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（1）應急管理由政府主導
這一特點體現在以下幾個方面。首先，政府擔負著維護社會公眾生命財產安全的重要責任，掌握著主要的社會資源，具有巨大的社會動員能力，應急管理是政府協調社會功能的重要體現。當公共事件突發時，只有政府能調動社會資源并采用應對措施來解決突發公共事件。其次，《突發事件應對法》規定了政府在應對突發公共事件時的主導地位和責任。各級人民政府在應對突發公共事件時，必須嚴格遵守法律規定，落實責任，任何違反法律規定的不作為行為都將受到法律的懲罰。
（2）公眾具有參與政府應急管理的法定義務
《突發事件應對法》規定，公民、法人和其他組織有參與應對公共突發事件的義務。因此，政府應急管理具有較強的社會性。雖然政府擔負著應對突發公共事件的主導責任，但這并不代表公眾就能不參與突發事件的應對工作。政府的社會動員能力最主要的就是動員公眾，脫離群眾，政府的社會動員將顯得毫無意義，無法充分發揮自身的職能。因此，如果沒有公眾參與，突發事件應對所取得的效果就會很差，甚至會造成不可挽回的后果。
（3）政府應急管理具有行政強制性
解決突發公共事件不同于其他行政行為，突發事件具有特殊性，政府在處理過程中的行為勢必要隨之發生變化，集中權力和決策，簡化執行決策程序。因此，在應急管理中，政府的決策就會具有強制性，離開強制性，將影響到政府應急工作的效率，從而導致不必要的后果發生。但是，政府應急管理的強制性也要受法律法規約束。法律法規規定政府應急管理中政府做決策的程序、組織、方法，從而保證政府正確行使決策權。法律對政府應急管理強制性的規定，就是要讓政府在正確作為的前提下，最大限度地保護公眾的生命財產安全。
二當前地方政府應急管理存在的缺陷
2014年12月31日，在上海外灘廣場發生了震驚全國的踩踏事件，該事件共造成36人死亡、40多人受傷，這給了我們慘痛的教訓，也暴露出相關政府在突發事件應急管中的突出問題，而這些問題作為一個縮影集中反映了我國政府在應急管理中存在的缺陷。
1事前預防準備不足
風險分析不到位，預防信息沒有形成體系化在這次踩踏事件中，對大規模的人流集聚沒有做出充分的估計和判斷，而且也沒有制定相應的應急預案，在事件發生時，出現了無從下手的困境。同時，由于對事件發生估計不足，沒有及時協調武警支援，預防與應急準備的各個環節嚴重脫節。
2相關資源準備不充足
在這次事件中，對人力資源的投入不合理，共700多名警力到場，但由于在事前沒有對如何安排警力做出合理的部署，導致事故發生后，警力不能及時到位。
3安全監管制度落實不到位
安全無小事，很多公共事故的發生就是因為安全監管不到位才引起的。因此，加大對隱患的排查力度，可有效避免公共事件的發生。這次踩踏事件的發生就是因為沒有做足安全監管方面的功課，風險分析不到位。因此，做好安全監管就必須要落實責任，不能讓安全監管工作流于形式。
4責任追究不明確
公共事件的發生自然要追究其法律責任，從而做出法律上、行政上的處罰，懲前毖后。事實上，我國也確實是這樣做的，但是，在責任認定上并不是十分明確。這次踩踏事件發生后，對于相關負責人的追究遲遲得不到定論，究其原因，這次踩踏事件不能算作安全生產事故。按照我國相關法律的規定，只要違反了法律規定就必須要追究責任人的法律責任，但是在事故發生后卻因為事故不能定性而不能認定責任，充分說明我國在責任追究方面還存在著很大的漏洞。
三新公共管理對地方政府應急管理的啟示
新公共管理模式強調政府應提高工作效率，以有限的資源提供盡可能多的公共服務。信息技術的發展使得信息交換的速度、信息利用的頻率得到了快速提高，政府對信息資源的利用方式、利用頻率也在這個過程中發生了改變。大數據時代，政府要充分發揮政府職能，傳統的紙質文件已無法作為信息傳遞的主要渠道，以信息資源數字化和信息交換網絡化為特征的電子政務得到了比之前更快的發展。政府通過海量數據的存儲、交換和共享，實現了為公眾提供容量更大、速度更快的公共信息的目標美國的數據開放一直走在世界前列。美國總統奧巴馬認為：“人民知道得越多，政府官員才可能更加負責任。”在這種以信息公開促進官員責任的理念下，奧巴馬提出將把政府數據用通用的格式推上互聯網，“讓公民可以跟蹤、查詢政府的資金、合同、專門款項和游說人員的信息”。2012年5月，美國公布了數字政府戰略，提出要以信息和客戶為中心，改變政府工作模式，為公眾提供更加優質的公共服務。公眾可以隨時隨地通過任何設備來獲取政府信息和公共服務信息成為美國數字政府戰略的核心。信息技術的發展使數據開放的目標得以實現，例如美國于2014年建立了稅收方面的共享數據庫，通過該數據庫，納稅人可以查詢個人近三年的納稅記錄，更加便捷地進行抵押、貸款。除美國外，加拿大也是由傳統政務向電子政務轉型的主要代表國家。加拿大推行的“政府在線”項目旨在為公眾提供在線服務。通過整合各種分散的信息資源，對各種公共服務項目進行匯總編排，公眾能夠更加便捷地獲取公共服務資訊。開放的數據帶來了開放的政府，從傳統政務到電子政務的快速轉變有利于構建更加開放透明的公共部門。基于海量數據的政務公開保障了公民的知情權，也為公眾提供了更全面的數據服務。把信息的力量放到公眾的手中，大數據時代的電子政務無疑有助于政府公信力的提升。
2、提供更優質、高效的公共服務
“服務行政”的提出改變了傳統模式下政府和公眾之間的關系。新公共管理運動以來，西方發達國家的公共部門注重以公民滿意度為導向，注重對效率的追求并實施明確的績效目標管理。堅持服務取向使政府不再是高高在上的發號施令者，而成為優質、高效公共產品的提供者。信息技術和數據分析技術的進步為更加優質、高效的公共服務提供奠定了技術基礎，政府能夠運用更先進的技術手段改變公共管理的方式，實現以往很難實現的公共服務目標。應急管理是其中的重要內容。大數據時代，利用大空間尺度的數據庫和傳感器，政府能夠快速獲取地理、人口、災害等方面的數據，更快捷地為應災、救災奠定基礎。美國在黃石火山安裝了數百個觀測儀器，儀器觀測的數據分為常規數據和異常數據，異常數據越多，自然災害發生的可能就越大。觀測數據實時傳遞到預警系統，由預警系統進行快速甄別并通過網絡對外。日本“311”大地震后的海嘯預警也是大數據運用的典范。“311”地震后，美國國家海洋和大氣管理局快速了海嘯預警。之所以反應迅速，在于美國建立了覆蓋全球的龐大的海洋傳感器網絡。通過海洋傳感器，美國國家海洋和大氣管理局能夠及時獲取并分析大量海洋信息，促進災害預警的及時，為公眾的人身安全和財產轉移贏取時間。大數據也帶來了公共服務方式的轉變，降低了服務成本。隨著數據存儲成本的降低和數據讀取速度的加快，警方能更多地存儲各種社會信息以備執法和犯罪預警使用。如洛杉磯警方將基于數據分析的“犯罪熱點圖”運用到了日常工作中，在犯罪熱點區域加強巡邏的警力，有效地降低了轄區的犯罪數量，維護了轄區的治安。
3、決策科學化與政民互動導向對于政府決策而言
大數據的一個重要價值在于提供盡可能多的詳盡信息并對信息進行有效分析，促進決策科學化和管理精細化。例如，美國國防部高級研究局推動了大數據在輔助決策上的作用，通過在情報、偵查領域建立決策支持系統，推動了數據分析基礎上的決策自動化。美國一些地方政府建立了縣政工作數據系統，為減少交通擁堵、提升公共安全、資源管理等方面的公共決策提供了更全面的數據支持。德國憑借自身較高的信息化水平，通過大型基礎數據庫和地方數據庫的建設，重視在政府管理中運用數據資源服務公眾和服務決策。德國的一些州政府建立了覆蓋人口分布、地理數據、礦藏信息等領域的“中央數據庫”，并提供相應分析軟件。通過數據分析，州政府的各部門能獲得很多有價值的信息，促進了決策的科學化。同時，大數據的發展使政府更加快速地由單向的公共服務提供向政民互動導向的公共服務提供轉變。信息交流的便捷和頻繁，讓公共部門和公眾更為緊密地聯系在一起。政府在做一項公共決策時，再也不能僅僅只考慮自身的決策偏好和執行能力，而是要深入了解公眾偏好，對公眾的政策訴求做出及時回應。大數據時代的到來使公眾在公共政策過程中變得更加積極主動，公眾對公共服務的需求被更多地納入到政府的決策視野中來。在此情景下，依賴傳統的對社會進行分析的方式已經不能完全適應時代的發展，如何利用好大數據資源，發揮網絡和信息技術的優勢，進行管理方式創新，成為政府避不開的重要話題。這種公共部門和公眾的互動導向也成為目前西方公共管理模式的新動向。
4、走向合作共治的公共管理變革隨著信息溝通的便捷
（一）制度中存在著缺陷
公路工程施工中，由于建設的項目比較多，施工的路線比較長，因此在管理中就可能造成機構不健全或者是管理人員自身出現了管理不當的狀況。管理機構的不健全，容易造成工程機械管理人員和實際操作人員產生脫節的現象，使機械管理中責任不明確，管理缺乏一定的科學性和有效性。在管理的制度中，由于沒有相關標準、規定進行約束，使得技術資料檔案管理工作不完善。制度上的缺陷造成了公路工程機械管理工作的混亂。
（二）前期的準備工作不到位
當前在公路施工建設中，普遍存在著項目部制度。但是在建設中由于項目部不能長期的存在，這就造成了在工程機械設備中的責任制度與管理出現了差錯。在建設中項目主要注重的是工程的質量以及施工的進度，這就對機械管理提出了更高的要求，但是由于受到外界因素或者是人為因素的影響，造成了機械設備出現了不合理的使用現象，在工程施工前期的規劃以及準備工作出現了漏洞，在工程機械設備在購置、調度以及分配環節中出現了問題。具體為：在機械設備的購置中，由于缺乏對機械功能的全面認識，使得采購出現了不合理的現象，影響了施工的進度；另外在工程機械設備的調度中，由于大多數機械設備都是處于保養缺乏的狀態中，其工作能力比較差，因此使施工工程的質量受到了影響。
