時間：2023-03-02 15:09:07
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第二條本市行政區域內國有土地上的房屋征收與集體土地上的房屋拆遷（以下簡稱房屋征收與拆遷），在項目實施前，都必須進行社會穩定風險評估。
第三條市、縣（市、區）、市經濟技術開發區、新城西區、-風景名勝區的維穩辦對各自區域內房屋征收與拆遷項目的社會穩定風險評估工作進行協調和指導。
縣（市、區）、市經濟技術開發區、新城西區、風景名勝區的房屋征收與拆遷管理部門（職能單位）具體負責各自區域內房屋征收與拆遷項目的社會穩定風險評估。儀征市房屋征收與拆遷管理部門牽頭負責化學工業園區房屋征收與拆遷項目的社會穩定風險評估。
市住房保障和房產管理局參與市經濟技術開發區、新城西區、-風景名勝區國有土地上房屋征收項目的社會穩定風險評估工作。
第四條房屋征收與拆遷項目社會穩定風險評估的主要內容是：
（一）合法性評估。主要評估實施項目是否符合房屋征收與拆遷相關法律法規的要求。
（二）合理性評估。主要評估補償安置方案是否兼顧到各方面群體的現實利益與長遠利益，是否能為多數被征收拆遷人認可。
（三）可行性評估。主要評估項目實施的時機是否成熟，補償安置資金和安置房源是否已經落實到位。
（四）安全性評估。主要評估項目實施后是否會引發重大社會矛盾等影響社會穩定的隱患，這些隱患能否得到有效消除。
第五條房屋征收與拆遷項目社會穩定風險評估的程序：
（一）制定評估方案。評估前，由房屋征收與拆遷管理部門（職能單位）、國有土地上房屋征收部門和實施單位、集體土地上房屋拆遷項目的拆遷人等組成項目風險評估工作小組，根據評估的要求和房屋征收與拆遷項目的特點，制定評估方案，明確評估具體內容、方法步驟和時間要求，保證工作有效開展。
（二）廣泛聽取意見。評估工作啟動后，房屋征收與拆遷管理部門將征收拆遷補償安置方案在項目所在地進行公示，讓被征收拆遷人充分了解。采取召開座談會、重點走訪、問卷調查等方法，廣泛聽取各有關部門、房屋征收拆遷有關單位和被征收拆遷人的意見、建議。實施項目應當履行聽證的，需組織由被征收拆遷人和公眾代表參加的聽證會，評估工作小組綜合各方面因素形成項目風險評估初步報告。
（三）分析研判預測風險。由房屋征收與拆遷管理部門（職能單位）牽頭，組織維穩、、綜治、監察、發改、規劃、國土等部門，成立屬地房屋征收與拆遷風險評估報告研判小組，對提供的項目風險評估初步報告進行分析研判，對可能引發的社會矛盾，作出評估預測和分析研究，并制定相應的防范、應急預案。
（四）作出評估報告。根據房屋征收與拆遷風險評估報告研判小組的分析研判結論，房屋征收與拆遷管理部門形成項目風險評估報告。
第六條評估報告的主要內容包括：
（一）房屋征收與拆遷項目的基本情況。包括項目名稱、征收與拆遷的目的和范圍、擬實施時間和期限、項目范圍內住戶和單位狀況及房屋和土地使用權狀況，發改、國土、規劃等部門對項目符合各項規定的認可材料或批準文件等。
（二）補償安置方案公示和征求群眾意見情況。包括補償安置方案在項目現場公示后群眾的反映；有關部門、單位和專家的意見建議；依法應當履行聽證程序項目的聽證情況；根據征求到的意見建議進行修改的情況。
（三）對房屋征收與拆遷項目的評估預測和分析研究。主要包括：
1、補償標準、安置房地點、騰倉過渡期限等補償安置方案是否合法合規。
2、補償安置資金和安置房源是否已經落實。
3、因搬遷給特困企業和住房困難家庭帶來的生產、生活困難問題是否得到妥善處置。
4、房屋拆除施工安全是否考慮周到。
5、有可能引發不穩定的其它因素及其化解措施和預案是否制定。
（四）明確房屋征收與拆遷項目風險防范和維穩的責任單位和責任人員。
（五）對項目做出可以實施、暫緩實施或不予實施的評估結論。
第七條項目屬地的維穩辦要全程跟蹤房屋征收與拆遷項目社會穩定風險評估的過程，對評估報告進行認真審核，并作出明確的備案意見。
第八條對已經社會穩定風險評估實施的房屋征收與拆遷項目，項目屬地的維穩辦應會同房屋征收與拆遷管理、、鄉鎮（街道）等責任部門和單位全程跟蹤，及時發現和化解實施過程中出現的矛盾和問題，將不穩定隱患消除在萌芽狀態和初始階段。
第九條各有關部門、單位應積極主動落實房屋征收與拆遷社會穩定風險評估的各項要求，年終將該項工作納入社會治安綜合治理和平安建設工作考核內容。具體考核按《市社會穩定風險評估工作考核辦法（暫行）》（辦發〔〕69號）執行。
【摘要】：火災風險評估是滅火救援力量布局的主要參考依據，火災風險評估既包括建筑物自身的風險評估也包括區域規劃布局的火災風險評估，要通過建筑物和城市區域的綜合風險評估報告進行滅火救援力量的布局。本文主要論述了目前我國滅火救援力量布局的現狀和問題，火災風險評估與滅火救援力量布局的關系，以及基于火災風險評估的滅火救援力量布局對策。
【關鍵詞】：火災 ，風險評估 ，滅火救援力量 ，布局
【 abstract 】 : fire risk assessment is in fire fighting and rescue work the main reference basis for power distribution, fire risk assessment includes both building their own risk assessment also include regional planning of the layout of the fire risk assessment, through buildings and urban area of comprehensive risk assessment report of the layout of the fire fighting and rescue work force. This paper mainly discusses the fire fighting and rescue work force in China at present the layout of the present situation and the question, fire risk assessment and fire fighting and rescue work force layout, and the relationship between fire risk assessment based on the fire fighting and rescue work force distribution countermeasures.
【 key words 】 : fire, risk assessment, fire fighting and rescue work force, layout
為了建設與地區相適應的消防安全體系，提高地區抗御火災的整體能力，保障地區建設跨越式大發展的順利進行，火災風險評估須經過科學論證，必須加強和完善城市的火災風險評估與滅火救援力量的布局研究。
一、當前城市滅火救援力量布局存在的一些問題
1．有火災風險但無滅火救援力量
由于經濟發展水平的差異性，很多欠發達地區由于經濟受限，無必要的財政投資，使得我國很多地區，尤其是一些偏遠地區或小城市、鄉鎮，具備火災隱患和風險，但缺乏必要的滅火救援力量。在我國目前還有七百多個縣城沒有消防隊，這將會使這些地區潛在的火災風險和火災損失增大，我們應當加快填補小城市消防站空白工作的步伐，減小城市消防站布局的不合理性，而不是加大這種差別。除了小城市的空白外，鄉鎮地區的空白，大城市空白的區域都需要布局滅火救援力量。
2．滅火救援力量布局與城市發展不相適應
我國地區經濟差異大，肯定會直接影響各地政府投資的力度，救援力量的布局不可能達到最完善的規劃。大城市建筑密度高，人口集中，社會財富集中，適合現行城市標準規定。小城市則存在著執行困難的實際問題。在我國大城市規劃人口密度大約在1萬人/平方公里，這就是說，按現行消防站布局配置標準，在大城市中，平均4-7萬城市人口，就有一個消防隊。這目前在我國消防事業發展中無法想象，不符合當前國情。目前國內的布局標準是基于滅火救援的共性因素而提出，有其合理性和科學性。但另一方面由于我國城市的大小不一、區域功能和產業布局不同，這就使得我國滅火救援力量的布局水平參差不齊。經濟欠發達地區，由于經費問題或者由于相關專業性人才的缺乏，使得滅火救援力量的布局合理性欠缺，科學性不夠；而一些發達城市地區滅火救援力量布局雖達到了相關標準，但無法與城市的發展速度相適應，使得滅火救援力量的布局符合相關規定但不符合城市發展需求。消防站布局建設是滅火救援力量布局的主要內容，但僅僅是基本要求，各地區在嚴格執行標準的前提下，必須加強布局的靈活性，做到滅火力量布局與地區發展相適應和協調發展。
2．滅火救援力量與“5分鐘消防”目標的差距
從目前全國各城市滅火救援力量布局的現狀來看“5分鐘消防”目標完成情況依然不佳。之所心出現這種情況，可能有多方面的原因，資金不足，土地不足，資源不足等等。但火災的危害不會考慮這些原因，因小失大導致火災對人民生命和財產的損失是不值的，也是短視和不負責的表現。滅火救援力量作為一種重要的消防資源, 對其進行優化布局直接關系到消防部門決策的合理性和科學性。
二、滅火救援力量的布局要依據火災風險評估結果進行。
火災風險評估是滅火救援力量布局的主要參考依據，火災風險評估既包括建筑物自身的風險評估也包括城市規劃布局的區域性火災風險評估，要通過建筑物和城市區域的綜合風險評估報告進行滅火救援力量的布局。
由于滅火救援力量所響應事故類型不再局限于火災,可能還包含特殊救助,如道路交通事故處置等,以及一些重大事故,如恐怖襲擊、飛機失事事故處置等使得滅火救援不光要考慮如何滅火，還要考慮相關災難的關聯風險和關聯處置，所以使得救援力量的災難處置變得異常復雜；一些火災發生的頻率較大，但是其處置的難度較小且后果通常也不是非常嚴重；一些火災發生概率較小，但一旦發生其災難可能是毀滅性的，后果可能非常嚴重，如人員集中程度較高的影院，劇場等，火災一旦發生直接關系著大量人員的生命安全。所以風險評估報告要綜合這些因素，盡可能的將火災引發的所有可能的關聯風險一并考慮，從而為滅火救援力量的布局提供科學參考。
城市的規劃布局是城市功能區劃的重要表現，科教文衛功能區如大學城、城市休閑功能區如廣場綠地等、居民消費型娛樂功能區如購物及商業街區等以及城市產業園區等。這些城市功能的不同承載地構成了整個城市的布局，而各功能區的建筑自身的火災風險不一，使得城市不同功能區域的火災風險也不同。這就要求要全面評估分析火災風險，為救援力量布局提供參考。
原則上,風險高的區域應配置相對較多的滅火救援力量;而風險低的區域,配置相對較少的滅火救援力量。滅火救援力量布局應當以最大限度降低居民火災風險為出發點,再考慮最大限度地降低其他類型事故風險[1]。
三、滅火救援力量布局對策
1．解決有無滅火救援力量的問題
消防站配備的當務之急是填補消防空白?，F行的一刀切的城市消防站配備標準，對經濟不發達地區的小城市，就會形成難以跨越的屏障。尚無消防站的小城市起步建站的臺階不能太高，完善加強需要過程，需要時間，需要資金的逐漸注入。也就是說，城市消防站的從無到有比從弱到強更重要，填補目前我國七百多個縣級小城市消防站的空白是最迫切的事。
2．合理確定滅火救援力量的的保護半徑
在火災風險評估報告可能的情況下，盡量擴大滅火救援力量的的保護面積，這樣滿足大中小城市消防站的配置數量的壓力就會大大減緩。保護面積是由消防站的保護半徑決定的。在火災風險評估中可充分考慮下列因素，近而有效增加滅火救援力量的保護半徑。根據國家建設標準，轄區面積計算公式：A=2P2
式中：A-消防站轄區面積；P-消防站保護半徑。在城市規劃用地規模、道路網密度、火災危險分布、道路通行狀況等均值的理想狀態下，消防站保護半徑與轄區面積可參照下表1
理想模型下轄區面積與消防站至轄區最遠點的關系為：以消防站為區域中心，以消防站至轄區最遠點為邊長的兩個正方形圍合的區域如圖1和圖2，
圖1理想模型下的站址轄區圖圖2理想模型下的總體布局圖
由于理想模型與城市實際情況往往具有較大差距，消防站轄區面積實際上是個變數，上述方法有一定的局限性，使很多影響布局的因素簡單化，缺少考慮城市和地區的自身特性，沒有考慮道路阻抗及服務時間的綜合影響。同時，地區經濟水平、交通狀況，地區風險級數等因素也會對站址服務選擇產生重要影響，如服務范圍重疊、或出現消防盲區等情況。所以我們可依據理想模型，重點考慮地區差異，通過在火災風險評估中詳細評估地區的實際情況，再結合理想模型狀態選擇最適合的方案。在做火災風險評估是，要重點對地區內的下列因素進行評估，從而確定最適宜的消防保護半徑，盡可能在條件具備的前提下，盡可能擴大消防保護半徑。
1）消防站配置的消防車性能，關鍵是消防車的可能速度是否滿足擴大保護半徑的要求。
2）區域消防通道條件是否滿足護大保護半徑的要求。如道路寬度，路面平整度，道路指揮信號系統是否完善。以及火災發生后，消防車可能的行駛路線，各路線在不同時間段內的交通流量計算、交通網絡對消防車可能的影響等因素。只要消防通道的整體性能提高，就為救援力量護大保護半徑提供了充分條件。
3）消防通訊條件是否滿足擴大保護半徑的要求。原來城市15分鐘消防原則中的2.5分鐘通訊時間是否在新的通訊條件下，可以節省盡可能多的時間，這樣可以增加消防車的行駛時間，1分鐘就可增加消防車的行車里程至少一公里，這將大大增加消防站的保護半徑和覆蓋面積。
實事求是地說，在原來的條件基礎上，只要使消防站的保護半徑增加一公里，那么保護面積將增加一倍甚至數倍，消防站的布局配置密度壓力將大大緩解。
3．基于火災風險評估的滅火救援力量三層布局
滅火救援力量作為消防資源的重要組成部分,由消防站、消防裝備及消防人員組成。從救援力量的價值發揮來講，在有限的消防資源上發揮盡可能大的作用是滅火救援力量布局的重要出發點。所以根據區域火災風險評估來決策滅火救援力量的布局在我國目前的國情下是最有效的布局策略。基于些種策略根據結構進行“三層布局”即，對消防站的布局、滅火救援裝備的布局以及人員配置的布局。
消防站的布局
對消防站布局的要求是：提升火災警報的響應時間，最快程度達到接警后及時到達現場的極限標準[2]。根據目前消防站建設標準,其一般原則為“以火災接警后，消防車5分鐘內到達責任區邊沿最遠點為標準,建設一個消防站”，也就是通常說的“5分鐘消防”目標。而事實上，目前我國很多地區和城市很難做到這一標準。所以依據區域火災風險評估報告來設定不同的到達時間，這樣可能更適合我國的國情，同時還能更加有效地利用消防站資源。
滅火救援裝備的布局
由于各個城市和地區間的功能區發生火災的風險不一，種類多樣，一旦發生火災，對滅火所需的裝備要求也有所不同，因此在對確定區域進行布局時要充分考慮當地火災發生的機制進行滅火救援所需的裝備布局。救援裝備要滿足該區域火災風險評估可能的火災類型和救援需求。
3）人員配置的布局
由于火災風險的不確定性，救援人員的布局不可能達到最完善，但通過科學的風險評估，我們可以將救援人員的配置盡可能優化。區域人口、可能的火災的類型和規模、火災的頻度等。根據這些因素的風險評估優化配置人員，是救援力量布局的重要方式。
根據各消防站滅火救援裝備及人員的實際情況進行主要風險評估結果的各項關系系數里，損失的評估遠遠難以達到更加精準的參數,對風險評估的高危目標和人口密度較大的地區，要根據“風險擴大化”或者“不確定性因子”的發生機制，要確保做到萬無一失！除了對城市滅火救援力量的基本布局需求的基礎之上,還應考慮城市滅火救援綜合力量的儲備系數[3],從而得到火災發生更大風險時，救援力量的布局能夠滿足城市滅火的總體需求。儲備系數主要考慮城市同時發生兩起特大火災以及本地經濟特征。
四、總結
火災風險評估的基本目標是保證人們的生命安全，要確保進行設定發生火災時，確保所有人員生命不受到威脅，如何最佳高效和安全地對評估目標物人群安全疏散，其次是保證人們的財產安全，最大限度的降低火災帶來的直接和間接的損失?；馂娘L險評估的程序和內容應嚴格按國家相關法規、標準和技術規范為依據，評估目標要明確，數據要充分、可靠，評估工作內容和程序要合理，邏輯論證過程要嚴密；所采用的城市火災風險評估技術、滅火救援力量布局評估與規劃技術體系要完整，定性和定量評估相結合，要能較好地為消防站、消防裝備規劃的論證提供系統分析手段。
【參考文獻】：
[1]郭海濤.消防站合理布局配置有關問題的初探[J].消防技術與產品信息，2009，(2)：27-29.
