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文章編號：1004-7484（2013）-12-7797-01
1 對該醫改措施進行描述
國家發改委、衛生部等9部委2009年8月18日了《關于建立國家基本藥物制度的實施意見》，這標志著我國建立國家基本藥物制度工作正式實施。
1.1 該醫改措施嘗試解決什么問題？ 目前我國的基本的藥物制度還不是很完善，基本存在一下幾個問題：
1.1.1 一些藥品價格呈現虛高 國家雖然出臺了各種政策價錢對藥品價格的監管，強力打擊招標的形式，通過降價等各種措施來降低藥物的價格，通過各種措施來解決藥物虛高的問題。
1.1.2 藥物供應需求不對應 政府采取降低藥物的價格導致生產藥物的減少，也有一些出售藥物的商店對高價格藥品的偏愛，使一些基本低價格的藥物相對較少。
1.1.3 缺乏公共籌資機制以保障貧困人群的可及性 新農合和居民醫保制度的建立提高了農村居民和城鎮無業居民對基本醫療服務的可及性。但這2種保障都是以“保大病為主”，并且待遇水平較低。
1.1.4 藥品質量問題突出，監管體制不順。
1.2 實際的改革措施是什么？ 國家提出的國家基本藥物制度的要求，通過加強對藥物的治療，通過國家政策、企業各種手段的并用可以加強對企業的價格的管理，通過對藥物銷售的各個流程可以保證居民的用藥。主要的內容如下：
1.2.1 逐步建立國家藥物目錄 通過對居民經常發生的疾病的調查可以發現哪些是重大疾病、多發疾病和常見病，通過對這些疾病的基本了解，可以有效的開展藥物保健知識的培訓，并且通過對藥物的經濟學的基本評估，保證居民選藥基本要求。
1.2.2 完善藥物保障機制 國家要加強藥物的宏觀調控對制藥產業、企業進行科學有效的調控，鼓勵企業研發一些療效好、價格低和成本低的藥物，既能滿足居民日常基本用藥的基本要求，還能確保企業利潤和企業效益達到雙贏，確保社會效益和企業效益，確保正常藥物的供應，保證居民的正常用藥。
1.2.3 企業有時為了提高效益和利潤，就進行精包裝，這增加居民的成本，也提高企業制藥的成本，通過降低生產包裝的成本，企業可以更好的讓利消費者，并且有利于制藥企業之間的公平的競爭，提高企業規范、科學的競爭，通過降低包裝的成本，簡化流通的成本，促進醫藥企業制藥競爭的集中度。
1.2.4 完善醫療機構的藥物配備制度 通過對藥物用藥行為的監督，促進藥品合理有效的使用。通過建立各種用藥的各種制度可以規范用藥的范圍和藥物的使用狀況，建立完善的藥物治療指南。
1.2.5 通過對藥物的監管提高藥物的質量，并且提高企業的安全質量意識，逐步加強一些制藥企業的社會責任感。通過明確企業社會責任可以提高制藥的質量，降低藥物的價格，通過企業內部的質量考核可以確保生產的藥物質量的安全、可靠。
1.3 從什么角度講（如何，為什么）該項改革預期能夠解決這個問題？ 首先，基本藥物目錄的藥品將全部納入醫保的范圍，報銷比例明顯高于非基本藥物，這將大大降低個人支付比例，百姓得到真正的實惠。
其次，基本藥物的配送與采購，實行省級集中網上公開招標采購，由招標選擇的藥品生產企業、具有現代物流能力的藥品經營企業或具備條件的其他企業統一配送，國家對生產使用的基本藥物實行全品種抽驗，加強了藥品生產和流通環節的質量監督管理，確保基本藥物的質量，保證群眾用藥更安全。
第三，由國家發改委制定基本藥物全國零售指導價格，在國家零售指導價格規定的幅度內，省級政府根據招標形成的統一采購價格、配送費用及藥品加成政策確定本地區政府舉辦的醫療衛生機構基本藥物具體零售價格。基本藥物目錄內藥品價格顯著下降。
第四，通過基本藥物的推廣，徹底改變了過去“以藥養醫”的運行體制，規范各級醫療機構醫生的用藥行為，促進醫療機構合理使用藥物，避免過度濫用，降低群眾不必要的醫療費用支出。
1.4 目前的影響如何？ 數年來，各地大力推進基本藥物規范采購、控制價格、組織配送、合理使用以及落實零差率銷售等政策，并在基層綜合改革方面開展了積極探索。據最新監測結果，基本藥物制度已經在57.2%政府辦基層醫療衛生機構全面實施。安徽、天津、寧夏、吉林、江西、陜西、甘肅、海南等地初步實現了基層全覆蓋。安徽采用“雙信封”招標、單一貨源承諾、統一支付貨款等方式，降低基本藥物價格，保證質量和供應。各地積極推行基本藥物臨床應用指南和基本藥物處方集，確保臨床合理使用。在基本藥物制度實施地區，基層醫療衛生機構出現了門診和住院費用下降、門診人次和住院人數上升的可喜現象，群眾醫藥費用負擔明顯減輕，制度實施效果初步顯現。
2 描述其它國家是怎么解決類似問題的
2.1 澳大利亞 ①制定完善的國家藥物政策，在完善的國家藥物政策框架下協調各方利益和目標，確保所有利益相關方（政府、衛生專業人員、制藥工業、消費者和媒體）都能接受并共同合作。②將明智用藥戰略上升到國家層面，制定國家藥品報銷計劃（PBS），并設立藥品報銷咨詢委員會（PBAC）和國家處方服務公司（NPS）等機構來推進計劃的實施。
3 對中國的借鑒意義
3.1 澳大利亞對中國的借鑒意義 澳大利亞選擇基本藥物種類的做法是：在藥品遴選和精簡過程中，如果藥品報價明顯低于藥品津貼計劃（PBS）目錄內同類藥品的最低價時，目錄內的藥品必須提供成本――效果資料，否則必須降價；當某種藥品被臨床證明其成本-效果明顯優于目錄內的藥品時，才可制訂高于基本藥物產品的價格。這樣的遴選過程更具可操作性，只有科學合理地對藥物間的成本――效果進行經濟學分析，才能真正遴選出真正意義上的基本藥物，因此值得我國借鑒。
4 在你討論的基礎上，你將給中國怎樣的建議
4.1 基本藥物理念只有切實落實到藥品生產、采購、供應、和合理使用政策中，才具有生命力。
4.2 基本藥物理念與藥品報銷等支付手段相結合，能夠更有效地幫助促進合理使用和控制費用。
參考文獻
1實施初期面臨的問題
1.1基本藥物制度實施的相關政策尚不完善
基本藥物制度的實施涉及目錄遴選、生產供應、招標配送、定價、使用、報銷、補償、監督管理等一系列環節。目前，從國家層面已經出臺了《關于建立國家基本藥物制度的實施意見》、《國家基本藥物目錄管理辦法（暫行）》和《國家基本藥物目錄•基層醫療衛生機構配備使用部分》（2009版）、《建立和規范政府辦基層醫療衛生機構基本藥物采購機制的指導意見》等，但有關各個環節的具體措施依然不夠完善，地方配套文件也較為滯后，缺乏指導性的具體規范和實施細則，例如如何保障基本藥物的生產供應、如何規范省級招標采購、如何引導和管理配送企業、如何保障補償到位、如何加強監督管理等尚需中央和地方盡快采取相關舉措，保障基本藥物制度的可持續實施。同時，基本藥物制度作為建立基本醫療衛生制度的重要組成部分，作為農村衛生改革的重要環節，與基層醫療衛生服務體系建設、醫療衛生人員績效工資改革、管理體制改革、新型農村合作醫療的完善等各項改革息息相關，因此當前農村衛生綜合改革相關政策的完善程度也將影響基本藥物制度在農村能否順利實施。
1.2基本藥物招標和配送機制尚不健全
調研中，一家鄉鎮衛生院負責人反映，實施國家基本藥物制度前，該地區鄉鎮衛生院實行藥品詢價采購聯合體的方式進行招標采購，即6～7位鄉鎮衛生院院長組成一組，一位院長任組長，其余幾位任組員，在區縣內實行詢價采購。凡是具有資質的供應企業都可投標，價格最低者中標。鄉鎮衛生院聯合體按照中標的價格實施網上采購，通過藥品采購軟件報送藥品采購計劃，由供應商或配送商確認后直接配送。實施國家基本藥物制度后，該地區由省集中招標采購，30個鄉鎮衛生院與省招標的15家配送企業簽約，15家配送企業實施分工，負責不同種類的基本藥物的配送。通過比較國家基本藥物制度實施前后發現，該地區的307種基本藥物中，有186種基本藥物價格不降反升。另外，調研的另一省2個鄉鎮衛生院反映，省內成立了基本藥物“三統一”辦公室，負責推進全省基本藥物的“統一招標、統一配送、統一‘零差率’銷售”。但是該省選擇的配送企業數量有限，一般1家配送企業負責1個縣的配送任務，配送費用僅占配送藥品價值的5％。由于這2個鄉鎮衛生院地處邊遠山區，路途崎嶇，配送難度較大，加之人口居住分散，藥品所需數量較少，有的村衛生室1次僅配送200元的藥品，造成配送成本較高、配送周期較長（一般3～7天），且配送種類不齊全，影響了基層醫療衛生服務的正常開展，甚至給群眾看病造成困難。招標采購和統一配送是國家基本藥物制度實施的重要環節。盡管國家已經出臺了《建立和規范政府辦基層醫療衛生機構基本藥物采購機制的指導意見》，但是目前西部農村地區在推進基本藥物制度的過程中依然面臨一些難題，主要表現在：一是各省沒有統一、具體的招標采購細則和配套文件，也沒有明確的招標采購數量，許多企業為了能夠中標，一味的壓低價格，結果既沒有量的優勢，也沒有利潤保障，中標企業的積極性就調動不起來，最終影響規模效應的形成，也影響基本藥物的供應和配送。二是由省級統一招標采購，一定程度上助長了地方保護主義。由于各省都有藥廠和配送企業，鑒于地方經濟利益的考慮，往往招標的生產和配送企業都是本地企業，同時1個縣由1家配送企業負責，容易形成壟斷，缺乏公平競爭，也影響了配送效率的提高。三是缺乏嚴格的監督管理機制和獎懲機制。對于一些基本藥物由于成本高、利潤低而不生產的“廢標”現象和配送不及時、不到位的情況，尚需加強監督管理和實施獎懲機制。