（三）工程機械設備的使用不規范
公路工程在施工中，投入了大量的資金在機械設備中，但是由于操作人員沒有進行專業的技術培訓，容易出現操作失誤，造成機械設備出現大量的故障，由于技術人員的操作不當使工程機械設備的使用壽命大大的縮短，降低了機械設備的使用效率，嚴重的影響了工程施工的質量與施工的進度，造成固定資產在無形中流失。另外由于此類不規范的操作，很有可能造成操作人員自身人生安全存在一定的危險性。這不僅影響了施工的整體進度，還大大的降低了集體在施工中的競爭力。
（四）機械設備的保養與維修中出現的問題
施工中由于在觀念上存在著失誤，這就導致了工程機械設備保養制度與維修制度受到了影響，增加了故障的發生率。在公路施工中由于工程量比較大，并且施工的進度長，容易出現機械設備在病態中繼續工作，為了加快施工的進度，不能及時的進行設備的維修和保養，這種無形的損失，就使得機械設備的使用壽命受到了影響，并且會提前報廢。
二、公路工程施工中的調度
公路工程施工中其調度計劃主要是針對路面實施的，在設計中采用的結構是：路面面層采用瀝青混凝土。在路面基層中采用的是水泥穩定碎石。在實行調度計劃中，為了增強機械設備的使用以及保障機械設備的管理，這就需要在技術中加強標準規范，對于施工中遇到了難以保持連續作業的，需要進行流水作業，這樣來減少機械設備的使用，減少面層停工的次數，保持在施工中連續作業。在無間斷的施工中，施工建設單位可以將人力和機械資源投入到其他的工序中去，這樣就大大的降低了施工建設的成本。
三、改進公路工程機械設備管理的措施
（一）注重對機械設備的整體管理
施工過程中可能會遇到各種工程方案或者是工程機械設備，由于在功能以及種類中存在著差異，因此在施工中針對這些實際存在的問題，就需要嚴格的按照招投標制度與項目建設制度來逐漸的完善，在施工中成立專門的機械負責單位，保障機械設備的購置與調度，做到集中管理，統一分配，在施工中根據具體的需要合理的分配，這樣就使得機械設備的資源得到了合理的配置。
（二）在施工的過程中加強機械管理
對機械的操作需要施工操作人員根據操作流程以及機械的使用說明來對照進行，針對機械設備的運行狀態具體的分析，及時的辨別出現故障的機械設備，避免出現超負荷運轉，影響其使用的壽命。另外在施工中需要對頻繁使用或者是故障率高的設備加強維修和保養，做好跟蹤管理，減少事后修理，在預防中加強管理。這樣就提高了施工的進度。
（三）完善機械設備維修制度
工程機械設備在使用中由于出現了保養以及維修不及時，造成了提早報廢的現象，因此在機械設備的管理中就需要加強保養工作，在保養維修工作中就需要管理人員記錄好設備的使用狀況，做好定期的檢查，在使用中保持設備的各個部件能夠正常的運作，因此就需要加強機械設備的維修制度，加強其使用壽命。
（四）注重對操作人員的技術培訓
加強操作人員的技術水平，提高管理人員以及操作人員的素質，這樣就能夠大大的提高機械設備的使用壽命，保障施工的質量。定期組織工作人員進行機械設備工作原理、結構形式以及操作規范等環節的學習，并且針對一些常見的故障以及注意事項進行具體的了解。這樣就為保證正常的施工提供了有力的保障，避免在施工中一些機械出現“帶病工作”而影響工程的進度。
四、總結
關鍵詞:公路工程;機械管理;配套選擇
引言
公路建設采用機械化施工，是為了優質、高效、安全、低耗的完成工程建設任務，在提高勞動生產率的同時減輕施工人員的勞動強度。因此在公路建設中如何最大化發揮機械效率也是施工的關鍵。根據這幾年的公路施工，筆者覺得施工機械的管理主要從如何選擇施工機械和施工機械的管理措施兩個方面加強。
一、施工機械的選擇方法
通過多年的施工經驗，筆者覺得施工機械的機型、規格、數量、組合等方面應采用如下不同的方法選配施工機械。
根據公路建設項目作業內容選擇施工機械，以路基工程施工為例，路基工程作業內容包括土石方挖掘、鏟運、填筑、壓實、修整及挖溝等基本內容，以及伐樹除根、松土、爆破、表層清理和處置等輔助作業，每種作業選擇的機械設備不同。例如：清基(樹叢、草皮、淤泥、黑土、巖基、廢墟、冰雪等清除)使用推土機，平地機，壓路機，挖掘機等機械。填方路基施工主要用：推土機、鏟運機、羊足碾、壓路機、夯板、碾壓機、灑水車、運輸車輛等。
根據公路建設項目工程量選擇施工機械，在公路建設項目的施工期限內，按照施工計劃中的月作業強度和日作業量選擇施工機械。
根據運輸距離和道路情況選擇施工機械，例如：在瀝青路面施工中，為保證瀝青混合料攤鋪工序所需溫度(≥110℃)和壓實工序所需溫度(≥90℃)，自卸車運輸瀝青混合料的距離不宜超過30km。
根據土質選擇施工機械，在路基工程施工中，土壤是施工機械作業的主要對象，其性質和狀態直接關系到施工機械的作業質量、作業效率和成本，因此土質是選擇施工機械的重要根據之一。根據土壤性質和狀態，可供選擇的土方施工機械有推土機、裝載機、平地機、挖掘機等，壓實機械有光面壓路機、輪胎壓路機、振動壓路機等。
根據氣象條件選擇施工機械，雨水會迅速改變土壤狀態，特別是粘土。因此，選擇施工機械時要充分考慮公路建設項目施工期間的氣象情況。例如，久晴不下雨，土質干燥時可選擇輪式施工機械進行作業，反之，曠日持久下雨，土壤過分潮濕和作業場地及道路泥濘時，則選用履帶式施工機械進行作業為宜。
根據以上的選擇方法針對公路建設項目的實際情況，結合施工單位的具體條件，綜合分析各種因素，合理組合機械，使機械設備高效、經濟、實用的為工程服務。-
二、施工中的機械管理
項目部成立時應立即建立項目設備組織管理體系，根據項目的大小做好組織計劃，確定機械種類，數量和主導機械，編排所有進出場計劃和機械總量控制，及時上報組織計劃，組織機械到位，并深入了解各機械技術狀態，撤換低劣機械，為公路工程順利進行做好準備。
項目部要周密安排，搞好設備組織工作，及時對設備進行調配。
操作手要服從項目安排，又要結合本機情況視情作業。
操作手要嚴格按照操作規程，隨時觀察設備的動態狀況，及時排除各種隱患，杜絕因油水等問題影響正常運轉。
操作手要嚴格執行機械保養制度，避免過時保養，使機械保持良好的工作狀態。對利用率高、易損壞、易出故障的設備應做好跟蹤診斷，變事后修理為預防性修理。機械發生異常現象時應立即停機檢查，并及時匯報給領導，以便迅速組織維修人員進行現場搶修。
機械的易損件應作好儲備，避免因購件周期過長影響公路工程施工。
對缺口機械應進行租賃，保證公路工程如期進行。機械租賃應做好市場調查，努力降低租賃成本。
二、“公共性”的由來及演變過程
根據《辭海》的解釋,“公”的中文含義為“公共;共同”,與“私”相對。《禮記·禮運》所言“大道之行也,天下為公”,即為此意。《漢語大辭典》中,“公共”意為“公有的,公用的,公眾的,共同的”。因此,自古以來,“公共”的中文語義強調多數人共同或公用。也有人認為“公眾”一詞有兩個起源:一是起源于古希臘詞匯(pubesormaturity),強調個人能超出自身利益去理解并考慮他人的利益。同時意味著具備公共精神和意識是一個人成熟并且可以參加公共事務的標志。二是源于古希臘詞匯(Koinon),英語詞匯“共同”(common)就起源于該詞,意為人與人之間在工作、交往中相互照顧和關心的一種狀態。在古希臘社會里,公共是一種所有成年男子都可以參加的政治共同體,其主要職責是建立一些永久的標準和規則,目的是為了獲取最大之善。因此,從起源上看,“公共”更多地意指社會層面的非個體性,在古希臘政治社會里與早期民主相關聯。這也應證了,隨著時展,當代的“公共”概念已發生很大改變,公共成為政府和政治的同義詞的觀點。
哈貝馬斯考察了另外一種公共性起源。在哈貝馬斯的理論中,公共性或公共領域不是指行使公共權力的公共部門,而是指一種建立在社會公/私二元對立基礎之上的獨特概念,它誕生于成熟的資產階級私人領域基礎上,并具有獨特批判功能。關于公共性的演變,哈貝馬斯認為,自古希臘以來,社會有明確的公私劃分,公代表國家,私代表家庭和市民社會。例如在古希臘、羅馬,公私分明,所謂的公共領域是公眾發表意見或進行交往的場所,那時雖有公共交往但不足以形成真正的公共領域。在中世紀,公私不分,公吞沒私,不允許私的存在,公共性等同于“所有權”。直到近代(17、18世紀)以來,在私人領域之中誕生了公共領域,才有了真正意義上的公共性(注:[德]哈貝馬斯著、曹衛東等譯:《公共領域的結構轉型》,學林出版社1999年版。)。
受到國外對這一問題研究的啟發,國內也有學者從社會領域分化的角度分析公共性的產生。他們認為,公共領域與私人領域,國家與市民社會,政治生活與經濟活動具有對應的相關性。整個近代社會發展史的客觀進程,都在于使公共領域與私人領域日益分化,這樣一來,整個社會就成了公共領域與私人領域的整合體。在社會分化為公共領域與私人領域的過程中,國家的職能也開始了分化的歷程,除出現了國家職能的多樣化趨勢,其中統治職能與管理職能是最為基本的兩大職能。由于國家統治職能是在統治集團和被統治集團的關系中實現的,所以,雖然它表現出一定的現代公共性的內容,但本質上是與公共性相悖的。而在管理職能中,公共性則是其最為根本的特性,甚至可以斷言:歸咎于管理職能的是一個純粹的公共性的領域。因此,社會領域的分化引發國家職能的分解,從而導致公共性的彰顯。
