賦予的利益收歸國有，根據(jù)優(yōu)質(zhì)資源高稅、劣質(zhì)資源低稅的原則制訂單位稅額：
3表達資源的稀缺度越大，政府對該種資源的限制程度就越強。資源稅稅率就越高：
4反映資源開采形成的外部成本，即資源的有害物質(zhì)含量越高，在開采過程中給予環(huán)境造成的損害越大，資源稅稅率就應(yīng)當越高：
5應(yīng)考慮資源再培育的資金需要。
(四)完善資源稅的計稅依據(jù)
現(xiàn)行資源稅按應(yīng)稅資源產(chǎn)品的銷售量或自用量作為計稅依據(jù)明顯不合理、因為自然資源被開發(fā)后，無論資源開采企業(yè)是否從資源開采中獲得收益，資源都遭到破壞，對不可再生資源尤其如此。因而，規(guī)定資源稅的計稅依據(jù)應(yīng)當使資源開采企業(yè)或個人為其開采的所有資源付出代價，而不僅僅是已獲利的被開采資源。最理想的辦法應(yīng)當是按儲存量計稅，即接照開采應(yīng)稅資源的單位或個人實際消耗的可采儲量作為計稅依據(jù)，這樣，開采企業(yè)如能合理有效地開采資源，等量的資源儲量消耗可以生產(chǎn)出較多的產(chǎn)品，單位產(chǎn)品的稅額也就相對較少，企業(yè)可以獲得較多的利潤，這就能促使企業(yè)合理地開采資源。這種方法盡管符合資源稅的立法精神，但其操作難度較大。:
目前，現(xiàn)實的選擇是以應(yīng)稅資源的實際產(chǎn)量為計稅依據(jù)，而不必考慮該產(chǎn)量是用于銷售或自用。這樣能夠從稅收方面促使經(jīng)濟主體從自身經(jīng)濟利益出發(fā)，以銷定產(chǎn)，盡可能減少產(chǎn)品的積壓和損失，使有限的資源得到充分利用。
(五)合并資源稅費
就資源稅而言。已形成地方固定收入；就礦產(chǎn)資源補償費而言，其收入已構(gòu)成中央和地方礦產(chǎn)資源勘查、環(huán)境保護等方面的專項資金和礦產(chǎn)資源使用費征收機構(gòu)的經(jīng)費。將礦產(chǎn)資源補償費并入資源稅的關(guān)鍵是：1，順國家對礦產(chǎn)資源所有權(quán)的財產(chǎn)權(quán)益的經(jīng)濟關(guān)系和級差收益的關(guān)系，要求以資源稅取代礦產(chǎn)資源補償費，維護國家作為礦產(chǎn)資源所有者的權(quán)益：2，行資源稅按照資源產(chǎn)品的銷售數(shù)量為計稅依據(jù)普遍從量征收與礦產(chǎn)資源補償費的實質(zhì)含義類似；3，家目前已對礦山企業(yè)實行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償使用和公開出讓制度，應(yīng)將礦產(chǎn)資源補償費并入資源稅，實行國際通用的權(quán)利金。
(六)減少資源稅優(yōu)惠政策。加大財政支持力度
保留《資源稅暫行條例》中規(guī)定的優(yōu)惠政策，明確可以享受優(yōu)惠減免的條件和優(yōu)惠減免權(quán)的歸宿，杜絕資源稅中各種非法減免和越權(quán)減免的發(fā)生。同時。將稅收優(yōu)惠政策重點由鼓勵資源開采轉(zhuǎn)為鼓勵資源節(jié)約，制定必要的鼓勵資源回收利用、開發(fā)利用替代資源的稅收優(yōu)惠政策，提高資源循環(huán)再生的利用率，使資源稅成為發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護功能的稅種。此外，適當調(diào)整消費稅、出口退稅、企業(yè)所得稅等相關(guān)機制，以協(xié)調(diào)發(fā)揮資源保護效應(yīng)。
關(guān)鍵詞：資源稅改革完善
一、資源稅的現(xiàn)狀分析
現(xiàn)行資源稅的主要目的是通過征收資源稅調(diào)節(jié)資源級差收入，使各個資源開發(fā)企業(yè)在較為合理的盈利水平的基礎(chǔ)上開展公平競爭，促使企業(yè)改善經(jīng)營管理，提高經(jīng)濟效益。但沒有表達政府對資源的所有權(quán)和管理權(quán)，無法通過征收資源稅表達保護資源、限制資源開采的意圖。單純的級差性質(zhì)的資源稅沒有正確反映資源的價值，不但不能體現(xiàn)資源本身的內(nèi)在價值和不同資源在經(jīng)濟中的不同作用，而且不能將資源開采的社會成本內(nèi)在化，無助于企業(yè)經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，更不能將資源開采的可持續(xù)成本內(nèi)在化。不利于資源的可持續(xù)使用，也就無法保證經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。
二、現(xiàn)行資源稅存在的主要問題
(一)設(shè)計思想與經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展理念相悖