1.3基本藥物利用尚不充分
調研發現，目前西部農村地區鄉鎮衛生院和村衛生室普遍存在“基本藥物”和“非基本藥物”同居一堂的現象。究其原因，國家規定的307種基本藥物和省（區、市）增補的藥物品種基本能滿足基層醫療衛生服務需求，但是目前基本藥物品種的結構，嚴重影響了基本藥物的利用。據一家鄉鎮衛生院負責人反映，約有1/3的原有居民常用藥沒有覆蓋在基本藥物目錄內，如三九胃泰、三九感冒靈、吳太感康、烏雞白鳳丸等；約有1/3的基本藥物目錄內藥品幾乎沒有被使用，如抗寄生蟲病藥、精神病治療藥等。一方面，基層醫務人員對國家實施基本藥物制度的意義和重要性沒有真正理解，并且在目前補償不到位的情況下，藥品收入依然影響醫務人員的個人收入，基本藥物制度的實施一定程度上影響了基層醫療機構人員的收入；另一方面，居民用藥習慣難以改變，尤其是一些慢性病患者，長期服用某品牌的藥品，如果更換成其他藥品，一時難以接受。盡管新型農村合作醫療對基本藥物的報銷比例稍高，一些居民寧愿不報銷也愿意去藥店買到自己認可的常用藥。同時，基本藥物的實施也因各種原因正逐漸激化醫務人員和居民的矛盾。
1.4國家基本藥物補償機制尚未建立
我國大醫院的藥品收入占總收入的50％～60％，基層醫療衛生機構則達80％～85％，藥品的利潤率高達28％[2]。如果政府按15％的藥品加成率給予補貼，與基層醫療機構原有的藥品利潤相差甚遠，因此補償機制的完善成為國家基本藥物制度順利實施的重要保障。目前，我國正擬采取3條途徑來補償：一是增設藥事服務費。目前，我國對藥事服務費的定性以及藥事服務費的收費模式和標準也都沒有具體的規范，在這樣的情況下，實施藥事服務費存在很大的風險。由于藥事服務費是在取消藥品加成后對居民收取的費用，因此居民完全有理由認為這是一種變相的藥品加成費用，抵觸情緒將會增加，不利于基層醫療衛生服務的發展[3]。二是調整部分技術服務收費標準。由于基層醫療衛生機構開展的高、精、尖技術服務較少，技術水平較為薄弱，因此調整技術服務收費標準顯得不甚合理。三是增加政府投入，開展績效考核。調研地區基本藥物補貼主要通過基層醫療衛生機構績效工資制度的實施，按照崗位工資和績效工資7∶3的比例，支付在編人員工資，績效部分按照年終考核統一支付。據反映，實施績效工資后，基層醫務人員的工資有所下降，對此有些不滿；績效工資所占比例較小，似乎出現了計劃經濟時期的“大鍋飯”現象，醫務人員的積極性普遍不高；鄉鎮衛生院負債嚴重，原來依靠拖欠配送企業的藥品回款維持運轉，實施基本藥物制度后，尚未中標的企業開始追要債務，出現了“對簿公堂”的局面；配送回款周期較短，西部農村醫療衛生機構普遍存在藥品周轉資金困難的現象。
2針對實施初期存在問題的建議
2.1完善政策制度，推進農村衛生綜合改革
農村衛生是衛生工作的重點，關系到農村居民身體健康、農村經濟發展、農村社會穩定，對于促進全面建設小康社會、構建農村和諧社會、建設社會主義新農村具有重要的現實意義。國家基本藥物制度在農村地區的實施是當前農村衛生改革的重要組成部分，也是新型醫藥衛生體制改革的重要舉措，各方應該完善相關政策制度，積極推進基本藥物制度在農村的可持續實施。一是加強農村醫療衛生機構基礎設施建設，為農村居民就醫提供良好的環境，也為基本藥物制度實施奠定良好基礎。二是利用農村藥品供應網和監管網，規范農村醫藥市場，統一農村藥品購銷渠道，堅決打擊販賣假藥的“游醫”，平衡鄉鎮衛生院、村衛生室和周邊零售藥店的價格，減少不公平競爭，為農民提供安全、有效、質優、價廉的基本藥物。三是完善基本藥物的生產、流通、定價、使用、報銷、補償、監督和獎懲等相關政策制度，使得基本藥物制度實施有法可依、有章可循，真正營造基本藥物制度實施的良好政策環境。
2.2利用現代醫藥物流手段，規范基本藥物招標和配送
2.2.1由國家部委牽頭建立醫療機構藥品招標采購的全國標準建議綜合各方意見，制定標準，精簡招標程序，并制定出統一、具體的招標采購細則和配套文件，在此基礎上各省可根據具體情況進行適當調整。細則中應包含價格、配送周期、報價周期、采購的品種和數量等內容，企業在知道用量有多大的情況下，根據利潤率進行報價，使價格體系更趨于合理。同時有標準可依，可減少政府直接干預市場，減少權力尋租、商業賄賂[4]。同時，招標過程中，不能“唯價是取”，將價格作為中標的唯一標準，應該充分考慮藥品質量和配送實力。
2.2.2利用現代物流手段，提高基本藥物配送能力現代醫藥物流是一種專業化、社會化的物流體系，依托一定的物流設備、信息技術和進銷存管理系統，有效整合流通渠道上下游資源，通過優化藥品供應配送環節中的過程，減少流通成本，提高服務水平和資金使用效益，實現物流的自動化、信息化和效益化。現代醫藥物流通過全國性醫藥物流配送的網絡信息化平臺，達到對藥品流通的高效率、高效益、低成本[5]。當前，針對西部農村地區，特別是邊遠山區，路途崎嶇，藥品需求量小，可以試點實力較強的物流企業與配送企業聯合配送，承擔距離較遠、份額較小的基本藥物配送；也可試點由配送企業在縣或鄉建立中轉站的方式，解決配送周期較長的難題。當然，目前西部農村地區5％的配送費用較低，配送企業積極性不高，一般配送費用為5％～10％，可以根據配送成本適當調高配送費用，由政府給予補貼。
2.2.3建立招標配送的監督管理機制和獎懲機制藥品招標配送是藥品流通市場的命脈，藥品監督管理部門應該制定相關政策制度，加大對招標采購的監督管理，同時建立科學合理的獎懲機制。對中標而不生產藥品的企業征收違約金并取消其參加藥品招投標的資格；對能積極提供基本藥物的企業給予一定的稅收優惠等。對于配送不及時、配送周期過長的企業吊銷配送資格；對配送能力較強、配送手段先進且配送積極性較高的企業給予政府補貼。
2.3適當調整藥品目錄，促進基本藥物有效利用
2.3.1結合地方實際情況，適當調整藥品目錄基本藥物遴選過程中，不能單純依靠權威專家和知名醫師的投票決定，應該結合不同地方常見病、多發病等流行病現狀，及不同民族、不同人群的用藥習慣，賦予地方一定的權限，合理調整基本藥物目錄結構，促進基本藥物科學、合理利用。
2.3.2建立監督機制，規范基層醫療服務用藥行為首先，上級衛生行政部門應該對于非基本藥物的撤柜行動制定時間表，明確截止時期。同時，加強基層醫療衛生機構監督考核，對于逾期仍銷售非基本藥物的機構，減少政府財政補貼。其次，提高新型農村合作醫療對于基本藥物的補貼，引導農村居民利用基本藥物。再次，加強基層醫務人員的培訓，使之熟悉基本藥物目錄，改變處方習慣，用基本藥物逐步替代非基本藥物。
關鍵詞 應急管理 應急藥品儲備 基本藥物
中圖分類號：R951 文獻標識碼：C 文章編號：1006-1533(2012)15-0040-03
Study on the reasonable linking-up
of emergency stockpile system with essential medicines system
KE Rong
(International Pharmaceutical Business School, China Pharmaceutical University, Nanjing 211198, China)
ABSTRCT Objective: To solve the problems in emergency stockpile system. Method: Comparisons and analyses between lists and departments in charge related to the two systems were made. Result: It is feasible to link up the emergency stockpile system with the essential medicines system. Conclusion: Linking-up of the essential drug system with the drug emergency stockpile system can solve the problems existing in the emergency stockpile system and facilitate the stockpile of the essential medicines .