在論及公共性在近代的演變時,國內外學者都傾向于用“公共性喪失”一詞。一種觀點認為,在近代功利哲學和市場經濟的趨利傾向共同催生下,古希臘公共性的含義進一步喪失,現時情況是,“通過集體的方式尋求更大的善已被個人的計算、功利以及成本和利益所替代。政府的目的在實踐中已是私有的福利(privatewell-being)。我們憑借官僚、技術和科學的手段來決定福利、幸福和功用。這里沒有公共的原初含義,有的只是原子個人的集合體;這里沒有公共利益,有的只是許多私人利益的聚合體。”雖然美國公共行政對于如何實現公共性有過幾種理論,包括以利益集團形式表現出來的公共(多元主義視角);以理性選擇人形式表現出來的公共(公共選擇視角);以代議的形式表現出來的公共(立法的視角);以消費者形式表現出來的公共(提供服務的視角);以公民權形式表現出來的公共(公民權視角)等,但這些理論都不能真正代表公共。真正的公共理論架構應是以憲法為基礎,公共概念必須建立在公民權、仁慈和愛之上,此外還需要聽證系統和程序的保持及發展,及對集體公共群體和弱勢群體的關懷,等等。
哈貝馬斯也認為,隨著資產階級社會的發展變化,出現了公共領域的結構轉型(哈貝馬斯理論中的公共性一詞,可以譯成公共性,也可以譯為公共領域,二者沒有實質差異。但傾向于用公共性指稱政治層面,而用公共領域指稱社會層面。——筆者注),由此導致公共性喪失。“兩種相關的辯證趨勢表明公共性已經瓦解:它越來越深入社會領域,同時也失去了其政治功能,也就是說,失去了讓公開事實接受具有批判意識的公眾監督的政治功能。”在這里,哈貝馬斯把公共性的喪失歸于公共領域與私人領域的相互滲透(注:[德]哈貝馬斯著、曹衛東等譯:《公共領域的結構轉型》,學林出版社1999年版。)。
在我看來,關于“公共性”本源及演變,其實離不開整個社會環境的變化背景,這一背景包括社會的、經濟的和政治的因素。首先,最早意義上產生的“公共性”代表一種樸素的全民性,如古希臘民主制。其次,在古代社會,由于沒有明確的公/私領域劃分,在政治領域,代表國家權力的“公”吞沒了“私”,在經濟領域,表現為國家對經濟生活的全面控制,因而公共性等同于國家權力。再次,按照哈貝馬斯的看法,直到近代,“公”與“私”才截然分離,各有自己的獨有領域,與此同時,經濟領域盛行自由主義和市場經濟理論,在政治領域采取國家放任主義,公共行政在政治與行政“二分法”的影響下,熱衷于對純粹管理技術和效率的追求,從而形成對公共行政的公共精神和公共價值的沖擊,于是就有新公共行政學強調公平與參與及同期的政策分析理論中的民主因素等。最后,現代社會“公”與“私”出現相互融合的趨勢,經濟領域表現為國家干預與自由經濟并存,而在政治領域,以第三部門為核心的公民社會成長壯大,社群主義盛行,引發大規模的公民參與和公共行政改革浪潮,“公共性”問題再一次被重視起來,此時,突出“公共性”不僅是公共部門的內在要求,同時也是公民社會外力推動的結果。
三、公共管理的“公共性”內涵
在對國內外關于“公共性”起源和演變問題的相關論述做一番考察之后,我們仍然不得不面臨一個根本性的問題,即什么是“公共性”?什么是公共管理的“公共性”?在沒有給出自己明確的答案之前,我們發現,對公共性問題的闡述可以有很多角度,不同學科也有不同的認可。僅從公共行政與哲學等角度對“公共性”的內涵進行闡述的觀點,就可以歸納為以下六個方面:
1.作為一種分析工具的“公共性”。該理論認為,“公共性”是用于描述現代政府活動基本性質和行為歸宿的一個重要分析工具。在一般情況下,是指政府作為人民權力的授予者和委托權力的執行者,應按照社會的共同利益和人民的意志,從保證公民利益的基本點出發,制定與執行公共政策。具體表現為:從基本理念上講,“公共性”指政府組織應著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動。由此,衡量政府活動是否達到公共性的基本標準是,公共政策及其執行是否堅持和維護了公民的基本權利,是否在輿論中充分體現和表達了公民的意志,政策與執行的出發點是否超越了政府的自利傾向,而考慮更為普遍的社群利益和社會長遠利益等。在道德層面上,“公共性”應是每一個政府公職人員的職業態度、觀念和信仰。它要求公職人員以此信念竭誠為民服務,明確政府組織與公職人員的行為必須在道德上、倫理上滿足公共性的基本要求,并在政策制定與執行過程中,防止部門和個人偏私的利益驅動。在政治過程層面上,“公共性”意味著在涉及公共物品提供等集體行動上,存在著有效的決策參與通道和決策選擇機制。在這里,“公共性”的獲取及其保證,具體化為政府政策利益導向的選擇過程,它包含政府的政策制定與執行是否具有開發性,以使公民能夠充分了解有關政策的信息,并能夠與政策制定者進行磋商;公民的利益能否通過民主的程序得到表達與整合;公民依靠怎樣一組規則來決定政治決策的選擇,決定政府公共物品或服務的提供等。在政府的財政活動中,評價“公共性”價值是否滿足的核心要素,應是政府提供各種類型的公共物品行為和與此相關的政府收支行為的基本取向和政策目標,以及相關的財政制度和規則的安排(注:孫柏瑛:《公共性:政府財政活動的價值基礎》,《中國行政管理》2001年第1期。)。
2.作為一種公共精神的“公共性”。這種觀點認為,公共行政的“公共性”內涵可以歸結為公共精神。現代公共行政的公共精神應包括四個方面:民主的精神,即人民的意愿是政府合法性的唯一來源;法的精神,它意味著政府的一切活動應受到預先確定并加以宣布的規則制約;公正的精神,即承認社會公民應具有平等的權利并不受公共權力所侵害;公共服務的精神,即政府的公共服務應盡可能公平分配,政府的施政過程應平等、公正和透明。這四種公共精神在公共行政活動中的實現方式應是:逐步實現政府與公民平等化;行政權力既受到保護又受到制約;行政活動既有效率又有責任;公共行政是由民眾驅動的、積極的、合作主義的、參與的過程,等等(注:張成福:《論公共行政的“公共精神”》,《中國行政管理》1995年第5期。)。
3.作為一種最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念:它揭示了管理目的的公益性,強調了為公眾服務的出發點;它明確了管理的范圍是那些公共事務,揭示了管理所依據的權力為公民所授予,因而其行使必須接受公民的監督,以公民認定的是非為是非,不能違背公民的意志;它體現著行政過程中的責任,要求行政行為必須對其后果無條件承擔責任;它強調了行政過程中必須有公民參與,強調注意聽取公民的意見,這就要求行政過程中的公開性與透明性;它強調公共行政的結果必須取得公民的認可,這就要求有向公民報告的制度,工作一定周期后,政府應按程序向公民報告,以接受公民審查并予以通過,等等(注:劉熙瑞:《理念·職能·方式——我國地方行政機構改革面臨的三個轉變》,《人民論壇》2000年第7期。)。
4.作為一種價值基礎的“公共性”。該理論認為,由于行政體系的價值基礎是其公共性,因而政府的制度安排所要重建的價值觀念就在于明確公共行政的公共性。也就是說,政府把自我表達存在的公共性作為至高無上的原則,政府的組織機構、行為方式、運行機制、政策規范等,都無條件地體現出其公共性。政府組織是掌握公共權力的實體,但這個實體卻沒有自己的獨立的利益要求和政治愿望,也不是任何一個社會集體的利益要求和政治愿望的代表,它所體現出來的是整個社會的公共利益和政治要求。政府價值公共性最直接的表現是政府的規范體系和行政行為系統的公正性,而且這種公正性是一種制度公正,是包含在行政行為機制之中的,有法律法規和公共政策體系提供的,是一種制度安排(注:張康之:《行政改革中的制度安排》,《公共行政》2000年第4期。)。
5.作為一種公平與正義的“公共性”。針對傳統公共行政過分追求理性與效率的傾向,新公共行政主張:(1)社會公平。強調所有公民平等的政治和社會機會。它同樣代表著對所有公民而不是對公共機構負責,以及對公共部門經決策和實施項目負責。(2)代表性。盡管大眾并沒有影響代表決策的直接權力,但相信代表性肯定是新公共行政的重要組成部分。這不是唯一的激勵因素,需要考慮其他價值觀的積極參與。(3)響應性。主張政府需要更多地響應公眾的需求。(4)參與。新公共行政提供在公共事務中廣泛程度的公民與公務員參與。(5)社會責任感。公共管理者被視作以公眾的利益而不是他們的自我利益去創造高效率同時又是平等的服務(注:參見[美]張夢中等《尋求社會公平與民主價值》,《公共行政》2001年第3期。)。
6.作為一種理性與法的“公共性”。這里指哈貝馬斯重點探討的資產階級公共性的本質。他認為,“公共性應當貫徹一種建立在理性基礎上的立法”,從而“公共性成為國家機構本身的組織原則”。他進一步提出,在資產階級哲學那里(霍布斯、盧梭、洛克和康德),公共性等同于理性,甚至是良知,依靠公共輿論表達出來。而在法哲學那里,公共性需要法律和道德元素支撐,所以“康德所說的公共性是唯一能夠保障政治與道德同一性的原則。公共性既是法律秩序原則,又是啟蒙方法”。而“默格爾根據18世紀的范型把公共性的功能界定為統治的合理化”。由此我們不難看出,哈貝馬斯指出了公共性作為市民社會獨立領域的批判力量和促進資產階級統治合法化的獻身精神(注:[德]哈貝馬斯著、曹衛東等譯:《公共領域的結構轉型》,學林出版社1999年版。)。
綜合起來,有關“公共性”內涵的觀點主要集中在以下方面:首先,在倫理價值層面上,“公共性”必須體現公共部門活動的公正與正義。其次,在公共權力的運用上,“公共性”要體現人民和政府行為的合法性。第三,在公共部門運作過程中,“公共性”體現為公開與參與。第四,在利益取向上,“公共性”表明公共利益是公共部門一切活動的最終目的,必須克服私人或部門利益的缺陷。第五,在理念表達上,“公共性”是一種理性與道德,它支持公民社會及其公共輿論的監督作用(哈貝馬斯)。總之,傾向于把“公共性”作為公共部門管理活動的最終價值觀,在此之下,才有公正、公平、公開、平等、自由、民主、正義和責任等一系列價值體系。