我國現(xiàn)行資源稅的指導思想為調(diào)節(jié)級差與普遍征收相結(jié)合，但實際上卻以調(diào)節(jié)級差收入為主，屬于級差性質(zhì)的資源稅。單純的級差性質(zhì)極大地局限了資源稅應(yīng)有的作用。一是它沒有表達政府對資源的所有權(quán)和管理權(quán)，無法發(fā)揮保護資源的作用。二是單純級差性質(zhì)的資源稅沒有正確反映資源的價值。不但不能體現(xiàn)資源本身的內(nèi)在價值和不同資源在經(jīng)濟中的不同作用，而且不能將資源開采的社會成本內(nèi)在化，無助于企業(yè)經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，無法起到遏制資源被掠奪和浪費的作用，不能達到促進合理開發(fā)利用自然資源的目的，不符合可持續(xù)發(fā)展的要求。三是納稅人具體適用的稅額主要取決于資源的開采條件，而與該資源開采造成的環(huán)境影響無關(guān)。資源稅這種立法精神、設(shè)計思想顯然與可持續(xù)發(fā)展理念不相符。
(二)資源稅課稅范圍狹窄
我國資源稅只囿于礦藏品，對大部分非礦藏品資源都沒有征稅。范圍過窄的資源稅難以保護所有的資源，致使大量的資源遭到掠奪和破壞，造成資源后續(xù)產(chǎn)品價格的不合理。
(三)資源稅的計稅依據(jù)不科學
從量定額計征方式使資源稅喪失了對資源級差收入的“自動調(diào)節(jié)”功能。這種計征方式割斷了資源稅與應(yīng)稅產(chǎn)品價格的聯(lián)系，使資源稅對應(yīng)稅產(chǎn)品價格變動完全喪失了“彈性”，國家失去了對企業(yè)因價格變化而產(chǎn)生的利潤調(diào)節(jié)手段，公共收益流入小集團手中，產(chǎn)生了新的不公平。
(四)資源稅單位稅額總體偏低
目前，應(yīng)稅資源品中最高稅額60元／噸，最低稅額0.3元／噸，稅額偏低而且多年來很少調(diào)整。資源稅單位稅額偏低導致資源稅在公司銷售收入中所占的比重比較低，企業(yè)承擔的稅負較輕，不利于資源稅對資源的保護作用。
(五)資源稅調(diào)節(jié)級差收入的作用難以發(fā)揮
資源稅調(diào)控功能的一個重要方面就是調(diào)節(jié)級差收入，但是，由于我國目前的資源稅單位稅額各檔的差距過小，使資源稅調(diào)節(jié)級差收入的功能不能很好地發(fā)揮。
(六)資源稅費關(guān)系混淆，征收不規(guī)范
我國現(xiàn)行資源稅和礦產(chǎn)資源補償費的性質(zhì)作用趨同而且關(guān)系紊亂。在資源稅費并存的局面下，稅和費由不同的部門征收，尤其是收費，各地在管理上不一致，缺乏規(guī)范性。其結(jié)果導致各地資源企業(yè)的稅費負擔高低不同，無法在資源企業(yè)之間形成一個平等競爭的市場環(huán)境。
(七)征管體系建設(shè)不完善，征管漏洞依然存在
從近幾年的稅收征管情況看，稅務(wù)部門采取了一些行之有效的征管手段，使資源稅的稅收總額呈現(xiàn)出穩(wěn)定增長的態(tài)勢。但在實際中，依然存在許多征管漏洞，稅收流失現(xiàn)象比較嚴重。一是納稅人納稅意識淡薄。二是資源分布分散，征管部門不重視。三是資源稅征管基礎(chǔ)薄弱、征管手段落后。
三、資源稅改革的設(shè)想
為了科學合理地開發(fā)和利用資源，必須進一步完善和改革資源稅。通過調(diào)整資源稅稅率，影響資源成本、資源價格的變化。間接調(diào)控社會主義市場經(jīng)濟條件下的資源市場，杜絕一切非法占有利用資源和浪費資源現(xiàn)象的發(fā)生，促進社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。
(一)完善資源稅的立法宗旨
資源稅的立法應(yīng)當樹立環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展的理念。使資源稅在原有調(diào)節(jié)資源開采企業(yè)級差收人的基礎(chǔ)上，更好地體現(xiàn)資源開采的外部性成本，使外部成本內(nèi)部化。同時，對于資源開采者所發(fā)生的任何環(huán)境保護或恢復(fù)支出在計稅時給予相當扣減。構(gòu)建起“監(jiān)督合理、激勵有效”的資源開采和利用機制，從根本上提高資源的開采和利用效率。
(二)擴大資源課稅范圍
從世界各國資源稅的征收范圍看，資源稅稅目可涉及到礦產(chǎn)資源、土地資源、水資源、森林資源、草場資源以及海洋資源、地熱資源、動植物資源等，其中以礦藏資源、土地資源和森林資源為主。我國現(xiàn)行資源稅的征收范圍顯得過窄，僅限于7種礦產(chǎn)品和鹽。應(yīng)按照公平稅負的原則。將資源稅的征收范圍逐步擴展到所有自然資源，按照“寬稅基、低稅率、少優(yōu)惠”的基本思路設(shè)計。資源稅的征收不但要包括礦產(chǎn)資源，還應(yīng)逐步包括土地、森林、山嶺、草原、水、動植物、海洋、空間等自然資源。基于目前的征收管理水平，可以考慮先將國家目前已經(jīng)立法管理的一些資源納入其中，如水資源、土地資源、森林資源、草場資源、海洋資源、漁業(yè)資源、灘涂資源等。對現(xiàn)行資源稅范圍進行重新調(diào)整，將土地使用稅、耕地占用稅、水資源費等并入資源稅，成為資源稅的一個稅目，從而建立起一個具所有權(quán)性質(zhì)的生態(tài)物質(zhì)資源稅制。