KEY WORDS emergency management; drug emergency stockpile; essential drugs
從1998年百年一遇的洪災，到2003年的SARS，再到2009年的H1N1流感，頻頻發生的突發事件使我國突發事件應急管理體系的完善顯得日益緊迫。目前，在應急救援藥品儲備、配送和使用過程中，出現了一系列的問題，如應急藥品儲備過程中部分常規儲備品種難以進行保值輪換、應急藥品信息儲備不完善、應急藥品配送過程不及時等。筆者聯系基本藥物制度，意圖銜接基本藥物制度和應急藥品儲備制度，利用基本藥物流通量大、使用面廣、統一配送的特點解決應急藥品儲備和供應中出現的問題。
1 基本藥物制度和藥品應急儲備制度合理銜接的意義
2009年8月18日，衛生部、國家發展改革委員會、國家食品藥品監督管理局等部門《關于建立國家基本藥物制度的實施意見》、《國家基本藥物目錄管理辦法（暫行）》和《國家基本藥物目錄（基層醫療衛生機構配備使用部分）》。基本藥物制度的目的是提高藥品的可及性，保證臨床基本用藥。應急常規品種指常規搶救治療和防疫的必備品種，如常用抗感染藥、大輸液等，在一定時期內要求按比例動態輪儲。基本藥物制度和應急藥品儲備制度貌似風馬牛不相及，但事實上卻存在著很多可銜接之處。
我國基本藥物制度推廣迅速，2011年全國已有超過4.2萬家政府辦基層醫療衛生機構實施了基本藥物制度，覆蓋率達82.6%。對于部分既是應急藥品儲備品種，又是基本藥物的品種，可以利用基本藥物的廣闊平臺，進行保值輪換。另一方面，衛生部對《建立和規范政府辦基層醫療衛生機構基本藥物采購機制的指導意見》進行細化時指出，自2011年4月1日起，各省的基本藥物采購電子交易平臺上線運行。基本藥物招標采購電子交易平臺目前已基本達到全國覆蓋，若充分利用現有的招標采購平臺進行應急藥品儲備的采購和調配，則可為應急藥品的信息儲備降低建設和管理的成本。此外，如果最大程度地利用基本藥物的配送網絡來進行應急藥品的配送，則可保證藥品的及時、安全配送。筆者認為，雖然基本藥物儲備和應急藥品儲備的目的不同，但基本藥物目錄和應急藥品儲備目錄相重疊的部分，可以只進行應急藥品的儲備，即只需進行非重疊部分基本藥物的儲備。因此，兩種制度的合理銜接，也會為基本藥物的儲備帶來便利。
2 藥品應急制度和基本藥物制度合理銜接的可行性分析
醫藥產業被譽為永不衰落的“朝陽產業”，是我國增長最快的產業之一，根據全球知名醫藥調研公司IMSHealth對醫藥市場的監測，1991年全球醫藥市場為2058億美元，2011年達到8800億美元，二十年間醫藥市場的平均年增長速度超過4.0%。目前，我國醫藥產業也呈高速增長，但總體上看我國醫藥產業的發展還處在比較“年輕”的階段，規模小，產業集中度不夠，產業競爭力不強等不足仍然存在于醫藥產業中。為了促進醫藥產業的健康發展，國家需要制定與醫藥產業相關的一系列政策。但政策的制定并不是盲目的，相關政策的制定需要建立在對醫藥產業定位的基礎上，在制定政策前需要對目標產業進行全面而正確的定位。因此，對醫藥產業進行定位對于相關政策的制定的意義非同小可。醫藥產業作為一種產業類別，具有一般產業的基本屬性，醫藥產業作為我國的戰略性新興產業之一，還有著這類產業的特點。同時，醫藥產業由于其產品——藥品關系國計民生而具有自身的特殊屬性。隨著基本藥物制度的實施，醫藥產業有別于其它產業的屬性更加突出。因此，本文擬首先從市場調節的角度、國家變遷的角度對醫藥產業進行基本定位，再從醫藥產業的產品的出發，結合基本藥物制度與醫藥產業的關系對醫藥產業的特殊屬性進行分析，以達到對醫藥產業的全面定位。
1從市場調節的角度對醫藥產業的定位
醫藥產業作為一個正在逐步進入國家主導和核心產業的產業類別，與其它產業一樣，必須接受市場的自發調節。作為一只看不見的手，市場通常是通過該產業的投入、產出等方面的一些特性來發揮調節作用。從而一個產業的投入、產出方面的特性在很大程度上決定了該產業的市場結構，諸如進入壁壘條件、生產者規模和分布、產品差異、規模經濟等。
1.1醫藥產業是高投入的產業醫藥產業本身是一種高新技術產業，具有高技術的特征，而與此特征相聯系，醫藥產業具有高投入的特點。醫藥產業的高投入主要體現在醫藥研發上。醫藥產業中，承擔研發的是制藥產業。制藥產業在產品研發的早期和生產過程中嚴格的標準和質量控制，以及最終產品上市和市場開發的過程中都需要非常高的投入。尤其是新藥的研究開發過程更是耗資巨大。國外通常開發一種新藥需要2.5億美元，有的甚至高達10億美元。
1.2醫藥產業是高收益和高產出的產業眾所周知，醫藥產業是一個高盈利產業，發達國家醫藥行業的銷售利潤率一般高達30%。而創新藥物的利潤回報率更高、更快。一般情況下，一種新藥上市后2~3年就可收回所有投資。換言之，新藥品一旦開發成功，投放市場后將獲取暴利。
1.3醫藥產業具有相對壟斷性醫藥產業在大多數國家都是由政府控制準入的行業，政府的嚴格監督和醫藥產業本身的高投入特性使得醫藥行業的進入壁壘很高。高進入壁壘進一步導致了企業一旦進入醫藥產業則可形成相對壟斷的地位。這種相對壟斷性不僅表現在區域方面，也表現在企業壟斷方面。區域的相對壟斷主要體現在發達國家是全球制藥市場的主體。北美市場首屈一指，其次是歐盟地區和日本。醫藥產業中企業的相對壟斷體現在兩個方面。一方面是跨國公司通過大規模的聯合兼并，對市場的壟斷性越來越強，對世界醫藥經濟產生越來越大的影響。另一方面，主要發達國家及其跨國企業壟斷地占有著醫藥研發資源和醫藥技術創新的成果。醫藥產業的高投入、高產出及相對壟斷性在很大程度上決定了我國醫藥產業的諸如進入壁壘條件、生產者規模和分布、產品差異、規模經濟等這些市場結構，而產業的發展狀況往往受這些市場結構的制約并通過這些市場結構得以體現，從而該產業的發展也就必須遵循市場規律，接受市場的自發調節。
2從國家變遷的角度對醫藥產業的定位
受市場調節是醫藥產業與其它產業的共同屬性，從這個意義上來說，醫藥產業與一般產業并無差異。然而，隨著國家發展的變遷，我國需做出發展戰略性新興產業的重大戰略選擇。當前，國家發展和改革委員會、科技部、工信部等有關部門正在組織各部門和有關專家正在抓緊研究制定《國家戰略性新興產業發展“十二五”專項規劃》，我國戰略性新興產業發展進入重要戰略機遇期。醫藥產業作為戰略性新興產業之一，被賦予了這類產業的新的屬性和特征，這些屬性和特征便成為我國對醫藥產業制定針對性政策的依據。戰略性新興產業是指基于新興技術、科技含量高、出現時間短且發展速度快，具有良好市場前景，具有較大溢出作用，能帶動一批產業興起，對國民經濟和社會發展具有戰略支撐作用，最終會成為主導產業和支柱產業的業態形式，其產品質量要穩定并有較大的市場需求，發展前景要好，符合節能減排要求，經濟技術效益顯著。結合戰略性新興產業的內涵和特征，醫藥產業可被定位為我國的戰略性新興產業。
2.1醫藥產業是剛興起、滲透力強的高新技術產業我國醫藥產業規模較小，正處于產業生命周期快速成長期。醫藥產業作為一種基于新興技術的高新技術產業，對未來產業發展具有極強的帶動作用，對傳統產業和支柱產業具有較強的輻射和滲透作用。醫藥產業結合了傳統產業和現代產業，它不僅能帶動一批新興產業的形成，也能帶動傳統產業的升級發展，并將最終成為國民經濟的重點或支柱產業。
2.2醫藥產業是高科技含量、高產品價值的先導性產業醫藥產業需要堅實的科學知識基礎和新技術的支撐，其產品蘊含大量的技術突破。在醫藥產業中知識產權密布。因此，醫藥產業往往具有較強的市場競爭優勢，附加價值高，能夠引導和發展市場需求，并因此成為國民經濟發展的先導。
2.3醫藥產業是綜合消耗少、環境污染小的友好性產業醫藥產業的發展主要依靠科技創新，不僅適應低碳經濟條件下的產業選擇，也是實現產業結構優化升級的有力手段。醫藥產業不以產生消耗大量資源為條件，更不以造成大量污染為代價，節約資源，排放少，強調環境保護是創新驅動的產業，也是環境友好型產業。
2.4醫藥產業是促進我國產業結構優化與升級的導向性產業目前，我國產業結構還處于低級階段，現代服務業所占比例不高，農業人口比例仍很高，制造業主要依靠投資和資源消耗。醫藥產業的發展有利于我國在當前激烈的國際競爭和創新競賽環境下抓住科技革命和產業革命的重要戰略機遇，促進我國產業結構優化和升級。
2.5醫藥產業是吸納新就業、社會效益好的依靠性產業擴大就業是促進民生的一大主題。在當前國際金融危機的影響未完全消除的情況下，我國制造業發展仍面臨一系列瓶頸問題和制約因素。醫藥產業的興起和發展在促進充分就業、保持社會穩定方面發揮著重要作用。
3從公共性質的角度對醫藥產業的定位
上述醫藥產業的特性是醫藥產業作為某一類產業的一些屬性，然而，由于產品的特殊性，以及與之相關的一些公共政策，醫藥產業又有著自身的特殊屬性。醫藥產業的產品——藥品，與人民的健康息息相關，因此，醫藥產業是關系到國計民生的特殊產業。隨著基本藥物制度的實施，醫藥產業的這種特殊屬性更加顯著，醫藥產業的公共性質也越發凸顯。基本藥物制度的落實是以實現基本藥物的可及為主要目的的，而基本藥物的產業部門就是醫藥產業。因此，醫藥產業是基本藥物制度得以順利實施的直接相關產業。為此，筆者從基本藥物及基本藥物制度的公共產品屬性的角度對醫藥產業的公共性質進行探討和論述。
