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中圖分類號：F239 文獻標識碼：A
收錄日期：2016年8月5日
財政扶貧資金是指國家設立的用于貧困地區改變落后面貌，改善貧困群眾生產、生活條件，提高貧困農民收入水平，促進經濟社會全面發展的專項資金。財政扶貧資金在管理和使用等方面的合法合規性、真實性及效益性關系到國家這項重大惠民富民政策的落實效果，因此財政扶貧資金審計一直以來都是政府審計部門重點實施的審計項目。扶貧資金審計存在涉及面廣、資金量大、信息綜合量大等特點，傳統的手工查賬已經不能夠適應審計需求，計算機輔助審計技術的應用是大勢所趨。SQL Server是一款在扶貧資金審計中運用非常廣泛并且卓有成效的軟件，可以大大提高審計的效率和審計質量。在扶貧資金審計中運用計算機審計技術對于保障扶貧資金使用和管理的合法合規，對于維護廣大人民群眾根本的利益，促進貧困地區的發展，提高有限資源的優化配置具有重要意義。
一、SQL Server簡介
SQL是英文名稱Structured Query Language的縮寫，中文為結構化查詢語言。SQL Server由微軟開發，其特點主要是方便使用、較好伸縮性和軟件集成程度高。SQL Server作為審計軟件之一，其主要功能包括以下三個方面：
（一）統計和匯總信息。SQL Server的數據庫可導入各種各樣數據信息，可以實現對數據信息的分類整理和統計，把數據之間的聯系進行匯總，存取合理，從而使數據庫的工作效率得到了很大提高。
（二）修改、添加和刪除信息。SQL Server數據庫對各種有關聯和沒有關聯信息進行處理工作，修改數據信息就是對審計對象的實施控制和監測；對重要信息，可以添加標注，達到提醒的作用；對過期信息需要及時地清理出去，以節省數據庫空間。
（三）瀏覽、查詢信息。SQL Server數據庫可以根據審計人員的需求來瀏覽查詢信息和數據，十分方便快捷。
二、SQL Server在財政扶貧資金審計中的具體應用
SQL Server在財政扶貧資金項目審計中的運用貫穿摸底、實地抽查和審計結果匯總幾個主要的審計階段。下面以2015年開展的西部S縣的財政扶貧資金項目審計為例，詳細說明SQL Server的具體運用。
（一）摸底階段，對基礎數據進行采集和分析。摸底階段需要摸清被審單位審計年份內的扶貧資金收支規模、資金來源、類型結構、資金投向以及涉及的主管部門和相關管理規定，在此基礎上確定審計的重點。此次審計涉及到了縣財政局、扶貧辦、民宗局、發改局、水利局和人民銀行，涉及面廣、資金量大、分類復雜。利用SQL Server對基礎數據進行采集和分析可以大大提高審計工作效率。
以從財政局采集的數據為例，先把2012～2015年4月期間的國庫支付系統、農財股扶貧專賬的所有項目的財務資料、涉及的貧困人員的建檔立卡資料進行了采集，然后通過后臺把需要的賬目進行匯總并拷貝。將拷貝的數據進行簡單的格式處理后，在SQL Sever中打開命令窗口，輸入：Create database財政局數據庫。在新建立的數據庫中，將整理的數據表導入到財政局數據庫中，再將省廳的數據表導入到同一個數據庫中，利用查詢語句，對兩張表進行對比。SQL查詢語句如下：“select省廳文件號，省廳金額from省廳資金a where not in（select財政局文件號，財政局金額from財政局資金表b where a.省廳文件號=b.財政局文件號）into table對比情況表”，得到表1。（表1）