(三)合理確定資源稅單位稅額
在確定資源稅的單位稅額時應(yīng)充分考慮和認識到以下因素：
1政府資源所有權(quán)和使用權(quán)的讓渡價格應(yīng)以劣等資源為基礎(chǔ)：
2政府作為資源的所有者應(yīng)將自然賦予的利益收歸國有，根據(jù)優(yōu)質(zhì)資源高稅、劣質(zhì)資源低稅的原則制訂單位稅額：
3表達資源的稀缺度越大，政府對該種資源的限制程度就越強。資源稅稅率就越高：
4反映資源開采形成的外部成本，即資源的有害物質(zhì)含量越高，在開采過程中給予環(huán)境造成的損害越大，資源稅稅率就應(yīng)當越高：
5應(yīng)考慮資源再培育的資金需要。
(四)完善資源稅的計稅依據(jù)
現(xiàn)行資源稅按應(yīng)稅資源產(chǎn)品的銷售量或自用量作為計稅依據(jù)明顯不合理、因為自然資源被開發(fā)后，無論資源開采企業(yè)是否從資源開采中獲得收益，資源都遭到破壞，對不可再生資源尤其如此。因而，規(guī)定資源稅的計稅依據(jù)應(yīng)當使資源開采企業(yè)或個人為其開采的所有資源付出代價，而不僅僅是已獲利的被開采資源。最理想的辦法應(yīng)當是按儲存量計稅，即接照開采應(yīng)稅資源的單位或個人實際消耗的可采儲量作為計稅依據(jù)，這樣，開采企業(yè)如能合理有效地開采資源，等量的資源儲量消耗可以生產(chǎn)出較多的產(chǎn)品，單位產(chǎn)品的稅額也就相對較少，企業(yè)可以獲得較多的利潤，這就能促使企業(yè)合理地開采資源。這種方法盡管符合資源稅的立法精神，但其操作難度較大。
目前，現(xiàn)實的選擇是以應(yīng)稅資源的實際產(chǎn)量為計稅依據(jù)，而不必考慮該產(chǎn)量是用于銷售或自用。這樣能夠從稅收方面促使經(jīng)濟主體從自身經(jīng)濟利益出發(fā)，以銷定產(chǎn)，盡可能減少產(chǎn)品的積壓和損失，使有限的資源得到充分利用。
(五)合并資源稅費
就資源稅而言。已形成地方固定收入；就礦產(chǎn)資源補償費而言，其收入已構(gòu)成中央和地方礦產(chǎn)資源勘查、環(huán)境保護等方面的專項資金和礦產(chǎn)資源使用費征收機構(gòu)的經(jīng)費。將礦產(chǎn)資源補償費并入資源稅的關(guān)鍵是：1，順國家對礦產(chǎn)資源所有權(quán)的財產(chǎn)權(quán)益的經(jīng)濟關(guān)系和級差收益的關(guān)系，要求以資源稅取代礦產(chǎn)資源補償費，維護國家作為礦產(chǎn)資源所有者的權(quán)益：2，行資源稅按照資源產(chǎn)品的銷售數(shù)量為計稅依據(jù)普遍從量征收與礦產(chǎn)資源補償費的實質(zhì)含義類似；3，家目前已對礦山企業(yè)實行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償使用和公開出讓制度，應(yīng)將礦產(chǎn)資源補償費并入資源稅，實行國際通用的權(quán)利金。
(六)減少資源稅優(yōu)惠政策。加大財政支持力度
保留《資源稅暫行條例》中規(guī)定的優(yōu)惠政策，明確可以享受優(yōu)惠減免的條件和優(yōu)惠減免權(quán)的歸宿，杜絕資源稅中各種非法減免和越權(quán)減免的發(fā)生。同時。將稅收優(yōu)惠政策重點由鼓勵資源開采轉(zhuǎn)為鼓勵資源節(jié)約，制定必要的鼓勵資源回收利用、開發(fā)利用替代資源的稅收優(yōu)惠政策，提高資源循環(huán)再生的利用率，使資源稅成為發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護功能的稅種。此外，適當調(diào)整消費稅、出口退稅、企業(yè)所得稅等相關(guān)機制，以協(xié)調(diào)發(fā)揮資源保護效應(yīng)。
1.1給水配件閥壓力過大
在建筑給水排水的工程建設(shè)中，如果給水配件閥壓力過大，已經(jīng)超出了流出水頭的實際流水量，那么在一定時間內(nèi)，給水配件實際流出的水量就會遠遠大過與配件額定出水量的最高值。超壓流出會嚴重的影響給水系統(tǒng)關(guān)于水量正常的、合理的分配，造成無效用水量的增加，這是造成水資源浪費的主要原因之一。另外過大的水壓會是水龍頭在打開和關(guān)閉的過程中因為壓力的過大造成水擊或者管道發(fā)生振動，加速閥門、水龍頭等配件的磨損，使其使用壽命大打折扣，而且管道連接處會因為長期的振動影響發(fā)生松動而漏水，使水資源浪費的情況加重。
1.2廢水不能有效利用
城市規(guī)模的擴大和城市生產(chǎn)活動的增加，造成了生活和生產(chǎn)中污水和廢水量的大幅度增加，廢水不能進行有效的處理和回收，不僅會對環(huán)境造成污染，而且直接導致水資源的浪費。特別是城市生產(chǎn)的廢水排放，一般排放量很大，對城市生態(tài)環(huán)境的影響是巨大的，水資源浪費也很嚴重。如果采取有效的措施對城市廢水加以處理，使其水質(zhì)指標達到排放的標準要求，不僅對環(huán)境保護有利，而且通過一定的措施對其進行回收再利用，可有效的降低水資源的浪費。