盡管在公共性問題上,不同時期、不同角度的理解存在差異,但對于公共管理,基于它是一種為實現公共利益而進行的公共部門管理活動,我們把這種管理活動的公共性內涵歸納為以下四個方面:一是公共管理主體的公共性。國家、政府和社會公共組織共同構成公共管理的主體(這里的國家、政府與社會都是從狹義的意義上說的)。作為公共管理主體,這些組織具有不同于其他私域組織的根本特征,主要表現在組織的代表性、行為的公務性、宗旨的公益性、權力的法定性等方面。二是公共管理價值觀的公共性。與一般意義上的管理把如何經濟地和富有效率地實現管理目標不同,公共管理的價值觀更主要體現在平等、正義、公平、民主、倫理以及責任心等方面。私人管理建立在個人本位主義和自利性本質之上,把追求個人效率或利益最大化作為目標取向。與其迥然不同的是,公共管理注重在民主政治理念上去實現公眾的高度參與、社會公平以及承擔為公眾謀求福利的責任。三是公共管理手段的公共性。權力是政治社會的基石,是理解一切政治現象的基礎。就如霍布斯所言,“契約,沒有刀劍,就是一紙空文”。恩格斯也認為,國家本質上是同人民大眾相分離的公共權力。公共管理是管理主體運用公共權利實現管理目標的社會活動,因此,公共權力是公共管理活動的后盾和基礎,公共力的公共性充分體現了公共管理手段的公共性。四是公共管理對象及目標的公共性。公共管理的客體或對象是公共事務,即國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務,無疑它們均具有鮮明的公共性。公共管理主體對公共事務的管理首先從公共問題入手,公共問題是公共管理的邏輯起點。同時,由于對公共事務的管理,最終要達到的目標或宗旨是實現社會公眾的公共利益,因此,公共事務、公共問題和公共利益的公共性正是公共管理公共性的題中應有之意。
四、公共管理的公共性與社會性的異同
“公共性”作為公共管理的一種基礎性內涵,與公共管理在本質上是一種社會治理活動之間存在怎樣的聯系,這是個至關重要的問題。它涉及到我們對于公共管理研究的基本價值取向,即它是實證的過程還是規范的研究,或是兩者兼而有之。
我們認為,就總體而言,作為公共管理的本質內涵,公共性與社會性既有區別又有聯系。在階級與國家產生之前的原始社會時期,公共性與社會性在最廣泛意義上是一致的或領域是重合的;隨著階級與國家的產生,國家成為公共性的代表,公共性逐漸從社會領域中凸顯并獨立出來;而在階級與國家消亡之后,公共性與社會性又再次融為一體。因此,本文所討論的公共性,是指處于從階級與國家產生到消亡這一歷史時期的特定概念。另外,從上述公共性的自然發展過程可以得出,社會性是公共性的存在基礎,公共性則是社會性的特殊體現;社會性具有量的規定性,公共性則有質的規定性。隨著人類社會不斷發展,公共性將不斷擴張與壯大,最后發展成為社會性。
1.公共性與社會性的區別
首先,從概念的定義上看,社會是具有多重性含義的。在現代漢語詞典中,社會有兩層意思,一是指由一定的經濟基礎和上層建筑構成的整體;二是泛指由于共同物質條件而互相聯系起來的人群。我們平常所說的社會,既可以指最廣義的“人類社會”,也可以指狹義的社會性事務,如與人們生活息息相關的教育、文化、衛生等事務。因此,理論上對社會這個概念作界定并不簡單,從不同的角度都可以定義社會。認為,物質實踐創造了社會,社會本質上是一種人與人之間的關系,“生產關系總和起來就構成所謂社會關系,構成所謂社會,并且是構成一個處于一定歷史發展階段上的社會,具有獨特的特征的社會。”(注:孫曉莉:《中國現代化進程中的國家與社會》,中國社會科學出版社2001年版,第9頁。)
政治科學常用的社會概念,最初在思想家眼里是與國家等同的,例如盧梭就把國家、社會共同體和社會契約混用起來。直到19世紀以后,大多數資產階級理論家才開始把社會當作與國家對立的社會領域,即市民社會或公共社會。摩爾根較早指出,“我們可以在這里提出一個前提:即一切政治形態都可歸納為兩種基本方式,此處使用方式(plan)一詞系就其科學意義而言。這兩種方式的基礎有根本的區別。按時間順序說,先出現的第一種方式以人身、以純人身關系為基礎,我們可以名之為社會。這種組織的基本單位是氏族;第二種方式以地域和財產為基礎,我們可以名之為國家。這種組織的基礎或基本單位是用界碑劃定范圍的鄉或區及其所轄之財產,政治社會即由此而產生。”(注:(美)摩爾根:《古代社會》,楊東莼等譯,商務印書館1995年版,第6頁。)把社會性看成是人的本質屬性,并認為社會的產生先于國家,因而國家代表的公共性與社會性不能如早期思想家所認為的那樣可以等同或渾然一體。
其次,在公共管理實踐中,公共與社會各有所指。平常說的“小政府、大社會”模式,是我們區分政府所代表的“公共性”與社會性的實際體現,表明在政府與社會二元對立的情況下,政府代表的公共性與社會所代表的社會性相互關系的狀況。一般而言,公共性表示一種權力或權威,而社會性則代表公開性、參與性和非國有化等意思。
2.公共性與社會性的聯系
其主要表現在于:公共性來源于社會性,在一定條件下它們是一致的,比如在非階級社會里,公共性實際上和群體性是等同的。然而,公共管理的公共性從根本上抽象并升華了社會性(群體性),比如建立在契約之上的“公意”,體現出公共管理區別于其他管理的本質特征。因而在一定條件下,公共性又不完全等同于社會性。二者的聯系具體表現在:
首先,從起源看,早期的思想家對公共性與社會性是分不清的或認為等同的,表現在政治上就是國家與社會根本混淆。如柏拉圖認為,國家起源于人類生活的自然需要。國家就是達到正義或公道的手段。在這里,他是把國家與社會等同起來,混淆了兩者界限。因此他的國家充其量是群體的結合,因為還沒有出現與人民相分立的公共權力(注:鄒永賢主編:《國家學說史》上,福建人民出版社1987年版,第9頁。)。直到亞里士多德那里,才區分了國家與社會,認為國家起源于社會,是社會自然發展的結果。恩格斯肯定國家源于社會說,同時指出,“在這里,國家是直接地和主要地從氏族社會本身內部發展起來的階級斗爭中產生的”(注:《馬克思恩格斯選集》第4卷,人民出版社1972年版,第165頁。)。因此,我們認為,國家所代表的公共性與整個社會所代表的社會性是具有產生的異時性的。
其次,從哲學意義上講,社會性與公共性是一般與特殊的關系。公與私是相比較而存在的,公共性與私人性也是如此。只是公共性與私人性并沒有截然分開,二者有交叉之處,即所謂“公中有私(局部和個人),私中也有公(共同事務和利益)”(注:夏書章:《現代公共管理概論》,長春出版社2000年版,第3頁。)。正是公共性與私人性及二者交叉的部分構成了廣義的社會性。與此同時,公共性作為共性是對社會群體中的個性的一種提煉和升華,是建立在一定條件(契約等)基礎上的群體一致的意志或者意識表達,因此,公共性脫離了社會個體的雜亂無章和無序,成為一定團體的集中意志。還應看到,在發展趨勢上,隨著社會自治的完善和國家作為統治工具的最后消亡,公共性與社會性將再次趨同,達到終級目標的社會性,實現古人所稱頌的社會大同。如《禮記·禮運》所說,“大道之行也,天下為公。選賢與能,講信修睦,……故外戶而不閉,是謂大同。”公共性與社會性由混沌統一到分離對立,再到在新的社會領域內的統一,體現了公共性與社會性及其相互關系具體的和歷史的辯證演進過程。
再次,在具體實踐中,公共管理的公共性以社會性為參考坐標。表現為公共部門的活動越是接近社會,其公共性越明顯;越遠離社會,其公共性越弱。如公共管理從權力中心向社會中心轉變,從管理中心向服務中心轉變,管理原則從對上負責向對下負責轉變,如此等等,其結果都使公共管理活動更趨向民主,更能保障公平,并盡可能給公眾帶來效益。
五、公共管理的公共性及其與社會性關系問題研究的現實意義
公共性與社會性是各有其特定內涵的復雜概念,同時二者的異同在一定程度上體現出國家(政府)與社會之間的相互關系,由此我們可以用它們作為分析現實問題的理論工具,從而使得對這一問題的研究不僅具有理論上的意義,更有實踐上的方法論意義。
首先,認為,人類社會生活中的問題或現象都具有自然和社會雙重屬性。公共管理既是一項主觀見諸客觀的管理過程,又是一種現實狀態,因此我們在分析這一現象時,就必須既看到它自然發展的演變過程,又要注意這一過程的社會屬性。針對這種社會屬性,人們的態度、方法不是企圖超越或跨過它,而應該是在承認它的前提下,不斷根據時展和環境變化的需要,探索公共管理不同的運行模式。
關鍵詞:公共場所;衛生監督;
量化分級管理為了解量化分級管理工作在公共場所中的實施效果,探討高效衛生監督管理論文模式,我們根據本地實際制定了《寧夏公共場所衛生監督量化分級管理實施指南》和評分標準評價體系。于2004~2007年在不斷探討論證的基礎上,先后在自治區、固原市、吳忠市和石嘴山市旅店業、游泳等公共場所開展量化分級管理試點及推廣工作。
1對象和方法1·1對象分別在經濟發達的自治區直管企業銀川市、中等發達地區吳忠市、石嘴山市和欠發達地區固原市,共選擇公共場所量化分級試點企業98家,其中旅店業47家、洗浴場所19家、美容美發店24家、游泳場所8家。1·2方法根據《公共場所衛生管理條例》及其《實施細則》,《旅店業衛生標準》GB9663-1996[1]等標準制定寧夏旅店業、美容美發、桑拿洗浴、游泳場所量化評分調查表。通過基線調查、宣傳動員和培訓、準備階段、自查整改和現場指導、評估等階段完成調查評估。1·3評分標準得分為總分的90%以上者,評為A級;得分為總分的70%~89%者,評為B級;得分為總分的60%~69%者,評為C級;得分為低于60%以下者,評為D級。1·4資料處理匯總整理調查評分表評分結果,用SPSS11·0軟件進行統計分析。