根據對比情況表，我們將對上面的6個資金文件進行重點分析。首先，看資金文件，根據年份判斷是否在這次的審計范圍內；其次，看財政局提供的紙質資料，看項目的具體內容，判斷是否屬于此次審計的對象；再次，對財政局的相關負責人進行詢問，以此來判斷省廳為何沒有記錄這些資金，做到每筆資金都摸清其來源及用途；最后，對資金進行分類匯總，并和其他幾個分局的數據進行核對。使用SQL Server軟件輔助審計后，可以快速找出疑點，作為審計人員的進一步分析和調查的方向。
（二）實地抽查項目階段，對數據進行對比分析。在完成摸底階段的工作過后，下一步就進入具體的項目抽查階段。根據審計方案，要抽查占資金總量30%的項目。根據審計目標、對扶貧辦的業務數據分析、資金流情況以及數據與外部的相關性等方面的綜合判斷來確定實地抽查的重點項目以及三個重點抽查的鄉鎮。
1、審查扶貧資金的申報、分配與撥付情況。審查資金的申報情況。要看其是否建立了扶貧項目庫；立項是否科學合理；是否符合當地實際。重點審查項目資金申報的程序是否規范，有無重復申報、多頭申報、以少報多等現象。
以抽查基礎設施中的通村公路為例。根據交通局提供的公路驗收資料和扶貧辦提供的公路修建數據來進行對比。把兩項數據導入數據庫后，運用SQL語句如：“select公路名from扶貧辦公路表group by公路名having count（*）>1”。可以得出名字重復的公路名。同樣可以運用查詢的功能把數據不全和資金量大的公路名查找出來。通過實施SQL Server輔助審計后，就能快速地查出重復申報的公路項目，確定審計抽樣的重點，為下一步的工作計劃提供線索，節約大量的時間和精力。實施進一步的審計工作時，查明重復的原因，要求相關負責人予以說明，審查是否存在重復申報。最后把有問題的取證，并把情況編寫在審計證據中。利用SQL查找疑點的流程如圖1所示。（圖1）
2、審查扶貧資金管理和使用情況。審查內容包括扶貧資金管理是否規范可控、是否按規定的用途使用、使用是否安全有效。以小額到戶貸款貼息項目為例。S縣人民政府將中央財政扶貧小額到戶信貸貼息資金650萬元，用于國家開發銀行G省分行貸款支持該縣貧困農戶、農民專業合作社及扶貧龍頭企業的產業化扶貧項目貸款貼息，截至審計時，該縣人民政府向國開行G省分行貸款9，618萬元，同時向該縣1個龍頭企業、17個專業合作社和392戶貸款戶兌現小額到戶貼息資金4，949，571.00元。將已采集的貧困人口信息表、財政供養人口信息表和獲得貸款貼息的人員信息表導入SQL Server的數據庫中，分別進行比對分析，運用“SQL語句：select*from貸款貼息的人員信息表a join貧困人口信息表 b on a.身份證號碼=b.身份證號碼”。可以得到身份證號碼相同的人員信息，并統計其個數，而剩下顯示為空的，則是對比后不在貧困人口表中的人員信息。對比結果如表2所示。（表2）
同樣的，財政供養人口信息表也同貸款貼息人員表進行比對，查找屬于財政供養人員卻違規享受貸款貼息的人員。在利用SQL Server進行查詢和計算后，可以快速、準確地找到已享受貼息到戶資金的1個企業、18個專業合作社和392戶農戶，將之與S縣財政供養人員信息表和S縣貧困農戶信息表進行比對，發現只有85戶貧困農戶享受貼息資金約83萬元；有1個企業、18個專業合作社和307戶農戶不屬于小額到戶貼息對象而享受小額到戶貼息資金約411萬元。對于這些有問題的項目，需要編制審計工作底稿，說明問題、金額等情況，并將審計證據附在后面。如果沒有SQL Server的幫助而是采用手工來對比和計算的話將會浪費掉數倍的時間和精力，而且誤差也會增大。
（三）總結階段，對數據進行匯總。在項目抽查工作結束之后，需要編制和完善審計工作底稿。針對有問題的事項，將審計證據附在后面，清楚地說明問題所在，違反了哪一條法律法規，且按照相關法律法規的處理辦法在審計工作底稿上予以體現。最后就是匯總所有問題項目情況，這是一項繁瑣但又非常重要的工作。此時可以運用SQL Server來輔助審計結果的匯總，工作流程如圖2所示。（圖2）