應急預案 新階段 新要求
國家安全生產應急救援指揮中心信息管理部預案處張明和大家交流了應急預案工作的經驗與思考，并對《生產安全事故應急預案管理辦法》（國家安全監管總局令第88號）（以下簡稱“88號令”）進行了解讀。
應急預案“從有到優”新階段
2003―2013年，是我國應急預案“從無到有”的階段；2013年以后，工作的重心逐漸調整，應急預案步入“從有到優”的階段，“經過各地區各部門的努力，應急預案基本實現了全覆蓋，但是應急預案編制出來以后，大家都把它放在文件柜里，預案不好用、不實用，大家也不去看、不去用?！苯涣髦刑岬?，“從有到優”就是將應急預案管理進一步優化。“這里的優化不僅僅是指預案文本的優化，更強調應急預案的動態管理、持續改進，并通過應急預案各個環節的落實（如培訓和演練）來實現應急能力的提升?！?/p>
新《安全生產法》中重申了生產經營單位主要負責人關于組織編制和實施應急預案的職責。2013年國務院辦公廳了《突發事件應急預案管理辦法》，對四大類應急預案作出了統一規定，對應急預案的定義、分類、編制過程、報備等都作出了新的要求，是88號令修訂的主要思想和依據。
應急預案的普遍問題
近幾年一些重特大事故的應急處置教訓暴露出了應急預案存在的問題。如天津港“8?12”事故，暴露了企業和救援隊伍之間信息不告知、應急預案不銜接的問題；寶源豐“6?3”事故，暴露了企業應急預案流于形式、不培訓不演練的問題等。
交流中還提到了在應急管理執法檢查中，發現企業和政府應急預案工作存在的一些問題。如：在企業層面，用者不編、編者不用，上下一般粗、內容繁雜，針對性、操作性不強，培訓、演練不到位；在政府層面，銜接要求不具體、備案主體不清等問題。
分析其原因，主要有以下幾個方面：在功能定位上，重預防、輕準備，概念目的、作用認識有偏差；在層設計上，將應急預案與救援方案、規章制度、操作規程混淆；在預案編制上，成立小組、風險評估、資源調查等程序不落實；在預案銜接上，政企銜接要求不具體、多頭備案管理；在預案實施上，執法檢備案、輕培訓演練；在主體責任上，企業主體責任不落實、行業部門監管責任有待強化。
應急預案管理新要求
修訂后的88號令，一個很重要的變化就是，強化了企業主體責任的落實。如在第五條中進一步明確了主要負責人和各分管負責人組織編制和實施應急預案的工作職責；在備案申請表中增加了企業對真實性承諾負責的內容。
針對應急預案功能定位不明確，不好用、不管用的問題，第七條明確了預案編制原則必須符合實際、注重實效，以應急處置為核心；第十二、十四條明確了預案編制必須基于風險評估，結合企業實際，決定是否編制專項應急預案，合理確立應急預案體系；第十九條強調必須編制重點崗位應急處置卡。
針對預案編制程序不規范的問題，第九條明確應急預案編制前必須成立工作小組，并由相關負責人擔任組長；第十條明確成立工作組后，必須開展風險評估和應急資源調查。
針對預案之間銜接不到位、風險告知不落實的問題，第十一條明確安監部門預案應明確信息報告、響應分級、指揮權限轉移、警戒疏散等銜接要求，企業落實；第十七、十八條明確了企業預案編制應當征求有關單位意見，與政府、救援隊伍和相關單位預案銜接，并要求企業應當將相關事故風險性質、影響范圍和應急措施告知周邊單位和人員。
針對主體責任不清的問題，第二十二條刪除了評審時應邀請政府部門工作人員參與的要求，進一步簡政放權；第二十六條按照“誰主管誰負責”的原則，明確負有安全監管職責部門的備案責任；第二十八條明確告知性備案，僅作材料核對，杜絕變相審批，明確受理時限，逾期不予核對又不說明理由的視為已經備案，避免行政不作為；第三十七條明晰應急預案修訂后需重新備案的條件，簡化企業應急預案備案程序。
針對修訂不及時、培訓演練等實施工作弱化的問題，第三十三條要求企業制定應急演練計劃，針對風險定期開展相應類別的演練；第三十四條強調必須對演練進行評估，撰寫評估報告，分析存在的問題，對應急預案提出修訂意見；第三十五條廢除三年強制修訂要求，改為三年至少對預案評估一次，并對是否修訂作出結論，更加科學合理；第四十條明確事故后的應急預案實施情況總結評估要求，其中也應對預案是否修訂作出結論。
針對檢查缺位、處罰范圍較窄、額度偏低等問題，第四十一條將企業預案實施和落實情況作為執法的內容之一，納入各級安全監管監察機構執法計劃，規范并強化日常執法檢查；第四十四、四十五條依據新安法，細化處罰內容，提高罰款額度，將編制、演練、風險評估、評審、備案、告知、評估、修訂和保障措施落實作為處罰重點，實現預案工作全過程監管。
應急管理與演練新探索
莫特森 應急響應的實操培訓
美國伊利諾伊大學消防服務培訓學院院長莫特森介紹了如何通過實操培訓和教育課程來應對21世紀應急人員面臨的挑戰和需求。
該學院摸索出了5步訓練模式：獨立自學，課堂講座和模擬，教官指導講解，全程、全速現場實戰訓練/練習，驗證檢查。其中實操培訓主要側重于戰術、技巧的培養和應急流程的規范。實操培訓分為多個模塊，如：軌道消防及危害、汽車救援、農業救援、高層建筑及城市挑戰等。并開設多項特殊救援技能培訓課程，如：壕溝救援、高空救援、塌陷救援、繩索救援、封閉空間救援、結構坍塌救援、危化品培訓等。莫特森認為，不論哪個專業（滅火、技術救援、?；坊蛘呤录笓]），應急響應只能通過實操培訓和教育來進行充分準備。實操培訓能夠安全有效地重塑現實環境及所需的技能，被國際標準認為是最佳的培訓方式。
有參會人員向莫特森提問：2015年天津港“8?12”特別重大火災爆炸事故發生后，由于對事發地?；贩N類和數量不了解，造成了很多消防人員的傷亡。當發生類似事故，美國消防人員如何應對？莫特森回答說，在美國，企業和公共救援隊伍應當分享信息，消防人員應當在平時就了解當地社區和企業存在的危險因素，如果事故發生后再進行了解則為時已晚。
石程濤 實戰型滅火救援演練
廣東省公安消防總隊作戰訓練處參謀石程濤通過案例分析介紹了新時期實戰型滅火救援演練。
2015年福建漳州“4?6”古雷石化騰龍芳烴有限公司二甲苯裝置爆炸事故，福建省公安消防總隊第一時間調集9個公安消防支隊和4個企業專職消防隊的284輛消防車、1 239名指戰員趕赴現場處置。公安部消防局緊急調集廣東消防總隊42輛消防車、289名指戰員趕赴現場增援。經過參戰官兵68 h艱苦奮戰，將大火撲滅，保住了毗鄰的72個儲罐和大量油氣管線及整個古雷半島的安全。
他指出，這起事故救援后，消防隊改變了原有的培訓演練模式。如2015年海南、V東、廣西“9?17”跨海石油化工滅火救援演練、2016年遼寧、吉林、黑龍江“7?19”跨區域石油化工滅火救援演練等。這類演練打破了原來的“腳本式”，超過48 h連續作戰，立足“最大、最難、最不利”設置災情；建立“工藝加員工、專職隊加現役隊”的聯合作戰模式；貫徹“工藝處置與消防技戰術相結合”作戰理念；采取“隨機導調、分段推演、現場研討”的形式，不限時間、注重程序。
大木 澳大利亞應急指揮系統（ICS）
德爾格安全設備（中國）有限公司技術專家大木向大家介紹了澳大利亞應急指揮系統（Incidence Culture System，以下簡稱“ICS”）。他強調了ICS的指揮官體系，即在一場事故救援中，擔任不同角色的人分工明確，并穿有相應醒目標志的背心。通過統一培訓，澳大利亞小到每一個社區，大到國家層面都使用同一體系，因此來自不同領域和部門的救援人員到達事故現場后，都可以迅速認識到每個人的角色和功能，自動理解各種指令和標志，能夠保證救援高效進行。
郭全瑞 通過演練發現問題更重要
中海殼牌石油化工有限公司（以下簡稱“中海殼牌”）安全應急主任郭全瑞分享了中海殼牌的應急管理實踐經驗。中海殼牌的應急響應團隊由危機管理組、事故響應指揮組、現場應急響應隊伍組成。危機管理組：負責指導和支持事故響應指揮組，專注于公司從事故中全面恢復的戰略問題，以及事故產生的可能影響公司未來運作、盈利和聲譽的其他后果；事故響應指揮組：負責制定戰略和戰術計劃，指揮現場應急響應隊伍，全面控制應急響應全過程；現場應急響應隊伍：執行事故響應中常規的急救、生命救援、工藝隔離、滅火、堵漏等。
在對應急值班人員的管理方面，所有應急值班人員的名單在公司內網可查詢，并且開發了緊急呼叫軟件，1 min內可對所有的緊急值班人員進行呼叫。
在應急能力管理方面，對崗位人員進行應急培訓后，還要對其進行應急能力評估，存在差距的要建立個人差距彌合計劃，按計劃達到應急能力的要求。
在應急預案的培訓方面，強調演練也是培訓。演練的關注點：強調操作人員第一響應的重要性、優先啟動現場固定的消防和應急設施。并且強調演練要總結――通過演練發現問題更為重要。
劉博圖 石化園區應急管理新模式
中國海洋石油總公司QHSE部代表、惠州煉化分公司應急經理劉博圖與大家探討了石化園區應急管理新模式。劉博圖介紹說，惠州大亞灣石化園區的應急隊伍，由最初的政企聯動，到企業互助，到企辦政助和企需政辦，再到政企合建，地企合作在提升企業應急能力的同時使石化園區整體應急能力也逐步提高。
在企業互助方面，園區企業專職救援隊間簽訂了互助協議，解決了現場指揮混亂、信息傳遞不暢、應急設施接口不統一等問題，加強了彼此間溝通和協調。在資金補償方面，設備和人員費用由提供救援的企業自行承擔；可消耗的物資，如滅火泡沫等，則由事故企業向提供救援的企業進行補償。
榮昌是農業部確定的中國畜牧科技論壇定點舉辦地、國家現代畜牧業示范核心區、國家現代農業示范區、國家農業改革與建設試點縣、國家無規定動物疫病區示范項目區。境內有西南大學榮昌校區、重慶市畜牧科學院等國內一流畜牧獸醫教學、科研機構。榮昌以“三大體系、三大基地”建設為重點，全力推進現代畜牧業發展，逐步形成了集“資源、科教、人才、產業、市場、平臺”六位一體的發展格局和產業優勢，鑄就了榮昌畜牧的輝煌。2014年，全區畜牧產業集群規模100.5億元，存欄母豬10萬頭，肉豬出欄87.2萬頭，肉類總產8.3萬噸。
按照農業部“兩個確?！蹦繕撕椭貞c市獸醫工作“三項制度”要求，榮昌秉承“人與動物，同一個健康”理念，在建立動物疫病防控和衛生監督協作機制等方面進行了積極探索。
雙河街道是國家現代畜牧科技產業園和國家現代農業示范區所在地，幅員面積88.5平方公里，總人口6.5萬人，轄區內有8個涉農村（社區），畜禽養殖戶7100余戶，標準化規模畜禽養殖場6個，常年存欄生豬4.5萬多頭，能繁母豬9700余頭，農民人均畜牧年收入4300元。
雙河街道畜牧獸醫站（動監分所）是縣畜牧獸醫局直屬的公益性事業單位，主要負責轄區內畜牧產業發展、畜牧技術推廣與普及、動物疫病防控和衛生監督、畜產品質量安全監管等工作?，F有在崗職工24人，其中本科學歷3人，大專學歷10人；高級獸醫師2人，獸醫師12人；執業獸醫3人，助理執業獸醫2人；官方獸醫7人。站辦公樓于2010年10月投資120萬元，按照重慶市“六有”標準和榮昌縣“統一風格、統一功能、統一制度”要求建成，占地面積1238平方米，建筑面積388平方米。
全站工作實行了信息化管理，在動物防疫檢疫、畜牧獸醫服務、生豬交易監管等工作方面使用了4個電子平臺，即重慶市動物衛生監督指揮調度平臺、重慶市重大動物疫病防控物資管理系統、國家級重慶（榮昌）生豬交易平臺、畜牧獸醫服務110平臺。為順應畜牧獸醫工作新形勢、我們嚴格執行“三項制度”，科學防疫，科學檢疫，精細監管，嚴格考核，轄區內多年未發生重大動物疫情，未發生畜產品質量安全事件。
中心獸醫實驗室建于2009年，占地面積310m2，是一個設施齊全，功能完備的P2生物安全實驗室，2011年6月12日順利通過市農委考核并取得合格證書。主要負責全區動物疫病監測診斷、疫情報告、疫情分析評估、流行病學調查等工作。
現有專職技術人員6人，研究生1人，本科3人，?？?人。高級職稱2人、中級職稱1人，初級職稱3名。專業技術人員所占比例達到100%，專業技術力量較強。
獸醫實驗室建有完整的《質量手冊》、《生物安全手冊》、《程序文件》、《作業文件》等一系列管理體系文件，保證了各種實驗活動有序開展。本獸醫實驗室以“人與動物同一個健康”為目標，為動物疫病防控和監督執法提供技術支撐。內設檔案室、接樣室、PCR室、電泳室、血清室、細菌室等13個功能室。功能分區恰當，布局合理、內部設施和內部環境符合生物安全要求。擁有PCR儀、凝膠電泳成像與分析系統、酶標儀、自動洗板機、高壓滅菌鍋、生物安全柜、超純水儀、培養箱等儀器設備65臺（套），所有使用的儀器設備建有完備的檔案資料。根據重慶市獸醫工作“三項制度”要求，落實“以監促防、以檢計酬”工作機制，為產地檢疫提供科學依據。由區局成立的專業采血隊全年對112個散養監測單元、56個動物飼養場的畜禽進行4次采血抽檢，每次每個獸醫責任片隨機采集畜禽血清各30份、動物飼養場不少于30份，冷藏保存送至接樣室，接樣人員對采血隊所采集的畜禽血清樣品進行盲樣編號，然后經帶紫外線燈殺菌的傳遞窗進入樣品保存室，由檢測人員進行禽流感、口蹄疫、豬瘟等規定病種的檢測，實驗結束后立即將檢測結果返至接樣人員并在一周內出具檢測報告和風險評估報告，整個流程實現了血清的采集和檢測的分離，避免了人為因素的干擾，確保做到了實驗結果的公平、公正。