2結果和成效分析2·1公共場所衛生監督量化評價情況本次共對自治區及吳忠、石嘴山、固原市98個公共場所(包括旅店業、游泳洗浴場所、美容美發)進行量化分級評分。其中信譽度A級31家,占31·62%;B級37家,占37·76%;C級23家,占23·47%;D級8家,占8·16%。其中旅店業、游泳場所信譽度A級所占比重較大(31·62%、25·34%),洗浴場所(7·15%)和美容美發業(6·07%)較少。2·2比較實施量化分級管理前和實施后綜合衛生管理情況實施量化分級管理后各項指標得分均有所提高。各項衛生管理指標測評得分率經x2檢驗,差異有統計學意義(P<0·01)。(表1)表1實施量化分級管理前后綜合衛生管理情況(%)監督項目量化企業數①1寧夏回族自治區衛生監督所(銀川750004)2寧夏回族自治區疾病預防控制中心2·3公共場所各類指標得分前后測評結果比較實施量化后各項指標評分均明顯高于量化測評前(P<0·01)。尤其在產品索證、衛生設施、專用消毒設施設備添置方面提高最為突出;而建筑和布局、公共用品用具衛生相對較弱,與更改建筑布局難度較大,公共用品用具清洗消毒衛生日常工作量大,企業較難堅持有關。(表2)
一、傳統灌溉工程類型在現今的傳承
中國國土廣袤，地形地貌多樣，氣候變化萬千。既有逶迤起伏的丘陵山地，又有一望無際的平原；既有壯闊的高原，又有緩坦的盆地；既有西部內陸干旱半干旱區，又有東部季風濕潤區。為適應各地水文、地理等自然條件的復雜性，古代人民創制了多種多樣的灌溉工程類型，如引水渠道、陂塘堰壩、陂渠串聯、圩垸、井泉、坎兒井、御咸蓄淡等工程類型，這些工程類型在現今皆得到了繼承。可以說，我國當今的灌溉工程類型基本是古代創造而傳承下來的。
引水渠道主要修建于北方平原地區。北方平原面積廣大，因干旱少雨，河流密度不大，古代往往修建長距離的引用河水的灌渠工程。渠首處如河中水位過低不能滿足自流入渠流量要求，則建攔河壩抬高水位引水；如河中水位和流量能滿足灌區要求，則采用無壩引水型式。有壩引水最早的有戰國初在今山西太原晉水上筑壩建的智伯渠，及在今河北臨漳建的漳水十二渠。無壩引水有公元前256—251年間在今四川灌縣建的都江堰等。又因北方含沙量大的河流多，我國很早就引多沙河流進行淤灌和放淤，做到同時利用水、沙資源，既灌溉作物，又改良鹽堿地。漳水十二渠和公元前246年興建的關中鄭國渠皆引渾水灌溉，把大片鹽堿地改良成了沃田。建國以后，有壩引水和無壩引水灌渠發展很快，如陜西省，截至2000年底，全省有效灌溉面積達144.93萬公頃（主要為渠灌），新疆省干、支、斗、農四級渠道長30多萬公里[1]。在利用多泥沙河流的水沙資源方面，建國以后成就很大，還打破了自明清以后不敢引用黃河下游水的“”，進行引黃淤灌和放淤。目前，黃河下游已建成各類引黃灌區100多處，灌溉面積達到3000萬畝，每年引用黃河水量100多億立方米，利用黃河水沙放淤改土300多萬畝，發展水稻田120多萬畝，使鹽堿沙荒地變成了良田[2]。
陂塘堰壩主要建于南方山丘區。南方丘陵山區，雨量充沛，但水流容易流失，干旱是農業生產要解決的主要問題。為此，古代勞動人民因地制宜，創造了多種類型的陂塘堰壩蓄水工程，起到滯洪蓄水的目的。有在溪流上筑壩攔蓄水流的灌溉工程，稱之為“堰”、“壩”、“陂”、“堨”等；有在平地鑿池，或在谷口及高地水所匯歸處筑堤，就地潴蓄雨水的，稱之為“塘”或“蕩”。又平原地帶筑壩攔蓄水的工程現稱為平原水庫，利用天然山丘間的溝谷洼地蓄水的工程現稱為山谷水庫。大型陂塘工程以公元前600年左右楚國在淮南修建的芍陂為最早，兩漢時漢中、南陽、汝南地區陂塘工程很是發達，著名的山谷水庫有馬仁陂，平原水庫有六門陂、鴻隙陂等。東漢時進一步向南方發展，浙江紹興的鑒湖、余杭的南湖工程規模都很大。之后三國孫吳在江蘇句容興修赤山湖，西晉建丹陽練湖和新豐塘等。當時能因地制宜規劃布置陂塘，巧妙地利用地形興建平原水庫或山谷水庫，布設堤壩、水門和溢流設施，形成完整的蓄水工程體系。還創造了陂渠串聯工程類型，以對水資源更充分地加以調節利用，增加灌溉面積，提高灌溉保證率。建國后南方山丘地區大量興建陂塘堰壩工程。如1952年僅四川內江地區就累計新修和整修堰塘5萬多口。因平塘占地多，工程量大，總蓄水量不多，為此當地積極想法改進技術。1953年9月西南水利局組織基點工作組前往長壽縣，經查勘，在葛蘭場不遠名叫“鎖口丘”的地方，修建了當地第一口“山灣塘”。該地形肚子大，出口小，上面有較大集雨面積，下面耕地可自流灌溉。于是利用三面高一面低的地形，在低的一面修筑土壩，長40米，高3米，形成堰塘。此土方與蓄水的比例為1：10，比平塘1：1提高10倍效益。此后四川省水利廳將長壽縣修筑山灣塘的經驗向全省介紹。到1954年底，全省共建成各級“示范塘”1293口。1955年，“示范塘”迅速發展到17796口。到1985年，全省已有山灣塘61.11萬口，可蓄水261769萬立方米，有效灌溉面積715.48萬畝[3]。
陂渠串聯工程古代多建于淮河、漢水流域，工程布置多樣[4]。這種工程類型建國后稱之為長藤結瓜式灌溉系統。工程主要在南方丘陵山區修建，規模從小型發展到大型，從小網聯成大網，從開發小河流到利用大河流，從一個河系發展到與幾個河系相連。如安徽淠史杭灌區，自1958年至1982年，在淮河水系的淠河、史河及長江水系的杭埠河的上游建成佛子嶺、響洪甸、磨子潭、梅山、龍河口5座大型水庫，這些水庫成為多首制渠首，又沿崗巒起伏的分水嶺修建總干渠2條，干渠13條，以及分干渠和支渠358條，溝通了數條大河，灌區內修建中型水庫23座，小型水庫1100多座，連同塘壩21萬多口，以控制灌區內的地面徑流，灌區內流域之間水資源通過庫塘和渠道可得到調配，使安徽的六安、霍丘、壽縣、舒城、合肥等11縣市和河南的固始、商城等縣的廣闊丘陵和平原900多萬畝農田受益[5]。
圩垸水利工程主要分布在南方沿江平原、湖區、下游三角洲及濱海地區。這些地區地勢平衍，河湖密布，土地肥沃，水土資源豐裕，但易被水淹，沮洳下濕，極大地影響農業生產的進行。唐宋后，大力開河筑圩，排水御洪，興建獨具一格的水網圩田工程，把卑濕的“涂泥”之地，建成富饒的魚米之鄉。如太湖平原唐后期至五代時已建成規整的塘浦圩田水利系統。鄱陽湖區唐代已興修較大規模的防洪堤防工程，至清光緒六年（1880），鄱陽湖濱南昌、新建、星子、九江、都昌、波陽、余干、進賢八縣共有圩堤591所。建國以來，太湖平原繼續加強浚河筑圩工作，完善水網圩田系統。鄱陽湖區新建和整修了圩堤501座，堤線長2500公里，保障農田500萬畝，能抗御21.71米（1983年最高湖水位）的湖泊洪水位；湖區原有易澇面積330萬畝，經治理，使200多萬畝農田達到五年一遇以上的抗澇標準；還初步形成了一個大中小，蓄引提相結合的水利灌溉系統，使湖區農田的有效灌溉率達到80%以上[6]。
鑿井提取地下水灌溉，在地表水缺乏的北方地區很是重要。我國新石器時期已開始浚泉鑿井，春秋戰國時在園圃中鑿井灌溉已較普遍，之后不斷發展，到明清時期華北平原已形成大范圍的井灌區，水井型式多樣。20世紀50年代，廣大農村用于灌溉的水井大部分仍為土井，如華北平原建國初期有各種土井200多萬眼。20世紀60年代以后，灌溉土井漸被機井所代替。進入80年代以來，個體戶承包和聯戶經營責任制的發展，使得各種土井又發展起來。據1982年調查，僅天津、河北滄州、衡水等地區就有各種土井幾十萬眼。如滄州青縣，1982年有真空井6100眼，人工手壓井2000眼，各種大口土磚井5000眼；南皮縣有手壓真空井4500眼，機帶真空井4054眼，磚井358眼[7]。土井主要開發淺層潛水，潛水埋藏淺，雨水易滲入補給。而機井開采的是深層地下水，靠自然補給時間長。目前華北地區的京、津、河北省、河南省北部、山西省中東部已形成聯成一片的大范圍的地下水漏斗區，這是過量開采深層地下水，補給不易產生的重大問題。而開采淺層潛水一般不會引起地下水漏斗區。又淺井開采潛水后，降低了地下水位，有利于防止土壤返鹽，改良鹽堿地的效果顯著。開采潛水井淺，技術較為簡易，所費資金不多，農戶可自行管理應用，經濟上支出節省，適于小農經營。
此外，古代新疆吐魯番、哈密等地開鑿獨特的引取地下潛水的坎兒井，東南沿海防御海潮襲擊的海塘工程，及其他御咸蓄淡工程類型在現今也都得到了繼承和發展。二、傳統灌渠工程技術的繼承和發展
我國古代灌溉工程技術是我國人民在實踐中自行創造的，適應了各地的自然地理條件，因地制宜，類型多樣，內容非常豐富，不少工程技術在現今得到了繼承和發展。
