時間：2023-03-22 17:46:25
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《檔案法》第六條有明確規定，通過檔案行政管理部門的指導行為實施，通過作用指導的對象產生預期的效果得以實現。它具有下列特征：
1.指導是檔案行政管理部門的法定職責，是法律意志的體現，必須行使不得放棄，否則構成失職。
2.指導是一種行政行為，通過檔案行政管理部門及其工作人員的具體行為表現出來。這種行政行為與法制監督行為雖然同屬于行政行為，但比后者缺乏程序性、要素性和約束力，作用的對象具有寬泛性的特征；不以國家的強制力保證其實施，不遵守指導行為一般情況下不會承擔法律責任，通常通過示范和引導的功能實現行政行為的所追求的效果。
3.指導以業務規則和技術規范為主要內容，通常以檔案行政管理部門和主管部門的非法律的規范性文件、行業標準和通行的檔案學理論為主要依據。
4.在管理成本上指導以不加重作用對象負擔為原則。指導作為一種行政的行為是公權服務的體現，不得加重作用對象的經濟負擔，否則喪失其服務功能，背離立法原意。
二、明確檔案行政管理部門指導的對象具有緊迫性
當前，不少基層檔案行政管理部門認為我國檔案實行的是集中統一，分級管理原則，毫無疑問，凡屬本行政區的檔案事務，都在本行政區檔案行政機關業務指導范圍之內。這個職責是非常明確的。這個觀點存在具有法律基礎和現實基礎，但這個觀點是不正確不符合實踐的，必須拋棄！
1.《檔案法》第六條是高度抽象的概括，立法以來有關部門沒有進一步進行解釋和說明。具體理解與執行的時候，由于地域不同、實際不同、知識結構不同，理解起來存在不同，執行起來各異。從實踐來看，把本行政區域內的檔事納入指導范圍是做不到的。硬性去做，指導就會流于形式，起不到良好的效果，就違背了立法的原意，這樣的指導有選擇的拋棄是最好的選擇。
2.從指導的性質來看，這個觀點是不正確的。指導按照最高法院的司法解釋屬于不可訴的非行政強制行為，是沒有強制執行力的。被指導對象可以接受也可以不接受指導，可以執行指導意見也可以不執行指導意見。檔案行政管理部門的制約措施有限。如果一味強求本行政區域內的檔事納入指導這個面，那么指導的質量就下降，與立法的原意提升整個社會的檔案事業的水平的立法原意是相違背的。3.從行政機關行使職權追求效率和社會利益最大化的目的來看，這個觀點是不正確的。檔案行政管理部門單純的指導行為對被指導對象并不能形成有效的約束，但是進行指導的時候仍然有其他的有力的因素影響的指導行為的執行。這些有力因素的發生以被指導對象與檔案行政管理部門的同級政府存在行政隸屬關系或主管關系為前提。如果不存在這個前提，影響力大打折扣甚至為零。例如現在的非公經濟，當地政府都不進行行政上的指導而是進行法律意義上的監管，檔案行政管理部門憑著法律的規定去指導經營活動中一個小的檔案部分，這種影響力是極其有限的。為此將本行政區域內的檔事納入指導的范圍違背了行政機關行使職權追求效率和社會利益最大化的目的。
4.從非公經濟和社會組織存在的社會環境來看，這種觀點是錯誤的。非公經濟和社會組織只要沒有違背法律的規定就可以自由存在和發展，它們的檔案是非公經濟和社會組織存在的副產品，在法律允許的情況下它們可以自行處置和銷毀，它們的檔案工作如何開展只要不違背法律是他們自主的事情。檔案行政管理部門指導本質上是一種干擾市場經濟的行為！
5.站在歷史的角度以發展的眼光看，這種觀點是不正確的。《檔案法》頒布實施的時候是1988年1月1日，距今已經有26年，那個時候國有和集體企事業單位占絕對的主導地位。《檔案法》這樣的規定是符合實際情況的。而現在非公經濟已經占國民經濟的主導地位，而事業單位正在進行改革，有些納入國家機關的序列，有些要改制為企業，客觀形勢已經發生了重大變化，檔案行政管理部門的管理檔案事務的手段要根據形勢的變化而變化，如果死扣法律條文不變，將被時代所拋棄。
三、檔案行政管理指導的對象
檔案行政管理指導是行政機關（指依照法律的規定行使行政權力的單位，包括政府的行政機關和法律授權的組織）行政的一種，行政機關行政以存在行政隸屬關系或業務主管關系為原則，以法律明確規定為例外。例如檔案執法行為以地域管轄為主，并不需要存在行政隸屬關系或業務主管關系。檔案行政管理部門代表當地政府行使檔案事業領域的行政管理權，行政的對象即管理的對象，管理對象應當滿足下列條件之一：
1.管理對象與檔案行政管理部門隸屬的政府存在行政隸屬關系或業務主管關系；
2.管理對象與檔案行政管理部門隸屬的政府存在行政隸屬關系或業務主管關系的部門存在在行政隸屬關系或業務主管關系。比如省檔案局對市國土局進行業務指導。省檔案局與市國土局沒有行政上的隸屬關系也不存業務主管關系，但是省政府與市政府存在行政隸屬關系，市國土局與市政府存在行政隸屬關系，此時市國土局就成為省檔案局的管理對象。
（一）對水行政執法檔案管理工作重視不夠有些領導同志把執法工作的重點放在抓行政執法的過程上和抓行政執法的效果上，他們并不了解水行政執法檔案管理工作的重要意義，往往忽視了水行政執法后的執法檔案資料的收集、整理工作，因此對水行政執法檔案管理工作投入的人力、物力、財力也就不足，從而造成水行政執法檔案管理工作無法良性開展。
（二）執法人員素質有待提高根據河南省水政監察總隊對河南省24個支隊和154個大隊的調查結果顯示：水政監察大隊的人員（3832人）中，中專以上學歷為2017，占總人數的52.6%；大專以上學歷為1497人，占總人數的39.1%；本科以上學歷為318，占總人數的8.4%。從學歷結構看，本科以上學歷人數較少，大專以上學歷的人數比例也不足50%，學歷結構有待于進一步優化。有的大隊雖然引進了文書檔案管理專業的人員，但在案卷的整理和法律文書方面的知識還不足，需要展開專門的培訓。
（三）經驗交流欠缺檔案利用不足要想提高水行政執法檔案管理工作水平，各個水政監察大隊之間就要不斷地進行經驗交流，只有通過經常性的經驗交流才能找出本單位在水行政執法檔案管理方面的差距和不足，也才能總結出本單位在水行政執法檔案管理工作方面的經驗。通過經驗交流會促進各個水政監察大隊在水行政執法檔案管理工作水平的提高。另外，只有不斷利用水行政執法檔案，才能提高領導同志對水行政執法檔案管理工作重要性的認識，從而加大對水行政執法檔案管理工作的投入力度。
二、加強現代水行政執法檔案管理工作的辦法及措施
（一）強化責任，提高認識要加大對水行政執法檔案資料管理的重視力度。各級各類水行政監察機構要把水行政執法檔案資料管理和利用工作提升到重要的辦事日程上來。明確各個水行政監察機構的水行政執法檔案資料管理責任，經常組織檢查組進行檢查通報。對水行政執法檔案資料管理不力、不善的要責令整改，并對整改方案進行監督和指導。
（二）嚴格執行水行政執法檔案資料管理規定要想使水行政執法檔案資料的管理更好地服務于水行政執法工作，就要嚴格執行檔案資料管理規定。根據《關于印發水行政執法文書檔案管理辦法》中對水行政執法文書檔案資料管理的有關規定，要對各種檔案資料立卷歸檔進行嚴格的要求，認真收集、積累、整理水行政執法檔案資料，然后分門別類進行歸檔，使所有的水行政執法資料都達到統一格式、統一標準。
（三）水行政執法檔案資料整理應按章有序進行水行政執法檔案資料整理與分類應按照水行政執法檔案形成規律和特點，將水行政執法檔案分成一定的類別和屬類。保持水行政執法檔案資料的有機聯系，使其有系統、有條理地反映執法活動的歷史面貌。劃分類別和屬類的標準要一致，層次要清楚，條理要明晰，不按年度分類，只按項目分類。
（四）強化水行政監察人員的業務培訓水行政監察執法人員中有些人未經過專項培訓，監察執法隊伍中即懂專業又懂法律的人才比較缺乏，部分執法人員在執法過程中，法律知識掌握不夠，業務不熟悉，造成執法水平較低。一些案例告訴我們，因對執法證據收集程序、步驟的不熟悉，造成執法過程不規范，不能把案件辦成鐵案。因此，必須經常開展執法人員業務培訓，規范執法程序，提高水行政監察執法人員的業務素質和執法水平。
（五）應建立“案件首問負責制”和“案卷檔案調用管理制度”對每一起違法案件都要明確主要經辦人員，經辦人員同時負責案卷、證據的整理，并負責及時將案卷移交給檔案管理人員。案卷檔案的調用和管理必須明確專人負責，并有專門場所保管案卷，做好調卷記錄，要做到“專人、專柜、專室”。
三、結束語
1.1行政事業單位對檔案管理工作不夠重視
國家對檔案管理工作有明文規定，制訂了《檔案管理辦法》、《檔案法》等法律法規供相關行政單位進行學習與貫徹，但是實際工作中行政事業單位對相關的法律規定并沒有引起足夠的重視，在工作中對檔案管理工作認識不夠，而且貫徹力度不到位，這樣就導致一些檔案工作在實際工作中并沒有發揮正常的作用，這樣長期不重視檔案管理工作，容易導致檔案管理工作的混亂，影響企業的發展。
1.2檔案管理工作中的基礎業務薄弱
目前行政事業單位中檔案管理工作相對基礎比較薄弱，雖然一些單位已經建立了檔案的管理制度，但是在實際工作中卻沒有真正去落實這些制度，許多檔案在整理過程中不夠規范，沒有按照要求進行檔案歸整，這樣經常會出現嚴重的組卷混亂現象。同時行政事業單位沒有進行有效的檔案鑒定與監督工作，許多工作未能夠按照相關的法定程序進行檔案管理，進而引發一些工作上的問題。
1.3檔案管理的設施比較落后
行政事業單位因為沒有對檔案管理的意識不夠強烈，進而導致單位內部的檔案管理部門的現代化設施不夠齊全，設施趨于落后狀態，比如說，一些檔案管理室空氣比較污濁，庫房簡陋，有些儲藏室內竟然還堆放著一些易燃物品；辦公條件簡陋，未能實現三室（辦公室、接待室、檔案室）分開辦公等，這些因素都會影響到行政事業單位的檔案管理工作。
1.4檔案管理工作人員整體素質有待提高
行政事業單位中檔案管理工作中出現問題的原因還有管理人員自身的素質和專業水平不高，一些管理人員經常會進行變動，導致檔案管理部門即使對員工進行培訓，但出現工作調整時，都會影響到整個檔案管理工作的正常運行。
2行政事業單位檔案管理創新的思路與對策研究
2.1建立比較健全的檔案管理制度
為了保證檔案管理工作更加明確，具有創新性，應該要建立比較合理的、科學的檔案管理制度，根據行政事業單位實際的發展情況進行制度建立，同時要確保檔案管理制度可操作、實用、簡明，能夠在實際的檔案管理工作中發揮作用；要保證制度在約束的地位上是平等的，這樣能夠有效約束領導與職員的工作行為，使單位上下嚴格按照制度進行工作，保證制度的執行力度；建立嚴格的獎懲制度，這樣能夠在檔案管理工作中對員工的工作進行公平的、嚴肅的管理，保證制度在執行和管理工作中發揮其重要的制約作用，保證獎懲分明。