對檢測結果中免疫抗體水平不達標的樣本通報給區動物衛生監督所，由區動監所下達《監督意見書》并及時召開動物疫情分析評估會，鎮街獸醫站站長、責任片獸醫認真查找原因，作出書面解釋。針對散養免疫抗體不達標的由鎮街獸醫站督促對該包片責任區域內動物實施補免，規模場由掛牌獸醫督促對該場內動物實施補免，要求在最短的時間內加強一次自主免疫，21天后再隨機采樣監測。
為進一步加強動物調運監管，防治動物疫病跨區域傳播，從2009年開始，通過重慶市人民政府《關于在全市范圍內實施無規定動物疫病區管理的通告》，以及《重慶市動物防疫條例》和新修訂《重慶市無規定動物疫病區管理辦法》的相繼出臺，將流通環節動物調運監管措施在地方法規和政府規章中進行了固定和細化，重點對活畜禽調運采取準入管理手段，通過事前備案、指定道口檢查和隔離觀察措施，前移監管關口，堵疫作用十分明顯。一是明確了在全市范圍內開展無規定動物疫病區建設和管理；二是對輸入重慶市的非乳用和非種用動物以及動物產品，市內跨區縣運輸的非屠宰動物嚴格實行調運前的備案管理；三是入市動物及動物產品須經指定道口檢查站檢查，方可進入；四是調運非屠宰動物到達目的地后，須隔離觀察合格后方可銷售或混群飼養。2011年1月至2015年5月，全市指定道口動物衛生監督檢查站共檢查車輛20.95萬車次，動物產品54.53萬噸，家畜1594.23萬頭，家畜1699.88萬噸，共攔截處置市外動物疫情59次。2009年，重慶市政府通告，設置了40個指定道口動物衛生監督檢查站。2011年，根據交通網絡變化的需要，重慶市政府將40個檢查站優化調整為35個。2013年，重慶市政府將35個檢查站調整為31個。重慶市政府先后投入1500多萬元支持指定道口檢查站的建設及設備配置，近幾年每年為檢查站提供300萬元工作經費及300萬元新建檢查站建設經費。
成渝高速公路桑家坡檢查站，是重慶市的31個指定道口檢查站之一，始建于2003年，2011年投資30多萬元進行標準化改造，配備站長1名，官方獸醫7名。2003年至今，累計檢查進入重慶市運載動物車輛6.4萬車次，生豬150萬頭，牛2.7萬頭，家禽及禽苗6400萬羽，豬肉等動物產品5.2萬噸。
桑家坡動物衛生監督檢查站嚴格執行重慶市動物調運監管制度，嚴把事前備案、事中準入、事后監督“三大關口”，即調運前必須向輸入地動監機構申請辦理調運備案手續，調運中必須經市政府制定的動物衛生監督檢查站檢查準入，到達后必須查驗動物調運備案手續、檢疫證明和檢查站簽章，再飼養動物必須經隔離觀察合格后方可投入生產。通過這項制度，嚴堵了外疫傳入，起到了動物疫病防控的重要屏障作用。
(一)防疫總體情況
公司自身生物安全制度非常嚴格，在區動監所、區疫控中心和雙河畜牧獸醫站的監管下，于2014年7月取得了動物防疫條件合格證。高豐豬場嚴格遵守引種檢疫流程，先后分4批累積引進種豬2000頭，經45天隔離觀察、抽檢口蹄疫O型、豬瘟、藍耳病，免疫抗體合格率達到70%后投入生產；做到了免疫程序向主管部門報備，上報自主免疫數據并定期委托檢測；病死豬按規程無害化處理后運往有機肥廠生產有機肥；主動申報產地檢疫，提供監(檢)測報告，豬只經檢疫合格后出場。
(二)防疫制度建設與實施
高豐豬場建設規劃全部嚴格按照標準的現代規模養豬場條件防疫要求設計的，在取得《動物條件防疫合格證》后，高豐豬場才開始投入生產使用，使用中的各個環節全部嚴格參照豬場的防疫要求按流程進行防疫消毒：豬場防疫制度、檔案建設、器械高溫消毒、人員消毒通道、空中噴霧消毒、車輛進場消毒、噴霧消毒。
(三)自主免疫程序
高豐豬場針對仔豬、后備種豬、生產種豬分別制定了不同的免疫程序，在免疫程序的實施中，同時做免疫準備、免疫記錄統計、獸醫免疫注射、免疫瓶盒焚燒。從免疫前準備后到免疫后處理都是十分謹慎、嚴格。
(四)委托區動物疫病控制中心檢測
公司與區動物疫病控制中心簽訂了檢測協議，豬場獸醫會定期抽血送檢，檢測合格的繼續放心生產，檢測不合格的，會參照“中國動物衛生監督-監督意見書”要求整改豬場防疫方案，經過補免后再次抽血送檢直到檢測合格。
(五)無害化處理
豬場發現病死豬后，向雙河街道畜牧獸醫站申報，獸醫現場確認后進行無害化處理，處理過后的有機肥用于公司配套的果蔬園區。公司針對糞污還田處理，特意流轉了5000畝土地，種植蛋白桑、藍莓、獼猴桃、葡萄、蔬菜等各種高檔經濟作物，其中大部分種植蛋白桑；這樣豬場構成“豬-桑-飼料”循環。這樣既對糞污進行環保處理，又給產業鏈提高了經濟效益。
(六)防疫監管流程
經區動監所、疫控中心、雙河街道畜牧獸醫站現場評定后，將豬場衛生評價風險等級劃分為A級，官方獸醫定期對豬場疫苗、獸藥、防疫、檢疫情況進行監管，并出具巡查記錄表。區動監所不定期對高豐豬場進行檢查，并出具不定期監督檢查表。
(七)檢疫監管情況——引種
公司有引種計劃，自身做好隔離觀察圈舍的準備工作，然后向區動監所申報，跨省引種，需要市動監所審批，審核批準后，公司與PIC公司簽訂引種合同，通過桑家坡檢查進入，工作人員對豬只情況、建議證明進行核實后，進行45d的隔離，隔離期滿后，抽血檢測，結果合格后方投入生產。
(八)檢疫監管情況——出豬
公司將斷奶仔豬交予農戶飼養之前，向雙河街道畜牧獸醫站申報，雙河站派人現場檢查耳標佩戴情況，豬群體況，開具檢疫證明后，公司方可出豬。
大廳分6個部分共18張展板展示，主要體現在以下5個方面：
一是建立防檢協作新機制為順利推進“產地檢疫中查驗監（檢）測或風險評估報告”制度，榮昌組建了7人專業采樣隊，按照隨機、專業的采樣原則，全年分4次對轄區112個散養監測單元、規模化養殖場采集血樣1.7萬余份，區動物疫控中心按照采檢分離、盲樣編號的流程對樣品進行血清學、病原學檢測，根據檢測結果出具《檢測報告》或《風險評估報告》。對免疫抗體不合格的散養監測單元或規模養殖場由動物衛生監督所下達《監督意見書》，區畜牧獸醫局對相關責任人進行約談，幫助查找原因，責令限時補免、作出整改報告，補免21d后二次采血測抗，直到免疫抗體合格率達到農業部要求。官方獸醫在產地檢疫環節中查驗《檢測報告》或《風險評估報告》后，出具產地檢疫證明，更好的發揮實驗室技術支撐作用，使動物產地檢疫工作由傳統的“程序化”向“科學化”推進，動物疫病防控和衛生監督機構良好協作機制優勢更加凸顯。
二是構建基層考核新辦法
依據重慶獸醫工作“三項制度”，榮昌積極推行“以監促防、以檢計酬、網格管理、采檢分離、采血補償、風險評估、分片出證、不達標問責”的獸醫工作考核機制，建立行政管理、技術支撐、執法監督三大體系，共同促進動物防疫工作，達到“以監促防”；通過對鎮街畜牧獸醫站完成工作任務情況的檢查考核和重大動物疫病免疫抗體水平檢測，用定性定量的考評結果，計算職工獎勵性績效工資，并將監督檢查結果作為基層畜牧獸醫站年終考核、評先評優、防控經費劃撥的重要依據，實現了“以檢計酬”。進一步調動了基層人員工作的主動性和積極性，更強化了防檢人員的責任意識。
三是建立畜牧獸醫服務110新制度
榮昌在構建畜牧獸醫服務體系和創新服務方式上進行了探索，把現代科技手段融入服務監督中,建立畜牧獸醫服務“110制度”，實行限時承諾服務，將“防疫閹割、人工授精、檢疫申報、動物診療、病死畜禽無害化處理、保險理賠”等6項工作，由各鎮街畜牧獸醫站統一受理、統一安排、統一督促,區局和服務對象監督各站限時完成。對受理的任務實行“四專三色”管理。
畜牧獸醫服務“110制度”，從強化服務意識、提高服務質量、規范服務行為、筑牢食品安全防線入手，打造“新思維、心服務”的特色服務品牌，樹立了畜牧獸醫新形象，解決了聯系服務群眾“最后一公里”問題。
四是構建無害化處理新機制按照“政府主導、市場運作、社會化服務”的原則，榮昌結合自身實際，積極探索出“鎮街收儲、集中處理、保險聯動”的病死畜禽無害化處理模式。在全區21個鎮街修建收儲點，2個無害化處理中心。
積極推行“戶申報、站受理、鎮街集中、公司處理、區局監督、保險理賠、財政補助”七步法的無害化處理長效機制，確?！八牟灰惶幚怼甭涞綄嵦?。
安全生產事故的高風險區
吳欣介紹說，近年來，我國石油和化學工業總量規模迅速擴張，已經形成相對集中的產業布局，陸續建成了上海、天津、大連、南京、寧波、惠州等一批代表性化工園區。在帶動地方經濟快速發展的同時，大多數化工園區也存在著應急管理體制機制不完善、各類應急資源配置不合理、應急管理基礎工作薄弱和應急救援能力不強等問題。
大亞灣石化園區作為建設中的世界級石化基地，目前正處于高速發展的成長期，但同時也是生產安全事故高風險區域。僅2010-2012年，大亞灣石化區就連續發生了3起火災事故：2010年7月24日，中海油惠州煉油分公司焦化原料216-T-02罐著火，大火直至凌晨3時才被撲滅，造成直接損失約60萬元；2011年7月11日，中海油煉化惠州分公司設備爆炸著火，火焰高達上百米，致使周邊居民恐慌逃離；2012年5月28日13時18分，興達石化工業有限公司一儲存約900 m3苯乙烯的儲罐著火。3起事故雖未造成人員傷亡，但在應急處置過程中，暴露出了安全生產應急管理體制不順、應急機制運轉效率不高等問題，引起了各級領導和主管部門的高度重視。
2012年3月，國家安全監管總局定點廣東省惠州市大亞灣石化區，啟動了全國首個化工園區安全生產應急管理創新試點工作，旨在通過探索化工園區應急資源整合、優化資源配置的新模式，建設化工園區安全生產應急管理示范區，全面提高國內化工園區安全生產應急管理水平。
巧借外力
“試點之初，兩眼一抹黑，這塊‘試驗田’到底該怎么種？”吳欣告訴記者，大亞灣化工園區首先把目光瞄準了國內外。
園區先后派人前往江蘇、上海、浙江、大連及新加坡裕廊化工島調研學習，邀請奧布萊恩危機響應管理公司、杜邦公司、中國化工信息中心等機構的專家學者共同交流研討。
“通過研討開闊了視野，也帶來了思維觀念的碰撞，最終孵化出‘企辦政助’的化工園區安全生產應急管理新模式?！眳切辣硎荆@一模式關鍵在充分調動園區企業的主觀能動性，引導企業自主參與創新試點工作。
另一方面，為增強創新試點工作的針對性，大亞灣區委托中國安全生產科學研究院，對石化區的土地利用、整體布局、功能分區、安全間距、區域風險、危險品運輸風險、公用工程保障、應急救援能力等進行了風險評估分析，進一步摸清掌握了石化區潛在的危險和有害因素，明確了園區安全生產準入標準和企業安全生產規范，形成了《大亞灣石油化學工業區區域安全評估報告》，提出了對現有149種危險化學品的應急處置措施。
自2011年起，大亞灣區通過政府購買服務的方式，連續4年委托中國安科院、廣東省安技中心，組織化工工藝、化工機械、石油儲運等各個專業的專家，集專家檢查、培訓、服務為一體，開展石化企業專項安全檢查，形成了“把脈診斷、開方抓藥、保健安康”的創新監管模式，并得到了國務院安委會督查組的肯定。
4年間，專家專項檢查共查出問題2 771項，其中事故隱患1 238項，改進性建議1 533項；引導石化企業在工藝安全、消防應急等方面投入的隱患治理資金達5 000多萬元。園區企業隱患防治和安全管理水平、企業本質安全水平顯著提高。
在此基礎之上，大亞灣區結合近年來國內外化工園區發生的石化事故應急處置得失情況，梳理明確了試點工作的要點任務：一是創新安全生產應急管理體制，完善應急聯動機制；二是統籌規劃，優化配置各類應急資源；三是加強應急救援專業隊伍和救援裝備、物資儲備建設；四是加強安全生產應急管理基礎工作；五是健全信息工作。
創新機制
吳欣告訴記者，大亞灣應急管理創新試點中，最有特色的創新點之一，就是“企辦政助”管理模式，即“政府主導、部門協同、政企聯動、社會參與”的應急管理體制機制。
“企辦政助”主要體現在，以惠州大亞灣石化應急管理有限公司作為?；仍厥袌龌?、專業化、社會化運行主體，與園區企業簽訂有償應急救援服務協議，根據企業占地規模、投資額度、風險等級、“兩重點一重大”（國家安監總局列出的重點監管的危險化工工藝、重點監管的危險化學品和重大危險源）、安全信譽等情況，提供預防性檢查、培訓、演練及應急救援等專業服務。2014年10月以來，該公司已與石化區20多家企業簽訂了有償應急救援服務協議。同時，大亞灣化工園區也開展了應急救援社會化服務試點?；@區應急辦等首批試點單位與8家社會化服務單位簽約，根據協議，應急狀態下，簽約單位將為應急救援現場快速提供應急設備、應急物資、人員、技術等救援保障服務。