傳統灌渠工程技術的繼承和發展主要體現在以下一些方面：如建國后都江堰灌區認真總結了興建無壩引水灌渠的傳統技術和傳統施工技術經驗，使這些技術更加發揚光大。水利部和水利水電科學研究院曾組織人員對溢流過水土壩的傳統技術進行研究和推廣，取得實質性的突破。又渠道防滲技術各地多利用當地材料發展傳統技術。傳統淤灌和放淤技術在繼承的基礎上也得到很大提高。成都平原的都江堰，建于戰國后期，是聞名于世的渠首為無壩引水的工程，在長期的歲修管理中，積累了豐富的引水、防洪和排沙技術經驗[8]。而防御洪水和清除泥沙是世界水利學界公認的兩大技術難題，都江堰卻破解了這些難題，創造了世界水利史上的奇跡。其技術經驗在多方面得到了繼承。一是灌區各分水口廣泛利用魚嘴分水分沙，布置旁側溢流堰（飛沙堰）泄洪排沙。如1962年修建的錦水河分水工程，在蒲陽河石壩子引水處，先在河中心修筑魚嘴，將蒲陽河分成左支清白江，右支錦水河，汛期蒲陽河洪水流量為800—1200米3/秒，錦水河可分洪300—400米3/秒，而錦水河分干渠只能進50米3/秒，多余的水量則由設在魚嘴以下600米的溢流堰泄回清白江，其工程布局與都江堰渠首工程的格局很相似。二是利用彎道環流原理，把進水口設在河道的凹岸，引取清水。都江堰渠首這種布置方式在灌區得到廣泛的應用。如1962年所建蟇水河引水工程，引水比很小，采用無壩引水方式，修筑了弧形導水堤，形成較穩定的凹岸，在凹岸頂點稍下游處建進水閘，推移質沿主河槽左側凸岸排往下游，進水口一直沒有被淤。四川省當今修建的無壩引水灌渠是很多的，其工程技術深受都江堰無壩引水工程技術的影響。如果河道的水位和水量不能滿足灌區引水要求，則需要建閘壩抬高水位或形成水庫取水。傳統技術所筑的壩一般為土石壩、堆石壩和砌石壩。1949年建國后，在水利水電事業建設中，壩工建設有很大發展，到1990年已經修建82900多座水壩，在這些大壩中，土石壩占絕大多數。已建的2680多座30米以上的高、中壩（壩的用途包括引水、蓄水、發電等），土石壩約占80%，砌石壩約占14%，混凝土壩約占5%[9]。采用土石壩可以利用當地材料，節省工程量，這是我國最早修建，并得到廣泛應用的壩型，目前在中低壩中仍大量采用土石壩，說明傳統壩工得到較多的繼承和發展，特別是對過水土壩的研究和應用，成績較大，體現出傳統壩工技術持久的生命力。
在今湖北省荊門市北部的仙居河上，有一座建于同治十三年（1874）的趙家閘灰土護面過水土壩[10]。該壩由當地鄉民修建，建成100多年來，經歷無數次洪水過流，1935年壩頂過流水深達3.9米，竟未被沖毀，大壩至今依然完好，能使兩岸3000畝農田受益。趙家閘壩高8米，壩頂長47米，基礎為板狀砂巖，壩身由粘土夯筑，外包1米厚灰土夯筑層。這種由夯實粘土外包灰土保護層作為河道滾水壩的獨特建筑方式，國外從未見有報導。除趙家閘外，百余年前興修的過水土壩還有湖北荊門黃鮑閘，此閘建于1859年，壩高5米，1935年大水堰頂水深達3.9米，未沖毀，至今仍安全運行。此外，山西平遙梅槐頭、黎基壩等也是過水土壩，這些壩都較低，只有5—10米高。
受古老過水土壩的啟示，1958年，清華大學應屆畢業生組成過水土壩設計組，對過水土壩進行不透水面板的試驗，肯定了這種壩型的優點，還提出修建時要注意的技術要求。1975年8月，河南發生暴雨，使50年代治淮工程建成的兩座水庫——板橋和石漫灘土壩漫頂。于是土壩過水問題被再度提起。水利水電科學研究院對許多省市進行土壩過水的調查，發現1958年后不少地方按清華大學的辦法修建的過水土壩，經多年洪水考驗，運用良好。從1975年起，吉林、安徽還修建了瀝青材料護面的過水土壩。1980年10月，水利部委托吉林省召開土壩過水經驗交流會，將各地經驗進行交流。1983年水利水電科學院在室內試驗的基礎上，先后在山西省嵐縣上明水庫和內蒙古東勝市武家溝建成兩處灰土水泥土過水土壩，經歷數年風化凍融和幾次較大洪水的考驗，工程完好無損，節省工程造價1/3以上。可見，我們祖先創造的灰土溢流壩具有很大的現實意義。據了解，國內已建成的各類壩中，90%以上是土壩，而其中66%沒有泄洪建筑物。因此，讓土壩的一部分過水，或在已建成土壩上加修溢洪道，也是很現實的課題。故而傳統的過水土壩工程技術仍有發揚之必要。
傳統施工技術以寧夏引黃灌區的草土工程（俗稱“埽壩”、“卷埽”）和都江堰的榪槎、竹籠、干砌卵石等工程最具特色。寧夏引黃灌區，在1960年青銅峽樞紐建成以前，均為無壩引水，灌區普遍使用草土筑壩。如春季歲修，用草土封堵渠口，再進行修浚；用草土修筑渠河護岸，及橋、涵、閘、斗和護坡；修筑臨時性的攔水壩等工程。元代寧夏水工修筑埽工已很出名[11]。灌區千百年來，草土工程一直應用于各種渠道工程。它具有就地取材，造價低，技術簡便，施工快，穩定和防滲漏性好，抗震性強，對基礎清理要求不高，及拆除容易等優點。建國以來，寧夏引黃灌區的草土工程，在各地大型水利水電圍堰工程上相繼使用。如1956年修筑甘肅省蘭州市供水廠，其進水口黃河圍堰工程首次使用草土工。之后，劉家峽、鹽鍋峽、青銅峽、三盛公、陜西省石泉石門電廠漢江進水口圍堰、浙江省黃壇口電站護坦圍堰，1979年援非洲建馬里電站護坦圍堰等，都取得了成功，且費用省，進度快。之后，人們對這一傳統技術經驗系統地進行了總結[12]。
都江堰灌區歷年維修管理都采用傳統的榪槎[13]、竹籠[14]、干砌卵石、樁工[15]、羊圈[16]等施工技術。它們的優點主要能就地取材，技術簡易，施工方便，投資節省。一般應用于截流分水、筑堰護岸、搶險堵口、整治河道、維修渠道、保護橋閘堤堰等工程[17]。目前都江堰灌區歲修截流工程仍用傳統的截流方法，用的是榪槎、竹籠、卵石和黃泥。歲修時內江架設榪槎后，截流合龍只需40多分鐘。這種截流方法人們認為是一種生態型的截流技術，無機械的噪雜聲，體現了人與自然的和諧相處，而且經濟、合理、安全。
渠道加以防滲措施可減少渠水的滲漏損失，提高渠道有效利用系數，這在水資源缺乏的北方尤其重要。傳統渠道防滲技術措施主要有夯土、砌石、砌磚、鋪灰土、鋪草皮等，這些防滲措施就地取材，施工簡便，經濟實用（比混凝土、塑料薄膜、瀝青材料襯砌省費用），防滲效果也顯著[18]，各地多有應用，并不斷改進技術。
灌渠還采用地下輸水管道，這種設施具有節水和省地的優點。早在3000多年前的殷商時代，城市中已鋪設地下陶水管道，這在安陽殷墟、鄭州洛達廟商代遺址中皆有發現。元代《王禎農書·農器圖譜集之十三》所載陰溝，即行水暗渠也，是一種用磚砌的暗渠。山西省一些城鎮幾百年前的陶管下水道一直使用至今。20世紀60年代，山西翼城縣利民灌區試驗用陶管修建灌溉輸水工程，但未能成功運行。1974年山西臨汾市屯里井灌區試驗陶管灌溉輸水，獲得成功，多年運行狀況良好，使用年限可達40年。在進行經濟效益分析后，認為這種工程還是比較經濟的[19]。又河南省偃師縣東寺莊1957年就修建了地下瓦管渠道灌溉網[20]。之后，傳統地下輸水管道技術不斷發展。現在將低壓管道輸水灌溉，簡稱為“管灌”，這一技術已成為目前我國北方地區一種很好的節水灌溉措施。80年代末，水利部將“管灌”作為北方農田全面節水的基礎設施來抓。據統計，目前我國“管灌”面積有4500萬畝，其中河北、山東、河南、北京、天津等省市的“管灌”技術發展很好，僅山東、河北、河南三省的“管灌”面積就達266.67多萬畝[21]。這項技術具有省水、省地、省工、節能、省投資等優點，值得進一步發展推廣。此外，江蘇無錫縣人多地少，為了節省土地，20世紀60年代以后發展“三暗”工程11。“三暗”工程是灌水暗渠、排水暗溝、滲水暗管三者的簡稱，這些暗渠溝皆用灰土筑成，采用的是傳統施工技術。1965年冬無錫埝喬公社劉巷大隊建成第一條灰土暗渠，至1978年春全縣已建成暗渠2588公里，灌溉面積50余萬畝，占農田總數的62%。從1973年開始又進行暗溝、暗管的建設，與暗渠配套使用，形成灌、降、排、調、控綜合運用的立體水利系統，為建設噸糧田創造了條件。“三暗”工程與明渠、明溝、明墑相比，具有提高土地利用率，灌水快，排水暢，降水效果好，減少滲漏，農機操作方便安全，減少歲修，取材易，造價低，節省水旱田開明溝用工多等許多優點。“三暗”工程在農田水利建設中的運用，實是在傳統技術基礎上的創新，這為高速發展農業，實現農業現代化邁出了新的一步。
又石質倒虹管道可視為特殊的地下輸水管道。清代嘉慶十四年（1809），四川合江縣鎖口鄉劉士朝主持修建了一條引水過河灌溉的渠堰，渠道過河處設置了石質倒虹管，全長266米，水頭26米，進出口高差僅0.407米。管道用堅石預先鑿成63.5×40×40厘米的承插式管節，內徑13.5厘米，用糯米粥拌石灰作為管與管間膠結材料，并用這種材料抹平管內壁，以減少摩擦阻力。石質倒虹管能承受較大強度的水壓力，這一倒虹管至今保存完好。解放后此種石質倒虹管在合江縣得到了推廣應用[22]。
我國北方含沙量高的河流多，我國人民早在2000多年前已進行引洪灌溉和淤地活動，發明了淤灌和放淤技術，以利用河流中的水沙資源。在長期的歷史實踐中，積累了豐富的技術經驗，尤其在宋代熙寧年間，政府曾組織空前規模的大放淤活動，取得選擇適時放淤水情，做好淤田工程，預籌退水出路，正確處理放淤與防洪，放淤與航運等許多技術經驗。這些技術在現代進一步得到繼承和發展。如陜西省傳統引洛灌區，現已突破了引水含沙量不得超過15%（重量比，相當于166公斤/立米）的規定，引進含沙量高達60%（965公斤/立米）的渾水進行淤灌，基本解決了灌區汛期水量供需之間的矛盾，并改良了大片鹽堿地。當今引洪漫地（放淤）已作為水土保持和農田基建的一項內容被得到重視。如關中趙老峪流域是古老的放淤區，下游富平縣境內有引洪漫地34000多畝，是將上游銅川市境內來的洪水泥沙，全部引入地中淤漫。漫過的地，每畝畝產400斤，有的甚至超過千斤，多年來，發生大暴雨，下游都不發洪水，原來的河床，現在變成了農耕地。河北省張家口地區通橋河引洪灌區，面積11萬畝，上游河道流域面積3060平方公里，引洪能力每秒450立米，多年來河道上游洪水基本上全部不出灌區，保護了下游的農田和村鎮。萬全縣在五道沙河沿岸共建大小引洪渠道800多道，總引洪能力達863米3/秒，一般年引洪水總量為2000萬立方米以上，初步達到大水不出縣的水平。由于一般洪水已不流入洋河，從而減輕了下游河道和水庫的泥沙淤積[23]。可見引洪漫地能起到良好的水土保持作用，這也可認為是傳統技術在今天的發揚。三、傳統塘堰和開發地下水工程技術的繼承和發展