2.2加強管理，使檔案管理的水平有所提高
為了保證檔案管理工作有序開展，應該要對單位進行一定力度的宣傳，使員工進行相關工作的學習，進而能夠更加重視檔案管理工作，并且能夠提高檔案管理的水平。所以，行政事業單位要建立一支完善的領導隊伍，定期檢查和指導檔案管理工作，并且要根據單位發展情況，制定合適的考核機制進行檔案管理工作考核，在檔案管理工作中實行動態的管理，使員工能夠加深對檔案管理工作的重視程度，進而能夠提高檔案管理工作質量，確保檔案管理工作更加科學化、規范化。
2.3引進信息化技術進行檔案管理，有效提高工作質量
隨著信息化技術的蓬勃發展，計算機技術無疑為各個行業的發展注進了一股活力，因此在檔案管理工作中進行信息化管理能夠有效提高檔案管理的工作質量，同時也是社會發展的客觀需要。利用信息化技術進行檔案管理，能夠使檔案資源得到合理的開發與利用，延長檔案的使用壽命，同時能夠提高檔案管理工作的效率，使檔案管理改革更具創新性。為了在檔案管理工作中進行信息化技術管理，首先行政事業單位各個部門之間的信息傳遞要保證及時與準確，這樣能夠保證檔案管理的時效性；然后給單位各個部門配置先進的設備，這樣在進行檔案資料輸入時，能夠更加便捷，并且可以利用計算機技術進行文字、圖片與數據資料之間的轉化，進而保存紙質和電子檔案兩種檔案資料；在檔案管理工作中進行創新，可以根據網絡技術向社會提供更多的檔案信息服務，這樣能夠保證資料信息共享，進而能夠提高檔案的使用效率和工作質量。
2.4做好行政事業單位的檔案保密工作
行政事業單位的檔案資料十分重要，因此要對資料進行保密工作，首先在進行庫房選址和建造問題上，要根據國家規定進行建筑物設計和施工，要將庫房與閱覽室、辦公室分開，為了防止資料被盜竊，要保證庫房的門窗是牢固的；同時加強庫房的管理，安排專業人士進行庫房看管和巡視，無關人員禁止入內；在管理庫房檔案資料的人員選擇上，要選擇具有專業技能、能夠區分開保密檔案與保管檔案的人才，確保檔案在保存過程中的完整性。
3結語
行政訴訟與其他訴訟一個重要的不同之處，在于它存在著一個受案范圍，即并不是所有行政爭議，行政相對人都可以向法院提起行政訴訟；只有當行政爭議在法律規定的受案范圍之內，行政相對人才可以提起行政訴訟。以這樣的理由來創設行政訴訟制度，一個必然的結果是，有時當行政主體的行政行為違法侵犯了行政相對人的合法權益時，受害人就無法通過司法程序獲得法律上的救濟。盡管受害人可以采用其他法律救濟程序，但由于其他法律程序沒有司法程序所具有的公正性和有效性，往往導致受害人的合法權益得不到有效的保護?！坝袡嗬赜芯葷钡姆ㄖ卧瓌t在這里無法獲得兌現。這就是法治的代價。
法治作為一種理念，它是通過法律實施過程中體現出來的，這個過程就是人們體驗法治的過程。盡管法治的價值已為人們所共識，但“法治在西方也并未被始終看作解決人類社會問題的良策?！保ㄗⅲ焊叩捞N等編《美國學者論中國法律傳統》，中國政法大學出版社1994年版，第247頁。） 行政訴訟作為推行法治的一項重要制度，也是以支付相應的代價為運作前提的。除了一般訴訟法律制度所支付的代價外，如超過訴訟時效的爭議，法院將不予受理等，行政訴訟還通過排除審查部分行政行為為前提，即確立行政訴訟的受案范圍來推行這一具有重要法治意義的法律制度。
從法學原理上看，推行法治所要支付的代價必須具有正當性，且因法治所犧牲的利益必須小于法治所保護的利益，否則，法治就失去了其應有的蘊涵意義。就行政訴訟而言，對受案范圍之外受行政主體行政行為違法侵害的行政相對人的合法權益，如要將其納入受案范圍，我們所支付的代價將高于所保護的合法權益。從經濟學角度看，這是一種不經濟的行為，是不適應現代社會發展的制度性設置。這一點我們可以從以下關系中進一步認識到行政訴訟確立受案范圍的充分理由。
1.行政權與司法權的關系
行政訴訟與民事、刑事訴訟制度的不同點之一就是它涉及了行政權和司法權的關系。行政權和司法權是兩種公法的權力，根據分權理論，這兩種權力必須由兩個性質不同的機關分別行使，不得互相僭越，而分權理論在其邏輯體系中的結論是，分權的目的是實現權力之間的互相制約。權力的制約必然產生此權力介入彼權力界域的客觀結果，否則，權力制約也是難以實現的。行政訴訟是法院通過對行政權的司法審查來實現對行政權的制約，結果是，在行政領域中，行政主體對某些行政管理的決定是否合法，并不是由行政主體一家定奪，而是取決于法院對該行政決定的司法審查后作出的判決。因此，行政訴訟制度實質上為司法權介入行政領域提供了合法性的依據。
然而，司法權介入行政領域的深度和廣度，直接影響著行政權行使的有效性。行政主體所管轄的行政事務具有多變性、復雜性、廣泛性，經常需要行政主體即刻作出處置并立即執行，否則不利于保護社會公共利益和其他公民、法人或者其他組織的合法權益。如果對所有的行政行為，只要行政相對人提出異議，都必須進入司法程序接受司法審查，那么，行政主體就難以維系正常的社會發展秩序，社會可能會陷入一片混亂狀況之中。因此，司法權對行政權監督不管有多么充分的理由，必須為行政主體保留出一部分司法審查豁免的領地。當然，從法治原理看，行政主體必須依法行使行政權，任何違法行使權力的行政行為，都應當承擔相應的法律責任。對司法審查豁免的行政行為如違法侵害行政相對人的合法權益，也應當設置其他法律程序給予救濟，不能放任不管。由于各種法律救濟程序的性質、功能、效果并不一致，而在各種法律救濟程序中最為人們所認同的是司法審查程序。因此，劃定司法權介入行政權領域的界線必須具有正當的理由。我認為，這些理由是：
（1）司法審查權的可行性。 司法審查權不具有包醫社會百病的功能，它具有一定的局限性。因此，法官如不具有一定的行政管理經驗，了解行政管理的實際情況，就難以勝任對行政行為的合法性審查。實際上，普通法院的法官在這方面的知識是相當欠缺的，而要求法官去掌握這些知識又是不可能也沒有必要的。因此，只有那些不需要有更多的行政管理經驗和專業知識的行政行為，司法審查權才具有良好的可行性。
（2）行政權行使的有效性。司法審查權介入行政領域， 對行政權行使有效性的影響是客觀存在的，也是設置司法審查制度所應當支付的代價。但是，這種影響不能超過行政主體維護社會發展所要求的基本秩序。如對某種行政行為的審查已影響到這種基本秩序的存在，則該種行政行為就不能接受司法審查，如政府宣布行為等。
2.行政權與公民權的關系
行政訴訟的受案范圍實質上是對公民權利范圍的一種界定。公民的合法權益受損害，凡為行政訴訟受案范圍所確認的，則公民就有請求司法權保護的權利。凡不為行政訴訟受案范圍所確認的，則行政權就可以得到司法審查豁免的特權。因此，行政訴訟受案范圍的邊界就是公民合法權益受司法保護和行政權得到司法豁免的臨界點。然而，這個邊界并不是形式上的，它應當是隨著社會發展而不斷變化的。本質上說，確定行政訴訟受案范圍不是一個法律性問題，而是一個政策性問題，但它不能偏離行政訴訟的立法目的。它應當是通過政策性的平衡，使行政訴訟的受案范圍更有助于實現行政訴訟的立法目的。
在一個穩定發展的現代社會中，行政權與公民權必須處于相對平衡狀態。行政權不能過份地限制、損害公民權，否則，行政專制就不可避免；同樣，公民權也能不受行政權的有效管理，否則，社會就不可能得到有序的發展。當行政權不當地限制或者違法的侵害了公民權時，公民應當有權通過有效的法律程序獲得權利救濟；當因公民權違法行使而使行政權不能有效地實現對社會管理時，行政主體也可以通過預定的法律程序實現行政權。然而，行政權和公民權之間關系的必然不平等，要求在行政領域中對于行政權的行使，公民不能動輒行使司法救濟權，牽制行政權的有效行使。只有當公民權受到的損害達到了司法救濟的程度和司法救濟具有明顯的有效性時，公民才能發動司法救濟程序。因此，通過法律確立一個合理、適當的行政訴訟受案范圍相當必要。
二、確定行政訴訟受案范圍的方式
以何種方式來確定行政訴訟的受案范圍，與行政訴訟制度本身是否先進沒有直接的關系，但是，行政訴訟的受案范圍的方式是人定還是法定，則可以反映出行政訴訟制度的先進性。因為，任何一種行政訴訟的受案范圍的確定方式都會存在著一定的缺陷，人們至今還沒找到一種完善無缺的行政訴訟受案范圍的確定方式。
從目前各國行政訴訟立法和邏輯理論上分析，確定行政訴訟的受案范圍有三種方式：
1.列舉式。列舉式是指由成文法和判例法明確規定行政相對人可以提起訴訟和不能提起訴訟的范圍。我國目前的行政訴訟受案范圍就是采用這種方式確定的。我國有學者將行政訴訟法第2 條的規定作為論證行政訴訟采用結合式方法確定行政訴訟受案范圍，實質是混淆了確定行政訴訟受案范圍的方式和標準。而將第11條第1 款第（八）的規定當作概括式的例證，更是一個不該有的認識錯誤。因為這項規定實質上仍然是屬于列舉式的范疇。由于行政訴訟客觀上存在著一個行政行為不受司法審查的豁免范圍，從理論上說，列舉式是可以窮盡所有可以被提起行政訴訟的行政行為。由于成文法自身的局限性，使這種理論難以成為現實，如果我們采用判例法制度，這個局限性完全是可以被克服的。這種方式的優點是，首先行政訴訟受案范圍邊際界線明確，具有較高的指導實踐的實用性能。其次，可以隨著國家政策的變化通過判例法適時平衡行政權和公民權的關系。因此，我認為現行行政訴訟法采用列舉式確定行政訴訟的受案范圍是應當肯定的，美中不足是缺乏具有能動性的判例法來釋淡成文法規定所致的滯后性。
2.概括式。概括式是由成文法明確規定行政相對人可以提起行政訴訟的一個基本的抽象標準。這種方式的優點是為司法機關逐步拓寬行政訴訟實際受案范圍提供了先決條件。如德國行政法院組織法第41 條第1款規定：“非憲法性質之所有公法上爭議，除聯邦法律明文規定，應由其他法院審理外，都可以提起行政訴訟……。”美國聯邦行政程序法第702條規定：“因行政行為而致使其法定權利受到不法侵害的人， 或者受到有關法律規定之行政行為的不利影響或者損害的人，均有權訴諸司法審查。”我國行政訴訟法第2條的規定似乎是一個概括式的規定， 但它因有“依照本法”之限制而成了只表明一種具有宣示意義的國家態度。這種國家態度不僅僅落實于第11條和第12條，還體現在其他條款中。從各國行政訴訟實踐看，在一個實行行政訴訟受案范圍概括式的國家中，必須存在著一個能動的司法機關和成熟的判例法制度，否則，概括式的受案范圍就失去了可行性。因為，概括式的受案范圍只提起了一個行政相對人可以提起行政訴訟的抽象標準，落實到一個具體的行政爭議是否屬于行政訴訟的受案范圍有時可能會引起爭議，不能由行政爭議任何一方當事人認定，這個裁決權應當由司法機關來行使。此時，這個司法機關應當具有相當的司法能動性，而不是只見法律條款，不見法律精神的適用法律的機器。我國目前的司法機關不屬于前者，而是后者。因此，我認為中國目前的司法機關的局限性導致了在行政訴訟中不適宜以概括式確定受案范圍。