大亞灣化工園區在推動危險化學品應急救援服務市場化的過程中，也曾遇到過一些阻力?！氨热缬行┢髽I自身建有專職救援隊，那么我們就不能強制要求企業解散自己的救援隊，改用我們的專業隊的服務。但是企業自己養一支專職救援隊需要比較大的投入，利用率也十分有限。而我們的專業救援隊能夠為園區眾多企業提供救援服務，進行資源整合，從一定意義上來說，也為企業節省了人力和資金。在政府推動過程中，首先鼓勵一些中小企業，尤其是那些還沒有自身專職救援隊的企業，與我們的專業隊簽訂協議。而那些已經建了專職隊的企業可以繼續使用自己的專職隊，有需要我們專業隊提供補充服務的，我們也可以進行合作。另外，有一些企業雖然有自己的專職隊，但自己管理的不好，那么他就不再運作了，轉而委托我們幫助他進行管理?！眳切勒f。
危化救援基地運行以來，已初見成效。危險化學品救援專業隊成功參與了2014年“6?25”大亞灣石化區甲醇車側翻事故等應急處理10余次。特別是2015年2月5日惠東縣義烏商品城火災事故和漳州“4?6”芳烴二甲苯裝置燃爆事故救援工作，危險化學品救援專業隊在應急救援中發揮了重要作用，不僅派出了舉高噴射消防車、多功能搶險救援車、大流量泡沫消防車等先進消防車參與救援，還利用應急平臺和移動應急救援指揮車通過3G信號將現場音視頻信息實時傳輸至國家、省、市應急指揮平臺，為上級安全監管部門及時掌握事故現場動態、科學決策提供了重要依據。
亟待解決的問題
談及大亞灣化工園區應急管理創新試點的未來發展，吳欣說：“有動力也有壓力。大亞灣試點是在國家安全監管總局指導下，站在各家園區的肩膀上建立起來的。試點的建成僅僅是一個開始，如何運用好這一應急管理新模式，使其真正成為保障園區及周邊地區生產安全的‘守護神’，我們還有很長的路要走?！?/p>
關鍵詞：大調解機制；調解優先；化解矛盾
根據省、市關于全面提升大調解機制建設的部署和要求，泰州海陵區的大調解工作取得了顯著的成效，為經濟又好又快發展營造了良好的環境。
一、基本情況
海陵區先后成立了1個區級矛盾糾紛調處服務中心，9個鎮（街）調處服務中心。目前全區有村（居）調解工作室125個，專用辦公用房達7500平方米，專職調解員67名，大調解工作專項經費年均達30萬元。兩級調處中心既是區、鎮（街）社會矛盾糾紛調解工作領導小組的辦事機構，也是本級調處矛盾糾紛的一線實戰單位，承擔對矛盾糾紛的接待受理、分流指派、協調調度和督辦指導，直接調處或與有關部門聯合調處重大疑難矛盾糾紛等職能。該區分別在區法院、區檢察院、公安派出所設立了工作室或聯合調解室，在涉外務工、醫療衛生、交通事故損害賠償、勞動爭議等領域設立了專業調委會，實現了人民調解、行政調解、司法調解的相互銜接。重點推進建設了矛盾糾紛排查、社會風險評估、應急處置等三項機制，實行了區、鎮（街）、村（居）三級定期搜集匯總矛盾糾紛排查情況，每月召開一次矛盾糾紛排查化解聯席會，每月組織一次矛盾糾紛分析研判會議，每月通報上報一次矛盾糾紛調處和社會風險評估報告，每月出一期大調解工作信息，形成司法行政部門牽頭，區各成員單位、各鎮（街）共同參與的矛盾糾紛聯動排查調處機制。2010年，各級各類調解組織受理、調處矛盾糾紛1224件，調處成功1200件，調處率達100%，調處成功率達98.03%，其中，兩級調處中心受理糾紛569件，直接調處562件，直接調處率達98.75%，涉外務工調委會、醫患糾紛調委會、交通事故損害賠償調委會分別調結相關矛盾糾紛27件、15件、113件，涉案金額245.02萬元，訴調對接調結29件，檢調對接5件，公調對接414件，訪調對接26件，個人調解室調結114件。各類社會矛盾糾紛,尤其是突發性矛盾糾紛、涉及民生矛盾糾紛的處置化解，實現了基層化、社會化、社區化，這就有效降低了民轉刑、越級上訪和的發生率。
二、主要做法
（一）集中組織矛盾糾紛排查調處攻堅活動
一是啟動矛盾糾紛大排查工程。2010年以來，海陵區堅持條塊結合、整體聯動，構建了鎮街（園區）包村（居）、村（居）包組（戶）、部門包條線、單位包內部，確保橫向到邊、縱向到底的大排查組織網絡。要求鎮街（園區）定期組織職能科室、村（居）以及基層單位開展社會不穩定因素排查分析。區教育、衛生、經貿、商貿、建設（建管）、民政等系統主管部門定期組織本系統（行業）所屬單位開展矛盾隱患排查分析，公安、司法、、安監等就本部門工作領域的不穩定因素，組織各職能科室及基層站所進行全面排查分析。形成了綜治部門牽頭，司法行政部門承辦，各機關、企事業單位、各鎮（街）共同參與的矛盾糾紛大排查機制。2010年以來全區各機關、企事業單位共組織各類矛盾糾紛大排查368次，排查各類矛盾糾紛隱患429件，從源頭上預防和減少涉穩重大問題的發生。二是開展領導干部大走訪活動。2010年5月初，全區開展了為期15天的干部大走訪工作，按照“四必、兩摸清、三到位”的要求，堅持每戶必進、人員必訪、矛盾必調、隱患必糾，摸清情況、摸清底數，確保矛盾糾紛化解到位、重點人員管控到位、各類隱患整改到位，實現大走訪活動的“全覆蓋”。針對排查出的群體性、社會面、個體性等矛盾糾紛，認真梳理分類，分流落實化解，實現了“責任部門、責任人、工作措施、完成時間”的四落實。這次大走訪共排查各類矛盾糾紛及隱患185件，其中易激化矛盾糾紛14件，目前已化解79件，在調106件，確保無因矛盾激化引起民轉刑案件、群體性上訪等事件。建立健全了干部大走訪長效工作機制，制定機關干部每周下訪制度，大走訪工作實現經?；⒅贫然?，干部大走訪成為排查化解基層矛盾糾紛隱患集中攻堅的新舉措。 三是組織無矛盾糾紛積案單位創建活動。2010年初，按照“抓源頭、清積案、建機制、強基層”的工作要求和排查摸底、集中化解、總結提升的工作步驟，在全區開展了“無矛盾糾紛積案鎮（街）、企業、村（居）”活動。對排查出來的矛盾糾紛積案，制定調解預案，分片包干負責，對一般的矛盾糾紛，及時就地化解，對積案糾紛、重大疑難復雜糾紛，機關領導親自參與調解，組織力量集中化解，對影響社會穩定的突出問題和群眾關注的熱點問題，做好矛盾鈍化工作，引導當事人合理合法維權。自開展創建活動以來，共排查矛盾糾紛積案103件，化解79件，如市政府惠民工程――老小區管道燃氣建設工程，目前已經接近尾聲。然而，在安裝過程中，南園197號樓與199號樓之間糾紛不斷，致使地下管道鋪設工作被迫暫停近一年。6月4日，城中街道召開民主懇談會，經過3個多小時的懇談，雙方最終達成共識，完成了地下管道鋪設工作，保證了工程進度，有力地發揮了基層調解組織“第一道防線”的作用。四是實施矛盾糾紛集中調處活動。著力開展“世博”矛盾糾紛專項排查活動，健全應急處置網絡體系，建立重大維穩情況信息專報制度，制定鎮（街）調處中心每日排查報告制度，切實發揮江蘇“環滬護城河”的積極作用。著力化解城建項目中的矛盾糾紛，先后在府前路北側、揚橋口東北側、藤壩街等20多個拆遷現場設立了人民調解工作站或“個人調解工作室”，利用調解員人熟地熟的優勢現場化解矛盾糾紛，近來各拆遷現場調解工作室共接待法律咨詢1200多人次，協調解決矛盾糾紛156件，保證了城建項目的順利推進。著力推進重點地區排查整治工作，召開動員部署會、在四個城中村先行試點，召開排查整治工作現場推進會，落實信息報送、走訪排查、溝通銜接三項制度，全面推進排查整治工作，切實維護了重點整治地區的和諧穩定。著力抓好校園矛盾糾紛化解工作。健全校園調解組織網絡，設立調解信息聯絡員，會同區綜治辦、公安海陵分局定期對轄區內的幼兒園、中小學校內部和周邊矛盾糾紛隱患進行排查，及時介入校園安全事故矛盾糾紛的調處化解，確保將矛盾糾紛消滅在萌芽狀態。
（二）大力實施大調解機制建設提升工程
2010年，該區以開展“大調解機制建設提升年”活動為契機，以四個增強為重點，在完善運行體制和工作機制上創新思路，謀求突破。一是區、鎮（街）兩級調處中心的主導作用進一步增強。重點完善“三調對接”、專業調解、排查分析、社會穩定風險評估和考核評價“五項機制”。通過理順關系，促進聯動，做到組織分工明確、工作職責明確、機制運轉順暢，真正成為大調解職能的承擔者。二是基層大調解實踐的基礎作用進一步增強。依托各級人民調解組織，整合各類調解資源，在公安交警隊、勞動安全部門建成專業人民調解組織。創新大調解實踐，豐富大調解內容，做亮大調解品牌。三是專職調解員的核心作用進一步增強。積極試行村（居）調解員專職化制度。率先在15個城中村配備了專職調解員，并逐步在全區推廣，建立一支村（居）專職調解員隊伍，配強做實一線調解力量。四是績效考核的促進作用進一步增強。進一步完善了調解績效考核制度，科學設置考核權重，健全獎懲激勵措施，組織優秀人民調解員、優秀調解卷宗評選評比活動，形成重實績、重實效的工作導向，進一步提高矛盾糾紛調處成功率和人民調解的公信力。
（三）積極開展“雙促雙助”專項活動
“雙促雙助”專項活動是2010年全省司法行政工作的一項重點內容。圍繞“促轉型、促升級，助發展、助穩定”的要求，海陵區堅持組建一支隊伍，構建三大平臺，深化六項服務，健全八項制度，即組建一支高素質的法律服務工作者隊伍；構建政府門戶網站“法律服務”欄目互動平臺、法企共建互通平臺、司法行政窗口服務平臺；在中心工作、重點項目、四新產業（新能源、新材料、新電子、新裝備）、一區三園（海陵工業園區、臺商工業園、城北物流園、農業科技園）、企業維權、社會維穩六項工作上優化服務能力與水平；健全律師特殊案件報告制度、涉企矛盾糾紛調處工作制度、企業法制文化建設規范等八項規范制度?；顒娱_展以來取得了切實成效，共發放法律宣傳資料1325份，解答法律咨詢218件，提出法律建議173件，企業調解組織增加到98個，化解涉企矛盾糾紛67件，實施法企共建項目31個；江蘇海信律師事務所為長宏鋼材物流中心提供全程法律服務，幫助企業規范內部管理、勞動用工、合同審查，有效化解項目引進實施過程中遇到的各類矛盾糾紛。江蘇君誼律師事務所為中盛光電提供常年跟蹤服務，實行駐企現場集中處理涉企法律事務，滿足了企業發展的需求。江蘇碧泓律師事務所與會賓樓等一批企業黨支部結為黨建共建單位,規范企業《員工手冊》，幫助企業建立規范的用工制度。區矛盾調處服務中心為涉外企業碼也公司積極排查化解矛盾，2009年底25名外派勞務人員被該公司派遣到新加坡卡塔爾工程有限公司工作。2010年4月初，被卡塔爾警方遣送回國。他們找到公司要求賠償，經溝通協調，該起事件得到妥善解決，公司正常的經營秩序也得到了恢復。這次專項活動為企業快速發展、持續發展提供了有力的法律保障和支持。
三、幾點建議
面對新形勢、新要求，海陵區的大調解機制建設需要從三個方面謀求新的突破，為推進經濟發展，構建和諧社會發揮更大的作用。
（一）在履行職責上求突破
著力構建矛盾糾紛三大平臺，使兩級調處中心真正成為大調解職能的承擔者。構建社會輿情分析研判平臺。進一步強化跨地區、跨領域聯防聯調工作的協調機制，定期交流、研判糾紛信息，建立糾紛預警制度和通報制度。積極構建矛盾糾紛調處平臺。著力推動專業調委會、個人調解工作室建設，建立矛盾糾紛網上預警、接案、受案、反饋系統，構建矛盾糾紛三級信息管理平臺。構建調解工作協調管理平臺。健全完善社會矛盾糾紛調處成功率考核考評辦法，進一步理順調處中心管理機制。
（二）在調解實效上求突破
落實社會矛盾糾紛排查調處責任制，實行重大矛盾糾紛領導接案包案，形成分工負責、權責明晰的責任體系。要積極上爭，強化預算，落實調處經費，實行“以獎代補”，由區、鎮（街）兩級財政按照調處成功案例數對全區專職調解員進行調解經費直補，提升調解實效。要充分發揮典型帶動力量，組織優秀人民調解員、優秀調解卷宗評選評比活動，加強宣傳引導，形成重實績、重實效的工作導向，進一步提高人民調解的公信力。
（三）在隊伍建設上求突破
關鍵詞：綠色壁壘;中國農產品出口;農產品出口技術壁壘;食品安全
中圖分類號：F752.62文獻標識碼：A文章編號：1006-1894(2007)01-0006-06
一、綠色壁壘對中國農產品出口的影響
中國是個農業大國，農業人口占全國的60%以上，農業在我國有著很重要的位置。農產品出口一直是我國出口創匯的來源之一。原本中國預期加入WTO后，我國農產品可以憑借價格上的優勢促使出口迅速增加，利用WTO相關條例減少對中國農產品的限制。然而，在加入WTO后的幾年來，我們發現事實并非如此。從下面表格中可以看到，入世后我國農產品出口總額雖說年年增長，但占出口額的比重卻在不斷下降(見表1)。
數據來源：中國商務部網站
中國農產品出口遇到強勁阻礙。農產品出口頻頻遭到預警通報、退貨、銷毀，甚至暫停進口的事件近幾年來常常發生。入世后，在傳統的關稅壁壘和非關稅壁壘逐步取消的情況下，中國農產品出口遭遇到了更多的綠色貿易壁壘。所謂綠色貿易壁壘，就是進口國在從事貿易進口時，以保護生態環境、自然資源以及人、動植物的健康與生長為目的，通過頒布法律、法令、條例、規定，對進口產品所采取的措施。如建立技術標準、認證制度、衛生檢驗檢疫制度、檢驗程序以及包裝、規格和標簽等標準。它不僅對產品本身環保性、安全性提出要求，而且對產品的加工過程和生產方法也提出了特定的限制。它是技術性貿易壁壘（TBT）的一個重要組成部分。而TBT具有形式上的合法性、內容上的廣泛性、保護方式的隱蔽性等特征。因此，在實施過程中，由于各進口國主客觀方面的原因，它可以演變成一種限制外國農產品進入本國的主要手段，也是目前我國農產品出口發達國家的第一大非關稅障礙。近幾年來，中國農產品企業受阻于TBT的比例呈上升趨勢。