3.1公共產品理論分析經濟學家大衛•休謨(Hume，1739)最早對公共產品進行了理論分析，他認為“某些對每個人都有益的事情，只能通過集體行動來完成”。此后，隨著眾多經濟學家對公共產品相關理論進行了分析和討論，該理論逐漸趨于完善。但薩繆爾森對公共產品的定義對該理論的影響最大。依照薩繆爾森的分析，純公共產品是指任何一個人對某種物品的消費不會減少別人對其消費的物品。換言之，一定數量的純公共產品只要被生產出來或被提供，社會的所有成員都可以對其進行消費。后來的研究者根據薩繆爾森對公共產品的定義，總結出區別公共產品與私人產品的兩個特性，即消費的非競爭性(Non-rivalness)和收益的非排他性(Non-excludability)。對于同時具有消費的非競爭性和收益的非排他性的消費品稱之為公共產品(Publicgoods)；而對于同時具有消費的競爭性和收益的排他性的產品稱之為私人產品(Privategoods)。這里的消費的非競爭性是指任何一個消費者對某種產品的消費不會減少其他消費者對該產品消費。因此，整個社會對于該產品的消費量就是每一個消費者的消費量。這表明：第一，從消費角度來看，任何一個消費者都可以支配公共產品的總量商品；第二，公共產品在個人之間是不可分的；第三，該類產品多分配給一個消費者的邊際成本為零。而這里的收益的非排他性是指某種產品一旦被提供，就不能排斥該社會任何人消費該種產品，或者排他成本很高。可見，非排他性與外部性具有密切聯系，具有收益的非排他性的產品往往具有明顯的外部性收益(ExternalBenefit)的特征。當然，外部性與非排他性是有區別的，外部性收益通常發生在有限個體之間；而收益的非排他性通常是指廣泛的外部性收益，甚至涉及全社會的個體。對于公共產品的消費的非競爭性與收益的非排他性而言，前者是公共產品的基本屬性，是由公共產品自身的因素決定的。而后者則是由外部因素決定的。根據消費的非競爭性和收益的非排他性，可以將所有產品分為4類：純私人產品，既不具消費的非競爭性也不具收益的非排他性；純公共產品，既具有消費的非競爭性又具有收益的非排他性；俱樂部產品，具有消費的非競爭性但不具有收益的非排他性；共同資源，具有收益的非排他性而不具有消費的非競爭性。俱樂部產品和共同資源因只具有這兩個競爭性和排他性兩個特征中的一個，有時也被稱為準公共產品。
3.2醫藥產業的公共性質分析
3.2.1基本藥物的公共產品屬性分析基于上述公共產品理論的分析，筆者從是否具有消費的非競爭性和收益的非排他性出發來判斷基本藥物是否屬于純公共產品。布朗和杰克森(BrawnandJackson，1990)曾以圖示方式，給出判別公共產品的步驟，如圖1所示。根據圖1的流程進行判斷，首先基本藥物具有明顯的消費競爭性：在所有的基本藥物中，某一個單位的藥品被某一個患者使用后，同一單位藥品不可能同時被另外一個患者使用，也就是說，多分配給一個消費者的邊際成本不為零，即具有消費競爭性。進一步對收益的非排他性進行判斷，可以發現絕大多數基本藥物不具有收益的非排他性，因為某一個患者用藥治療后，一般不會導致該患者以外的很多人的健康狀況的改善。即使對于一小部分傳染病防治的藥品(如疫苗)而言，它們確實存在明顯的外部性，但這種外部性并非是公共產品收益的非排他性意義上的外部性。因此，基本藥物也不具有收益的非排他性。由此得出，基本藥物本身并不具有公共產品的屬性。
3.2.2基本藥物制度的公共產品屬性分析在對基本藥物制度的公共產品屬性進行分析時，筆者仍然遵循圖1的流程來進行分析。基本藥物制度作為一項國家制度，一旦建立，就意味著國家中的每一個居民都有權力享有，每一個居民都能從中獲益。對于國家而言，收益的排他成本很高，當然，也不可能進行收益的排他。所以，基本藥物制度具有明確的收益的非排他性。但基本藥物制度的政策下，多一個人享受基本藥物制度的待遇就會多消耗一份藥品資源，也就是基本藥物制度分配的邊際成本不為零，即基本藥物制度不具有消費的非排他性。因此，基本藥物制度應屬于準公共產品。
3.2.3醫藥產業的公共性質分析基本藥物制度得以落實，根本的物質保障就是基本藥物。而醫藥產業作為基本藥物的產出部門，是基本藥物制度得以順利實施的堅實后盾。通過上文分析得出基本藥物制度具有準公共產品的屬性，而基本藥物制度的這種屬性便賦予了與之密切相關的醫藥產業某些特性：醫藥產業關系到國民對準公共產品的消費；醫藥產業的健康發展與否與國民的基本用藥息息相關等。總之，作為公共產品的基本藥物制度的建立，使得醫藥產業在也具有了一定程度的公共性質，從這個角度說，醫藥產業可以被看作一種公共產業。
關鍵詞：基本藥物制度；影響；制藥企業
一、背景介紹
1、什么是基本藥物
我們國家給出的定義：基本藥物①是適應基本醫療衛生需求，劑型適宜，價格合理，能夠保障供應，公眾可公平獲得的藥品。基本藥物因其作用的特殊性具有以下特點：1.一定數目而且療效相當的藥品。2.能夠被大眾普遍使用，滿足公眾基本需求。3.藥品必須隨著公眾需求的改變而改變。總之，基本藥物是為了滿足多數人甚至全部人生病需求的藥品，是不以盈利為目而且不具任何排他性的公共物品。
2、為什么要實施基本藥物制度
我國幅員遼闊，城鄉、地區發展差異大，在全國范圍內建立基本藥物制度，有利于提高群眾獲得基本藥物的可及性，保證群眾基本用藥需求；有利于維護群眾的基本醫療衛生權益，促進社會公平正義；有利于改變醫療機構“以藥補醫”的運行機制，體現基本醫療衛生的公益性；有利于規范藥品生產流通使用行為，促進合理用藥，減輕群眾負擔。
二、基本藥物制度實施后的企業行為
（一）制藥企業的基本情況
1、制藥企業性質
企業所有制情況在調查問卷的設置中包括中外合資、外商獨資、國有、股份制、私營企業以及其他，其中股份制為47%，42%私營，外商獨資11%。
2、制藥企業規模
對于制藥企業規模情況我們可以通過觀察和計算企業在職人數以及總資產的最大最小值、平均值、方差、標準差得出。其中，方差和標準差越大，代表各個樣本數據的離散程度越大；相反，越小代表離散情況越小。再結合平均值，平均值越大，方差和標準差越小，說明樣本中企業規模大，也意味著企業綜合實力強。
圖表1制藥企業規模情況分析
通過上表，我們可以得出，某省制藥企業規模參差不齊，規模小而且數量多，具有一定規模而且綜合實力強的企業只是少數。
3、企業生產的藥品情況
調研企業90%都在生產基本藥物，多數企業生產的基本藥物種類是國家基本藥物目錄內的藥品，除國家基本藥物目錄外，低于16%的企業可以生產兩到三個省增補的基本藥物，極少企業可以生產多省增補的基本藥物。此外，只有三家企業在生產的全國獨家基本藥物產品，絕大數企業生產的藥品屬于全國多家生產。
4、藥品的目標市場
制藥企業在藥品目標市場方面差別不大，產品基本都能供應到三級醫院、三級以下醫院和藥品零售企業。
綜上所述，各制藥企業參差不齊，規模小數量多整體綜合競爭水平不強；多數企業生產的產品種類集中在化藥和中成藥，生產的基藥種類基本屬于國家基藥目錄內，少數企業能生產國家基藥目錄和全國各省增補的基藥種類；產品供應遍布各類醫療機構。
（二）基本藥物制度實施后企業的應對
1、基本藥物招投標相關情況
50%企業在招標過程中中標不理想，只有不到20%的企業達到理想的中標情況。同樣作者還發現：基本藥物制度實施后，80%的企業生產的基本藥物利潤率是降低的，只有10%的企業基藥利潤率是提高的。當然基本藥物利潤率降低的原因有很多，如國家出臺基本藥物的指導價、國家對于基本藥物配送及其質量的監控、市場競爭的變化以及企業內部管理的變化等等。但是“低價中標”原則以及招標過程中種種規定和要求致使企業不能中標引起的基藥利潤率變化也是不容忽視的。
2、低價招標后的藥品生產及配送
招標采購中采用“唯價格低”原則，這樣很容易讓中標企業從成本下手千方百計去滿足低廉的價格，最終使企業失去產品二次開發和質量標準提高的積極性。在被問及低價中標是否合理時，絕大多數企業都會回答不合理，而且這樣做絕對會影響藥品質量。得出這樣的結論無可厚非，企業以利潤為生存的根源，所以產品的低價競爭將會直接減少企業的利潤。但是低價中標這是競爭的一種方式，在沒有找到更好的方式之前，低價中標原則將會持續。企業只能致力于開發降低成本的方式，最大限度的降低成本，獲取利潤。如若不成功，將會成為這場競爭中的犧牲者。
在配送方式的選擇上，制藥企業不約而同選擇配送公司，只有極少數企業選擇自行配送。在配送方式的選擇中，企業考慮最多的還是運輸覆蓋面和運輸成本，其次為運輸安全性和運輸質量。現今基藥的利潤率越來越低，企業也會極力削減其他成本，運輸成本如各類包裝費，裝卸費，保價費等等將會首當其沖被考慮。
3、效益最大化原則下的企業選擇
基本藥物制度實施給制藥企業帶來了很多新的挑戰，迫使企業千方百計降低成本、適應新的招投標方式、熟悉電子監管碼的使用等等。企業若是不能從容的應對這些改變，將會在這次醫改的浪潮中丟掉自己的市場份額，最后被“徹底洗牌”。所以，制藥企業只有在積極應對基本藥物招投標盡力確保基本藥物的市場份額，然后努力爭取非基藥市場份額。
三、建議
基本藥物制度是保障國民基本需求、為大眾謀求福利的普惠制度，同時基本藥物制度實施牽扯面廣，如財政、衛生、藥監等多個國家部分協調合作，才能推進其順利實施。而藥企負責基本藥物的生產與供應，是基本藥物制度的基礎和根基，因此藥企更應該配合國家各個部門來保證基本藥物制度的順利實施。第一，國家各級政府部門各司其職通力合作。第二，藥品生產企業務必確保藥品質量，積極應對招投標，完善藥品配送。第三，發揮廣大人民群眾的監督作用。（作者單位：西南財經大學公共管理學院）
注解
①中華人民共和國于2009年8月18日印發了《關于建立國家基本藥物制度的實施意見》。
參考文獻
[1]胡善聯.基本藥物政策研究[J].中國醫療前沿，2007，（01）：30-31.