3.結合式。結合式是在一國的行政訴訟法中同時采用列舉式和概括式來劃定行政訴訟的受案范圍。有學者根據列舉式和概括式在結合式中的不同地位，又區分出概括列舉結合式和列舉概括結合式兩種。（注：胡建淼主編《行政訴訟法教程》，杭州大學出版社1990 年版， 第72頁。）從理論上和邏輯體系中，這種結合式有其存在的合理性，但是，在實踐中并沒有存在及其運用價值。因為，一個國家的具體國情無論屬于那種類別，列舉式或者概括式都可以解決本國行政訴訟受案范圍確定的方式問題。行政訴訟的受案范圍確定不僅僅是受案范圍的本身問題，它不能與其他問題，諸如司法機關權力運作狀況等相脫離來認識，而結合式的提出正是孤立地認識受案范圍所致的結果。如果我們再深思一下就會發現，既然法律已經列舉了行政訴訟的受案范圍，那么，概括式的規定有何意義呢？反過來，既然法律已經作出了概括式的受案范圍的規定，那么，再作列舉規定不是多此一舉嗎？因此，我認為，所謂行政訴訟受案范圍的結合式規定，純粹是一個理論上或者邏輯意義上的詞匯，沒有實用價值。
三、行政訴訟受案范圍與合法權益
行政訴訟法第2條規定：“公民、 法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟?！庇行┱撝鴮⑦@一條款認為是行政訴訟案件的構成要件，即（1 ）原告必須是認為自己的合法權益受到行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯的公民、法人或者其他組織；（2 ）被告必須是行政機關包括法律、法規授權其行使行政職權的組織；（3 ）訴訟標的必須是具體行政行為。（注：《〈中華人民共和國行政訴訟法〉詮釋》，人民法院出版社1994年版，第10頁。）我認為這種認識是不妥當的。從法理上說，構成要件應當是一個實體法的問題，它是法律規定某種行為在法律上是否成立所應當具備的所有主觀和客觀的要件之和。如果行為具備了構成要件，則應當承擔相應的法律后果。但是，從我國目前行政訴訟的實踐看，一個行政爭議如果具備了上述構成要件，并不都能成為行政案件而為法律所受理，其最為關鍵的是這里所指的“合法權益”已為受案范圍的限制，即公民、法人或者其他組織的合法權益受到侵犯后，并不是都能向法院提起行政訴訟請求司法保護，由此引出了合法權益與受案范圍的關系問題。
法理分析顯示，權益即為權利和利益的合稱，它是作為與權力主體相對應的權利主體即公民、法人或者其他社會組織生存、發展的基本條件。然而，公民、法人或者其他組織生存和發展的基本條件并不都能獲得法律的保護，這固然有法律自身的局限性因素，也與國家政治、經濟和文化發展有關。因此，公民、法人或者其他組織的權益可分為應有權益、法定權益和實有權益。應有權益是公民、法人或者其他組織為生存、發展所應當具有的權益，凡法律不禁止的，都應當屬于公民、法人或者其他社會組織的應有權益的范圍。這種權益的特點是，當權益主體受到他人的侵害時，不能請求權力給予救濟。法定權益是國家根據政治、經濟和文化發展的狀況，將部份應有權益法定化，并表明了對這種權益的保護決心。這種權益的特點是，當權益主體受到他人侵害時，有權請求權力給予救濟。在法定范圍內公民、法人或者其他社會組織所享有的權益也可稱之為合法權益。實有權益是指公民、法人或者其他社會組織在法定權益范圍內，切實享受到的法定權益的總和。如果法定權益是人們的一種理想，那么實有權益則是這種理想在現實生活中的反映，然而，這兩者之間永遠存在著可以變動的距離。因為，在某種情況下，公民、法人或者其他社會組織并不真正享受到法定權益，根本的因素是權力不可能完全排除所有對合法權益的侵犯。在現代法治國家中，公民、法人或者其他社會組織的合法權益因其性質不同而分別由不同的法律部門給予保護，如民事合法權益由民事法律加以保護，行政法上的合法權益則由行政法加以保護。
由此，我們可以得到第一個結論，行政法只保護根據行政法功能可以保護的公民、法人或者其他社會組織的部份合法權益，而不是全部合法權益。
行政法就其內容而言，我們可以劃分為行政實體法、行政程序法和行政訴訟法。這是其他部門法所沒有的現象。行政實體法和行政程序法調控著行政主體在行政領域中的活動，行政訴訟法則是事后通過司法主體運用司法權在司法領域中對行政權的一種監督手段，它并不是行政過程的必經階段。因此，行政主體有時可以終局性地解決行政權所引起的爭議。為了確保公民、法人或者其他社會組織在行政法上的合法權益，國家法律一般設置了兩種法律救濟程序，即行政復議和行政訴訟。根據行政權所涉及到的領域的利益，法律有時需要規定某些行政爭議經過行政復議后，還可以進入訴訟程序接受司法審查，而有的行政爭議則由行政主體通過行政復議作出終局解決方案。同時，行政主體有時所實施的行政行為，如制定行政法規和行政規章侵犯了公民、法人或者其他社會組織的合法權益，如果法院的判決不能從根本上解決這種行政爭議的，國家可能也會放棄這部份公民、法人或者其他社會組織合法權益的有效保護。影響國家作出這種立法政策的因素異常復雜，既有政治體制，也有社會結構和基礎等。
由此，我們可以得到第二個結論，行政法可以保護的公民、法人或者其他社會組織合法權益，不可能都得到行政訴訟法的保護，或者說，行政訴訟法只保護行政法上公民、法人或者其他社會組織的部份合法權益。
行政訴訟法是對司法權介入行政權領域合法性的確認，是事后監督行政權的一種有效法律機制。然而，司法權不可能解決行政權行使過程中產生的所有問題，它只能在司法權可以影響的范圍內實現對行政權監督的目的。司法最終解決原則作為一項法治原則，不能完全適用于司法權對行政權監督的關系上。設置某些例外的情況，從總體上看并不損害這一原則的法律價值。為了有效地行使司法審查權，行政訴訟法必須規定一個受案范圍，即只有行政訴訟受案范圍所涉及到的公民、法人或者其他社會組織合法權益，才受到行政訴訟法的保護。在行政訴訟法受案范圍之外的公民、法人或者其他社會組織合法權益受到行政權的侵犯，要么通過行政復議的保護，要么通過憲法訴訟保護，要么暫時還不能得到法律的有效保護。這種現象即使在法治國家中也在所難免。
由此，我們可以得到第三個結論，行政訴訟法第2 條的規定是一種國家立法政策性態度，具有宣示的法律意義，它所規定的內容不是行政訴訟案件的構成要件，而是行政訴訟受案范圍確立及其解釋的指導思想。
四、行政訴訟受案范圍與人身權、財產權
行政訴訟法第11條第1款第（八）規定，人民法院還受理公民、 法人或者其他組織認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的具體行政行為而提起的行政訴訟。這一規定至少為受案范圍帶來如下幾個必須解決的法理問題：
1.人身權、財產權與合法權益的關系
在私法上，公民、法人或者其他組織的合法權益可以分為人身權和財產權。人身權僅是指以與人的身體、人格或者身份不可分離而無直接財產內容的權利，它可分為人格權和身份權。財產權是指具有一定物質內容或者直接體現某種經濟利益的權利。（注：佟柔主編《中國民法學。民法總則》，中國人民公安大學出版社1990年版，第69頁。）這種對私法權利的最基本的分類，在民商法學界可能已為絕大多數人所認同。在民事法律關系中，民商法所調整的對象是平等主體之間的人身權和財產權的法律關系，表現為權利與權利的關系，這種受民法保護的人身權和財產權是公民、法人或者其他組織的部份合法權益在民商法上的體現。由于人身權和財產權是平等主體之間的全部法律關系的總和，因此，民商法學上作出此類劃分是能夠窮盡公民、法人或者其他組織在民商法上合法權益的表現形式-私法權利。
然而，在公法上，公民、法人或者其他組織的合法權益并不僅僅可分為人身權和財產權，也就是說，以人身權和財產權是難以窮盡公民、法人或者其他組織的合法權益在公法上的具體表現-公法權利。其原因是，平等的私法律關系并不涉及公民、法人或者其他組織的某些合法權益，私法的功能在調整這部份公民、法人或者其他組織的合法權益時既無能為力，也沒有必要，只能讓位于公法來調整，如政治權利、文化教育權利、擔任公職的權利等，也就是說，公民、法人或者其他組織在公法上的合法權益不僅可以具體化為人身權和財產權，還可以是其他權利表現形式。那種認為公民、法人或者其他組織的合法權益在公法上也只能表現為人身權和財產權的觀點，甚至認為公民、法人或者其他組織的合法權益只有人身權和財產權的觀點顯然是錯誤的，其原因是沒有區別公法與私法在調整功能上的差別，簡單地照搬了私法上對公民、法人或者其他組織的合法權益表現形式-私法權利的分類。
行政法是公法的重要組成部分，在不平等的行政法律關系中，行政法不僅調整著公民、法人或者其他組織的人身權和財產權，而且還調整著政治權利、其他經濟權利和文化權利。這種對公民、法人或者其他組織的合法權益廣泛性的調控，也符合現代行政管理的特點。因此，人身權和財產權與合法權益的關系在私法上表現為一種重合關系，而在公法上則表現為一種從屬關系，即人身權和財產權只是合法權益的一部份，另一部份的合法權益則通過其他權利形式表現出來。
2. 行政訴訟法第11條第1 款前面七項所涉及的具體行政行為是否必須是侵犯公民、法人或者其他組織的人身權、財產權
這個問題源于行政訴訟法第11條第1款第（八）項規定， 即人民法院還受理公民、法人或者其他組織認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的具體行政行為而提起的行政訴訟。這里的“其他人身權、財產權……”使行政法學界產生了兩種相反的觀點，一種觀點認為，行政訴訟法第11條第1款前面七項所涉及的具體行政行為必須是侵犯公民、法人或者其他組織的人身權、財產權，理由是第（八）項的“其他人身權、財產權”的規定，實質上是對前面七項的一種限制，否則，這里的“其他”就沒有任何法律意義。另一種觀點認為，行政訴訟法第11條第1 款前面七項所涉及的具體行政行為不必須是侵犯公民、法人或者其他組織的人身權、財產權，也可以是政治權、勞動權、文化權、受教育權等。（注：姜明安《行政訴訟法學》，北京大學出版社1993年版，第123—124頁。）我認為，后一種觀點是正確的。理由是，正如前所述，公民、法人或者其他組織的合法權益在行政法上并不僅僅表現為人身權和財產權，它還有其他權利表現形式。對其他形式的權利保護的重要性并不亞于對人身權和財產權，且司法權功能可以實現對這種權利表現形式的保護目的。