近幾年來中國農產品因綠色壁壘而遭遇損失的典型案例有：2001年1～5月，我國最大的水產品出口市場――歐盟因食品安全問題全面禁止進口我國的動物源性食品和水海產品，導致水產品出口下降了70％；2002年，歐盟對我國100多種動物性產品實施禁令，使我們損失1億多美元；2003年，日本對我國各種蔬菜實行多種限制，多是以農藥殘留超標、抗生素問題為理由，給我國造成了慘重損失；美國禁止河北鴨梨進口，直接損失5 000萬美元；2003年1～11月，美國拒絕中國產品共計1 283批次，其中食品、農產品就占一半多。2003年商務部的調查數據顯示農產品出口因技術壁壘損失95億美元左右。2004年，歐盟提高蘋果汁進入標準。根據歐盟新的標準，我國果汁企業100%達到要求比較困難，至少近幾年出口到歐盟不易；2005年，歐盟根據2005/34/EC指令，決議對動物源性產品中檢出藥物殘留問題作了新規定，添加了孔雀石綠、甲孕酮等苛刻的檢測指標，使我國淡水小龍蝦出口面臨新的技術、綠色壁壘。綠色壁壘對中國農產品出口造成的影響是巨大的。它使得我國農產品出口受阻，出口大量減少，從而影響到我國的出口創匯，直接造成出口企業和生產農戶的經濟損失。就進口中國農產品最多的國家――日本而言，從2006年5月29日起該國已正式實施食品中農業化學品殘留“肯定列表制度”。其核心是禁止含有未制定最大殘留限量標準，且含量超過一定水平的農用化學品、食品銷售?！翱隙斜碇贫取钡膶嵤┍貙⒋蠓忍Ц呶覈隹谵r產品的技術門檻，直接影響到我國近80億美元的出口額，涉及6 300多家對日農產品出口企業，及主產區的經濟發展和農民增收。并以此可以預見，在國際農產品市場發展中，綠色壁壘不會像傳統的貿易壁壘那樣在國際貿易發展的過程中逐步地被淘汰，而是會不斷地被強化。
二、 綠色壁壘的成因
1. 綠色壁壘具有的法律基礎綠色壁壘的形成具有兩個法律基礎：烏拉圭回合達成的動植物衛生檢疫措施協議（SPS）和TBT。按照SPS協議中有關規定：允許成員國采取正常的以保護人類健康和動植物生長安全為目的的檢疫措施，但這些措施必須建立在科學的基礎上，不應該構成不公正的歧視，從而造成對農產品貿易的隱蔽性限制；所采用的檢驗措施和依據的原則應以國際標準、準則隨科學的進步而不斷發展;各國可以實施高于國際標準、指南和建議的措施，但這些措施必須以科學為依據。根據WTO/TBT、WTO/SPS有關規定，在涉及國家安全、保護人類健康和安全、保護動植物生命和健康以及保護環境的前提下，各國可以制定本國的標準和規則，甚至可以實施超出國際標準的技術性措施。這意味著，只要進口國家制定的技術、法規和標準是出于健康、安全、環保等目的，就可視為為達到“合法目標”而采取的合理行為。因此，發達國家越來越多地將農業化學品限量標準作為綠色壁壘來使用。
2. “中國”的存在和貿易保護主義的影響中國經濟的快速發展，綜合國力的增強，國際地位的提高，引起了一些發達國家，特別是不同意識形態的發達國家的“中國”的叫囂。一方面，中國是世界上人口最多的國家，擁有廣闊的市場空間，若中國經濟發展水平太低，則這個市場沒有發展潛力；另一方面，如果中國發展太快，發達國家又會覺得自己的地位受到威脅。所以，一些發達國家對中國經濟發展的基本態度是：既要發展，又要遏制。在此情況下，中國農產品出口在國際市場上頻頻遭遇新貿易保護主義的障礙――綠色壁壘，也必有其政治上的原因。
俄林―赫克歇爾①的要素稟賦論認為，一個國家出口的應該是那些在生產中密集地使用了這個國家最豐富的生產要素的商品。由于廉價豐富的勞動力資源，使得我國勞動密集型農產品的價格低于國際市場價格。因此，我國農產品在國際市場上就獲得了價格優勢，從而能夠大量進入國際市場。我國農產品中的蔬菜、水果、禽肉、水產品已經得到了國外消費者的認可，在國際市場上占有一定的份額。對進口國來講，農產品的大量進口勢必會對國內同種行業的生存和發展構成威脅?；谶@個層面的考慮，進口國難免會采取一系列措施，對我國農產品的進入設置障礙，以對國內同類行業進行保護。加入WTO之前，由于我國不是WTO成員，相關國家可以肆無忌憚地對中國進行反傾銷，或利用關稅壁壘等手段保護本國的產業；中國加入WTO以后，一些WTO成員在取消對中國原有的單邊設限后，為保護自身利益，必然會變換手法轉而通過綠色壁壘的設置提高進口門檻。
3. 食品安全問題制約我國農產品出口現在，全世界越來越關注食品安全。根據WTO統計，食品貿易在世界貿易中所占的比重為9％左右。每年的貿易值約為4 000―5 000億美元，每年有4.6億噸食物在100多個國家之間流動。任何一個國家的食物出現問題都有可能影響到其他國家消費者的健康，甚至發展成為國際性食品安全事件，如英國的瘋牛病、多國的禽流感、歐洲的口蹄疫等，都涉及到幾個甚至數十個國家。所有這些給有關國家經濟造成損害，成為影響國際貿易的重要因素。作為一個發展中國家，中國與發達國家和地區在各個方面還存在著一定的差異，由此導致了中國在食品安全上的缺陷，這直接和間接影響了我國農產品出口，使得中國農產品在國際市場上不具有優勢。
污染物是食品不安全的主要因素。中國目前的主要任務就是以經濟建設為中心，然而一段時期內卻忽略了保護生態環境的重要性?！案咄度搿⒏呦?、高排放、不協調、難循環、低效率”的粗放型經濟增長方式，使我國為生態環境付出了昂貴的代價。森林的過度砍伐，植被的大面積破壞，河流、湖泊、海洋水資源的污染，可耕地面積的迅速減少，氣候的惡化等，都對我國農產品生產和出口造成嚴重的負面影響。此外，一些發達國家、地區的企業，受本國生態環境保護法律法規的制約，把在本國、本地區內不準從事的對環境和生態造成嚴重破壞的項目轉移到積極吸引外資的我國來生產。這種把發展中國家作為轉嫁污染場所的做法，無疑進一步惡化了我國的生態環境。土地、大氣、水是農產品生長所需的基本要素。由于人們的不當行為，例如大量排放生活、工業污水，工業廢渣、廢氣，濫用農藥和肥料，以及酸雨的破壞，導致土壤、大氣和水體受到污染。通過一環環的相互作用，使有害物質附集在生物體中，引起食物污染，導致農產品質量下降，甚至不合格。其中，人們濫用農藥和獸藥危害尤其大。農藥殘留和獸藥殘留超標是我國食品出口受限的主要因素。
此外，由于中國食品分析檢驗技術發展時間比較短，我國在進出口食品檢驗檢疫標準水平上與發達國家存在一定的差距。如我國有關食品及食品原料衛生標準嚴重滯后，甚至缺少對應的法規和標準。在我國1 845項涉農國家標準中，75％標齡在5年以上（見圖1）。而同期一些發達國家的糧食衛生法規和標準修訂發展很快。在食品安全管理體系上，我們長久以來，對進出口所采取的管理模式是對產品“批批檢驗”，這不符合風險分析原理要求，在計劃經濟時代，還能滿足進出口食品貿易的要求，但在加入WTO后的今天，則顯得尤為落后甚至無效。
三、突破綠色壁壘的對策
1. 依法治農，加快建立健全符合WTO規則的我國農業法規體系我國農業發展過程中法律法規不健全是多年來的一個弊病，加入WTO后，我們必須與世界多邊貿易體制接軌，按照國際規則辦事，盡快清理和調整不符合WTO規則的各項法律法規，制定出臺新的法律法規。只有這樣，我們才能夠充分享有作為WTO成員所應享受的權利。一方面，可以約束交易雙方的權利義務關系，保障交易的安全;另一方面，我們可以按照WTO的農業法律法規要求，對農業實施有效保護。比較一下歐盟和我國有關食品安全法規可以看出，歐盟具有一個比較完善的食品安全法規體系，是以“食品安全白皮書”為主要框架。到目前為止，盡管已經制定了13類173個有關食品安全的法規標準，其中包括31個法令，128個指令和14個決定，然而其法律法規的數量和內容仍在不斷增加和完善中。白皮書提出了一項根本改革，就是食品法以控制“從農田到餐桌”全過程為基礎，包括普通動物飼養、動物健康與保健、污染物和農藥殘留、新型食品、添加劑、香精、包裝、輻射、飼料生產、農場主和食品生產者的責任，以及各種農田控制措施等。在此體系框架中，法規制度清晰明了，易于理解，便于所有執行者實施。相對歐盟的法規體系，中國的食品安全法規體系存在著5方面的缺陷：（1）現有法規體系還不夠完善;（2）系統性差;(3）可操作性差;（4）更新速度慢，不能與國際接軌;（5）法律在執行過程中缺乏持續性和規范性。
以上的種種缺陷使得中國食品安全仍沒能得到保障，還沒有足夠力量來確保服用的安全性。所以，我們要加強法律建設，從“農田到餐桌”，保證食品安全，使中國食品安全讓人信服。
2. 盡快采用國際標準并開展產品認證和生產體系認證綠色壁壘的核心就是檢測標準，而我國農產品出口面臨的最突出問題，就是檢測標準與國際標準不能實現“對接”。我國標準技術水平相對較低。由于缺乏對有關國際標準和先進國家標準的系統研究。我國農產品質量標準中技術要求與指標都不同程度地與國際標準存在差距。許多標準中的指標沒有充分利用風險評估技術，標準的科學性和可操作性都有待提高。這在有毒有害物質的檢驗方法標準以及高新技術產品領域表現得尤為突出。目前對農產品和農業投入品的監控主要是針對安全衛生指標，這些指標多是以微量、痕量水平存在，常規的分析手段很難檢出。而我國目前雖已有500余項分析方法標準，但多為常規的重量法、容量法或比色法，與發達國家采用的離子色譜、等離子質譜等微量、痕量級分析技術相比差距很大，難以滿足大批量產品檢驗及產品的快速通關檢測需要。如茶葉農藥殘留標準，我國迄今僅規定了六六六、滴滴涕、甲萘威、丁硫克百威、多菌靈、殘殺威、抗蚜威、氟氯氰菊酯等9種農藥的最大殘留限量，而歐盟對茶葉農藥殘留的限定達56項，日本制定的茶葉農藥殘留指標則高達64項。
從國際農產品貿易摩擦的情況來看，農產品標準化水平高低也體現了一個國家在國際農產品貿易中的保護水平。我們也需建立統一的技術法規體系，在應對他國的TBT中實現攻守兼備:既通過立法手段積極主動地參加國際標準的制定、修訂和協調活動，使我國的國內標準與國際接軌，又充分利用標準這把“雙刃劍”，參與制定和實施對國外產品有一定針對性、抑制性和限制性的有關法律、技術標準和檢驗制度，把未達到技術標準的產品拒于國門之外。標準是市場準入的前提，市場開拓的關鍵。所以，要加快采用國際先進標準的步伐。為增強我國農產品的國際競爭力，企業應建立質量可追溯系統，開展產品認證和生產體系認證，鼓勵有機農產品、特色農產品和深加工農產品出口。
3. 加強對國外綠色壁壘的動態研究要時刻關注國外綠色壁壘的動態，及時收集、整理、掌握信息，最好建立信息庫，以免造成經濟損失。例如，2001年初，歐盟指令增加對中國茶葉的檢測項目：由原來的6種殘余農藥檢測增加到62種，其中氰戊菊脂農藥最大殘留藥量（MRL）值由10毫克/千克降到0.05毫克/千克，喹硫磷（MRL）值由2毫克降到0.1毫克/千克。然而國內許多茶葉出口廠家卻忽略了新標準的調整，沒有適時做出戰略調整，導致中國2002年對歐盟的茶葉出口減少了37％。我們也可以針對各國標準的不一致性，選擇對自己有利的標準。如歐盟對氯霉素殘留量的標準規定為0.1～0.3ppb，日本標準為50ppb，美國標準4～5ppb。
4. 培育農業龍頭，創造中國的農產品品牌按農產品技術標準組織生產，實施綠色品牌戰略，提高農產品質量和安全性,關鍵是按農產品技術標準組織生產，這對于千家萬戶分散經營的中國農業現狀來說，確是一項艱巨的任務。做好這項工作一要組織實施農業標準化生產。地方政府涉農部門、農產品生產加工企業、農戶應學習掌握農業標準化生產技術，并按標準組織生產，以確保實現“從農田到餐桌”的全過程標準化。一些基地和龍頭企業還應能按進口國的高標準組織生產。據統計，目前我國農產品出口企業近1.4萬家，其中年出口金額1 000萬美元以上的僅367家，而年出口低于100萬美元的中小企業超過1萬家，占全部出口企業總數的70％以上。通過扶持農產品龍頭企業，整合我國農產品的出口力量，可以克服企業規模小、分散的局限性，便于做到“統一計劃、統一種植、統一管理、統一施用肥藥、統一采收”，全面提高農產品質量，提升農產品出口能力。培育農業龍頭，有利于創造屬于自己的品牌。21世紀，市場競爭的關鍵是品牌。隨著產品間的差異越來越小，品牌成為關鍵。品牌效應影響著消費者的購買行為。在消費者心里，品牌代表著優秀的產品，過硬的質量。人們對品牌的忠誠度是很難用時間衡量的。我國正在推進農業產業化發展，農業產業化的基礎就是產品，沒有產品，農業產業化就不能快速發展，而現代農業更重視對品牌農產品的培植，要求推行精品名牌戰略。