1.3管道和配件老化
建筑給水排水管道在長期的投入運行后，發(fā)生老化生銹在所難免，加上配件閥門的老化損壞，會造成大量的水資源浪費。在給水排水工程的施工方面，施工人員技術(shù)不高加上質(zhì)量控制上存在漏洞，管道配件的安裝質(zhì)量不合格，爆管漏水等事故層出不窮。如果是地下水管道發(fā)生漏水或者爆管難以發(fā)現(xiàn)，會造成大量水資源的流失浪費。另外很多建筑經(jīng)過長期的使用，給水管道的閥門、水表、水龍頭等配件不同程度的老化損壞，出現(xiàn)漏水。
2提升建筑給水排水工程與節(jié)能效果的措施
2.1將市政給水管網(wǎng)的壓力有效利用
在我國城市中市政水管網(wǎng)一般壓力在0.15~0.3MPa之間，對市政水管網(wǎng)的壓力可選擇分區(qū)供水的方式充分加以利用，這樣可以有效的減少因為二次加壓而造成的能源消耗。這樣不僅使市政管網(wǎng)的余壓得到充分的利用，又可以有效的避免低樓層管網(wǎng)壓力過大而水資源浪費。同時，分區(qū)給水的方式對超壓出流也能起到有效的預(yù)防作用，避免隱性水量浪費。
2.2使用無負壓供水設(shè)備
無負壓變頻供水設(shè)備是在繼承了變頻恒壓供水設(shè)備的基礎(chǔ)上經(jīng)過更新升級而發(fā)展起來的新型設(shè)備，其構(gòu)成組件包括無負壓調(diào)節(jié)罐、氣壓罐、水泵以及智能控制系統(tǒng)等。自來水管網(wǎng)中的水進入到無負壓供水設(shè)備的調(diào)節(jié)罐中，調(diào)節(jié)罐中的空氣向真空消除器內(nèi)排放，當罐中充滿水之后，消除器關(guān)閉。當自來水的水量和壓力滿足要求時，向水管網(wǎng)供水。如果壓力不夠，系統(tǒng)中的傳感器會向水泵發(fā)出啟用信號，水泵接受到信號后開始運行。在供水高峰，如果管網(wǎng)內(nèi)的水量過低，調(diào)節(jié)罐內(nèi)的水被調(diào)動用以作為供水的補充水源。過了供水高峰期后，系統(tǒng)自動恢復(fù)成原有的正常狀態(tài)。當市政管網(wǎng)停水，調(diào)節(jié)罐內(nèi)的水位會隨之不斷的降低，野味探測器向水泵發(fā)出信號，水泵接到信號后自動停機，防止水泵機組受到損害。無負壓供水具有占地面積小，避免污染等優(yōu)點，能夠?qū)κ姓芫W(wǎng)的余壓充分加以利用，節(jié)省資源。但是因為其是直接與市政管網(wǎng)相連，因此設(shè)備的性能要求很高。
2.3中水利用
中水是經(jīng)過處理凈化后達到一定范圍內(nèi)使用標準的污水，也叫再生水。中水水質(zhì)介于“上水”和“下水”之間。中水一般作為工業(yè)冷卻水使用，也可用于農(nóng)業(yè)和綠地的灌溉，沖廁，河湖景觀燈非人體直接接觸的用水。對中水有效的回收和利用不僅能夠有效的降低自來水的消耗，同時大大減少了污水的排放量，使污水總量降低，減少了污水對水資源環(huán)境的污染和破壞，屬于城市的第二個水源。中水處理系統(tǒng)在投資成本和運行維護上一般投入較大，但是其對于節(jié)水節(jié)能來說卻是最直接有效的方法。
2.4太陽能或熱泵的使用
太陽能的使用時節(jié)能的最直接有效的途徑。我國的氣候條件對于使用太陽能熱水器是非常適合的。使用太陽能熱水器進行熱水供應(yīng)，能夠很好的滿足人們?nèi)粘Ｉ畹男枰?jié)能效果顯著。熱泵是由蒸發(fā)器、壓縮機、冷凝器以及膨脹閥組成的一種節(jié)能工程系統(tǒng)。利用工質(zhì)對熱量進行吸收利用放出熱能。熱泵在運行過程中會消耗能量，但是其放出的熱量要比其消耗的能量高出很多。熱泵不僅能夠提供人們?nèi)粘Ｉ钪行枰臒崴疫€可以供暖和制冷，有效節(jié)省能源的同時還能夠產(chǎn)出能源，而且環(huán)保性好，運行穩(wěn)定，可靠性高，具有良好的應(yīng)用價值和推廣價值。
3結(jié)語
模糊數(shù)學是近三十年發(fā)展起來的一門嶄新的邊緣學科，它不僅擴充了經(jīng)典數(shù)學的內(nèi)容，而且在人工智能、信息處理、自動控制、系統(tǒng)分析、預(yù)測預(yù)報和經(jīng)濟管理等科技領(lǐng)域中有廣泛的應(yīng)用。模糊綜合評價用于模糊數(shù)學對受到多種因素制約的事物或?qū)ο笞鞒鲆粋€總體評價。
1.1綜合評價模型建立當評判中因素較多時，采用多層次綜合評價法較佳。具體步驟為：
第一步，對因素集合X進行劃分，將其分成k個子集X={X1，X2，…，Xk}，當然它們應(yīng)當滿足Xi=Xi，且XiⅠXj=φ（i=j）
這樣，我們得到第二級因素集合Xi（1≤i≤k），并記Xi={xi1，xi2，…，ximi}，Xi中含有mi個因素，且mi=m。
第二步，就每個Xi的mi個因素，按模糊六種評價法之一作單因素評價，得Bi={bi1，bi2，…，bin}=Ai·R(i)