至于行政訴訟法第11條第1款第（八）項的規定，則應當理解為，除上述七項所列舉的具體行政行為，其他具體行政行為如不侵犯公民、法人或者其他組織的人身權或者財產權的，則不屬于行政訴訟的受案范圍。前七項是通過列舉具體行政行為來確定行政訴訟的受案范圍，第（八）項則是以列舉具體行政行為所產生的損害結果性質來確定行政訴訟的受案范圍。
3.與第11條第2款的關系
行政訴訟法第11條第2款規定：“除前款規定外， 人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件?！边@一條規定實質上是為拓寬行政訴訟受案范圍提供了一個法律依據。由于公民、法人或者其他組織的合法權益在行政法的權利表現形式多樣性，國家可以根據具體情況通過法律、法規規定，將公民、法人或者其他組織需要保護的合法權益納入行政訴訟的受案范圍，如根據《中華人民共和國國家賠償法》第13條的規定，法院可以受理行政主體對受害人申請賠償不予答復或者受害人對行政主體作出的賠償數額有異議而引起的行政案件。
五、與行政訴訟受案范圍相關概念的區別
1.受理
關鍵詞 高校 行政管理專業 實踐教學
中圖分類號：G424 文獻標識碼：A
隨著中國社會轉型與經濟改革，目前形勢對于行政管理專業來說，既是機遇又是挑戰。
實踐教學就是要通過實踐來達到優化教學成果的目的。知識作為教學當中的核心內容，本就源自實踐，教學的最終目的是要使實踐得以完善。所以教學離不開實踐，實踐也是達成教學目的，重要手段。實踐教學不僅可以輔助理解和掌握專業知識技能，還能提高學生興趣，培養學生務實精神和創新精神。行政管理專業實踐性非常強，當前高校行政管理專業建設亟待解決的問題就是實踐教學體系的建設。通過現階段的教學實踐發現，可以通過實習、實驗、案例教學、論文與設計等手段來進行行政管理專業實踐教學體系的建設。
1 實習
實習就是在實踐中學以致用。紙上得來終覺淺，絕知此事要躬行。實習是最直接而且最重要的實踐教學方式，也是實踐教學達到教學目的的首要途徑。學生在校園內外參加實習，師從實際經驗豐富的工作者或是老師，直接參與到改造自然、改造社會的實踐活動中，在實踐當中亦可體驗到課堂上學到的理論知識，同時對學到的知識加以驗證。在不斷感受與驗證當中知識獲得補充與修正，使理論知識直接轉換為經驗和能力。實踐作為認識的主要來源，同時也是認識發展主要的動力源泉，實踐是檢驗認知的最終標準。目前我國高校很多專業都設有實習環節，不同專業的學生的培養計劃中實習的內容、形式和管理方式等方面也各不相同。行政管理專業學生實習的開展，應特別落實以下工作：
首先就是實訓基地的建設。當前高校行政管理專業學生的培養目標是為政府機構和社會企業輸送更多的行政管理人才。所以，高校行政管理專業可以選擇在各企事業單位或是政府相關職能機構中建立實訓基地，在保障學生人身安全以及食宿問題以后，更要加強對學生的實訓指導。實習基地需要合理持續運作保持穩定，避免學校因苦于無穩定實習基地而每年都要在實習單位的尋找上疲于奔命。穩定的實習基地既能減少學校和教師之間的工作量，同時也能保障行政管理專業學生的實習效果。但是，不得不承認的是目前的實習基地建設中仍存在很大的困難，這主要是實習單位（企事業單位、黨政機關和社會團體）絕大部分都不太樂意接納學生在其單位實習。行政管理專業在校學生去這些機構實習，基本什么忙也幫不上，有時候還幫倒忙，無形之中給這些實習單位增加了工作量。所以造成了當前實習單位比較難聯系，實習基地的建設存在一定困難。目前很多高校解決行政管理專業實習基地大多是靠政府攤派或是靠私人關系：依靠自己有領導職務的 MPA 學員或在職研究生或學生家長政府部門領導或其他單位的領導，這樣的方式雖然可以解決一時困難，但由于學生的流動性較大，這畢竟不是實習基地的建設的良好途徑，實習基地的不穩定也影響了實習質量。解決高校實習基地的問題還應從實習單位自身做起，政府機構從中協調，并給予一定的優惠政策，使得機關、企事業單位以及社會團體意識到幫助高校學生實習也是一種義務，并主動將這個義務納入到自己的責任范圍。教育主管單位也應從中積極協調，發揮自身的主導優勢，在校外實習基地難尋的現狀下，積極拓展校內實習基地建設。就行政管理專業而言，校內的行政工作與社會上的黨政機關、企事業單位、社會團體的行政工作并沒有本質上的區別，只是形式上看起來學生仍未走出校園，融入社會。使得學生自身感覺環境相對熟悉，所以在校內實習時就會忽略了實習機遇的把握。然而實際上，雖然學生生活在校園之中，但是并非對校園內所有的行政管理事務非常了解。所以在校內實習時，只要加強學生在校內行政管理部門實習時的指導，嚴格要求學生的校內實習，也可以達到與校外實習基地實習同樣的效果，同時校園內的食宿、安保問題本來就有保障，這樣也能節省實習成本，這也是校內實習基地的優勢所在。
其次，在實習過程當中注重對學生實習的指導工作。行政管理專業目前重理論、輕實踐是現狀使得學生對于實習的觀念重視程度本來就不高。實習指導老師在實習過程中關注的也都是學生的安全、紀律等方面的問題，學生少惹麻煩就是萬事大吉。對于在實習過程中學生如何進行實習、在實習中有困惑如何解決、實習結束后的收獲等問題，實習指導老師往往會忽略掉。學生實習結束后寫出的日記、總結等等，指導老師批閱往往也都是流于形式，寫個大同小異、籠統抽象的評語就算了事。這樣的實習過程在指導老師和實習學生心目中而言，也就是走一走過場，致使實習過程也就收效甚微。學校應當對這種現象盡早處理，既然意識到實習復合型對于人才不可或缺的重要性，就應當提高重視程度，加強對學生實習過程的指導工作。在實習前的動員時，除了強調實習學生在校外遵紀守法、服從安排、保證安全的情況下，還應對整個實習過程中需要怎么做、做什么，同時在實習過程中注重實習的感受和體驗，在實習過程中也要對課堂學習的知識結合起來，驗證專業知識，及時補充課堂學不到的知識理念等。如行政管理專業學生在實習時，注重對實習單位的行政職能與組織結構進行了解，同時要對單位內的各項人事制度以及法制規則等有個基本的理解，并在日常的實習過程中關注實習單位的具體工作體現的公平公正性與行政價值的一致性，把工作中細枝末節聯系到行政管理的整體目標等。實習導師在實習過程中密切關注學生的動向，及時發現問題，指導糾正專業上的失誤與難點，解答學生在實習過程的疑問。實習結束后指導學生認真總結，并完成實習報告，要求在報告中不能僅僅是應付式的流水賬描述與感嘆，必須體現行政管理的理念與專業性思考。理論結合實踐，真正在實踐中有所收獲。
第三，為保證實習質量，就必須對實習成果嚴格考核?？己说哪康氖浅星皢⒑?，對已經完成的實習效果進行鞏固，同時對下一次實習也能起到指導作用。實習的考核不僅僅是對學生實習效果的檢閱，同時也是對實習指導教師的一種鞭策。師生在實習過程當中都能認真嚴肅地對待，才能真正保障實習的效果。實習考核的方式目前還有待商榷，既要對實習師生的出勤狀況、守紀態度、盡職盡責等方面的情況進行考核，同時也要考核學生在實習時對實習地的認知了解，考核對于專業理念和技能的領悟與應用能力。成績評定時，既要參考單位給的評價、教師給的印象，同時也要結合學生自己的總結，側重于定性評價，輔之以量化分析。
2 實驗
實驗就是通過實踐方法來檢驗理論和假設。實驗一般都是在實驗室內進行模擬的實踐，這種實踐方法不能全過程地模擬社會性實踐。行政管理專業的教學實驗大致可分為兩種，其一是電子政務，其二是情景模擬。
2.1 電子政務實驗
電子政務實驗就是應用多媒體技術，實現政府組織結構和工作流程的優化，突破時空及部門的局限性，建成一個廉潔高效、精簡公平的政府運作模式，全方位地為社會提供優質服務。電子政務實驗可包含多方面的內容，如政府部門的辦公自動化、信息共享、實時信息、電子化民意調查等。電子政務實驗幫助學生了解政府的組織結構和工作流程，幫助學生了解政府如何通過網絡對社會進行管理等。
2.2 情景模擬
情景模擬主要被用在招聘考試的面試工作中。通過提供一些極具代表性的情境，要求應聘者完成應聘崗位時可能需要面臨的特定的典型任務，分析工作質量。情景模擬經過長期實踐已形成了一些特色，如今已被廣泛應用，尤其在行政管理專業。讓學生進行情景模擬，進行角色扮演處理一些可能存在的問題，可以有效提高學生的專業技能和素質，學生在情景模擬中獲得參與感，實踐性較強。
3 案例教學
案例教學是一種通過具體案例研討來進行實踐教的方法。在案例教學的過程中，通過比較分析各案例的成敗經驗，帶動學生自己的思維拓寬視野、豐富知識。案例教學重點在于內容上的實踐性，案例中故事情節都是真實存在的，在教學過程中積極引導學生身臨其境進行思考分析，設身處地地認知行政管理專業。
雖然案例教學看上去是一種沒有學生現場參與、實際動手的實踐方式，但是行政管理作為一種決策分析的過程，在案例分析中其實也有學生自己思維的轉變過程，這個動腦的過程就是對實踐的模擬和重復，所以案例教學在某種程度上來說的話也是通過實踐來實現教學目的。案例教學的形式也多種多樣，如現場案例教學、行政管理人員現場講座、專業教師掛職講解等多種形式。
現場教學主要就是組織學生通過實地查看，在案例現場由導師講解，學生通過設身處地看、聽、想，去學習知識掌握技能。這樣的實踐感覺對于學生來說比較強烈。
行政管理人員現場講座不像職業教師在概念上講究嚴謹，他們主要通過給學生講述自身行政管理事務中所經歷的實例，在講座中可以繪聲繪色地去聯系實際案例，讓學生獲得更真實且強烈的實踐感受。
教師掛職主要是讓教師參加到實際工作中，積累實踐經驗，這樣既能幫助教師提升對典型案例的理解，同時也能更有效生動地將實踐經驗傳達給學生，刺激學生強烈的求知欲。另外，教師掛職還能充實教學內容，用自身經歷的案例來闡釋一些抽象的理論與概念，縮短了理論和實踐之間的距離。
4 論文設計
論文設計是一項綜合性的訓練，其目標就是理論聯系實際，解決實踐當中提出的問題。