5. 開展高效生態農業，發展綠色食品農業生產整體水平偏低是農產品遭遇綠色壁壘的重要原因。我們要應用科技手段，大力發展農業科技，建立無污染的基地，保證從“從農田到餐桌”，產品絕對的無污染。例如上海孫橋農業園區，種植無公害綠色食品，開展高效生態農業?！熬G色食品”是指遵循可持續發展原則，按照指定的生產方式生產、經專門機構認證、許可使用綠色食品標志、無污染的安全優質營養類食品，它是農產品質量安全建設的一個重要內容，是打破綠色壁壘的通行證。到目前為止，中國還沒有發生一起綠色食品被退事件。所以，綠色食品是開拓國際市場的有利武器。
在國外，一般將綠色食品稱為有機食品，其標準相當于我國的AA級綠色食品。有機食品的生產貿易在國際市場上發展，具有巨大的營銷潛力和廣闊的發展前景。根據聯合國國際貿易(ITC)預測，有機食品的銷售額年增長率將在5％～40％之間。在國際上，發達國家的有機食品發展得非常興旺，有機農地占全球供給的90％以上，而亞洲（除日本）還剛剛起步，中國綠色食品的發展前景看好。
除此之外，我們還要利用作為WTO成員的權利或通過WTO積極與進口國家、地區政府協商尋求解決方案，消除國外對中國的偏見。必要時，采取有效的措施以維護我國農產品出口商的合法權益。在國內，我們要加強政府管理，控制污染。
6. 完善農產品出口公共服務體系開展企業培訓，積極應對日、歐盟等食品安全衛生新法規。 商務部可在主要出口地區舉辦應對日本“肯定列表制度”和歐盟等食品安全新法規的培訓，使地方和企業盡早了解信息，及時調整生產，減少不利影響。同時，進一步拓寬信息服務領域、增加產品內容，編寫出口指南、重點出口商品的月度報告、主要進口國的市場信息月報，撰寫并農產品出口月度分析報告、農產品出口ABC等公共信息產品。2006年5月，商務部對外貿易司、中國食品土畜進出口商會聯合《對日出口農產品風險評估報告》。這是商務部首次針對進口國的重大政策調整對我國出口產品進行全面風險評估，也是農產品出口行業組織首次行業預警信息，在行業中產生了積極的影響。此外，還可利用非商業性辦展等各類資金，繼續支持農產品出口企業參加國際展會，藉以擴大中國農產品的國際影響力。
(作者單位：上海大學）
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注釋：
①赫克歇爾―俄林的要素稟賦論認為各國資源稟賦的差異是國際分工與貿易的根本原因。該理論是由瑞典
一、現狀分析
根據我們掌握的情況來看，目前的政府投融資管理體制存在許多問題，具體表現在以下方面：
1．從投融資主體來看，決策主體地位未得到尊重。政府投資主體不明確，權責不清，形成目前政府投資各行其是、多頭管理、無效失控的不合理狀況。該管的沒有管好，不該管的又不撒手，距離公共財政的要求甚遠。
2．從投資管理來看，風險約束機制尚未建立，新的符合社會主義市場經濟體制的宏觀調控體系尚未形成。建設單位同時也是受益單位，這樣就不可避免地形成建設單位為自己爭取利益而潛意識地為擴大投資而在建設過程中“不懈努力”的局面。臨時性建設單位大量存在，由于專業人員的嚴重匱乏，使得機構效率低下，漏洞百出，也為管理失控造成腐敗埋下禍根。
3．從投資環境來看，缺乏必要的社會法制環境和面向市場經濟的建設市場。政府投資建設市場工程造價的確定還是沿用“量價合一，固定費率”的計劃經濟模式，這種舊的模式存在較多的弊端：(1)工程投資方不能通過市場競爭選取理想的報價；(2)施工企業也不能根據項目特點按具體施工條件、施工設備和技術專長來確定報價，企業個體優勢無法在競爭中體現；(3)特別是在招標時，按“量價合一，固定費率”算出一個預算標底，再按招標文件規定的浮動范圍來圈定中標價和中標單位，這是一種模糊定價，企業投標報價是“非實質性”的，往往遠遠超出實際造價，能否中標只是看預算編制人員的編制水平，不能很好地體現招投標的“誠實信用”原則和“競爭定價”原則，不利于建設市場公平競爭環境的形成，更不能體現先進生產力的發展要求，已不適應市場經濟發展的需要。
4．政府融資方面也存在較多問題：(1)融資渠道較為單一，基本依靠財政資金和銀行貸款；(2)地方政府擔保、承諾形成了大量隱性債務，將成為以后形成財政風險的不利因素；(3)部分采用市場化方式運作的項目實際操作上還有待進一步完善；(4)法律規定地方政府不得融資負債，沒有債券發行權，某種程度上制約了其基礎設施建設積極性的發揮。
此外，沒有根本改變行政性項目審批制度、配套資金到位率不高和市場資源配置的基礎性作用還未充分發揮的問題也是存在的。
二、政府投融資管理體制方面
(一)明確投資主體，改革投資管理方式。
1．強化競爭性項目投資的市場調節。競爭性項目投資主要指投資收益比較高、市場調節比較靈敏、競爭性比較強的一般性項目投資。對于此類項目，應確立企業為投資主體，將其全面推向市場，逐步用項目登記備案制代替現行的行政審批制，由企業自主決策、自擔風險，通過市場進行籌資、投資、建設和經營。對現有政府已經參與投資的競爭性項目，應創造條件逐步向企業轉讓產權，產權轉讓收入用于基礎性投資項目建設；已批準尚未開工的投資項目，原定由政府承擔的建設資金，也盡可能改為按新的方式籌措資金，今后政府對這類項目投資主要是加強政策指導。
2．拓寬基礎性項目的投融資渠道。基礎性項目投資主要包括具有自然壟斷性、建設周期長、投資額大而收益低的基礎設施和需要政府重點扶植的一部分基礎和支柱產業項目的投資。這類項目多數屬于政策性投融資范圍，具有超前性、社會性和公益性等特點，政府在這一領域中仍應起主導作用。政府應集中必要的財力、物力，成立一個代表政府投融資的經濟實體——政府投資公司或發展公司作為投資主體。實行政府主導、市場運作應成為今后一個時期基礎性項目投融資體制改革的方向。政府主導的內容：一是制定和執行基礎設施和社會發展中長期發展規劃；二是確定這一領域的重大項目；三是統籌預算內、外政府專項資金，在引導社會各類資金中起基礎性、決定性作用；四是制定市場運作所需要的各項配套政策；五是根據發展的要求，管好價格水平與服務質量；六是協調解決下一級行政區域之間基礎設施建設的共享性問題；七是一些沒有回報的項目仍由政府投資。市場運作的基本要點是：(1)凡是有一定回報的基礎設施和社會項目均應納入市場化運作范圍；(2)政府投入均應委托政府投資公司或發展公司運作，項目的實施與管理均按現代化企業制度要求運作；(3)打破所有制界限和行政隸屬關系，采取各種措施，吸引社會各類投資主體進入這些領域；(4)加大銀行貸款、股票、債券等市場化融資比重。這樣就形成了總體政府主導，分層(政府層、企業或項目層)市場運作的格局。
3．完善公益性項目投資管理制度。公益性項目投資包括科技、文教、衛生、體育和環保等事業的投資，公、檢、法等政權機關的建設投資，以及政府機關、社會團體辦公設施、國防建設等投資。公益性項目主要由政府用財政資金安排，并根據政府財政狀況量力而行，應建立標準化、規范化的投資管理制度。我們的設想如下：(1)形成大業主的概念，成立政府投資辦公室(常設機構)，該辦公室的職能定位是：作為政府投資主體，全權甲方，負責專業化運作政府投資建設的公益性項目，統一管理，提高資金使用效益，并做好項目的后評價工作。(2)分離建設單位和受益單位，政府投資辦公室對政府投資工程實行“交鑰匙工程”，即在受益單位提出使用功能要求后，其他所有建設工作由該辦公室按照規范運作程序完成。(3)撤銷各部門的基建辦公室和各工程業主委員會，非專業人員原則上回歸原崗位，部分人員可以充實到政府投資管理辦公室。(4)配合新《會計法》的實施，財政國庫集中支付制度和會計委派制的實行，對建設資金實行財政全過程監督。
(二)強化投資風險約束機制。
只有增強投資主體的風險意識，嚴格投資決策責任制，才能真正提高投資項目的效益，保證資源的合理利用。(1)積極推行項目法人責任制。實行項目法人責任制就是由項目法人對建設項目的籌劃、籌資、建設、經營、還貸、保值增值全過程負責。(2)實行建設項目資本金制度，規范項目投融資行為。(3)建立嚴格的投資決策責任制。投資體制必須在明晰企業產權和明確政府經濟職能方面有突破性進展。
(三)全面推行政府采購制度，擴大政府投資建設領域市場調節的范圍。
從根本上解決目前政府投資建設市場存在問題的方法是積極推行政府投資工程政府采購制度，在政府投資工程實行政府采購制度改革方面，我們提出以下思路：(1)工程設計面向社會公開招標，以便能選擇施工設計最合理、投資最節省、最能確保工程質量的設計單位中標，從而從源頭上堵塞工程投資上的漏洞。(2)采取“控制量、放開價，由施工企業根據市場價格和企業經營成本自主報價，通過市場競爭形成價格，合理低價中標”的方式確定中標價；作為過渡，可以按現行北京市統一建筑工程基礎定額下浮15％編制參考值，作為控制投標報價的上限，凡高于這個上限的報價作為廢標處理。(3)建筑市場要全面開放，不得以種種理由實行地方保護主義。(4)請有關職能部門(必須包括建設主管部門和財政部門)盡快拿出工程設計深度要求和工程實物量計算規則等相應的配套管理辦法。(5)為了確保工程質量，工程監理要面向全國公開招標，并實行監理區域回避制度。(6)先在部分項目試點，在取得成功經驗的基礎上全面推開，最終所有政府投資的工程項目都要納入政府采購預算。
(四)營造良好的投資環境，吸引社會資金參與政府投資基礎性和開發性項目建設。
事實已經證明，僅僅依靠資本積累并不能保證物質生活水平和福利水平的提高，改善投資環境更重要。這不僅是針對那些跨國公司和國外直接投資者，更重要的是針對本土那些小企業家、小商人或農民。政府的一項根本職責就是要保證那些播種者的日常工作不會被任意干擾，或被掠走收獲。這甚至比保護現有財產更加重要，因為只有通過保護投資與回報的聯系，才能創造新的財富。(1)解除對非國有經濟的融資歧視，為非國有經濟創造平等的融資環境。(2)進一步推進金融改革和金融深化，為廣大中小企業提供一個適應其需求的多樣化的融資服務體系。應考慮開放二板資本市場，為符合條件的中小企業開辟直接融資渠道。(3)加快政府機構改革，清理各種稅費，減輕企業負擔。
(五)加強政府融資負債管理，防范財政風險。
就債務的管理效率而言，以水平低下來描述我國地方政府的債務管理水平顯然并不為過，因為到目前為止，還沒有任何一個部門能夠說清楚地方政府到底有多少負債，融資總量都難以把握，也就不要奢談對債務的有效管理了。
(1)當務之急是對以前形成的債務，要嚴格劃分責任，該由政府負責的，應制定一個切實可行的償債計劃，逐步列入政府以后年度財政預算安排；對于純商業性的，由企業負責。從長遠來看，要按照社會主義市場經濟體制的要求，建立公共財政下的政府融資體系。(2)由地方政府指定的部門牽頭，負責政府各類債務的管理協調工作，逐步建立規范的地方政府公債制度，形成地方債務風險預警體系。(3)對于地方政府的擔保、承諾行為，必須樹立風險防范意識，首先應委托具備相應資質的中介機構進行嚴格的項目風險評估，然后由財政部門出具財政評估報告，根據地方政府實際財政承受能力合理安排。
(六)建立科學、嚴密的財政資金撥付制度。
一是建立政府性投資項目財務支付與質量進度相一致的制約機制，加大財政支出預算、工程概預決算審查、效益分析報告制度等基本建設“三項制度”的落實力度，從而避免財政建設資金被浪費、擠占，挪用、甚至貪污。二是研究配套資金按比例到位的約束機制，避免套取政府財政資金的情況發生，杜絕財政資金隨意撥付的行為。三是加快推行政府投資項目國庫直接撥付制度，改變以往建設項目資金層層撥付、層層“把關”的做法，資金直接撥付到項目單位，增加政府財政的透明度、提高資金使用效益。
三、融資手段方面
(一)盤活存量資產。
1．土地是城市的最大資產，盤活存量資產應以建立土地儲備制度為突破口。針對有償轉讓和無償劃撥“雙軌制”下，部分存量土地自發人市，土地供應的口子較多，土地經營效益不佳的問題，必須建立土地儲備制度，成立國土儲備中心，統一收購，統一儲備，統一供應土地，調節城市土地的供給，確保政府高度壟斷土地一級市場。在具體運作中，要把握好土地供應總量，注重營造賣方市場；注重“賣”“養”并舉，優化土地開發環境；注重合理配置土地資源，搞好土地的綜合開發；大力推行競價拍賣，以提高土地融資效益。
2．靈活運用拍賣、有償使用、股權轉讓、租賃、抵押、授權經營、企業分立等方式從國有企業改制中籌集建設資金。
(二)搞活增量資產。
要深化政府投融資體制改革，放眼國際國內資本市場，大膽嘗試各種現代融資方式，拓寬融 資領域。
1．債券融資。債券融資相比股票融資具有投資風險小的優點。國內實踐證明，只要將債券利率貼補到比同期貸款利率低1～2個百分點，便可極大地增強企業債券融資的吸引力。
2．可轉換債券?？赊D換債券是一種混合性的金融工具，具有90％以上的股票屬性和100％的債券屬性。正是由于它的這種雙重屬性，不僅匯集了股票和債券的全部優點，而且還回避了股票和債券的某些缺陷，是一種非常有發展前途的融資工具。國家計委已于近期選擇一部分重點國有企業中未上市的公司進行試點，待試點成功，必將出現一個大力發展的局面。