[2]楊佳佳.國家基本藥物制度概覽及思考[J].中國價格監督檢查，2008，（12）：47-49
一、指導思想
以科學發展觀為指導，深入貫徹落實省委、省政府和市委、市政府深化醫藥衛生體制改革文件精神，緊緊圍繞保基本、強基層、建機制，突出重點任務，抓住關鍵環節，明確責任目標。在總結試點工作經驗基礎上，加快推進國家基本藥物制度建設步伐，加大體制機制創新力度，促進基層醫療衛生機構人事分配制度、管理體制和運行機制綜合配套改革，促進基本藥物制度與公共衛生、醫療服務、醫療保障體系銜接，建立完善基本藥物的供應保障體系，保證基本藥物的規范合理使用，不斷提高人民群眾健康水平。
二、實施目標
鞏固完善24所鄉鎮中心衛生院建立實施的國家基本藥物制度，全市所有的一般鄉鎮衛生院和政府舉辦的社區衛生服務機構全面啟動建立國家基本藥物制度并規范實施，探索公立醫院改革試點單位實施國家基本藥物制度，保證基本藥物的配送供應和合理使用，藥品價格得到合理有效的控制，降低城鄉居民基本用藥負擔，切實保障人民群眾基本藥物需求。以實施國家基本藥物制度為契機，推進基層醫藥衛生體制綜合改革，完善公立醫院補償機制，逐步建立起醫療衛生機構公益性管理體制和新的運行機制。
三、實施步驟
年12月31日前，在全市69家一般鄉鎮衛生院、15家政府舉辦的城市社區衛生服務中心和8家政府舉辦的城市社區衛生服務站（含公立醫院舉辦的社區衛生服務機構）全面實施國家基本藥物制度。積極探索實行人、財、物一體化管理的村衛生室實施國家基本藥物制度。與公立醫院改革同步，按照全省統一部署，作為公立醫院改革試點單位的市第九醫院探索實施國家基本藥物制度。年內，擇機探索在東湖區、西湖區、青云譜區、青山湖區各選擇1家非政府舉辦的社區衛生服務中心和農墾企業剝離轉制的參照鄉鎮衛生院管理的5家基層醫療機構探索實施國家基本藥物制度。
四、實施內容
（一）統一配備使用基本藥物，嚴格執行“非目錄藥品”使用規定。
1、政府舉辦的基層醫療機構和納入實施基本藥物制度范圍內其他基層醫療機構全部配備使用國家基本藥物。醫療機構應根據核定的診療科目、服務功能和基本診療路徑，合理配備使用基本藥物。醫療機構要認真執行國家基本藥物《臨床應用指南》和《處方集》，加強合理用藥管理和醫師基本藥物合理使用的培訓，使廣大醫務人員形成科學規范的用藥觀念，有效地服務患者，同時引導廣大群眾建立良好的用藥習慣。
2、在建立國家基本藥物制度初期，政府舉辦的基層醫療衛生機構和納入實施基本藥物制度范圍內其他基層醫療機構，可以配備使用經省政府批準的國家基本藥物目錄之外的藥品（以下簡稱“非目錄藥品”），但應嚴格控制品種和金額數。鄉鎮衛生院（含中心、一般）和社區衛生服務中心（站）非目錄藥品的品種、數量和銷售額不應超過藥品總數和總銷售額的30%。
3、“非目錄藥品”遴選原則按省人民政府辦公廳《關于印發省建立國家基本藥物制度實施方案（暫行）的通知》有關規定執行。在省級人民政府未作出統一規定之前，暫由開展基本藥物診療路徑的基層醫療機構進行試點，結合開展基本藥物診療路徑的需要選擇，列入醫療機構處方集，報當地縣、市衛生行政部門審核、備案，經省基本藥物工作小組審批同意后，全部列入醫保“三張網”報銷藥品目錄。“非目錄藥品”應執行招標采購、統一配送、零差率銷售、醫保補償等國家基本藥物制度相關政策和規定。
（二）統一實行零差率銷售，嚴格網上集中招標采購和配送制度。
4、實施基本藥物制度的基層醫療機構的藥品（包括非目錄藥品）按照省最近一輪招標采購的藥品中標價采購，實行零差率銷售。庫存藥品原銷售價格高于中標價的，降至中標價，低于中標價的，維持原價格不變。無全省中標藥品價格做參考的庫存藥品，全部按進價銷售且不得高于國家指導價。實施基本藥物制度的基層醫療機構要嚴格執行藥品零差率銷售政策，并進行價格公示，接受群眾監督。屬于國家基本藥物目錄中的品、等特殊管理藥品和計劃生育藥具、免疫規劃疫苗以及免費治療的傳染病用藥仍按國家有關政策規定執行。中藥飲片暫按國務院有關部門關于中藥飲片定價、采購、配送、使用和基本醫療保險給付等政策規定執行。
5、實施基本藥物制度的基層醫療機構使用的藥品（包括非目錄藥品），應統一通過政府主導的省醫藥采購服務平臺實行網上集中招標采購，并由中標的藥品生產企業直接配送或委托中標的配送企業統一配送。每個縣（區、開發區、新區）可以在省、市取得配送資格的企業中，委托3-5家中標配送企業，其中省級2家，市級1-3家配送藥品。配送企業招標與基本藥物招標同步進行，藥品配送費用經招標確定。
（三）完善基層醫療衛生機構補償機制，嚴格基本藥物采購付款制度。
6、落實政府投入政策，進一步加大政府補助力度，彌補基層醫療機構藥品零差率銷售減少的收入。落實對實行基本藥物制度的政府舉辦鄉鎮衛生院和社區衛生服務機構的多渠道補償機制，形成由醫療衛生機構醫療服務收入、各級財政補助收入、醫保補償收入、風險基金等多渠道收入來源，保障基本藥物制度在基層醫療衛生機構順利實施。多渠道補償收入統籌用于基層醫療機構房屋修繕、設備維修和人員經費支出，醫務人員的工資水平與當地事業單位工作人員工資水平相銜接。
7、財政部門按照“核定任務、核定收支、核定補助、績效考核”的原則，統籌安排補助資金。財政補助資金采取當年預撥，下年結算辦法實施。新增實施基本藥物制度的基層醫療機構年基本藥物零差率銷售補助資金根據、、三年藥物加成平均值核定，基本藥物零差率銷售補助資金由省、縣（區、開發區、新區）級財政按8：2比例分擔，并按“三大要素”測算分配，以后年度根據上一年度數和政府確定的增長率確定；基層醫療衛生機構基本建設與發展建設支出，由政府根據基層醫療衛生機構發展建設規劃統籌安排。對實施基本藥物制度的村衛生室在考慮服務人口、服務面積、地域特點、服務成本等因素前提下，以適當提高財政對鄉村醫生的補助、增加購買公共衛生服務任務等辦法進行合理補償。
8、各縣（區、開發區、新區）衛生行政部門按照“集中管理、分戶核算”的原則，在資金所有權、使用權不變的前提下，成立會計核算中心，對實施基本藥物制度的基層醫療機構財務集中管理，統一會計核算和監督，努力提高資金的使用效率。縣（區、開發區、新區）衛生行政部門負責統一組織貨款結算，建立藥品貨款結算制度，明確統一組織結算付款流程、付款方式和合同簽訂辦法，并明確告知各方當事人。財政、衛生部門負責指導、督促全市社區衛生服務機構建立全市統一的財務管理、會計核算制度。基層醫療衛生機構實行藥品收支兩條線管理，所有藥品費用由縣（區、開發區、新區）衛生行政部門會計核算中心統收統支。供貨企業按照合同要求將藥品配送到基層醫療衛生機構后，基層醫療衛生機構進行交貨驗收并出具簽收單，會計核算中心根據簽收單進行付款，原則上從交貨驗收合格到付款不超過合同約定時間。在出現藥品貨款結算資金周轉困難等情況時，縣（區、開發區、新區）財政部門應對衛生行政部門報送的資料進行核實，并根據核實的情況安排資金予以墊付，確保藥物及時供應，但墊付期限不超過一個月，確保建立良性的資金循環機制。各級衛生行政部門要會同有關部門加強合同執行情況的督促檢查。
（四）加強基本藥物質量安全監管，嚴格誠信記錄和市場退出機制。
9、加大對基本藥物品種的監督抽驗力度，實現對轄區內生產、經營和使用基本藥物情況的全覆蓋監督抽驗。采購機構確定供貨企業后，供貨企業要將擬采購的藥品樣品送省級食品藥品監管部門備案。加強對醫療機構和零售藥店基本藥物進貨、驗收、儲存、調配等環節的管理，保證基本藥物質量。加強和完善基本藥物不良反應監測，建立健全藥品安全預警和應急處置機制，監督實施藥品召回管理制度，保證用藥安全。