其中Ai={ai1，ai2，…，ain}(1≤i≤k)。
第三步，把每個Xi作為一個因素，Bi作為Xi的單因素評價，按第二步中的評價法進行綜合評價，按第二步中的評價法進行綜合評價，得B={b1，b2，，bn}=A·R
其中A={a1，a2，…，ak}，R==（bij）k×n，則可由A于與R求得
二層次綜合評價B。若對Xi再作劃分，可得三層次以至多層次的綜合評價模型。
1.2評價指標的確定水資源除了本身的自然性外，還具有社會性、環(huán)境性和經(jīng)濟性。本文選取從水資源量、社會經(jīng)濟、供水、需水、缺水和水環(huán)境6類因素進行綜合評價。其中每一因素都有不同的指標，水資源量包含有人均水資源占有量、每公頃水資源量、徑流系數(shù)和干旱指數(shù)四項指標，社會經(jīng)濟包含有人口密度、人均GDP、工業(yè)產(chǎn)值模數(shù)、耕地率、灌溉率和人均灌溉面積六項指標，供水因素含有供水模數(shù)、人均供水量、水資源利用率和地下水供水比例四項指標，需水因素包含需水模數(shù)、生態(tài)用水率、單位GDP需水量、耗水量、春灌引水率五項指標，缺水因素用缺水率指標，水環(huán)境因素由水質(zhì)等級、污徑比兩個指標來進行評價。
隸屬函數(shù)的確定有模糊統(tǒng)計實驗法、二元對比排序法、逐級估量法和與模糊分布擬和的方法。本文所選取的隸屬度是表示水資源安全度，取值在0~1，隸屬數(shù)值越高說明該項指標對水資源安全影響程度越大。根據(jù)水資源的緊缺程度，并參照前人所做的文獻，將隸屬度分為5級1.3安全程度評價標準根據(jù)評價指標綜合隸屬度D的大小劃分為非常危險（D≥0.56）、不安全（0.50≤D<0.65）、臨界安全(0.35≤D<0.50)及安全(D<0.35)4個級別。根據(jù)評價結(jié)果，若評價指標中某類指標的隸屬度數(shù)值較高，說明在該地區(qū)該類指標對水資源安全狀況的影響較大。據(jù)此可對地區(qū)水資源安全狀況進行障礙診斷并提出相應(yīng)的整治措施。
2應(yīng)用實例
西安市位于黃土高原渭河二級階地上，面積9983平方公里，人均地表水資源量約為330立方米，僅相當于全國人均占有量的1/6。耕地面積477萬畝，其中設(shè)施灌溉面積330萬畝，多年來，西安市的農(nóng)業(yè)灌溉用水一直占大頭，達7.58億立方米，占全市總用水量的42%。跟據(jù)模糊綜合評價模型以及今年西安市水資源數(shù)據(jù)資料，西安市水資源安全評價指標權(quán)重、含義及隸屬度值數(shù)據(jù)顯示
注：括號內(nèi)數(shù)字為權(quán)重值。
3西安市水資源安全綜合評價結(jié)論
根據(jù)上述方法，計算得到西安市水資源安全狀況綜合水平隸屬度為0.45，（評價結(jié)果見表3），屬于臨界安全狀態(tài)。從以上指標的計算中可以看出，人均水資源量、每公頃水資源量、工業(yè)產(chǎn)值模數(shù)、水資源利用率、春灌引水率、污徑比的隸屬度均高，達到0.9；生態(tài)用水率、地下水供水比例、人均灌溉面積、徑流系數(shù)、人均GDP的隸屬度很低，為0.1。
從我市水資源的安全評價來看，對水資源的開發(fā)利用程度上還有很大的空間，應(yīng)對我市大部分地區(qū)進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加強節(jié)水設(shè)施建設(shè)，開展以提高用水效用率，建立高效有序的水資源管理體系，促使西安市經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。
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1.1統(tǒng)一管理水資源的理論依據(jù)
1.1.1水是基礎(chǔ)性自然資源。凡是基礎(chǔ)性自然資源都是實行統(tǒng)一管理的。
1.1.2水是戰(zhàn)略性經(jīng)濟資源。凡是戰(zhàn)略性經(jīng)濟資源都是由國家委托主管部門統(tǒng)一管理的。
1.1.3水是系統(tǒng)性資源。水存在于地表、地下和大氣層中并相互轉(zhuǎn)化，是按流域、河系流動，與上下游、左右岸、地區(qū)間密切相關(guān)的資源。不實施統(tǒng)一管理是違背自然規(guī)律的，是無法實現(xiàn)合理開發(fā)、有效保護、優(yōu)化配置和高效利用的。
1.1.4水是多功能性資源。具有供水、灌溉、發(fā)電、航運、水產(chǎn)養(yǎng)殖、改善環(huán)境、生態(tài)景觀等多種功能，服務(wù)于生活、生產(chǎn)、生態(tài)與國民經(jīng)濟和發(fā)展的各個領(lǐng)域。不實施統(tǒng)一管理是違背經(jīng)濟規(guī)律的，是無法發(fā)揮水資源的最佳綜合效益，保障經(jīng)濟社會持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展的。
1.2多龍管水加劇了缺水矛盾