3．上市融資。目前我們要把股份制改造的重點放在對地區國民經濟的發展有重大影響和推動作用的大中型企業上來，特別是現已初具規模并已占有一定位置、享有一定聲譽的主導產業、龍頭企業，要不惜花大本錢、下大力氣進行重點培植、組建成大企業集團，最終采用捆綁、借殼的方式上市，帶動和促進地區經濟的發展。
4．風險投資。風險投資是指投資者將募集到的風險股份向具有專門技術但缺乏自有資金的創業企業進行投資。其特色在于甘冒高風險來追求較大的投資效益。
風險投資在起始階段不可能有大量的風險投資者。因此，在這一階段，應發揮政府的推動和示范作用，建立政策性風險投資基金。政府的資金投入應依技術本身的性質不同而采取不同的方式。對于風險性最高、具有超前性和明顯的外部經濟效果的高新技術，應由政府承擔，也可以委托有研究能力的民間組織參與開發；對于風險性次高的種子技術，應由民間和政府聯合承擔，政府和民間共同分擔一半的研究與開發經費。對于風險性較低且企業有一定研究與開發能力的項目，政府資金應以參投股權方式參與投資，并分享相應的收益。
5.項目融資。調整政府與企業的產業準入政策，適當擴大企業的投融資權限。不能把社會基礎設施具有公益性的產出特征，就簡單地歸到財政投融資范圍，而應當發揮社會基礎設施投資主體的多元化和融資方式的多樣化的優勢，確保對基礎設施投融資的穩定增長，以騰出資金，發展調整經濟。
6．民間融資。鼓勵個體私營單位參與基礎設施建設，放開個體私營單位對城市基礎設施投資的限制；鼓勵個體私營單位參與投資高新技術產業，特別是高技術產業化的項目。建議從個體私營企業每年上繳的地方稅收中提取5％，建立個體私營投資發展基金，用于對個體私營單位投資發展的擔?；蛸J款貼息。組建個體私營單位投資、信用擔?；?，為個體私營單位投資提供貸款擔保?？梢钥紤]在經濟開發區劃出一部分土地開辟為個體私營單位投資的工業園區，也可以專門劃出一小塊土地，由個體私營企業建設多層次或標準廠房，然后出租經營。對土地使用，還可以采取招標、投標、拍賣等方式，允許不同所有制單位在競爭中取得使用土地權。
7．利用外資。一是利用外資在數量上要有所突破，今后一段時期經濟建設能否更快地發展，在很大程度上要看其利用外資是否有更大的作為。要舍得推出一批好項目、大項目、好企業、好資源來吸引外資，使外商確實有利可圖，保持利用外資的數量持續增長。二是利用外資要與經濟結構的調整相結合，與經濟發展戰略相結合，加強產業導向，突出重點，提高質量。爭取多用、用好世界銀行、亞洲開發銀行和外國政府的優惠貸款，突出加強與外國大公司、大廠商的合作，真正做到引進一批資金、壯大一批企業、形成——批產業、帶動一方經濟。三是引進外資的形式、方式要有所突破。不應局限于一些大型經貿洽談會，應充分加強政府有關對外開放職能部門的力量，選調一些近年來在招商引資中渠道較廣、客戶較多、經驗豐富的基層人員，給他們一個施展才能的大空間、大舞臺，采用小隊伍、多出擊的辦法，把招商引資工作搞上去。
8．采用廣告補償方式。以人行天橋建設為例，即由企業出資興建廣告天橋，企業擁有若干年限的廣告經營權，產權則歸政府所有。這一投資方式還可拓展到公共汽車候車亭等地的建設。這種方式比較適用于投資小、回收快、公眾利用程度高的中小型市政基礎設施，是通過社會力量多方面籌集建設資金的有益補充。
9．使用社會保障基金?？山梃b一些發展中國家對社會保障基金的扶持政策，通過政府行政手段讓社會保障基金優先進入重大基礎設施項目投資，既降低了基礎設施項目的融資成本，又保證了社會保障基金的本金安全。
關鍵詞 碳匯農業；碳匯功能；碳減排；對策研究
中圖分類號 X22文獻標識碼 A文章編號 1002-2104（2010）12-0046-06doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2010.12.010
目前國內研究低碳經濟，主要側重于城市與工業領域，對農村、農業領域的碳排放、農業碳 匯功能等相對關注較少。事實上，農業既是全球重要的溫室氣體排放源，同時又是一個巨大 的碳匯系統。2007年政府間氣候變化專業委員會第4次評估報告表明，農業是全球溫室氣體的第二大重要來源，排放量介于電熱生產和尾氣之間。 據聯合國糧食與農業組織的統計，農業用地釋放出的溫室氣體，超過全球人為 溫室氣體排放總量的30%，相當于每年產生150億t的CO2；農業生態系統可以抵消掉80%的 因農業導致的全球溫室氣體排放量，工業化肥的生產每年耗費地球1%的石油能源，而禁止化 肥的使用能降低30%的農業碳排放［1］。有學者估計，農業源排放的CO2、CH4與 N2O 量分別占總的人為溫室氣體排放量的21%-25% 、57%和65%-80%［2］。土地利 用變化是目前大氣中溫室氣體含量增加的第二大來源，其作用僅次于化石燃料的燃燒［ 3］，每年由土地利用變化引起的溫室氣體排放量為1 160億t碳當量，約占人類活動總排 放 量的20%［4］。可見，農業本身就是重要的溫室氣體釋放源，尤其是CH4和N2O。
不過，盡管農業系統是地球上人為溫室氣體的主要來源之一，但是，另一方面其又具有強大 的碳匯功能，溫室氣體的減排潛力巨大。由于農業是生物質生產的基礎產業，整個農用地生 態系統是一個巨大的碳庫，是大氣中CO2的重要調節者之一。農作物通過光合作用固定大 量的CO2，生物量中含碳可達到43%-58%［5］；而耕地土壤本身是一個巨大的碳庫 ，儲存著大量有機碳，并具有從大氣中吸收并儲存CO2的天然固碳功能，使用得當，能有 效地減緩碳釋放。同時，農業在生產過程還發揮著諸多改善生態環境的作用。如，調節區域 小氣候，凈化空氣，減少有害氣體，增加相對濕度；凈化水質，降解有機和無機污染物；保 持生物多樣性等。有關學者研究指出，目前我國在農業領域單按農產品質量計算，每年可吸 收CO2約為7.77億t；若按農作物面積計算，年凈吸收CO2的質量則約為22.8億t［5 ］，因為不僅農產品本身吸收了CO2，而且農作物秸稈生長期間也吸收了CO2。不過， 與森林、草地等自然生態系統相比，農田生態系統受人類活動的影響顯著，不同的農作物生 產方式，對碳吸收與排放之間的動態平衡影響甚大，進而難以明確各類作物不同生長階段是 碳源還是碳匯，以及兩者之間演變過程的影響因素。如秸桿是否還田，或供人、畜食用分解 ，經過多長時間再重新以CO2形式返回到大氣中。因此，農田生態系統對大氣CO2濃度的 凈貢獻最終取決于其土壤碳庫的變化。近年來的研究表明，合理的農業生產措施可以提高農 田土壤碳儲量，使之轉變為碳匯。董紅敏指出，通過改善反芻動物營養可降低單位 肉牛甲烷排放15%-30%；推廣稻田間歇灌溉可減少單位面積稻田甲烷排放30%；一個戶用沼氣 池每年可減少溫室氣體排放2.0-4.1tCO2當量；推行緩釋肥、長效肥料可減少單位面積農 田氧化亞氮50%-70%［6］。以中國為例，目前擁有近15 390萬hm2的耕地，約占全 球 耕地的10%，平均容重1.2t/m3，若將土壤有機質含量提高1%的話，相當于土壤從空氣中凈 吸收了306億tCO2。即使我們利用30年的時間來完成這個增長過程，每年也約有10億t的CO 2被固定在土壤中［7］。據全國多目標區域地球化學調查結果顯示，我國平均土壤 有機碳儲量為15 339t/km2，土壤平均碳密度為48.8t/ hm2，低于美國的50.3t/ hm2 、 歐盟的70.8t/ hm2。在不考慮不同農業技術措施對農田土壤固碳協同或拮抗作用的條件下 ，粗略估計我國僅秸稈還田、合理施肥和保護性耕作三項措施的全面推廣和應用，農田土壤 的固碳速率就可達到1.82億t碳 /年，從2005年到2050年大約可以固定碳 81.9億t［8］ 。因此，在發展低碳經濟方面，農業領域潛力巨大。
1 中國發展碳匯農業刻不容緩
我國是世界上農業溫室氣體的排放大國，根據《中華人民共和國氣候變化初始國家信息通報 》，目前中國農業活動產生的甲烷和氧化亞氮分別占全國甲烷和氧化亞氮排放量的50.15%和 92.47%，農業源溫室氣體排放占全國溫室氣體排放總量的17%［9］。國家氣象局局長 鄭國光撰文指出：如果不采取積極應對氣候變化的有效措施，以我國現有的生產水 平和保障條件，到21世紀后半期，我國主要農作物，如小麥、水稻和玉米的年產量下降幅度 可高達37%；氣候變化和極端氣象災害導致我國糧食產量的自然波動，將從過去的10%增加到 20%，極端不利年景甚至達到30%以上。因此，發展碳匯農業的現實目標之一就是使農業生態 系統主要由碳源轉化為碳匯，以減緩溫室氣體的排放。當前我國的農業發展屬于嚴重依賴化 肥、農藥等化工型農業生產資料的高碳型發展模式，因此發展碳匯農業刻不容緩。在低碳經 濟潮流下，我國農業發展主要面臨以下四個方面的問題：
一是農業發展過度依賴化肥、農藥等高碳型生產資料?，F代農業生產主要是建立在化石能源 的基礎之上，化肥、農藥等是現代農業發展的支柱，其對提高農地單位面積產量起到至關重 要的作用。但是，化肥、農藥、除草劑、殺蟲劑、農膜等化工型生產資料，其高能耗、高污 染等特性不僅影響土壤的有機構成、農產品的農藥殘留和食品安全，而且生產這些原料的過 程必須消耗大量的化石能源，導致CO2等溫室氣體的大量排放，環境污染也隨之而來，并 呈日益嚴重之勢。例如，化肥施入土壤，有相當一部分以有機或無機氮形態的硝酸鹽進入土 壤，在土壤反硝化微生物作用下，會使難溶態、吸附態和水溶態的氮化合物還原成亞硝酸鹽 ，同時轉化生成N2O 和NOX進入大氣，成為溫室氣體和大氣污染的重要來源［10］ ；據統計，目前我國以煤為原料的尿素企業占62%，每生產1t尿素消耗約1.2t煤和1 200度電 ，用煤炭氣化每生產1t合成氨需消耗原煤1.4t；單位耕地面積化肥平均施用量為434.3 kg/hm2, 是化肥施用安全上限的1.93倍，但利用率僅為40%；農藥平均施用量為13.4 kg/hm2，其中高毒農藥占70%，有60%-70%殘留在土壤中；全國每年農業生產需要50萬t農膜，殘膜 率高達40%［11］。目前我國農業活動甲烷排放量為1 719.6×104t，占全國甲烷排 放 總量的50.15％，其中動物飼養過程中的甲烷排放為1 104.9×104t，稻田甲烷排放量為61 4.7 ×104 t［12］。
二是耕地土壤有機碳含量嚴重偏低。我國農地耕作長期以來習慣于只用地而不注重養地，因 此，農田土壤經過數千年的耕作，有機碳嚴重偏低。耕地土壤的退化一方面造成耕地固碳能 力的嚴重下降，另一方面使得耕地土壤本身固定的碳向環境凈釋放。與歐洲同類型土壤相比 ，中國土壤的有機碳含量尚不及歐洲的一半。從目前中國耕地有機質含量來看，水田土壤大 多在1%-3%，而旱地土壤小于1%的就占31.2%［13］ 。由于秸稈沒有合適的出路，農 民大量焚燒秸稈，結果將農作物固定下來的碳又返回到了大氣中。以東北地區為例，中國科 學院和黑龍江省有關科研機構的研究數據表明，東北地區坡耕地黑土層厚度已從60-70年前 的80-100 cm減少到了現在的20-30 cm，土壤有機質含量由12％下降到了1%-2%，85%的黑 土地處于養分虧缺狀態。黑龍江省黑土層流失厚度每年達到0.6-1 cm；吉林省30 cm以下 的薄層黑土面積已占黑土總面積的42%［14］。
三是工業化的高碳農業對生物多樣性和農產品安全已經構成嚴重威脅。已有的實踐證明，工 業化的高碳農業帶來的農田無度開墾和連片種植，導致自然植被、自然物種和天敵大量減少 ；農藥的使用破壞了物種的多樣性，造成了土地的毒化和農產品的不安全性；大量化肥的使 用，造成大面積的農業面源污染及生態的破壞，進而造成生物多樣性的減少和農產品品質的 下降；品種選育過程的遺傳背景單一化及其大面積推廣，導致對其他品種的排斥；高密度的 種養殖以及各種激素和催化劑、添加劑的廣泛施用，誘發了農產品不安全事件的發生等。這 都說明了工業化的現代農業不僅是一種“高碳農業"，而且是一種對生物多樣性和農產品安 全構成威脅，進而對人類的生存發展構成危害的“高危農業"。
四是農業生產方式落后，管理水平偏低。我國目前農業生產、管理效率不高，資源要素浪費 嚴重。在推廣立體種植模式，節水、節能等技術發展方面還相當落后；農業廢棄物的處理、 農業機械化的水平等都不高，這不僅造成資源的嚴重浪費，能源的緊張，而且加重了農業碳 減排的壓力。因此，關于農業生產資料的改革、生物質廢料的合理處理與利用，農業生產的 直接能源消耗等問題，已成為低碳經濟時代我國農業發展急需解決的問題。
2 發展碳匯農業的主要路徑
在低碳經濟時代，我們必須盡快轉變現有的農業發展方式，逐步減少對高碳農業的依賴，鼓 勵發展碳匯農業，以保持農業的可持續發展。發展碳匯農業的基本路徑選擇主要包括以下四 個方面：