10、基本藥物采購過程中違反相關法律法規的，一經查實要按照《中華人民共和國合同法》等相關法律法規的規定依法處理。對采購過程中提供虛假證明文件，蓄意抬高價格或惡意壓低價格；中標后拒不簽訂合同，提供質量不達標的藥品，未按合同規定及時配送供貨，向采購機構、基層醫療衛生機構和個人進行賄賂或變相賄賂的，一律記錄在案，監督部門視情節將違法違規企業和法人名單及違法違規情況向社會公布。違法違規達到三次以上建議省級政府招標采購部門兩年內不得允許該企業及其法人參與本省任何藥品招標采購，同時本市各級醫療衛生機構不得和其簽訂任何采購協議。基層醫療機構按照協議定期向采購機構提供基本藥物用藥需求，并嚴格執行與采購機構簽訂的協議。衛生等有關部門對參與違法違規行為的采購機構、醫療機構及相關人員，按規定給予嚴懲，并公開其不良記錄，接受社會監督。
（五）轉變基層醫療機構運行機制，實行基本醫療保險優惠政策。
11、積極推行國家基本藥物《臨床應用指南》和《處方集》，推動基層醫療機構轉變服務模式，采取主動服務、上門服務，開展巡回醫療，為城鄉居民提供基本藥物、基本醫療和公共衛生服務，使鄉鎮衛生院和社區衛生服務機構門診量占醫療機構門診總量的比例明顯提高。開展基層醫療衛生機構基本診療路徑試點工作，規范醫療機構診療行為，提升技術水平和服務能力，提高服務質量和效率。建立公立醫院與基層醫療機構上下聯動、分工協作、雙向轉診機制，努力使廣大城鄉居民不出鄉村、不出社區、不出縣城就能得到比較好的醫療衛生服務，逐步使基層醫療衛生機構成為群眾看病就醫的首選，切實承擔起基本公共衛生服務和常見病、多發病的診療。
12、《國家基本藥物目錄》內的治療性藥品全部列入《國家基本醫療保險、工傷保險和生育保險藥品目錄》甲類藥品，基層醫療衛生機構使用的基本藥物（含經省政府批準的國家基本藥物目錄之外的藥品）統一按照《國家基本醫療保險、工傷保險和生育保險藥品目錄》中的甲類藥品報銷比例報銷，較乙類藥品提高報銷比例10個百分點。
13、將藥事服務費納入基本醫療保險基金支付范圍。對基本醫療保險門診醫療費用的結算和目前對基本醫療保險住院費用按項目結算醫療費用的統籌地區，設立醫療保險藥事服務費項目，藥事服務費暫按參保人員在基層定點醫療機構基本藥物（含經省政府批準的國家基本藥物目錄之外的藥品）使用金額總量的15%，通過購買服務轉換機制的方式，納入醫療保險支付范圍，由基本醫療保險基金按規定審核結算，逐月撥付到基層定點醫療機構，上月結算資金應在次月10日前撥付到位；對實施總額預付、定額結算、按病種結算和按人頭付費的統籌地區，可綜合考慮醫療服務和藥品費用付費，由醫療保險經辦機構在與定點醫療機構簽訂醫療保險服務協議書時，建立談判機制，通過總額預付、定額結算、按病種結算或按人頭付費等相關付費方式，實現醫療保險補償；通過購買服務，促進機制轉換等辦法，如增加購買居民檢查、治療等項目，實現醫療保險補償。
14、將所有符合條件的實施國家基本藥物制度的基層衛生機構優先納入城鎮基本醫療保險定點范疇，充分發揮醫保對基層醫療衛生機構綜合改革的促進作用，加快推進基本醫療保障門診統籌。醫保資金年度支付總額按照定點醫療機構上年度均次費用、門診人次、出院人次和藥品收入占業務收入的比例等測算，原則上不超過醫保補償總額，防治藥品浪費，防范醫保基金風險。進行總額預付等支付方式改革，努力提高服務質量，合理控制服務成本。
15、新型農村合作醫療對在實行基本藥物制度的鄉鎮衛生院住院參合農民，按其住院醫療費用中基本藥物（含經省政府批準的國家基本藥物目錄之外的藥品）使用總額的15%逐月補償，參合農民在基層定點醫療機構住院治療，其報銷比例在原定非基本藥物報銷比例高10%的基礎上再提高5%，最高比例控制在95%以內，其他仍按原規定執行。
（六）完善基層醫療衛生機構人事分配制度，落實績效考核和激勵機制。
16、各縣（區、開發區、新區）根據市機構編制委員會《關于分配下達鄉鎮衛生院編制的通知》（編辦〔〕39號）和市機構編制委員會、市衛生局、市財政局、市民政局《關于市城市社區衛生服務機構設置和編制核定有關問題的通知》（編辦〔〕48號）文件要求，遵循“總量管理、統籌使用”的原則，將編制落實到各個鄉鎮衛生院和社區衛生服務中心，并建立編制動態調整機制。在核定編制的基礎上，推進人事制度改革，建立“定編定崗不定人，能進能出全員聘任”的人事制度，所有具備競聘資格人員，按照公開、公平、競爭、擇優原則，通過考試、考核等方式競爭上崗，按崗聘用。聘用人員實行合同管理，定期考核，優勝劣汰，能上能下、能進能出。與實施國家基本藥物制度同步，在基層醫療衛生機構推行人事制度和收入分配制度綜合改革，實施績效工資和績效考核。實施績效工資時，基層醫療衛生機構堅持多勞多得、優績優酬，重點向關鍵崗位、業務骨干和做出突出貢獻的工作人員傾斜，適當拉開收入差距。
17、按照《省基層醫療機構綜合改革的意見》（衛農衛字〔〕9號）進行績效考核，考核結果與基層醫療機構財政經費補助、績效工資分配掛鉤，基層醫療衛生機構要加強內部管理，加強收支管理，加強成本核算與控制。要在內部建立以醫療質量、用藥規范、工作數量和群眾滿意度為核心的績效考核制度，完善績效綜合考核和激勵機制。要切實防止平均主義，提高支出績效，鼓勵基層醫療衛生機構不斷提高醫療服務水平，改善服務。在核定收支、核定補助不變前提下，基層衛生機構通過提供優質服務，完成醫療服務任務后取得的利潤，50%用于事業發展，50%用于發放績效工資。
（七）積極探索其他性質基層醫療衛生機構實施基本藥物制度。
18、農墾企業剝離轉制參照鄉鎮衛生院管理的5家基層醫療機構在剝離轉制程序全部結束以后，再探索實施實施國家基本藥物制度。基本藥物零差率銷售補助資金，在省級財政補助未落實之前，暫由所在縣（開發區）級財政先行墊付，其余基本藥物政策及實施方式參照鄉鎮衛生院執行。
19、積極探索在非政府舉辦的社區衛生服務中心實施國家基本藥物制度。按照在衛生行政部門會計核算中心設立藥品專用賬戶實行單獨藥品收支兩條線管理，落實崗位補助及藥品零差率銷售補助，嚴格績效考核，按照考核結果發放補助。在省級財政補助未落實之前，藥品零差率銷售補助由市、區級財政按8：2比例分擔，具體實施辦法由市衛生、財政、人保部門另行制定，報市醫改辦備案后實施。
五、保障措施
（一）加強組織領導。建立基本藥物制度是一項重大的制度創新，是緩解群眾看病難、看病貴問題的有效途徑。各縣（區、開發區、新區）、各部門必須充分認識這項改革的重大意義，加強對實施國家基本藥物制度的組織領導，圍繞“保基本、強基層、建機制”的原則，明確目標任務，落實責任主體，將實施基本藥物制度列入政府民生工程目標考核。按照市政府的統一部署，結合當地實際，進一步細化工作安排和具體實施辦法，周密部署、扎實推進、確保目標任務的實現。
（二）加強協調配合。按照全市統一領導、地方分級負責、部門指導協調、各方共同參與的原則開展工作。各地要落實政府責任，切實履行職責，及時協調解決制度實施過程中各個環節的相關政策問題；各部門要按照工作方案和職責任務，抓緊出臺相關配套文件，做好相應預案，加強協同配合，共同完成好實施國家基本藥物制度的相關任務。各縣（區、開發區、新區）醫改辦要主動作為，督促各項配套政策及時落實到位，要加強對各地工作的指導檢查，動態跟蹤制度實施情況，及時處理解決工作中的問題，建立各環節配套銜接，有效運轉的合理機制，確保基本藥物制度取得實效，人民群眾得到實惠。