論文的寫作過程，首先就應選擇要解決在實踐中提出來的問題。所以完成好論文首先得關注實踐，深入實踐進行調研工作，才能真正提出真的問題。提出問題后更重要的是解決問題，這就更離不開實踐，只有在實踐中尋找解決問題的思路，通過實踐來論證，再由實踐來進行檢驗可行性。完成論文的寫作工作還有對概念和理論進行考證，收集相關資料，開拓解決問題思路，創新思維等，這在某種意義上來說也是（下轉第175頁）（上接第142頁）實踐。所以，指導學生完成論文的寫作也是實踐教學中的重要環節。此外，指導學生進行設計也是也是實踐教學的重要內容，這其中也能暴露出當今行政管理專業重理論、輕實踐的現狀，致使論文的理論性強而真正的可行性較弱，而設計的實踐性更強、更直接。
5 結語
目前，我國高校行政管理專業要求把實踐教學作為素質教育和培養復合型人才的重要途徑，充分調動學生的積極性，通過實踐教學提升教學效果。
參考文獻
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論文關鍵詞：行政管理專業；繼續教育；教學體系
我國自1979年正式引入繼續教育概念，30余年來我國的繼續教育雖然有了一定的發展，但作為一種教育形式尚處于不斷完善階段。從函授時代的脫產、夜大、函授形式的成人教育、80年代的自學考試到90年代末網絡教育，不僅包括專科起點升本科、高中起點升本科，也涵蓋高中起點升高職（高專），同濟大學繼續教育學院在不斷的自我突破與發展壯大，行政管理專業（繼續教育）也不例外。同濟大學行政管理專業（繼續教育）為滿足在職人員繼續教育的需求，不斷朝辦學模式多樣化的方向努力。不過在發展中也存在一些問題，例如培養目標不明確、課程體系以及知識體系模糊不清、學校特色不突出、教學方式僵化等。如何優化行政管理專業（繼續教育）教學體系，進一步突出自己的特色和方向，不僅具有現實意義也具有一定的理論價值。
一、同濟大學行政管理專業（繼續教育）教學體系實證分析
1.調研情況概況
本次調研采用問卷調查形式開展，隨機選取同濟大學繼續教育學院行政管理專業專升本學生作為調查對象。問卷內容涉及基本情況、就業因素、課程設置、教學方式課程建議等方面。本次調研共發放問卷199份，其中男生58名，占總人數的29%；女生141名，占71%；生源地是上海的180名，約占90％。所有調查數據均采用SPSS12統計軟件進行處理和分析。
2.調查結果總結
關于學習者基本情況的調查發現：在目前就業單位調查中，有37.2%的同學就業于民營企業；28.6%的同學在外資企業；20.6%的同學在國有企業；8.5%的同學在事業單位；2%的同學在國家行政機關。問及工作行政的問題，30.2%的同學選擇行政類；7.5%的同學選擇“人事類”；4%的同學選擇“咨詢類”；1%的同學選擇“文職類”；55%選擇“其他”。
關于學習者對大學課程設置滿意度調查發現：約44%的同學表示滿意；5%的同學表示非常滿意；49%的同學表示一般；但仍有2.5%表示不滿意。問及對課程設置不滿意的原因，29.1%的同學選擇“缺乏與實踐的聯系”；13.6%的同學選擇“內容太寬泛，缺乏針對性”；10.1％的同學選擇“課程安排太分散，影響實習時間”；9.6％的同學選擇“理論性太強”。對于“您在大學中所學知識能否適應您現在的工作要求”的問題，52%的同學表示一般；31%的同學表示適應；3%的同學表示非常適應；6.6%的同學表示不太適應；但仍有5%的同學表示很不適應；5%的同學表示很不適應。關于實踐課程評價的調查，18%的同學選擇“實踐形式單一”；16.6%的同學選擇“實踐基地太少”；12.6%選擇“實踐經歷與所學專業相關度比較低”；6.5%選擇“實踐時間太短”。
關于學習者對教學方式靈活性及教學手段先進性的滿意度調查，按評分規則分值越高越滿意，78名學生選擇“3”，占39％；44名選擇“4”，占22％；22名學生選擇“5”，占11％。但仍有6名學生選擇“1”，占3％；47名學生選擇“2”，占23.6％。
在“希望老師如何改變”的問題中，部分學生表示了“希望老師能夠加強實踐課程”或者“增加學生主動性”、“與實際相結合”等愿望。個別同學表示“希望老師能夠開拓學生眼界”等愿望。這表明老師在教授該專業課程時過多強調理論，缺乏實踐課程。在教學方式方面，學生建議采用因材施教、案例教學及啟發式教學的方法，這樣可增加課堂互動性。
二、行政管理專業（繼續教育）教學體系出現的問題
通過對同濟大學行政管理專業（繼續教育）教學情況的調研以及與其他高校的比較，不難發現行政管理專業（繼續教育）教學體系目前存在一些問題。
1.課程設置有待完善
與其他高校情況相同，同濟大學行政管理（繼續教育）課程設置也存在重專業知識掌握輕人文素養培養、重定性類課程輕定量分析類課程的問題。在理論教學體系以外，忽視了人文素養的培養，尤其是公共倫理教育。而且，目前行政管理專業繼續教育課程體系設置中，政治學、管理學類的課程在整個課程體系中所占比例相當大，經濟類、統計分析類等定量化課程所占的比例相對較少，僅限于經濟學原理與方法、社會學原理與社會調查和統計等幾門定量類課程。這極大限制了學生對社會公共問題進行正確有效的定量化分析，不利于繼續教育學生在工作崗位上應用所學知識。
2.教學方式有待改善
雖然近年來學校在教學方面越來越重視運用案例教學、情景教學等旨在提高學生能力的教學方法來改進課程教學，但這些嘗試仍處于探索階段，是否真的有效提高知識掌握度還有待進一步驗證。而且這些方法往往只是在某些課程或者某門課程的某些內容教學中得以運用，整個教學體系還是以知識傳授型為主來構建的，課堂講授仍占據教學過程的主導地位。
其次，教學方式未考慮到繼續教育學生的特點。與本科學生相比，接受繼續教育的學生往往具有豐富的工作經驗和社會閱歷，更注重學習方法和學習能力的培養，提高解決工作中問題的能力。簡單注入式教學法已不適用于他們，亟需增加課堂參與度，進行師生互動、雙向溝通。
3.教師資源有待開發
繼續教育的正常開展需要獲得學校在師資方面的支持，教師資源的優化配置對其發展起著重要作用。但是，目前學校在師資配置方面存在著教師特長不能較好發揮及資源聯動機制缺乏的問題。首先，學校不能很好按照教師的研究方向及專長來合理安排其擔任的課程，這樣不僅需要教師再投入大量時間準備，而且教學效果不佳。其次，教師資源整合不佳，與全脫產教育、MBA、MPA等項目沒有形成很好的互動，在一定程度上限制了行政管理繼續教育的發展。
4.專業特色有待突出
雖然同濟大學繼續教育學院行政管理專業具有獨特的辦學經驗和深厚的文化氛圍，但是特色不鮮明、個性不夠突出。課程體系單一化和趨同化，未突出本校在城市管理方面的優勢，導致行政管理學生知識結構同質化。同時，當今行政管理專業尚沒有擺脫政治學對它根深蒂固的影響，整個課程體系依然由政治學、行政學、法學等作為主干學科來進行架構，未能體現出世界各國充分利用信息技術來再造政府流程、推行電子政府建設的發展趨勢。并且在我國政治制度日益完善、行政活動日益高效的趨勢下，行政管理專業課程設置的更新速度跟不上社會發展步伐。
三、對策及建議
雖然行政管理專業（繼續教育）設置時間不長，但它一直以改革進取狀態不斷發展。作為工科背景的同濟大學，公共管理系如能針對社會需求，突出培養城市發展人才的優勢，依托上海大都市的地理優勢和同濟大學城市建筑、規劃的優勢資源，在公共管理領域走城市管理和發展的特色道路，將能大大提升品牌影響力。結合前文分析，建議在五個方面進行調整。
1.調整培養目標，借鑒管理制度
行政管理專業的教學改革首先必須調整培養目標定位，把能力培養明確作為行政管理專業教育教學的主要目標寫入行政管理專業的培養目標和教學要求之中。在修訂行政管理專業培養方案時將培養目標調整為：本專業旨在培養掌握公共管理、城市管理等學科的理論知識和分析方法，具有管理學、經濟學、行政學、政治學等學科的知識，能運用定性與定量方法解決實踐問題，具有一定的組織、協調和管理能力，具有國際視野的城市公共事務管理人才。學生畢業后，主要在各類城市政府部門、企事業單位、非營利性組織、涉外單位從事現代化行政管理工作。同時，培養目標也需要定位在創新人才的培養。借鑒國外研究型大學“嚴進嚴出”的制度，有創造潛力的人員才允許參加繼續教育，否則會影響學校的聲譽和人才質量。
2.調整課程體系，推出精品課程
模塊化的課程設置是模塊式教學的重要內容，指專業教學計劃中各科目安排的模塊化。課程體系應以理論性、方法性、領域性為三個基本模塊，突出城市管理，強調工具及應用性，在原有課程基礎上增加了行政倫理學、應用心理學、公共管理案例和分析、文獻檢索和論文寫作等必修課程，將社會調查和寫作從選修課轉為必修課程。同時增設了中外管理思想比較、可持續發展與管理、教育發展與管理、社會保障導論、中國公共政策理論與實踐等選修課程。同時，應積極改變行政管理繼續教育課程設置重原理輕技能的現狀，建議大量增加增加公共政策和方法類課程以及作為學科新基礎或反映學科前沿和實踐性、應用性強的課程；同時打造精品課程。
3.更新教學方式，改進教學手段
我系擬加強改革教學方式，重視夜大學生的社會實踐和技能訓練。行政管理專業由學術型向應用型的轉變，要求更新教學方式。要積極嘗試以下教學方法：一是討論式教學法，即教師提出討論題目或鼓勵學生提出疑問，并指定相關參考書目，引導學生積極參與討論并發表自己的見解，最后對討論進行歸納總結。二是專題式教學法，即老師將本課程中最基礎、最核心或最受關注的內容以專題的形式進行講授，突出重點，講透內容。三是案例教學法，指導學生運用理論知識分析典型案例，或要求學生就某一知識點寫出相應的案例。
在國外尤其是美國，管理學科所采用的主要教學方式是案例教學法，輔之以理論講授、情景模擬、角色扮演和實習等。我系也可以通過城市管理中的案例教學，或是請政府機關的公務員為學生授課，讓學生接觸大量的現實的或虛擬的案例，學習和積累實際的城市管理經驗，培養分析問題和解決問題的能力。其中，教學案例的選擇應該堅持綜合性與典型性有機結合的原則，綜合性反映行政管理實踐問題的復雜程度，在于鍛煉學生的綜合分析和辯證思考能力；典型性反映行政管理實踐問題的規范化和針對性程度，在于重點訓練學生的專業知識運用技能和定義問題性質的基本能力。
4.完善激勵機制，加強師資培訓
第一，對內做好教師的職業發展規劃，幫助系里教師在城市特色系列即城市發展與公共政策、城市公共管理和城市社區管理三個模塊中找到各自的學術發展方向，尤其是推動青年教師迅速成才。每位教師可以在不同模塊內就城市公共管理問題進行研究，力求就相關城市問題研究領域在國內有一定的影響。第二，對外引入兼職教授或客座教授制，吸引國內外公共管理領域的知名學者到同濟任教、授課、培訓。第三，鼓勵并資助教師參加國內外高水平的專業培訓、進修、學術會議。