歷史上山丘區的攔蓄水工程統稱為塘堰、塘壩，有“堰”和“塘”之分，又有山塘（山灣塘）和平塘之分。建國后大力修筑山灣塘，一些南方省區山灣塘已達數十萬座。有些地區對老式塘壩加以改造，以增加其蓄水量。如安徽省肥西縣對丘陵區沖洼里的攔沖塘，將原有塘底挖平，挖出的土墊高塘埂，增加了塘的蓄水深度；或把攔河壩加長增高，成四面筑埂式；在較大沖洼里，根據地形，或在“水深”處建塘，加高塘埂，“水淺”處不建塘，仍為田，或上下沖兩面筑埂成塘；或建成層遞式，高處蓄水灌高地，低處蓄水灌低地，頭層塘的放水渠兼作第二層塘的引洪溝，第二層塘的放水渠，兼作第三層塘的引洪溝，做到有層遞的引蓄，有層遞的灌溉。通過改造，蓄水深增加，老式塘壩蓄水面積與其灌區耕地面積比為1：4.6，改造后為1：9，滿足了淺丘區農田灌溉的需要[24]。
我國北方地區，在地面挖掘或在洼地筑埂形成的攔蓄徑流的工程叫澇池、坑塘等。建國后，北方地區群眾繼承以往的傳統做法，繼續修筑澇池，澇池數量發展很快。如陜西省黃河流域內在1956年有澇池1240座，1985年達8940座，30年增加6.21倍，總容量2588萬立方米。北方陜、甘、晉、內蒙、青、寧、豫七省（區）1985年黃河流域共有澇池19.8萬座，總容量8343萬立方米[25]。華北平原滄州地區通過開挖坑塘，攔蓄降雨徑流，滯瀝、除澇、灌溉，取得了治理旱、澇、堿的經驗[26]。原來在20世紀50年代末，華北平原大搞地上蓄水灌溉，不重視排水，造成了土地的次生鹽堿化。進入60年代，只排不蓄，大量水資源白白流失。70年代，大力發展井灌開發利用地下水，但由于深機井布局不合理，使得地下水位普遍大幅度下降，出現了大面積的漏斗區。淺井區多年只采不補，地下水位也普遍下降，使許多淺井報廢，而轉向打深機井。地表水由于連年的干旱和上游節節攔截，河道全年斷流。通過多年的實踐，人們逐漸認識到，要利用傳統的坑塘設施，攔蓄降雨徑流，散蓄散排，解決抗旱灌溉水，雨時將澇水排入其中，只要注意把坑塘蓄水位控制在返鹽臨界水深以下，并與溝渠連通，就不會引起鹽堿化。坑塘深度不宜少于3—4米，一般應深5—7米，面積15—30畝，最大不超過40畝。這樣就解決了長期存在的“旱、澇對立”，“排灌矛盾”，使瀝水轉化為灌溉水源，還能利用坑塘采補地下水。歷史上黃淮平原因為年際、年內的降雨量分布極不均衡，出現水少時強調修筑陂塘蓄水灌溉，水多時強調開挖河溝以排除洪澇和防止土壤返鹽。旱澇堿問題，排灌矛盾得不到妥善解決。而滄州地區在近30年來，通過改進傳統的坑塘技術，積極開挖和改進坑塘，將坑塘與井、渠聯合調控，較好地解決了旱、澇、堿問題，這一方法亦成為治水改土的一條重要途徑。
我國古代在開發利用地表水的同時，也很重視開發利用地下水，主要通過挖泉鑿井加以利用。建國以后，傳統的打井方法和提水機具繼續使用，并加以改良，尤其是開鑿筒管井的技術進展較大。筒管井的雛形在清代已經出現，清代郭云升《救荒簡易書》卷三已載有增加新、舊井出水量的方法：旱年將兩根已打通各節的長竹竿插入井底數丈，則“井水泉”。此方法簡便，又能增加出水量。現代稱由上部直徑較大的筒井和下部的管井聯合而成的井為筒管井。在筒井的井底加鑿管井，可增加出水量；又筒井開挖過深施工不易或不經濟，筒管井則比同樣深的筒井更經濟些。1956年河南省創制了一種鑿井方法，稱為“56”打井法。其井結構上部為8塊扇形磚砌筑，形成直徑為0.5米的小磚筒井，下部為木管管井。這種井取用幾層含水層，出水量大增。之后，筒管井又發展為水柜，即將筒井部分用大的集水坑代替，坑底再加鑿幾個管井。單個井又發展為井群，各井互相通聯，統一集中管理。
開鑿傳統土井的好處是很多的。土井主要開發淺層潛水，埋藏淺，雨水當年即能補給，一般不會產生地下水漏斗區。開采潛水后降低了地下水位，能防止土壤返鹽，達到改良鹽堿土的目的。目前采取井、渠結合，或井與渠、坑塘結合，河道節制閘、深渠與淺井結合等方式。如在枯水季節利用淺井，提取地下水灌溉農田，降低地下水位，騰空“地下水庫”庫容；汛期豐水季節，通過渠道引水灌溉和蓄水側滲，補給“地下水庫”水量。人們已認識到解決華北平原土壤鹽堿化的主要途徑是井渠結合的方法，該地區的灌溉抗旱，也形成以井灌為主，井渠結合的方式。
關于提取井水的工具，群眾也運用傳統汲水工具的工作原理，演化和革新出一些簡易的汲具。如拉水井，其原理與古代渴烏利用筒內形成真空，產生壓強差汲水相同。其制作簡易靈巧：用一根長約八、九米的八號鐵絲，一端接一小小的活塞，塞入一直徑約30毫米的塑料管內，管的下端塞一木制進水活門，上端將露在管外的鐵絲彎成鉤形，然后將塑料管裝入打入地下的外井管里，一個拉水井就做成了。制成一眼拉水井全部費用僅50元（1993年價）左右[27]。由于打井簡便，取水方便，不花水錢，所以拉水井在一些地區推廣開來，幾乎達到每戶一井，甚至一戶數井的程序，有些菜園、瓜地也建造了這種井。
四、傳統圩田水利和海塘工程技術的繼承和發展唐后期至五代吳越時期，太湖平原已形成縱橫塘浦交加圩圩相接的水網圩田系統，皖南沿江平原亦建成一些大圩。宋代以后，圩田建設更加興盛，并發展至長江中游兩湖平原、鄱陽湖平原和珠江三角洲等地區，更加講究圩田修筑方法，提出“筑堤、浚河、置閘”是筑圩的三項基本技術要素，“缺一不可”[28]。又出現了分區分級控制和聯圩并圩等圩區治理技術。這些卓越的技術經驗在當今得到進一步的繼承和發揚。
太湖下游蘇州地區地勢低洼，歷史上修筑了大量的圩田。建國后，蘇州地區在繼承前人技術經驗的基礎上，總結出圩區治理的“四分開，兩控制”原則，即內外分開、高低分開、排灌分開、水旱分開，控制溝港水位、控制地下水位，以全面解決洪、澇、旱、漬各方面的問題。許多圩子和圩區治理時皆遵循這一技術原則。如蘇州地區昆山縣同心圩由低洼低產圩田改變成高產穩產農田，重要的就是正確實行了“四分開，兩控制”的水利技術原則。同心圩圩形長方，南北長3.5公里，東西平均寬1.8公里，總面積6.3平方公里（9380畝），其中耕地面積6300畝。該圩是1958年由許多零散小圩聯并而成，聯并前的各個小圩圩岸單薄，河網零亂，田塊碎小，土壤板結，抗洪澇能力低。聯圩時，加高培厚圩堤，同時開挖了一條長3.5公里的中心河。之后又整治圩內水系，發展機電排灌，田間深埋排水暗管，按“四分開，兩控制”原則進行整治[29]，提高了抗洪排澇能力，特別是地下排水技術，突破了傳統圩田水利技術，具有很大的創造性。這項技術70年代被江蘇省水利廳加以推廣。到90年代，低洼圩區治理從聯圩并圩，利用老河網，已發展到以治理澇漬為主，實行高筑圩，雙配套（閘站），四分開（內外分開、高低分開、灌排分開、水旱分開），三控制（控制內河水位、控制地下水位、控制土壤適宜含水量）。一些條件好的圩區，發展田間“三暗”工程，進行暗灌、暗排、暗降，為農業的高產創造了基本條件。于是“四分開，三控制”也成為其他圩區治理的基本技術原則。我國東南沿海很早就修筑海塘工程，以防御海潮的侵襲，保護農田和城鎮的安全，江浙海塘是修筑的重點地段。東漢時已在錢唐縣建防海大塘，三國時孫吳在金山筑咸潮塘，唐代時已在江浙沿海建成系統海塘工程，五代至明清頻繁地興修海塘，不斷改進海塘結構。五代以前所筑海塘都是土塘，之后海塘結構從土塘逐步發展到竹籠木樁塘、柴塘、斜坡式石塘、直立式石塘、魚鱗石塘等，每一類海塘結構又有多種型式，以適應不同的潮勢和土質，同時還修筑了護塘、護灘和挑溜工程。
目前江浙海塘，仍有土塘、各種柴塘和石塘，有些是清代一直沿用到現在，清代修建的條塊石塘和魚鱗石塘，“到目前浙西海塘尚有約80公里，仍屹立海濱”[30]。建國后繼承了“魚鱗石塘”這種型式，在材料等方面加以改進，建成“新魚鱗石塘”。如1955年在海寧縣建筑的“新魚鱗石塘”，塘身上部采用水泥沙漿砌條石，下部采用水泥沙漿混凝土塊，塘頂蓋面石和塘底蓋樁石均為混凝土塊，基樁采用鋼筋混凝土樁，這樣的海塘工程更能抵御洶涌的海潮沖激。在海鹽、海寧、平湖、紹興等地也修筑了一些不同型式的“新魚鱗石塘”[31]。可見結構堅固、耐久的“魚鱗石塘”，今后仍是一種可繼續采用的較好的海塘結構型式。此外，還可借鑒傳統的海塘工程設計技術思想，如根據不同的海岸地質和動力條件，因地制宜采用各種不同的海塘工程結構，使海塘工程更加牢固耐久。
總之，我國在數千年修建灌溉工程的實踐中，創造了眾多的水利工程類型和卓越的灌溉工程技術經驗，體現了我國勞動人民杰出的智慧。這些傳統的工程和技術是適合我國各地的自然、地理條件的，體現了因地制宜的原則，所以具有很強的繼承性。從工程類型來看，大致北方多興修引渠灌溉工程；南方的山丘區以蓄水塘壩為主，低洼平原以水網圩田為主，沿海則修筑海塘、堰閘等拒咸蓄淡工程；江淮地區位于南北過渡地帶，多修建陂渠串聯工程。北方還發展井灌，新疆修筑坎兒井等。這些多樣的灌溉工程類型經歷了數千年的實踐檢驗，具有強盛持久的生命力。又傳統灌溉工程多利用當地具有的土、石、木等建筑材料，這些材料經濟適用，施工技術群眾易于掌握，現今各地在修建灌溉工程時仍較多采用。不少傳統灌溉工程技術內涵豐富，具有合理性和科學性，在現今仍能吸收利用，有的甚至能解決技術難題。自古以來工程技術隨著社會的發展不斷進步，同一個技術在以往的基礎上逐步提高，應用范圍擴大，還常出現創新技術。我們要總結工程技術發展的規跡，尤其要重視探討傳統工程技術思想，如灌溉工程規劃思想、設計思想、水利家的治水思想，水利著作中的水利理論認識，及人們對技術發展內部規律的認識等，這些思想往往能給我們以重要的啟迪和借鑒作用。例如都江堰的系統工程規劃設計思想，北方多沙河水土資源利用的設計思想，區域治水規劃思想等都是前人給我們留下的珍貴遺產，需要繼續發揚光大。此外，傳統工程技術具有簡便、經濟、實用等諸多優點，我們應吸取其精華，用現代技術改造其不足的方面。如新疆坎兒井，具有能自流灌溉，不用提水工具；水質優良，水流穩定；冬季不封凍，可供全年灌溉和飲用；施工設備簡單，農戶易于操作；水行地下，能減少蒸發和避免風沙的侵襲等優點。但其開挖和維修工程量大，工作環境艱苦，費時費人力，目前掌握此技術的人員已經很少了。所以要改進坎兒井的挖掘技術，采用機械挖進提升設備，改善勞動條件，加強對坎兒井的管理和維護，使之發揮更大的作用。建國初期，吐魯番地區的吐、鄯、托三縣幾乎全靠坎兒井及泉水灌溉，后來修建了防滲渠道、小型水庫和機井等水利工程。目前吐魯番地區利用地表水3.88億立米，利用地下水9.94億立米，總的用水量增了幾億立米，但坎兒井水和泉水的水量都顯著減少了，代替它們的是每年用機井提取利用地下水四至五億立米，原來不花錢的泉水和坎兒井水，現在變成了要支付電費和油費的機井水。故有人主張要大搞坎兒井的維修和改建工程，并把它作為今后該地區水利建設的主攻方向[32]。所以我們要認真地總結傳統灌溉工程技術，使之與現代技術相結合，從而在水利建設中發揮更大的作用。