過去存在的管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污、管治污的不管回用等水資源城鄉(xiāng)分割、部門分割、地域分割的舊管理體制,是在經(jīng)濟不發(fā)達、計劃經(jīng)濟年代形成的；隨著流域經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展、用水量成倍增長、水資源短缺日益突出的社會主義市場經(jīng)濟極不適應(yīng)。不實施統(tǒng)一管理就會嚴重影響全面建設(shè)小康社會。
2實施流域統(tǒng)一管理是水資源可持續(xù)利用的前提
水是具有流域?qū)傩缘模春酉盗鲃樱挥袑λY源實施按流域統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度，才能達到優(yōu)化配置、高效利用的目標。
流域機構(gòu)是水行政主管部門的派出機構(gòu)，同時又是流域管委會的執(zhí)行辦事機構(gòu)，接受流域管委會的指導，執(zhí)行其做出決議。因此，必須強化流域機構(gòu)的宏觀調(diào)控職能，代表水行政主管部門履行好流域的水行政管理職能；所屬事業(yè)單位要為流域機構(gòu)實施水資源統(tǒng)一管理提供決策依據(jù)、技術(shù)支撐和基礎(chǔ)服務(wù)；所屬企業(yè)作為自主經(jīng)營的獨立法人，也要承擔流域機構(gòu)賦予的公益性任務(wù)。
3搞好區(qū)域統(tǒng)一管理是水資源可持續(xù)利用的關(guān)鍵
3.1城鄉(xiāng)水務(wù)統(tǒng)一管理
城鄉(xiāng)水務(wù)統(tǒng)一管理，應(yīng)當是“五業(yè)齊抓”（防洪、供水、節(jié)水、排水、污水處理回用），“三水統(tǒng)籌”（生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水），“五水調(diào)控”（天上水、地表水、地下水、外調(diào)水、再生水），“五統(tǒng)一管理”（統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一發(fā)放取水許可證、統(tǒng)一管理水量水質(zhì)、統(tǒng)一征收水費水資源費），建立起“一龍管水、多龍治水”的綜合管理的新體制，為城鄉(xiāng)人民和社會各階層、各行業(yè)提供全面服務(wù)。
3.2實行政、事、企分開
統(tǒng)一管理不是水行政主管部門包攬一切，而要實行政、事、企分開。具有經(jīng)營性收入的水務(wù)企業(yè)要完成企業(yè)改制工作，成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展的公司制經(jīng)營實體；水利事業(yè)單位在完成社會公益性任務(wù)外，也要面向市場，按企業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)制；水行政主管部門對各項水事活動，由直接管理向間接監(jiān)督管理轉(zhuǎn)變，在編制規(guī)劃、實施計劃、制訂政策、監(jiān)督檢查、組織協(xié)調(diào)和宏觀指導、政策引導等方面多做工作。
3.3正確處理好多方面的關(guān)系
搞好區(qū)域水資源統(tǒng)一管理，必須正確處理好水資源的開發(fā)利用與經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)系、開源、節(jié)流與外調(diào)水的關(guān)系，本地水與外來水的關(guān)系，區(qū)域管理與流域管理的關(guān)系。水資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系，水資源管理的決策、執(zhí)行與監(jiān)督的關(guān)系，做到在發(fā)展經(jīng)濟中保護水資源和水環(huán)境。4多措并舉是水資源可持續(xù)利用的保證
建立健全水資源流域統(tǒng)一管理與區(qū)域統(tǒng)一管理相結(jié)合的管理體制，保障水資源的可持續(xù)利用，是一項涉及面廣、任務(wù)艱巨的系統(tǒng)工程，要采取工程、技術(shù)、經(jīng)濟、行政、法律等綜合措施，以水資源的可持續(xù)利用，保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。
4.1政府宏觀調(diào)控
實施水資源統(tǒng)一管理，要建立起政府宏觀調(diào)控、流域民主協(xié)商、準市場運作和用水戶參與管理的運行模式與有效的協(xié)商、決策、執(zhí)行、監(jiān)督機制。應(yīng)當加強領(lǐng)導，把節(jié)水防污、合理配置和統(tǒng)一管理水資源列入政府的議事日程和各級領(lǐng)導班子的任期責任的目標與考核、評比內(nèi)容，從組織上保證水資源流域和區(qū)域統(tǒng)一管理工作的順利實施。
4.2健全政策法規(guī)