目前，行政管理專業碩士論文選題還比較粗疏，影響論文質量提升。一些學者對碩士學位論文的選題展開了研究。徐金平（2006）對當前碩士研究生學位論文選題存在的問題進行了研究，認為一些碩士論文選題盲目求“大”、求“新”、求“異”，或者論文選題過于平淡，體現不出應有的開拓性。[1]周毅（2009）分析了研究生學位論文選題的原則，即根據研究目的、實力、條件、興趣和獨到見地，結合地方特色、社會實際、學術價值和科學發展趨勢選題，“小題大做”、揚長避短原則。[2]雷偉偉、袁占良（2008）探析了研究生學位論文選題與創新能力培養的關系。[3]吳贊敏、梁旭?。?997）分析了研究生學位論文選題與論文質量的關系[4]。孫國強（2007）[5]，李志義、刁玉瑋（1995）[6]對研究生學位論文的選題來源、方法和技巧進行了研究，他們認為學位論文選題是研究生培養的重要環節，在選題時，研究生既要從不同來源確定選題，又要掌握正確的選題方法，同時還要掌握一定的選題技巧。以往研究主要是把學位論文選題作為一個抽象的一般概念進行研究，即不根據專業特征對一般學位論文共性進行分析，對某一專業學位論文選題深入分析較少。隨著公共領域面臨問題的復雜性、多樣性程度的加深，行政管理碩士有更多“文章”可做，這些“文章”選題質量值得研究。本文運用內容分析法對“CNKI-碩士學位論文數據庫”中截至2014年10月30日顯示被引用過的2011至2013年行政管理碩士（學術型，下同）學位論文樣本的選題質量進行實證研究。
1研究框架及假設
20世紀90年代，行政管理專業歸屬發生變化，即從政治學下的二級學科中脫離，成為獨立的學科，行政管理專業由原先的理論型向實務型轉變[7]。斯托克斯不贊同“基礎研究”、“應用研究”二分法，他提出了四象限體系分別是，高基礎、低應用的波爾象限、高應用、低基礎的愛迪生象限、雙高的巴斯德象限，以及雙低的以訓練為目的的象限。[8]
行政管理專業學生選題可能表現出顯著的解決問題導向，與此同時，社會對碩士研究生的理論水平有較高期望。解決問題導向的研究需要進行大量的經驗主義方法收集資料。按照行政學常用的收集資料的方法，將收集資料的方法分為非經驗主義方法和經驗主義方法，經驗主義方法包括問卷調查、實地訪談、參與觀察、受控田野調查或實驗法。[9]行政管理碩士研究生運用經驗主義方法會受到客觀條件限制，他們可能會轉而借助于非經驗主義方法，最常見的就是文獻法。雖然采取文獻法能夠低成本、便捷地收集資料，但不利于碩士研究生創新，知網、萬方等數據庫可能成為一些人“加工論文”的工具。論文相互借鑒、模仿，大量選題重復。本文提出假設：行政管理碩士學位論文選題位于“高應用、低基礎”的愛迪生象限和“低應用、低基礎”的學生實驗象限。
2類目及樣本選取
根據研究目的，同時，在參考相關學者的研究基礎之上，設計分析類目，包括研究主題、研究層次。研究主題劃分為行政理論、城市治理、行政體制、公共財政、績效管理、人力資源、公共服務、政社關系、公共危機、網絡輿情、政府規制、公共政策、電子政府、服務型政府、行政倫理、政府職能等子類。研究層次借用W·理查德·斯科特（W.RichardScott）提出的研究組織的三個分析層面，即社會心理層面、組織體層面和生態群層面[9]。其中，社會心理層面關注個體行為；組織體層面關注組織結構和過程；生態群層面關注環境中的組織群。本文的分析單元是文獻題名、年份、出版者等。在進行樣本分類時，不可避免的參雜了主觀判斷因素，為提高分析的信度，在導師、同學中背對背進行相同數據分類。減少主觀判斷成分。
本文在“CNKI-碩士學位論文數據庫”當中，分年度篩選出一級學科代碼為“120401”（即行政管理專業）的碩士論文，按照被引用次數進行排序。對其中被引用過的論文進行分析。其中，2012年、2013年被引用過的論文共495篇，全部抽樣。由于時間越長，被引用次數也隨之增加，如2011年當年知網平臺收錄的論文，當年被引用1次，在隨后的兩年可能再次被引用，因此，2009年至2011年被引用論文總體規模大，為方便研究，采取系統抽樣方法，選取458個樣本。樣本容量為953個。
3結果與分析
3.1碩士研究生選題偏好分析
如圖1所示，行政管理碩士學位論文選題偏好比較明顯，主要集中在公共危機與網絡輿情、政社關系、公共服務領域，其他領域的選題則比較分散，每一主題的樣本占比都不足10%，7.56%的選題難以歸類。
①研究政府與社會關系問題。具體表現為研究政府和非政府公共部門、社區等公民自組織之間的角色關系，以及公共服務外包、公民參與等問題。其中，研究社會組織的占35.03%，涉及政府對社會組織的管理和培育，如《云南省社會組織培育機制研究》、《我國基金會的資金管理研究》、《我國非營利組織稅收政策現狀及問題研究》等；社會組織作為多元主體參與治理過程，如《政府與非政府組織互動關系研究》、《我國公共危機管理中的非營利組織參與研究》、《民間組織參與農村公共服務研究》等；以及準政府社會組織，如工會、婦聯等職能，如《社會管理創新視角下的工會職能定位研究》等。研究社區治理的占24.08%，研究社區治理的樣本中51.52%對某個案例或多案例進行實證研究，如《我國城郊撤村建居社區治理研究——以青島市黃島區為例》、《北京建設世界城市背景下社區文化建設研究——以麥子店社區為例》。此外，這一類的研究還包括研究事業單位改革，如高校去行政化、醫院“管辦分離”；村民自治、公民參與等問題。
②研究公共危機以及網絡輿情。涉及的范圍包括公共危機的誘發機制，政府同其他主體對公共危機、網絡輿情的治理，其中，公共危機的研究以群體性事件為主。如《我國群體性事件的發生機制研究》、《征地拆遷引發的群體性事件及其對策研究》、《政府在公共突發事件中的微博輿情應對》、《網絡輿論危機中的政府應對策略研究》。
③研究政府提供文化、公共交通等公共產品、公共服務職能，以及區域、城鄉之間公共服務均等化問題（以下簡稱為“公共服務”）。專門研究公共服務均等化的樣本21個，占這公共服務樣本總數92個的22.83%。研究公共服務的樣本呈現出地域化、本土化色彩，針對西部地區，或是針對某一特定地區進行研究，如《西部地區政府公共服務能力建設研究》、《鄂爾多斯市公共文化服務體系建設研究》、《泰安市農村公共文化事業投入問題研究》。有2個樣本介紹國外經驗，分別是英國公共服務改革、新加坡住房制度。此外，養老問題的研究較多，其次是就業和文化、教育、醫療衛生等。
從研究層次上看，近五年行政管理碩士研究生偏好生態群層面的研究。研究生態群層面的樣本數405個，占總數的42.50%；研究組織體層面的樣本數366個，占總數的38.41%；研究社會心理層面的樣本數126個，占總數的38.41%；其他樣本數56個，占總數的5.88%。由此可見，行政管理碩士研究生偏好將政府置于外部環境當中，與外部環境、其他主題互動的外部視角。研究政府自身的內部視角占了較小份額。
不難看出，行政管理碩士研究生偏好的研究主題與研究層次與近五年熱點問題存在相關性。社會矛盾凸顯、社會群體利益訴求上升，公共部門對公平性、回應性賦予更高的價值，需要理清政府權力邊界，給社會更多的發展空間，但仍然強調政府在提供公共服務方面的責任，尤其是提供均等化的公共服務。十八屆三中全會提出實現“治理能力現代化”，行政管理領域的研究者一般將“治理”理解為一種角色關系，將好的治理理解為多元主題的共同治理，這一領域的研究增加。研究這類角色關系的論文占總體的比重由2009年的12.03%上升到2013年的65.42%。
行政理論研究數量很少，只有三篇論文，分別是對新公共管理理論、新公共服務理論和戰略管理理論進行描述。行政管理碩士學位論文一般會對相關理論進行表面化的引用，如研究政府與社會關系的論文，堆砌引用治理理論、政府失靈理論等，而文章主體部分脫離理論展開，理論游離于文章之外，“兩張皮”現象較多。行政管理專業更多體現為一種“工具”，而不是一門“科學”。
3.2碩士研究生選題重復現象分析
行政管理碩士研究生選題較為集中。前已述及，選題偏好集中在三個研究主題，而其他研究主題樣本數量較少。以“公共財政”為例，每年“公共財政”的選題樣本數占當年樣本總數的比重都不超過5%。研究的具體內容也較為單一，缺乏非稅收入管理、國庫集中收付制度等內容，對公共預算的研究主要集中于研究公共預算的透明性，如《公共預算透明保障機制構建研究》、《預算民主視角下我國公眾參與政府預算的研究》等。選題呈現出兩極化趨勢。此外，行政管理碩士研究生選題重復現象也比較突出。如表1所示，同一選題下存在多個樣本。
對行政管理碩士學位論文選題偏好、選題的集中重復情況的分析驗證了假設，即行政管理碩士學位論文位于“高應用、低基礎”的愛迪生象限和“低應用、低基礎”的學生實驗象限。
4選題質量提升對策
行政管理碩士學位論文的選題緊趨政治熱點、社會問題，基礎性研究較弱，理論應用堆砌、表面化；集中、重復的選題較多，選題結構失衡，多數停留在“低應用、低基礎”的“學生實驗”階段，研究價值不高。究其原因，首先，碩士研究生原著閱讀量有限。碩士研究生對原著缺乏興趣，僅僅針對熱點問題提出研究問題，利用二手資料對理論進行零散化的理解，由于缺乏理論積淀，難以上升到一定層面。因而對理論的應用呈現堆砌化、表面化。
其次，行政管理碩士研究生實證研究“短板”。習慣于采用非經驗主義研究方法收集二手資料，在知網、萬方等平臺收集期刊、論文資料后，進行整理、修改。通過非經驗主義方式進行資料搜集，相比實證研究更加簡單便捷，但過多的依賴二手數據寫作論文，難免造成研究的重復，而且許多論文都僅僅是對前人研究的成果稍作修改，并非對現有成果的發展和創新?？梢灶A見如果研究生沒有從意識上消除對二手數據的依賴，在研究中不愿意實踐和創新，行政管理專業未來的論文質量將大打折扣。
以上分析可知，提升行政管理碩士研究生選題質量可從兩方面入手：一是強化碩士研究生經典閱讀意識。目前的激勵機制，易導致研究生過分關注、參加課題、學術會議數量，潛心鉆研原著的時間和興趣減少。可以考慮適當改進目前的評價機制和方法。二是倡導研究生實證和創新精神。消除行政管理碩士研究生對二手資料的過度依賴，為碩士研究生創造多途徑開展問卷、訪談等經驗研究，增加用于課堂外的時間，讓他們真正了解現實問題，同時，優化研究生課程設計，增加計量經濟、統計分析方法等課程，提升行政管理碩士研究生數據挖掘、深入分析能力。
參考文獻：
[1]徐金平，韓延倫.當前碩士研究生學位論文選題存在的問題及建議[J].學位與研究生教育，2006，01：42-45.