（三）加強財力保障。各縣（區、開發區、新區）政府要把建立健全基層醫療衛生機構補償機制作為當前實施基本藥物制度和基層醫療衛生機構綜合改革的關鍵環節抓緊落實，把政府補助資金納入財政預算安排，盡快建立起穩定、長效、合理的補償機制。各縣（區、開發區、新區）政府要在預算中安排并及時撥付應由本級財政負擔的補助資金，認真落實調整后的收費和醫保政策。衛生、財政部門要認真核定基層醫療衛生機構收支，采取先預撥后結算的方式下達補助資金，確保基本藥物制度按進度建立實施。
基本藥物價格至少便宜25％
實施基本藥物制度后，公眾在基層醫療衛生機構購買基本藥物，價格至少便宜25％。這是衛生部藥物政策與基本藥物制度司司長鄭宏對的《國家基本藥物目錄(基層醫療衛生機構配備使用部分)》的解讀。
他透露，根據國家物價主管部門初步測算，基本藥物價格平均降幅約在10％左右。同時基本藥物在基層實行零差率銷售，取消15％的藥品加成。兩者相加，價格至少降低1／4。
據悉，國家基本藥物目錄包括基層醫療衛生機構配備使用和其他醫療機構配備使用兩個部分。目前已先期公布的《國家基本藥物目錄(基層醫療衛生機構配備使用部分)》(2009版)，包括化藥、中成藥共307個藥品品種。
國家食品藥品監督管理局政策法規司副司長許嘉齊稱，基本藥物全部納入政府定價范圍。目前，國家發展改革委負責制定基本藥物全國零售指導價格。基本藥物零售指導價格原則上按藥品通用名稱制定公布，不區分具體生產經營企業。在國家零售指導價格規定幅度內，省級人民政府根據招標形成統一采購價格、配送費用及藥品加成政策，確定本地區政府舉辦的醫療衛生機構基本藥物具體零售價格。報銷比例明顯高于非基本藥物
“基本藥物全部納入基本醫療保障藥品報銷目錄，報銷比例明顯高于非基本藥物。”有關專家指出，國家基本藥物制度有關報銷環節的這一原則，是確保基本藥物制度得以推行的實質性配套政策之一，它將切實為百姓看病就醫減輕負擔。
基本藥物全部納入基本醫療保障藥物報銷目錄，報銷比例明顯高于非基本藥物，這就意味著納入國家基本藥物目錄的藥物將分別進入基本醫療保險、新型農村合作醫療等基本醫療保障藥品報銷目錄，報銷比例高于非基本藥物，以減低群眾自付比例。
至于報銷比例如何確定?由國家定還是各省根據實際情況自己定?鄭宏表示，負責城鎮居民醫保的人力資源和社會保障部以及負責新農合的衛生部等政策制定部門正在積極開展工作，研究制定相關報銷政策。
據了解，為做好基本醫療保障制度與國家基本藥物制度的銜接，在國家基本藥物目錄后。有關部門將組織按程序調整基本醫療保障藥品目錄和相關政策。基本醫療保障藥品目錄調整將于2009年11月底前完成，對外。
鄭宏表示，衛生部將做好基本藥物目錄與新農合報銷政策的銜接，將基本藥物全部納入新農合報銷范圍，并與非基本藥物拉開報銷比例，惠及廣大農村居民。
基本藥物對治療常見疾病已足夠
根據目前公布的307種藥物目錄來看。這些藥物是針對內外科、婦科、眼科、骨科等生活中常見疾病所需的藥品。
有關專家解釋說，在繁雜的藥品中。治療感冒、腹瀉等同一種疾病可以選數十種藥。但對于這些基本藥物來說，它們都是經過醫學專家認真篩選，每種藥品在其治療領域都有良好療效，但價格實惠、療效顯著，與其他藥品相比，性價比較高，是疾病治療用藥中的最佳選擇對象。
根據基本藥物制度“臨床必需、安全有效、價格低廉”的中心主旨，就是要針對常見疾病和普通疾病，比如患上普通的傷風感冒、婦科炎癥、胃腸不適等常見疾病。遴選進307種基本藥物中所指定的藥品完全可以治愈疾病，而且就醫成本十分低廉，保障大眾能夠就醫。
入選藥物品種是否太少
307種藥物進入2009年版國家基本藥物目錄，此數量不到2004年版目錄品種的1/6。一些藥企及網友認為，基本藥物只有307種，且中藥含量太少，只有1/3，是否能滿足常見疾病的需要?
同時，有人質疑，因為個體差異，不少人服藥喜歡沒有什么味道的膠囊。但遴選的一些口服藥物卻只有片劑，為什么不將同一種藥品的膠囊也選為基本藥物呢?
專家認為，在國外發達國家。基本藥物制度相當完善，但品種也只有三四百種。對于常見疾病來說，這307種藥物基本上覆蓋所有疾病。同時，任何新措施不可能一步到位，還將在操作中，根據實際情況適時增減，制度將逐步成熟。
能否強制使用基本藥物
三次巨變 基藥制度在調整中趨于完善
總結基藥制度實施一年來的概況，衛生部基本藥物管理處處長王雪濤表示，基藥制度實施一年來共經歷了三次巨變：藥品招標、差額補償、藥品增補，而這三點又恰恰是保障基藥制度順利實施的關鍵。
基藥制度是一個復雜的系統工程，其涉及面之廣，難以窮盡。由于配套政策和實施經驗的缺乏，實施過程中問題和考驗層出不窮。例如，部分地區的個別基本藥物品種竟逆市漲價；部分實施了基本藥物零差率的基層醫療單位因差額補償不到位，一度出現無法支付員工工資的局面；在部分醫療發達地區，國家基本藥物目錄中的品種滿足不了社區衛生服務需求，患者只能無奈回流到大型醫院就診……
衛生部藥物政策與基本藥物制度司司長鄭宏表示，任何政策在實施中都需要不斷調整，正視問題，逐步完善解決是必由之路，我們有決心也有把握解決在實踐中出現的問題。基藥制度是保障民生的重要舉措，其優勢和效果在許多國家已經得到充分驗證，我們的方向堅定是不移的。
一年來，基藥制度實施跨越了多個里程碑，盡管是在艱難中前行，但成效有目共睹。基本藥物補償是基藥制度順利實施的核心問題，今年3月，國家提出根據不同經濟條件，積極探索各種因地制宜的補償機制，補償資金由國家、地方政府等共同承擔。中央財政統計數據顯示，截至今年6月底，已撥付醫改資金801億元，其中，支持基本醫療保障制度建設的資金高達534億元。目前云南、湖南等地率先采用以獎代補的方式進行補償。基礎較為雄厚的省份，如江蘇采取按單位級別進行定額補貼的方式。這些方式行之有效，但仍需進一步完善。人力資源和社會保障部2009年11月印發的《國家基本醫療保險工傷保險和生育保險藥品目錄》將所有的基本用藥都列入甲類藥物，由醫療保險統籌支出，不再設自付比例。并嚴格規定醫保藥品先甲類后乙類的使用原則。
各省普遍對基本藥物實行單獨的集中招標采購，質量優先、價格合理逐步成為指導原則。另外，針對藥品招標中出現的一些問題，近期衛生部、國家食品藥品監督管理局等部門聯合下發的《關于加快醫藥行業結構調整的指導意見》中提出，進一步規范基本藥物生產流通秩序，推動基本藥物生產企業的兼并重組，促進基本藥物生產向優勢企業集中，基本藥物主要品種銷量居前20位的企業所占市場份額應達到80%以上，實現基本藥物生產的規模化和集約化。這一政策實施將會帶來基本藥物生產供應格局的巨大變化。
2009年8月公布的《關于建立國家基本藥物制度的實施意見》中明確規定，允許地方為滿足不同的需要，在國家的基本目錄外增補藥物。目前，北京基本藥物中西藥增至519種；江蘇增至599種……對基層醫療機構的功能完善提供了有力的保障。
鄭宏表示，“基藥制度經過一年多的實施和調整，取得了階段性成績。目前全國60%以上的省市開始實行基藥制度，多數實施了零差率銷售，大大降低了患者的醫藥費用，這將為基本藥物制度進一步推進奠定基礎。今后，無論是人力，還是物力，國家將進一步加大基藥制度的推進力度。
?小提示?