（一）組織變革組織變革是公立醫院管理體制改革的一種形態表現：上海和無錫模式是通過成立與衛生局平級的醫院管理集團來改革原有的外部管理結構，醫管集團以法人代表的身份代替政府行使出資人和監管職權，實現對公立醫院的法人化和自主化管理。這種法人化經驗探索有助于提升基層公立醫院的運營管理效率和實現醫療資源的優化配置。但這種改革沒有做到真正去行政化，同時也加重了醫院管理的碎片化問題。北京海淀區通過成立公共衛生委員會，將原來放在衛生局的醫院管理事務剝離，加強對公立醫院組織資源的優化配置，其改革經驗特點在于理順政府行政部門和公立醫院之間的關系。但從組織形式上看，公共委是政府的特設機構，對公立醫院仍然是行政管理，不僅與同級的衛生局出現管理職能重疊問題，而且多頭管理也約束了公立醫院的自主發展。濰坊模式是在市衛生局下面成立醫院管理中心，將分散在其他各行政部門的醫院管理職能統一起來，由醫管中心對所屬公立醫院進行管理，理順了之前各部門舉辦和管理醫院時責權利不分、管理效率低下的狀況。但其實質上并沒有觸及管理體制改革的核心部分，改革仍沒有脫離行政管控的路徑，新成立的行政部門也會產生政府失靈問題。宿遷模式的組織變革特點是引進社會資本辦醫，將醫院所有權轉賣，實現產權變更。其改革是在縣鎮財力無法支撐對公立醫院財政投入背景下的產權變更探索。近年來，由于民眾的看病問題未能得到有效解決，產權變更后的醫療機構的社會職能一直受社會和學界詬病。
（二）社會功能社會功能主要體現為通過有效的管理方式使公立醫院最大程度上滿足國民對基礎醫療服務的需求。目前我國公立醫院在承擔社會職能方面還缺乏明確的功能定位。這五種典型模式由于改革背景不一樣，其公立醫院履行社會功能的方式也不盡相同。上海申康集團在任免公立醫院院長時，規定了相應的績效考核內容，通過考核方式來約束并落實對公立醫院的社會功能管理；北京海淀公共委通過契約式管理方式對醫院院長的責任和醫院發展的公益性方向進行明確規定和嚴格問責；濰坊進行的改革就是要在衛生部門內部實現醫院有效率的統一管理，因而其主要通過行政手段來落實對公立醫院的社會功能管理；無錫在委托管理合同中明確了各公立醫院的社會功能，并通過階段性績效考核制度進行督和保障實施；民營化后的宿遷醫療機構在追求效益性方面的動力大于承擔公益性責任，宿遷的衛生部門期望用行政手段來保證醫療機構的公益性，但效果不明顯。我們應該注意的是，對于社會功能這個關鍵性改革維度，政府需要解決好當前對公立醫院財政補償的責任失位問題，若依靠公立醫院自身在公益性、管理效率和經濟效益之間尋求合適平衡點是很難的，即公立醫院自身不能主動替政府履行完全的社會功能。
（三）政府監管政府監管是公立醫院管理體制中的重要一環。政府出資舉辦公立醫院，代表國民實行對公立醫院的監督管理，能夠有效保障公立醫院更好履行提供基本醫療衛生服務的職責。在這五種模式中，承擔政府監管責任的主體是衛生行政部門，每種模式的監管方式和內容不盡相同。上海模式中，政府監管機制較為復雜，實行多個監管主體的相互監督，申康集團作為法人代表對所管理的公立醫院行使出資人的監察權，為了有效監督申康集團的管理工作，申康集團內部又成立監事會，以及政府派駐財務總監對其運營工作進行監督，同時市衛生局在這個監管體制中對申康集團和醫院發揮行政上的宏觀監督作用。濰坊通過在衛生局下面成立衛生監督中心來履行監督職能，代替政府對公立醫院經營管理、發展決策、績效考評等多方面內容行使監督管理權。無錫模式中，衛生行政部門實行全行業監管，但其執業力度弱，其主要的監管職能通常由醫管中心來履行。宿遷的行政部門監督和北京海淀公共委的績效考評則是政府通過行政力量和行業監管方式來落實監管責任。
（四）制度環境制度環境是公立醫院能否有效實現良好改革的重要影響因素。在這五種改革模式中，濰坊自主化管理模式是從行政部門內部尋求制度突破，將管理權集攏到衛生部門，然后再實現內部管理的管辦分開，但這種改革僅是行政管理權的一種重新配置，管辦分離流諸于形式。宿遷的民營化管理模式是地方政府受財力不足影響而進行的產權更變改革，醫院產權從政府到社資、民資的產權置換方式，一方面導致了國有資產的流失，另一方面也進一步淡化了醫院的公益性。上海和江蘇無錫處于經濟發達、人才等各種資源雄厚、現代化管理水平較高的長三角地區，其公共財政實力強，又一直充當改革排頭兵的角色，有相應優惠政策支持，因而它們的改革制度環境比較相似，都是實現對公立醫院管理體制管辦分開和政事分開的探索，而且這種法人化改革探索取得了明顯成效。北京海淀契約式管理模式有其特定的改革制度環境，在大部制改革和醫藥衛生體制改革背景下成立的公共委承擔了公立醫院政事分開改革的重任，北京期望通過公共委將各類具有醫療衛生性質的事業單位資源整合，實現政事分開的目標，提升公立醫院管理的效率。
二、結論
電力與人們的生活密切相聯，電力基建工程管理是對電力生產、傳輸和轉換的管理。只有擁有良好的電力基建工程管理水平，才能確保電力基建工程的質量。因此，為了確保電力供電的安全和穩定，電力基建工程的建設和管理必須要落實到位。供電企業在電力基建工程管理中有著重要地位，供電企業除了要做好電力供應，盡心盡力地服務好地方經濟，還有責任要保證電力基建工程的質量。因此，電力基建工程管理十分重要。
2電力基建工程管理中存在的問題
2.1電力基建工程的施工管理力度不夠
目前，電力基建工程建設在各個地方大力開展，但是電力基建工程在管理上仍存在著較多的不足，主要體現在技術和安全兩個方面。電力基建工程施工由于沒有嚴格的法律規范和制度，沒有明確的安全責任體制，現場監督也不到位，所以存在一些安全隱患，導致很多問題沒法從根本上解決。
2.2電力基建工程管理人員缺乏管理素質
電力基建工程的施工企業安全管理存在管理不到位等問題。電力基建工程管理制度的不科學和不完善，導致有些管理人員作風不正。較多單位的安全措施沒有根據不同崗位的實際需求來制定，而且還發生違紀違規等現象，與國家標準相差甚遠。管理水平影響著工程質量的好壞，電力基建工程的管理人員有很多缺乏管理素質，與工作崗位不相符，會對施工質量有所影響。
2.3電力基建工程管理責任制度沒有落實到位
電力基建工程管理中，管理人員普遍素質不佳。有些人員對法律規范不夠了解，相關工程的管理人員不具備責任心，也不具備實際管理經驗，不大清楚自己的管理職責，導致施工不順利。
2.4電力基建工程管理的應急工作需進一步細化
由于一些企業的應急措施沒有細化，導致存在問題時不能及時將問題處理到位。電力基建工程管理人員不具備防范意識，不了解應急措施，導致發生突發事件時，工程無法順利進行。
3加強供電企業電力基建工程管理的對策
3.1落實供電企業電力基建工程安全管理規定
電力基建工程建設的施工單位要用負責的態度處理安全質量問題，將國家的安全管理規定落實到位，完善施工安全管理體系和監督體系，使整個電力基建工程建設有條不紊地推進。
3.2加強供電企業電力基建工程施工企業管理
電力基建工程建設的施工單位在施工方面必須符合質量的要求，無論設計還是施工，都要嚴格按照要求進行。電力基建工程建設必須杜絕無證企業，要對施工企業進行嚴格檢查。
3.3強化供電企業電力基建工程施工現場管理
為了樹立良好的施工作風，建立一個文明、舒適的施工環境，電力基建工程施工單位要確保員工的健康狀況，保障施工安全質量。施工現場管理要分區進行責任管理，道路交通、消防和材料管理等，都應該實現專人管理，每個區域實行責任制分工，使施工現場的管理制度得到強化。電力基建工程要從人員上一一把關，在施工前和施工后都需要進行檢查。對新上崗的員工還要進行教育、培訓和監督等，嚴格審定基建管理人員資質。
3.4安全施工，預防為主
電力基建工程管理除了要保證安全施工，還要預防事故的發生，從而確保生產力。電力基建工程建設過程中，要采取一些防范措施，從而更好地控制整個電力基建工程。如果在電力基建工程建設中遇到突發狀況，應及時采取措施，消除安全隱患。3.5確保電企業電力基建工程安全資料的真實性在電力基建工程建設動工前需對施工單位、管理人員進行審核，以確保其安全資料的真實性。現如今，施工單位存在很多假資料、代簽字等現象，這都是嚴重違規的，資料的審核不能用復印件代替，需要原件。對于施工方違章操作所造成的事故或人身傷害，需要有責任地鑒定。所以，資料真實有效，能夠對違規工人、企業起到很好的限制作用。
4結語