[2]周毅.研究生學位論文選題原則及方法[J].學位與研究生教育，2009，10：34-41.
[3]雷偉偉，袁占良.研究生學位論文選題與創新能力培養[J].中國電力教育，2008，15：56-57.
[4]吳贊敏，梁旭巍.研究生學位論文選題方法與論文質量的研究[J].天津紡織工學院學報，1997，03：29-32.
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[6]李志義，刁玉瑋.研究生學位論文選題淺議[J].高等教育研究，1995，04：15-16.
[7]何艷玲.我們在做什么樣的研究：中國行政學研究評述[J].公共管理研究，2007，00：21-42.
[8][9]（美）W.理查德·斯格特（W.RichardScott），杰拉爾德·F·戴維斯著.組織理論：理性、自然和開放系統[M].高俊山譯.北京：中國人民大學出版社，2011：19-20.
基金項目：
本文系中南財經政法大學2014年研究生教育教學理論研究課題“行政管理碩士學位論文選題質量分析及提升對策研究”（項目號：2004JY01）的階段性成果。
作者簡介：
行政管理實踐教學對培育就業能力的意義
(一)實踐教學有助于學生鍛造成應用型人才
實踐性是行政管理專業的基本特征，也是行政管理的生命力和效用性的基礎，如果不能從行政管理實踐中發掘問題和解決問題，行政管理學科就失去了現實意義。因此，系統深入地解析行政管理學科的實踐性特征，使學生在實踐教學環節構建的心理氛圍中把握學科的理論及其應用，是行政管理專業學生行政職業能力的培養與形成的關鍵。
(二)實踐教學有助于培育適合市場需求的人才
用人單位在招聘行政管理人才時，往往會根據工作崗位的要求考察學生的綜合能力，青睞選擇那些有創新能力、動手能力強的學生。這種注重實際技能、要求一專多能的發展趨勢，對行政管理人才培養提出了新的要求。因此，必須切實遵循教學規律，以創新為著力點培養復合型的實踐應用型行政管理人才。而實踐教學是培養學生創新能力和動手能力的重要載體，是培養符合市場需求和用人單位歡迎的行政管理大學畢業生的重要途徑。
(三)實踐教學有助于學生樹立良好的就業心態
學生在通過參加社會實踐活動，可以從多個側面了解了社會對大學生的要求和看法，可以充分了解行政管理人員的分布情況，知識結構層次及他們的發展前景，從而認清形勢、擺正自己的合理位置。這樣就拋棄了不切實際的幻想和恐慌心理，踏下心來認真學習，積極準備，找準位置，盡早規劃以適應社會的要求，從而能以一種客觀、理性的心態面對市場競爭和進行擇業選擇。
就業能力培育視角下行政管理專業實踐教學的反思
(一)實踐教學重視不夠
長期以來，理論教學為主、實踐教學為輔是行政管理教學的基本模式。行政管理實踐教學并沒有得到足夠的重視。受傳統應試教育的影響，理論教學被認為是體現學術性的教學活動，而實踐教學僅是作為理性認識的驗證而依附于理論教學，被看作是理論教學的一種補充。人們認為行政管理專業教育質量的高低，主要看學生掌握理論的水平，而實踐能力則無足輕重。這些都導致很多高校相關院系并不熱衷于進行實踐教學，往往避重就輕，走走形勢，甚至根本不搞實踐教學。
(二)實踐教學課程不多
通過對國內大多數高校行政管理專業本科教學計劃的分析，我們發現理論教學課時的比例均高達80%以上，有的甚至占90%以上，社會實踐教學則普遍缺乏。多數高校行政管理專業基本原理類的課程所占比例為50%－60%，明顯偏大，而培養學生行政能力和技術方法方面的專門化知識技能課程不到20%，明顯偏小。［3］高校行政管理課程設置呈現應用能力培養主線不明的特點，往往重知識灌輸，輕智能培養，概論性、原理性的內容偏多，操作技能、操作方法培養方面的教學內容較少，課程針對性、實用性不強。根據一項調查結果顯示，有75．9%的學生認為實踐與實習時間安排太短，即使安排了實踐與實習，51%的學生也認為對實踐與實習的指導是不夠。［4］
(三)實踐教學師資不強
隨著行政管理專業博士點、碩士點的增設，越來越多的高學歷年輕老師投身到行政管理專業教育中來，行政管理教研隊伍的實力得到逐步增強。但是在當前的教育模式下，一部分教師不具備實踐教學的意識，不能主動地、敏銳地在實踐教學中發現和研究問題，不能獨立地、創造性地解決問題，缺乏對學生實踐能力培養的感染力。更為嚴重的是，絕大多數教師都是從學校到學校，從理論到理論，尤其是年輕教師更是從學校畢業后直接走上講臺，缺乏相關的職業技能培訓，運用、轉化知識的能力和實際操作能力不強，實踐教學技能和策略也比較欠缺。
(四)實踐教學制度不全
目前行政管理專業實踐教學的制度建設還相對滯后，規范程度還不高。如在評價制度上，不少高校沒有制定專門的實踐教學考核標準，對實踐教學的監控與評價落實不到位。教師在指導學生實習時沒有統一的要求和明確的目的，更沒有嚴格的實踐教學考核和考試制度，評定成績沒有標準，學生很容易過關;在在實習制度上，一些校外實習基地也存在著虛大于實、形式大于實質的問題，并沒有發揮實習基地應有的作用等等。
基于就業能力提升的行政管理專業實踐教學改革路徑與策略
(一)深化實踐教學內容改革
第一，深化案例教學改革。首先，加強案例庫的建設。要廣辟案例信息來源，從各個途徑充實案例庫。這些途徑包括:公開出版的公共管理教材等教學資源;國內高校網站公布的行政管理、MPA教研案例;國內新聞媒體公開報道的有關行政管理的事件和現象;國內公開發行的綜合類、專業類學術刊物;教師承擔的科研課題搜集的案例資料;學生社會實踐調研搜集的案例資料;有關學術會議的交流論文、資料等。［5］國家還可以嘗試建立一個信息共享的案例庫以方便各地高等院校行政管理專業教學。其次，加大案例基礎設施的投入。要加大對案例教學相關硬件的投入，如建立一些專用的案例教學教室、行政管理案例庫、行政管理案例教學實驗室等。再次，要不斷豐富和發展案例教學方法。在案例教學中，應改變傳統的教師擔當課堂教學主角、學生被動接受知識的灌輸式教學模式。教師僅充當學生的引導者和監督者，充分發揮學生的主體地位作用。第二，深化實驗教學改革。首先，要加強實驗室建設?？梢愿鶕姓芾碚n程設置來設立辦公自動化實驗室、檔案實驗室、多媒體實驗室、電子政務實驗室，也可以根據實際情況建立危機決策實驗室、領導藝術實驗室等專題性質的實驗室。其次，要加強實驗軟件建設。實驗教學離不開相關的實驗軟件支持，因此，要加大實驗軟件的投入，購買必需的成熟軟件，如電子政務系統、稅收管理信息系統、國際流行的統計學軟件包EVIEWS和SPSS等，讓學生能熟練地應用這些軟件系統進行分析、判斷、決策，從能在足不出戶的情況下鍛煉和提升實踐能力、學習能力、創新能力、團隊合作能力等能力。最后，要在教學政策上鼓勵教師積極從事實驗教學，發動廣大教師組成聯合攻關組，大力開發實驗中心實驗軟件、實驗項目、實驗教材和實驗指導書。第三，深化實習教學改革。首先，要改變實習教學模式。目前大多數高校實行的是一種“強制集中式”實習模式，即學校統一安排院系所有學生到一個單位進行實習。這種模式具有規范統一、管理方便、節約經費等優點，但是也存在泯滅個性、承接單位難找等缺點。而分散自由式實習模式恰恰可以彌補強制集中式模式的缺點。分散式實習模式就是讓學生自主選擇實習單位進行實習鍛煉，這樣可以讓學生根據自身的特點和喜好而選擇更有針對性的實習場所。當然，分散自由式實習模式也存在管理不便、監督不力、實習質量難以評估等問題。未來學習模式的選擇應該因地制宜、因時制宜，采取強制性集中實習與分散自由式實習相結合的模式。其次，合理調度實習教學的時間。當前實習教學主要是指畢業生實習教學。畢業生實習教學往往安排在第六至第八個學期之間，而這段實踐恰恰是學生考研、找工作的黃金時段，在就業和升學雙重壓力下，畢業生實習常常沒有得到學生的重視而流于形式，實習效果并不令人滿意，因此，要在適當增加實習教學時間的基礎上合理配置實習教學時間，可以在暑假、寒假安排一些實習教學，也可以在正常教學時間讓學生更多地參與實踐提供機會，如參與課題研究等等。再次，加強實習基地建設。受種種因素制約，現在很多行政管理實習教學并沒有一個固定的實習基地，實習經常是一年一個地方。這種流轉的實習基地很難建立良好的合作關系，也無法保證實習的質量。因此，要充分利用各種資源，積極聯系實習基地，爭取建立幾個穩定的實習基地，這樣有利于推進實習教學的開展。當然要建立穩定的實習基地，必須和實習基地保持良好的合作關系，實現共贏。
(二)完善實踐教學管理制度
制度建設是實踐教學順利開展并取得良好成效的基本保障。當前需要加強并完善以下制度:第一，組織制度。成立院系主要領導親自牽頭掛帥的實踐教學組織領導機構，專門抓實踐教學工作。實踐教學組織領導機構各成員要明確分工，實行工作責任制，負責實踐教學的規劃、組織、監督等工作。第二，教學制度。行政管理實踐教學要形成完整的過程性制度。教師要擬定好實踐計劃，安排好實踐內容;實踐任務布置具體，注重實踐操作;與實踐點聯系好場地，安排好兼職指導教師;每次實踐結束，組織學生認真總結，并完成實踐總結報告。學生要積極參與根據輔導教師安排，結合自己實際寫好計劃;在實踐過程中，搜集有關資料，作好實踐記錄;積極與輔導教師和指導教師配合，設計好實踐小結;遵守實踐點的有關規定等內容。第三，考核評估制度。要根據行政管理實踐教學的性質和特點建立考核指標。如學生實踐教學中的綜合表現指標可以從適應崗位情況、參與實踐教學的態度、實習單位指導教師的評價等方面考核，可以從實踐能力、管理與組織能力、行政職業等方面考察學生在實踐教學中的能力增長，也可以按照德、能、勤、績各方面對實踐教學進行質量檢查考核。
關鍵詞：行政管理；實踐教學；應用型；模式
中圖分類號：G642.0 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2013）04-0035-03
從當前我國高校行政管理專業的教學情況看，普遍存在注重課堂理論教學，而對實踐教學的重視程度不夠等問題，由此導致學生在社會實踐中缺乏實際競爭力。而目前社會層面需要的行政管理專業畢業生既應具備相應的理論知識，同時更應具有較強的實踐能力。因此，注重專業教學中的實踐教學，積極探索行政管理專業應用型人才培養模式以更好地滿足社會的需求就顯得尤為重要了。