以頒布條例為契機，根據(jù)流域的實際情況，制訂和出臺一系列符合條例要求、更便于操作的配套法規(guī)。
4.3做好基礎(chǔ)工作
對流域水資源進行重新評價，在算清水資源可利用量和查清開發(fā)利用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析和評價流域水資源的承載能力。根據(jù)水資源、水環(huán)境的承載能力和經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，提出流域水資源的開發(fā)利用、節(jié)約保護規(guī)劃和地下水禁采區(qū)、限采區(qū)范圍劃分，加強地下水的管理，嚴禁新打機井，從嚴審批舊井改造。建設(shè)項目必須進行水資源論證和水權(quán)轉(zhuǎn)讓論證，強化取水許可管理。加強流域和區(qū)域水資源的統(tǒng)一調(diào)度，協(xié)調(diào)好生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水。
4.4用好經(jīng)濟杠桿
對各類用水實行總量控制、定額管理、計量收費和超采超用累進加價的制度。要建立合理的水價形成機制和水權(quán)轉(zhuǎn)讓機制。要逐步提高工業(yè)水資源費征收標準，同時開征井灌區(qū)農(nóng)業(yè)水資源費；要建立符合價值規(guī)律的水權(quán)轉(zhuǎn)讓機制，實行自愿買賣水權(quán)的，應(yīng)給予利益補償。要建立市場水價浮動機制，根據(jù)水的豐枯變化和市場水的余缺，對水價實行季節(jié)性短期浮動，使水資源向著用水少、效益高的行業(yè)和企業(yè)流動。
4.5搞好監(jiān)測監(jiān)督
建立自動化、網(wǎng)絡(luò)化的水量、水質(zhì)自動監(jiān)測系統(tǒng)，定期公布水資源信息；搞好供、用水水量的監(jiān)測和監(jiān)督管理，為用水“節(jié)獎超罰”和防止超標排放污水提供翔實的數(shù)據(jù)資料。加強水政監(jiān)察隊伍建設(shè)和執(zhí)法人員培訓，加大執(zhí)法檢查力度，堅持依法管水，做到執(zhí)法必嚴，違法必究，從制度上保證水資源的合理配置和高效利用。
（1）水量危機加劇。現(xiàn)狀供水規(guī)模及水源水量都不能滿足城市發(fā)展的需要，存在城市供水與農(nóng)業(yè)灌溉的爭水問題；為滿足城市供水的要求，所選擇新的供水水源地會占用農(nóng)業(yè)灌溉的水源。隨著城市的發(fā)展，農(nóng)業(yè)灌溉的統(tǒng)籌規(guī)劃要開展，并促使農(nóng)業(yè)灌溉水源替代工程上馬；區(qū)域內(nèi)缺乏工農(nóng)業(yè)及生活節(jié)水措施，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整方案不健全、貫徹執(zhí)行不認真，不利于城市供水新水源地的開辟運用；尤其是農(nóng)業(yè)灌溉水量損失大。
（2）水質(zhì)污染嚴重。城市供水水源地缺乏長期的水質(zhì)監(jiān)測，上游污染源沒能有效防治，農(nóng)業(yè)面源污染嚴重；養(yǎng)殖生物鏈不合理；水的利用效率低，缺少污水處理回用系統(tǒng)；目前缺乏一整套用水調(diào)度機制，水資源的統(tǒng)一調(diào)度和管理體系不夠完善，缺乏監(jiān)管制度。
2解決途徑
2．1做好供水水源規(guī)劃
明光區(qū)域水資源劃分計算片為清流河支流片、南沙河片、澗溪河片、石壩河片、池河片、淮河片。規(guī)劃供水水源考慮采用地表水，優(yōu)先利用區(qū)域內(nèi)水資源，利用南沙河及附近中型水庫水源，在內(nèi)部水資源不足時考慮利用過境水量，確保城鎮(zhèn)供水需求，滿足區(qū)域經(jīng)濟社會的發(fā)展。明光市城區(qū)供水水源近期新增石壩水庫為供水水源，對石壩水庫灌區(qū)灌溉水源進行替代；新增林東水庫水源，新建林東水庫向南沙河供水管線工程；擴大南沙河取水規(guī)模，抬高南沙河攔河壩蓄水位；新增女山湖水源，供城市產(chǎn)業(yè)用水。中期新增分水嶺水庫為中心城區(qū)供水水源，新建分水嶺水庫灌區(qū)灌溉水源替代工程；加大女山湖取水量。遠期擴大分水嶺水庫取水量，新增淮河水源，保證明光市供水安全。
2．2水源工程措施
供水水源工程規(guī)劃有現(xiàn)狀供水水源續(xù)建工程、供水水源替代工程、節(jié)水改造及引淮工程等。供水水源續(xù)建工程主要為南沙河攔河壩的蓄水位抬高工程、林東水庫用供水管線向凱發(fā)新泉水廠供水工程；隨著城市的發(fā)展，部分灌溉面積因城市建設(shè)用地剛性需求逐步減少，主要有石壩水庫灌區(qū)、分水嶺水庫灌區(qū)，替代面積5233hm2，供水水源替代配套工程；節(jié)水改造工程主要為林東水庫、分水嶺水庫、燕子灣水庫等灌區(qū)進行節(jié)水改造，中遠期進一步節(jié)約當?shù)貎?yōu)質(zhì)水資源。進行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實施高效農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉設(shè)施，擴大灌區(qū)塘壩有效蓄水量；引淮為中長期區(qū)域經(jīng)濟社會的發(fā)展規(guī)劃確定，遠期新增淮河水源規(guī)模為8×104m3／d，年取水量2086×104m3。