第一，大力發展資源節約型循環農業，減少對高碳型生產資料的依賴。循環農業是以對農業 生產廢棄物進行資源化利用、生物質能的多級利用和營養元素的循環利用，減少對農藥、化 肥等化工型生產資料依賴為特征的一種農業經濟發展模式。其通過建立“農業資源―農業產 品―農業廢物再利用”的循環機制，按照減量化、再利用、資源化的原則，大力推進節能、 節水、節地、節材，加強作物秸稈、糞便等資源的綜合利用，充分利用農業的剩余能量，減 少農業生產中廢棄物的排放，完善再生資源回收利用體系，實現農業生產的低資源消耗、低 廢棄物排放、高物質能量利用。發展資源節約型循環農業是減少農業的碳排放，增強農業碳 匯功能的有效途徑。以農業廢棄物秸稈與糞便為例，通過沼氣池轉化或直接還田，施用糞肥 ，不但可以減少化肥的使用量，提高土地生產力，而且可以增加土壤有機質，從而增強土壤 的固碳能力，減少溫室氣體的釋放。據估算，農作物秸稈碳匯每年至少有15.03億t［5 ］，完全可以滿足返田固碳的需要，提高農業生態系統的碳匯能力，實現農業途徑的溫室 氣體減排。
第二，積極推廣有機農業，增強農業碳匯功能。有機農業在減緩和適應氣候變化方面具有極 大的潛力。發展有機農業，就是遵循生態環境系統的運行規律，通過生物措施保持土壤肥力 ，盡可能減少外部投入，利用自然的調控機制，以有機物質自我循環為基礎，保護自然資源 ，保持可持續穩定的生產過程的農業。其禁止施用化學合成的農藥、化肥、生長調節劑、飼 料添加劑以及人工合成的植物保護制劑；利用天然植物性農藥和殺蟲生物制菌劑以及耕作法 、物理法和生物法等病蟲害防治手段；建立作物輪作體系，利用秸稈還田、施用綠肥和動物 糞肥等措施進行土壤培肥、保持養分循環等。有機農業能夠優化可再生資源及農業生態系統 中養分和能流的循環，同時避免耕地或干泥炭地中氧化亞氮和沼氣的排放。相同的生產區， 有機體系的排放量遠遠低于化工體系的排放量。據最近的調查結果顯示，采用有機系統耕作 ，因不使用耕地機械而能夠避免的碳排放量大約為879kg/hm2/年［15］。因此，推 廣有機農業不僅可以提高農產品的質量，保障農產品的安全性，減少環境的污染，有利于生 態環境的恢復，生物多樣性的保護，而且能從根本上解決農業生產過程中大量消耗化石燃料 的問題，減少溫室氣體的排放，增強土壤的固碳能力，并由此帶來巨大的農業碳匯效益。
第三，發展休閑觀光農業，減少農作物的碳排放量。農業不僅具有食品保障功能，而且具有 原料供給、生態保護、觀光休閑等多種功能。發展休閑、觀光旅游農業，一方面可以為市民 提供自然生態的休閑環境，滿足人們不斷增長的親近自然、回歸田園的游憩需求，另一方面 ，可以促進農村生態環境的改善，提高農作物的減碳、固碳能力。
第四，改變傳統的耕作方法，提高土壤的固碳水平。對農田生態系統而言，耕作是破壞土壤 有機碳穩定性、加速土壤有機碳分解的重要原因。因此，合理耕作、部分實行減免耕作能增 加土壤有機碳穩定性，進而提高生態系統的碳貯量。大量資料表明，免耕與少耕管理與傳統 耕作措施相比能明顯提高土壤有機質的含量。通過免耕、少耕，減少土壤中不穩定碳的流失 ，降低風雨對土壤的侵蝕，減少土壤有機質的流失，增加土壤碳匯。研究表明，坡地在開墾 后5a內，因耕作和水侵蝕導致土壤有機碳以2.15 mg C／(hm2•a)［16］的速度損 失，而我國有18%的耕地為坡耕地或易受侵蝕［17］，所以保護性耕作具有很大的固 碳潛力。例如，在北美地區，經過多年的保護性耕作使該地區農田土壤有機質含量明顯增加 ，10a以上可使農田耕層有機碳含量增加7％-10％［18］。因此，我國在農業生產中 應改變廣泛使用需要耗費大量化石燃料的農業機械的耕作方法，通過保護性耕作和機械化的 免耕覆蓋模式等耕作方法，增強土壤有機質，加強土壤的固碳作用。
3 中國發展碳匯農業的主要政策建議
碳匯農業屬于新興產業，因此急需政府進行相關的制度創新與政策引導、支持。這不 僅需要市場機制和制度安排充分發揮作用，而且需要政府積極進行引導、宣傳和推廣，并在 政策上給予大力扶持與保障。即，建立起完善配套的法律法規體系、政策支持體系、技術創 新體系和激勵約束機制等；通過強制性制度創新，實行有利于節能減排、資源節約、改善生 態、保護環境的財稅政策，實現農業的低碳排放。具體而言，可重點實行以下六項政策措施 ：
3.1 建立健全資源、環境有償使用制度，開征環境稅，構建發展碳匯 農業的 長效機制
明確資源和環境的公共產權，建立完善資源、環境有償使用制度，構建反映市場供求關 系、稀缺程度、損害成本的資源、能源、環境價格形成機制，形成統一、開放、有序的初始 產權配置機制和二級市場交易體系；對化肥、農藥開征環境稅，引導農戶改變過度依賴化肥 、農藥等化工型生產資料的農業生產方式，有效推進碳匯農業發展。例如，明確征收的化肥 、農藥環境稅必須全部反哺到碳匯農業，或者以“碳補貼”的方式返還給農民，提高農民發 展碳匯農業的積極性；在農業節水方面，明確地方政府擁有本轄區內水資源的調控、分配、 管理和監督權：用水戶按分配的指標和相應價格擁有用水權；節約和剩余的水量在一定范圍 內可以參與交易、轉讓，建立節獎超罰機制等。
3.2 構建有利于發展碳匯農業的保障體系與激勵機制
應大力推進制度創新，發揮政策和財政資金的導向推動作用，制定相關的扶持發展碳匯農業 的各類政策措施，增加對發展碳匯農業的公共投入，如，稅費減免、財政扶持、技術支持、 土地使用等，通過誘致性制度變遷，把農業生態環境納入政府公共管理范疇；建立有利于碳 匯農業發展的政策和法律體系；在農業建設項目審批、投資等環節，優先考慮碳匯農業項目 ；建立碳匯農業促進組織，加強農業基礎設施建設和農業環境管理，為碳匯農業提供一個良 好的發展環境；要重視碳匯農業關鍵技術的研發、示范和推廣工作，運用公共財政積極推進 農村沼氣及生活廢棄物無害化處理的物業化管理；依法強制實施清潔生產審核，對增施有機 肥、資源節約、農村清潔能源和可再生能源、農業廢棄物資源化利用和無害化集中處理等工 程和生產方式實施低碳補償政策，激發發展碳匯農業的內在動因和持續動力；建立相關的保 障體系，避免土壤的固碳過程逆轉，并建立一套獎懲制度，對土地固碳效果顯著的優秀土地 管理者給予獎勵；引導農村金融機構對發展碳匯農業的農戶和龍頭企業給予貸款支持；完善 有機農產品標識制度，鼓勵公眾購買碳匯農業方式生產的農產品；引導農民轉變思想觀念， 實行農業生產的碳核算制度。
3.3 引導與鼓勵低碳科技革新，構建推動碳匯農業發展的技術創新體系 碳匯農業的發展既是一場農業生產的低碳與環保革命，也是一場新技術的革命，因為發展碳匯農業的關鍵是依靠農業科技在低碳領域的突破。因此，政府應當積極引導、鼓勵與扶持各方面的科技力量和攻克農業方面節能節水等低碳的關鍵性技術，在農業清潔化生產的技術鏈接、綠色生產技術和農業資源多級轉化、高效利用與廢棄物再生技術、低碳農業技術標準規范、農村生態小城鎮建設技術等層面開展技術創新、集成研究并形成突破，逐步建立起相對完善的推動碳匯農業發展的技術創新體系；同時，逐年加大對農業和農村節能低碳重點項目、重大工程的投入力度，依靠科技、組織實施好農村沼氣、秸稈氣化、節水農業、保護性耕作、有機農業投入品、副產物綜合利用、天然林保護與退耕還林、生物質能源開發等重點項目的開發建設，重點在全國創建一批碳匯農業示范園區，推廣碳匯農業，由此推動碳匯農業的快速普及與發展。
3.4 設立農業碳基金，推進碳排放權交易
在低碳經濟形勢下，我國要抓住機遇，設立農業碳基金，拓展農業資本市場，解決發展碳匯 農業所需的部分資金；并以清潔發展機制為核心，推進碳排放權交易，先期主要面對國內能 源大企業銷售，逐步進入國際碳交易市場。糧農組織的經濟學家萊斯利•利珀認為，通過此 種低碳融資措施，發展中國家低碳農業的規模可能會每年增加300億美元［19］。而 且，進行農業碳交易，可額外增加農民的碳匯收入，有利于激勵農戶從“碳源”農業生產方 式轉變到“碳匯”農業生產方式。目前，中國已成為發達國家開展CDM項目的主要國家，全 球最大的CDM市場減排量的最大供給者。因此，應該抓住機會促進發達國家的相關技術轉讓 ，同時增強自主創新能力，研發低碳農業技術和低碳農產品，開發利用生物質能源，整合市 場現有的碳匯農業技術，加以培訓、示范和推廣應用，以期在國際碳匯交易的競爭中搶占制 高點。同時，在國內積極探索創建“企業―碳交易機構―農村專業合作組織―農戶”的農業碳匯交易機制，形成企業、農村專業合作組織、農民與碳交易機構等相關體的利益共享機制和專業合作組織訂單機制，其內在的運作機制主要包括三個層面：一是在企業與碳交易機構之間，主要是加入碳交易機構的企業自愿并從法律上聯合承諾，通過購買補償項目的碳減排指標，完成其定量的溫室氣體排放目標。即，企業通過農業碳匯等項目去彌補未完碭減排目標或超額排放；二是碳交易機構與農村專業合作組織之間，主要是專業合作組織負責將農民組織起來，幫助有意愿實施碳匯農業技術的農民簽訂合同或者訂單，并將其減排的溫室氣體指標集合在碳交易機構出售；三是農村專合組織與農戶之間，主要指專業合作組織通過訂單機制與愿意提供碳匯的農民簽署合同，然后將集中銷售碳減排量的利潤按簽訂的合同返回給農民［20］。
3.5 鼓勵各類資本下鄉，推動碳匯農業的發展
要改變農村生產方式，積極發展碳匯農業，除了政府財政支持以外，更需要金融機構資金及 “市場資本”的積極介入，在政府財政投資、金融機構與市場資本的合力作用下，共同參與 和推動新興碳匯農業的發展。因此，應以全新視角設計各類資本支持碳匯農業的框架體系。 一是為支持碳匯農業經濟發展的金融機構及各類資本提供稅費優惠、利息補貼和風險擔保上 的政策支持；二是制定完善農業保險法、碳匯農業促進法等相關法律，建立健全農業保障體 系，推行政策性與商業性保險同時運營的聯合保障機制，提高保障系數，降低信貸支持風險 。三是建立銀行、擔保與保險聯合支持機制，實現低風險、高收益的多方共贏。保險公司為 高投入、周期長和高收益的碳匯農業提供政策性或商業性風險保障；政府主導組建碳匯農業 專項擔保公司，建立公益性擔?；穑瑸樘紖R農業提供融資擔保；銀行機構則依據信用評估 和風險評估情況提高信貸額度，延長資金使用期限，降低資金使用價格，促進聯合機制有效 發揮。
3.6 改變傳統農業的組織形態，大力推進各種形式的農業專業合作
推進農業專業合作以解決農業經營規模過小與發展碳匯農業的矛盾。目前我國主要實行 的是以家庭承包為基礎的小規模的農戶和農場模式，這種農業生產形態給規?；紖R農業的 發展帶來困難。例如，一個農戶或一個農場實行碳匯農業的模式，而周圍的耕地仍是工業化 農業，那么這個生態模式的土壤、空氣和水源等就難以避免會受到影響和污染。因此，需要 在傳統農業的組織形態上進行改變，大力推進各種形式的農業專業合作，例如以村組為單位 開展土地合作，選擇合適的項目發展碳匯農業；擴大現有農業專業合作社的合作規模和合作 內容，引導不同專業合作社圍繞發展碳匯農業進行經營合作；引導小規模的生態農戶與農場 ，通過成立生態合作社擴大規模等等。
3.7 征收進口農產品“碳關稅”，補貼國內碳匯農產品
在西方發達國家，對農業普遍實施高補貼政策，這事實上包含了對農業的“碳補貼”。此 外，發達國家碳減排成本普遍較高，據調查，歐美國家的碳減排成本平均在50美元/t以上 ［21］，折合人民幣成本大約為340元/t。按照1 kg糧食吸收1.47 kgCO2標準計算， 歐美發達 國家糧食碳補貼標準大約為499.80元/t［5］。這可作為我國進口西方發達國家農產 品的“ 碳關稅”標準。同時，把征收的資金用于補貼國內的有機農產品、綠色農產品等碳匯農產品 ，以提高農戶發展碳匯農業的積極性，增加農民的收益。
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Main Paths and Policy Proposals for the Development ofCarbonsinkingAgriculture in China
XIE Shujuan1,2,3 KUANG Yaoqiu1，2 HUANG Ningsheng 1，2
(1. Guangzhou Institute of Geochemistry,Chinese Academy of Sciences,G u angzhou Guangdong 510640,China; 2. Graduate University of Chinese Academy of S ciences,Beijing 100049,China；
3. Guangdong Academy of Social Sciences,Guangzhou Guangdong 510610,China）