一、創新行政管理專業教學模式
筆者認為，在培養應用型行政管理專業人才方面，我們應突破傳統單一的課堂傳授的教學模式，積極探索多元化的教學手段和教學方法。
1.案例教學法。案例教學法是由19世紀70年代美國哈佛大學法學院院長蘭德爾首創，20世紀20年代運用于哈佛商學院。目前案例教學法已經在全世界得到普遍的應用和推廣。美國芝加哥大學公共行政學院資深教授小勞倫斯？E？列恩指出：“教學案例是一個描述或基于真實事件和情景而創作的故事，它有明確的教學目的，學習者經過認真的研究和分析后會從中有所收獲。案例教學的方法就是教師們以教學案例為基礎，在課堂中幫助學習者達到特定學習目的一整套教學方法及技巧?！币虼?，案例教學以教師精心設計的典型問題為起點，以探尋問題解決的對策為主線，以相關專業知識的思考和應用為載體，以獲取知識和培養能力為目標共同構成了案例教學的核心理念。與傳統教學中教師為主體、學生為客體的模式不同，在案例教學中，教師和學生共同構成課堂主體，案例則成為教學的客體。在案例教學的課堂上，學生通常成為關注的中心，在論題選擇和討論方式上教師和學生享有共同的控制權，甚至學生的控制權更大一些，教師經常作為輔助人員處于次要地位。這就需要教師對自己的課堂角色重新定位，教師可以扮演“導演”的角色，不采取直接講授理論的傳統教學方法，鼓勵學生積極參與課堂討論，客觀、公正地對學生參與案例討論的觀點和看法作出評價，并且采用適當的方式對課堂進行有效的控制。在案例教學法的推廣和實踐中，美國始終走在世界的最前列。在美國高校案例教學和模擬案例教學發揮著重要的作用，如哈佛大學的肯尼迪政治學院有1400多個案例，每一個案例都是教師精心選擇、精心制作的，這已成為肯尼迪政治學院一筆寶貴的精神財富。由此可見，在案例教學中，教師首先要精心選擇典型的案例，最好能自己根據實際需要制作案例。案例的選擇應緊扣教學內容，通過設計圍繞具體案例的特定情景，采用啟發、誘導的方式導入具體的問題，促使學生在自主學習中學會思考和分析具體問題，激發學生的學習興趣，學會和他人的溝通和合作，進而培養具有創造性思維和自我解決問題的能力。
2.專題討論法。除了典型的案例教學法外，教師在教學中還可以運用專題討論法。教師可以在理論講授過程中，列出一些與理論相關的現實問題讓學生去思考。學生們可以自行組成不同的小組，以小組為單位利用課外時間廣泛查閱資料，提出解決問題的方案，然后各個小組形成討論稿。在教師專門安排的課堂討論中，由各小組中心發言人代表小組闡述觀點，并接受教師和其他同學的提問。這樣的課程討論一般每門課可進行2～3次。在培養公共管理創新人才中，作為教師，最重要的是幫助學生確立一種新的探索式學習方式，從傳統的“知道什么”到“怎么知道”轉變。在這里美國斯坦福大學的“斯坦福導讀”小班課程的一些做法值得借鑒，見下表。
根據上表的數據，我們了解到在1999至2000學年，斯坦福大學總共開設了5735門本科課程，其中21%為只有1名學生開設的課程，52%為只有8名及不到8名學生開設的課程，75%為只有15名及不到15名學生開設的課程。這種以小班教學為特色的課程創新項目，在很大程度上激發了學生對所喜歡學科的學習興趣，真正做到按照學生的學習興趣設置教學課程。而在我國的許多高校，小班課程常常因為教育投入和成本的原因被取消。這一點是非常值得我們教育部門反思。
3.“換位”教學法?！皳Q位”教學法是指在課堂教學中教學主體和教學客體之間、客體與客體之間的換位思考。具體表現為：教學中的主客體即師生間的換位；教學客體之間即學生與行政管理者之間的換位。作為教師應積極鼓勵學生發揮自己的潛在能力，通過積極參與課堂教學，學著去扮演老師的角色，從實踐中去體驗接受知識的樂趣。為了更好地培養學生的實踐能力，教師應積極創造機會采用角色扮演法、情景模擬法等實驗教學方法鼓勵學生去扮演行政管理者的角色，從而更好地提高學生的實踐能力。
二、積極打造行政管理專業實踐教學平臺
行政管理是一門實踐性較強的專業，它產生于行政管理的實踐，又服務于行政管理的實踐。因此，目前國內外各高校都在進行積極的探索和實踐。為了更好地實現行政管理專業提升學生實際能力的目標，國內許多高校從培養計劃的制定、課程體系的規劃、課程設置、教學設施的籌備、實驗室的建設等各環節入手，為開展實踐教學創造了有利的條件。目前，許多高校行政管理專業要求學生畢業時實踐環節的學分須達到總學分的30%。學生的實踐教學集中在社會調查、電子政務實務、人才招聘模擬訓練、大學生心理和性格測評、公共管理案例分析模擬、辦公自動化管理信息系統、專業實習等方面。具體而言，可以從以下幾個方面進行改革：
1.借助實驗平臺來進行電子政務等模擬實驗。由于電子政務實驗教學具有實際操作、互動體驗、學以致用等特點，對提高學生借助電子政務平臺處理政府事務能力起到關鍵性的作用。因此，可以通過購買電子政務教學實踐平臺的相關軟件來實施操作。通過模擬體驗，讓學生能切實感受到政府電子政務的具體運作流程，同時也能體驗現代信息技術給政府管理流程帶來的便利和高效。
2.倡導雙循環教學模式。由于行政管理專業應用型人才培養非常注重提高學生的實踐能力和實際的操作技能，因此在實踐教學中可以采取“走出去”和“請進來”相結合的雙循環教學方式?！白叱鋈ァ笔侵笇I教師可以到政府部門、企業、公共部門開展專題調研，形成與教材相匹配的生動教案，更好地豐富課堂教學。對學生而言，可以通過見習、教育實習等方式參與行政管理崗位的工作，然后在實踐中帶著具體問題來學習和思考行政管理的基本理論，這樣會使理論和實踐得到有效的結合。在這一點上，廈門大學行政管理專業的做法值得借鑒。為了鼓勵教師結合所講授課程，開展有針對性的社會實踐活動，如《比較政府》課程的主講教師帶學生到廈門市監察局開展調研，實地了解現實政府運作流程，取得了非常好的實踐效果。同時，有一些高校采取“請進來”的方式，定期邀請一些政府官員或者企業中的管理人員到學校來授課，通過講座、座談等形式，和學生進行面對面地交流和溝通，以此來向學生傳授政府組織和企業管理方面的經驗。同時，學校也可以就目前專業培養中的一些具體問題和政府、企業部門的管理者進行溝通，使學校未來培養的專業人才能更符合社會發展的需要。
3.組織開展適合專業需要的社會調查活動。專業教師可以充分利用寒暑假時間組織學生開展社會調查實踐活動，把課本上所學到的理論知識真正用到實處。如廈門大學行政管理專業教師先后組織學生圍繞“轉型時期政府行政管理方式的改變”、“鄉鎮行政管理的現狀、問題及其解決”、“老年人社會保障問題”等課題先后在廈門市、福建省、廣東省及其他相鄰省份進行調研，形成調研報告，并寫出了一系列高質量的論文。學生們普遍反映這樣的實地調研收獲很大，學生們的實踐能力得到了很好的鍛煉。在國外，無論是行政管理專業實踐教學的理論研究還是實踐探索，均取得了顯著成效。如法國國家行政學院自稱是“三無”學校――無文憑、無教材、無專職教師。該校強調為用而學，學生在2年零2個月的學習過程中，一半時間是在校外學習。加拿大行政官員培訓學院，更強調實踐教學，其中30%在課堂內，70%在課堂外，其教學原則就是培養會做事的人。英國伯明翰大學在長期的公共行政教育過程中，形成了更強調實踐導向，更注重政策實施的管理和評估，由重視知識到強化技能的特點。由此可見，高校應積極尋求與當地政府、企業的積極合作，積極搭建產學研相結合的平臺體系，加強實踐教學環節，注重學生綜合能力的培養。這樣既可以保證學生在短時間內接受大量理論，又能迅速把學到的理論付諸實踐，大大提高學生的實際工作能力。
三、重視師資隊伍建設和實踐能力的培養
師資隊伍建設是學科建設的關鍵，沒有良好的師資隊伍，學科建設就無從開始。對專職教師也可根據需要選送一部分到政府部門、企事業單位去進行掛職鍛煉。同時，高校還應鼓勵和選派有潛力的教師去國外的大學訪學，也可以去國外的企業和政府機構進行實地的調研，使教師既通曉理論又能增加實踐經驗，這樣即可更大程度上避免教師在教學中出現照本宣科的現象。眾所周知，目前國內高校的教師教育的角色正在被逐漸弱化。由于高校的考核評價體系使得許多教師忙于科研項目的申報、忙于科研論文的撰寫，因為如果這些科研硬指標完不成，就會直接影響到教師的崗位聘任，最直接的結果是教師的專業技術職稱不能得到晉升。而被我們認為教書育人的真正角色定位反而出現錯位。如果長期以往勢必會對學生的專業培養造成影響。以下表格數據或許能讓我們看出一些其中的端倪。通過對上表的數據分析，我們發現高校教師在實際工作中的時間和精力分配與他們的學歷水平、職稱高低存在明顯的差異。教師真正應該扮演的教書育人的角色正逐步被過渡到邊緣地帶。這種角色錯位最終可能會導致高校人才培養流于形式。因此，當前我們應積極促進高校高學歷的優秀杰出教師、知名學者、教授向教育者角色回歸，使大學教師的教育者角色與科學研究的角色實現融合，真正實現教學相長。當我們把目光投入國外的公共管理本科教育時，確實國外的一流大學都有一支高素質的師資隊伍。美國公共管理類學科的教師，由在研究、教學和行政工作中做出突出成績的人擔任。據有關資料介紹，在美國著名大學中，教師中有的當過白宮顧問，有的曾擔任過政府部門長官或州政府行政長官，有的至今還是聯邦政府某個改革委員會的委員等。這些教師既對公共管理理論有著很深的造詣，同時又有非常豐富的公共管理實踐經驗，這一切都為培養出高質量的公共管理專業人才奠定了堅實的基礎。因此，在行政管理人才培養中，在不同的教學環節中滲透實踐教育的理念和邏輯，將實踐教育貫穿于人才培養的全過程。這就要求我們切實采取有效的整合方法，把實踐教育納入培養方案中，并在教學計劃、課程設置、課程教學、師資配備、資金支持、實踐教學平臺建設上提供全方位的支持，唯有此才能逐步培養出滿足社會發展需要、與國際接軌的復合型、應用型的行政管理專業人才。
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