1977年，世界衛生組織提出了“基本藥物”的概念。基本藥物是適應基本醫療衛生需求，劑型適宜，價格合理，能夠保障供應，公眾可公平獲得的藥品。政府舉辦的基層醫療衛生機構全部配備和使用基本藥物，其他各類醫療機構也都必須按規定使用基本藥物。
醫療機構聯動 醫生深感基藥帶來的利好
北京大學附屬第一醫院心內科教授霍勇表示，一年多來，無論在三級醫院，還是在基層衛生服務機構，醫生對于基藥制度都有了更為深入的認識。從認為基本藥物只適用于基層醫療機構的“用藥目錄”，到認識到這是一個涉及全行業的“醫療制度”，還需要做更多的工作。
北京協和醫院心內科教授嚴曉偉說，“以往很多醫生認為基本藥物與三級醫院沒關系，只有使用高精尖技術、創新藥才能體現三級醫院的水平，基本藥物就是社區衛生服務機構用藥。其實不然，三級醫院同樣需要基本藥物作為支撐。這是一項涉及全面基本醫療保障的系統工程。”
嚴曉偉指出，三級醫院醫生在處理危重癥和疑難病時，首先想到的是高效的治療手段，而把成本放在次要位置。但對于目前危害最大的慢性系統性疾病，長期藥物治療是根本，性價比高的基本用藥正是針對這一類疾病。例如冠心病居目前中國死因首位，其首要病因是高膽固醇血癥，長期服用他汀類藥物降低膽固醇是預防冠心病發生的重要手段。以往他汀類藥物普遍價格較高，影響患者依從性，但停藥帶來的復發惡化又給患者帶來更沉重的經濟負擔。此次在基藥目錄中包含了辛伐他汀這一類針對病因的預防性用藥非常必要，發改委對辛伐他汀的限價也是非常及時合理的。以往由于價格昂貴，冠心病患者只能在三級醫院處方辛伐他汀，隨著該藥品價格降低，目前患者在基層醫療機構也能順利續方，這就合理分流了患者，有效提高了整個醫療系統的效率。
對此，基層醫生也深有體會，四川省交通廳公路局成都醫院的陸戴明說，基本藥物目錄內藥品多針對常見病、多發病、慢性病，在社區醫院實施零差率銷售，以往到大醫院就診的慢性病患者開始選擇到社區。這不僅增加了社區衛生服務機構的門診量，大醫院的就診壓力也隨之得到緩解，實現了醫療資源的合理配置。
濟寧市市中區安居鎮醫院院長姜杰還有更深的體會。他說，基藥制度的實施讓社區醫生更有尊嚴。基藥制度實施后，多數社區衛生服務機構的基本藥物實行零差率銷售，而且占到社區衛生服務機構總藥品的80%以上。社區醫院實施了“收支兩條線管理”，藥品與收入脫鉤，社區醫生的工資由財政支付，社區醫生卸掉了為醫院創收的壓力，全部精力放在了社區患者的常見病慢性病的管理與康復上，老百姓對社區衛生服務機構也有了全新的認識。醫患之間建立相互信任和密切互動，醫生的職業榮譽感增強，這是社區醫院長遠發展的原動力。
任重道遠 需要各方力量并肩推進
鄭宏說，基藥制度剛剛在我國施行一年，為醫療衛生服務帶來的新景象顯而易見，社會醫藥衛生服務成本將逐步下降，醫療衛生服務體系分工逐漸明晰。但我們必須認識到基藥制度的推進不單單是醫療監管機構的責任，需要制藥企業、醫務人員等多方力量共同推進。
對此專家也有深刻認識，霍勇表示，醫生是基藥制度推進的發動機。任何疾病，醫生的意見都是患者選擇治療方案及使用藥物的關鍵。基本藥物療效確切、安全可靠、價格合理，對于慢性病常見病，醫生應當首選基本藥物。醫學需要終生教育，除專業技能，這一特殊行業對于政策的理解和接受也需要不斷的學習。
行業協會也對此積極支持，由中國醫師協會倡導的“心航程-膽固醇全程管理基層行（官方網站lipid.省略）”的項目在全國展開。正如陸戴明說，在這個培訓活動中，他不但得到專家的在線指導，也對政策法規有了及時的了解；不僅給患者看好了病，也幫他們省下了很多醫藥費用。一面面錦旗飽含著社區居民對他的認可。
藥品生產企業的配合也是基藥制度這項復雜工程中不可或缺的環節。基本藥物限價，利潤減少，集中招標采購使得藥品利潤空間進一步被擠壓。生產成本不斷上漲，低價會不會影響基本藥物的質量？利潤大減的企業在產品相關學術信息的支持上會不會減少？這些都是基本藥物生產供過程中可能會產生的問題。在這一問題中實力雄厚的外資企業的表現非常引人關注。仍以辛伐他汀為例，默沙東公司在基藥制度實施之初就率先響應發改委的政策，高調宣布降低其原研辛伐他汀（舒降之）的價格高達52%，引起業界震動，為此四川省衛生廳在四川省藥品集中招標采購網站上對默沙東提出了公開表揚。
1、醫療機構。全區現有公立基層醫療機構14家（鄉鎮衛生院9家，社區衛生服務中心5家）；編制床位301張，開放床位341張。
2、醫務人員。基層醫療機構有職工311人，衛生專業技術人員292人（其中社區衛生服務中心148人，鄉鎮衛生院144人；有執業醫師109人，執業助理醫師46人，注冊護士83人，其他人員60人）。
3、基礎設施。基層醫療機構占地面積22879m2，建筑面積14270.97m2；有醫療設備總額766.35萬元，其中萬元以上設備76臺（件）、760萬元。
二、工作情況
1、加強領導，健全組織
為推進我區醫藥衛生體制改革，早在去年 月，區政府就成立了以常務副區長任組長，宣傳部長、副區長為副組長，發改、財政、衛生、人事、勞動保障、教育、民政、計生、藥監、物價等部門為成員的《 區醫藥衛生體制改革領導小組》（ 府辦函[ ]69號）。在區醫改領導小組之下，又成立了以副區長為組長，衛生、藥監、勞動保障、物價等相關部門負責人為成員的《 區基本藥物制度工作領導小組》（ 府辦發[ ]2號），按照全區統一領導、部門協作指導、多方共同參與的工作模式，全面貫徹國家基本藥物制度相關政策。
2、完善政策，落實措施
一是制訂政策。通過調研并反復論證，區政府辦制定印發了《 區建立基本藥物制度試點方案》（ 府辦發[ ]2號）。
二是廣泛宣傳。充公利用各種媒體，采用多種形式在全社會營造良好的宣傳氛圍，讓廣大群眾和醫務工作者充分認識建立國家基本藥物制度的重大意義，從思想上、認識上、實際行動上到位，讓藥品供應商愿意送、基層醫療機構愿意配、醫務人員愿意開、人民群眾愿意用。
三是學習培訓。醫療衛生單位和醫務人員是基本藥物制度最直接的執行者，因此我們特別注重抓好基層醫務人員的學習，了解制度內容，把握任務要求，先后4次對基本藥物制度相關內容進行了培訓、座談、學習，充分調動廣大醫務人員的積極性、主動性和創造性，為人民群眾提供優質的服務。
四是配備、使用和銷售基本藥物。各試點單位按要求100%配備基本藥物，100%使用基本藥物，取銷原有15%的利潤加成，同時要求各醫療單位自行確定2-3家藥品配送公司，藥品價格采取競爭性談判，按現行市場價格確定，在掛網限價的基礎上，購進藥品總額必須下浮30%以上，所進藥品全部進行零差率銷售。由此，藥品價格下降達45%。
五是醫保報銷。將國家307種基本藥物和省增加的31種藥物全部納入新農合、城鎮職工和居民醫保報銷目錄，修訂并提高了報銷比例。
六是資金保障。區財政預算安排250萬元，作為基本藥物制度實施后藥品利潤虧損補助資金。
七是分步實施。自 月1日起在 等7個鄉鎮衛生院和 等5個社區衛生服務中心首批實施， 月10日， 兩個中心衛生院也相繼實施，目前基本藥物制度在 基層醫療機構已實施了全覆蓋。
八是督查監管。建立健全約束、監管機制，不定不定期對基層醫療機構的藥品購進、零加價銷售、首選使用、合理使用、使用比例等指標進行量化考核評估，及時發現并解決推進中遇到的問題。
三、主要成效
1、基本藥物制度實現全覆蓋。全區公立基層醫療衛生機構已100%配備基本藥物，100%使用基本藥物。
2、藥品價格顯著下降。全部藥品實行零差率銷售，除下降原有正常15%的利潤外，在掛網限價的基礎上藥品總額再下浮30%，由此，藥品價格下降達45%。
3、以藥養醫現象不復存在。基層醫療機構的藥品收入明顯降低，藥品利潤降為零。
轉自
4、緩解了群眾看病貴問題。 月1日至5月1日兩個月，14家基層醫療機構共采購基本藥物56.95萬元，全部實行零差率銷售，讓利患者42.01萬余元。
5、緩解了大醫院看病難問題。藥品價格的大幅度下降，老百姓更樂于選擇基層醫療衛生單位就醫，使門診人次大大增加，緩解了大醫院的就診壓力。
6、群眾滿意度顯著提高。絕大多數群眾了解藥品零差率銷售政策，感到藥品價格明顯降低，對基本藥物制度非常滿意。
四、存在問題
一是基本藥物品種偏少，在鄉鎮衛生院基本能夠滿足，但在中心衛生院卻不能完全滿足治病需求，若僅用基本藥物，就限制了基層衛生院的診療科目與范圍，保證不了治病需求，勢必影響醫療質量，容易發生醫療糾紛，存在不穩定隱患；二是財政對實行基本藥物制度后，醫療機構減少的藥品利潤損失沒有進行全額彌補，造成病人越多，用藥量越大，醫院虧損越慘重；三是村衛生室還未實行基本藥物制度，若實行，村醫收入如何解決；四是藥品虛高定價嚴重，以胎盤組織液為例，以前進價1元/支，現在網上限價27.18/支，實際進價2元/支；五是實行網上集中采購后，采購藥品品種及生產商、配送商所選擇范圍大大變窄，質優價廉很難保證，無形中增加了采購成本。
五、對策建議
如何把國家基本藥物制度貫徹好、組織好、實施好，還有許多亟待完善和解決的困難和問題，基層醫療機構要切實轉變觀念，徹底改變以藥養醫的發展模式，抓住衛生改革機遇，充分發揮基層衛生院保障人民群眾基本醫療服務職能，切實維護當地群眾健康公平可及，逐步提高人民群眾的健康水平。
(一)科學合理確定招標價格。一是要擴大采價點，注重采價點的代表性、真實性，使招標價盡可能切合實際；二是要及時掌握基本藥物成本及價格變動情況 ，并適時對其招標價進行調整；三是要基本保證招標價格低于（至少不高于）超市藥品零銷價格；四是要向群眾做好宣傳解釋工作，及時消除誤解。
(二)進一步加強基本藥物價格監管。規范藥品價格公示行為，建立健全各項物價管理制度，配備必要的價格管理人員，加強監督檢查，嚴厲查處不執行基本藥物價格政策的價格違法行為。
(三)從實際出發，允許中心衛生院（或一級甲等以上基層醫療機構）購進群眾需要的非基本藥物。中心衛生院功能齊全，業務量大，用藥品種達600余種。若按規定只能銷售基本藥物，則難以發揮作用。建議對中心衛生院取消非基本藥品品規限制，允許根據需要購進非基本藥品，報價格、衛生主管部門審核后，實行零差率銷售。
(四)規范配送制度。搞好藥品配送是落實基本藥物制度的重要環節，因此務必規范好配送制度，使其更具操作性。一是考慮好配送企業的資質和供貨能力；二是針對配送企業制定相應的管理措施，規范配送企業的行為；三是不固定配送企業，醫療機構可根據自己的業務關系自由選擇配送企業。
(五)將國家基本藥物和新農合藥物品種完全對接，適當增加基本藥物品種。實施國家基本藥物制度的藥品必須與農村合作醫療報銷的藥品相吻合，既有利于基層醫療機構的自身發展，也方便了廣大基層群眾，從根本上促進了國家基本藥物制度的實施。
(六)提供足額的經費保障。只有在經費足額的前提下，基本藥物制度才能得到完全徹底的實施。