2．3備用水源及調(diào)度
從水質(zhì)水量綜合考慮，女山湖、淮河水質(zhì)逐年得到改善，可作為備用水源地；女山湖和淮河水量豐富（考慮南水北調(diào)東線調(diào)水工程的補給），可滿足水量要求。女山湖兩岸的鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水管網(wǎng)有條件的應(yīng)形成聯(lián)網(wǎng)，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急備用水源可以地下水為應(yīng)急備用水源。應(yīng)急水源預(yù)案。明光市主城區(qū)供水水源近期主要為南沙河（含林東水庫）及石壩水庫，從理論上分析，若突發(fā)事件發(fā)生，河道內(nèi)水源全部受到污染，南沙河攔河壩的蓄水無法使用，首先啟用林東水庫為明光城區(qū)供水，若林東水庫水量不滿足需求或林東水庫水質(zhì)也受到污染，將啟動女山湖或淮河備用水源，重點是女山湖東岸的以女山湖為水源的水廠與明光市城區(qū)供水的管網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)工程，實施應(yīng)急供水；若僅南沙河遭到污染而林東水庫水量不足，可動用林東水庫或石壩水庫死水位以下水量滿足供水量要求，若還不能滿足供水要求將啟用淮河備用水源應(yīng)急供水。若遇大旱年份，南沙河、石壩水庫及林東水庫來水量大量減少，供水量不足，為保證明光市供水量要求，啟動備用水源，加大從女山湖、淮河引水量，保證主城區(qū)供水和潘村、女山湖及石壩鎮(zhèn)的供水要求；澗溪鎮(zhèn)經(jīng)七里湖引淮河水；張八嶺及三界等鄉(xiāng)鎮(zhèn)可開采地下水應(yīng)急供水，并動用水庫死庫容，壓縮水源地向農(nóng)業(yè)供水的水量。遠期有條件時可以實現(xiàn)供水區(qū)域聯(lián)網(wǎng)、并網(wǎng)擬建崔家灣水庫工程。
3結(jié)束語
加強對水資源管理制度創(chuàng)新的宣傳，對政府和相關(guān)部門的領(lǐng)導進行培訓，使其認識到水資源管理制度創(chuàng)新的重要性。從源頭上對水資源管理制度進行創(chuàng)新，充分發(fā)揮水資源管理制度在調(diào)節(jié)水資源利用方面的作用。增加水利部門在經(jīng)濟發(fā)展之中的分量，使其具有參與決策的權(quán)力，在經(jīng)濟發(fā)展的同時，將水資源管理和環(huán)境保護放在突出位置。在新的經(jīng)濟發(fā)展形勢之下，對水資源管理制度進行創(chuàng)新，對水資源管理工作進行更加科學合理的安排，通過水利部門對區(qū)域水資源環(huán)境進行具體的論證，將評估結(jié)果作為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的重要依據(jù)。
2完善水資源管理制度創(chuàng)新的法制建設(shè)
在進行水資源管理制度創(chuàng)新的過程中，必須加強對相關(guān)法律體系的建設(shè)，加快水資源管理制度的法制化進程。提高政府和水利部門管理人員的法律意識，增強其法律意識和法治思維能力，使水資源管理制度創(chuàng)新能夠有法可依，使創(chuàng)新制度的執(zhí)行力得到大幅度的提升。水資源管理制度創(chuàng)新需要提高社會參與度，在市場經(jīng)濟的調(diào)節(jié)作用之下，對水資源進行優(yōu)化配置，提高水資源的利用效率，使水資源管理朝著市場經(jīng)濟方向發(fā)展。廣泛的社會參與可以使水資源管理制度的創(chuàng)新得到更加全面的落實，提高全民的節(jié)水意識和水資源保護意識，使水資源管理成為全民的責任。
3對監(jiān)督體系和考核制度進行創(chuàng)新
水資源管理制度的創(chuàng)新需要建立全新的監(jiān)督體系和考核制度，全面、科學、系統(tǒng)地對水資源管理工作進行監(jiān)督和考核，并制定相應(yīng)的獎懲制度，有效激勵水資源管理工作的實施和節(jié)水工作的開展。創(chuàng)新的監(jiān)督體系需要對水資源管理的各項管理制度進行監(jiān)督，通過不同的監(jiān)督形式，對不同領(lǐng)域的水資源管理工作進行監(jiān)督。對水資源管理成果和管理的決策者進行考核，通過制度創(chuàng)新對水資源環(huán)境代價進行嚴格的控制，將決策者的政績加入到考核體系之中。水資源管理制度創(chuàng)新需要對管理責任進行明確的劃分，并建立相應(yīng)的獎懲制度，對制度實施起到十分關(guān)鍵的激勵作用。
4結(jié)束語