在編制審計問題表時，格式是統一的，所以只要把表導入到SQL Server中，提取需要的數據來進行匯總，非常的快捷和準確。最后由主審根據匯總表來編寫審計報告。
三、SQL Server應用中存在的問題
盡管SQL Server功能強大，但是其發揮作用需要一定的應用環境支持，本次扶貧資金審計暴露出在西部貧困地區應用計算機輔助審計技術還受到一些條件的制約。
第一，被審計單位計算機應用的軟硬件環境落后。軟環境方面表現為被審計單位相關工作人員計算機操作水平較弱，使得審計資料存在錯誤、記錄不完整等問題，甚至有的單位直接沒有使用計算機處理數據資料。硬環境方面，被審計單位計算機性能落后，沒有及時更新換代，軟件存在版本不一、版本低、功能少等問題。導致審計人員所需的電子數據不能夠完整的采集，還需要花大量的時間、精力來查看紙質資料、采集數據以及整理數據，SQL Server的數據處理功能不能得到有效發揮。
第二，既懂審計又精通計算機的復合型審計人才嚴重匱乏。在政府審計部門，審計人員多精于審計技術，但是計算機技術水平普遍不高，一般只會基礎的excel和word操作，只有少部分人會熟練使用像SQL Server這樣的審計軟件，導致審計工作效率得不到顯著提高，審計風險得不到有效降低。
四、提高SQL Server應用效果的建議
（一）政府應加大對西部貧困地區行政事業單位計算機技術培訓的投入，統一規范財務軟件的使用，提高西部貧困地區行政事業單位人員的計算機技術水平。對于被審計單位的計算機操作人員來說，要利用一切可能的機會去提高自身的計算機技術，除了傳統的集中培訓外，在這個網絡發達的時代，可以通過網絡資源來提高自身技術水平、認真學習，爭取跟上時代的步伐，順應時代的發展。國家應該出臺相關的規章制度來統一財務軟件的使用，加大對貧困地區計算機軟件使用上的幫扶力度。此外，被審計單位應該聘請專業的電腦技術人員，安裝適合本單位的業務特點的軟件。在使用過程中，嚴格按照會計準則做賬。在后期使用過程中，要及時地升級和更新軟件版本。
（二）國家需要加大對西部政府審計人員計算機技術的培訓，提升審計人員的計算機技術應用水平。對于審計人員本身來說，除利用國家組織的培訓學習之外，也要充分利用網絡來獲取知識，多了解一些軟件的版本、功能和使用方法，積極應用計算機來代替手工查賬，提高對計算機的熟練程度，在審計專業人員缺乏的當下，借助計算機審計技術來提高自身的工作效率以完成日益繁重的審計任務是應對未來挑戰的必由之路。
主要參考文獻：
[1]萬新麗.數據庫中的SQL查詢語句在計算機輔助審計中的應用[J].中國科技信息，2008.7.
一是高度重視。始終把脫貧攻堅工作作為政治工作和底線工作來抓，定期召開碰頭會議，研究解決扶貧工作中存在的困難和問題。二是強化責任。成立了由局長任組長，班子成員任副組長，相關股室、鄉鎮財政所長為成員的統籌整合財政涉農資金領導小組，形成一級抓一級，層層抓落實的工作格局。三是周密部署。局黨組定期或不定期召開會議調度財政扶貧工作，財政評審每兩月出臺一次小型公益工程項目預算最高限價表，對村級扶貧工程造價實行動態管理，對20萬元以下的項目由村級自行組織實施，對40萬以下的項目實行“四自兩會三公開”模式，確保扶貧資金用得下、用得快、用得準、用得好。特別是2017年8月以來，對統籌整合財政涉農資金進度，做到一月一調度，一周一通報，督促項目單位加快資金撥付進度。四是強化制度建設。為確保統籌整合工作順利開展，我縣出臺了炎陵縣財政專項扶貧資金管理辦法（炎政辦發[2016]8號）、《炎陵縣統籌整合使用財政涉農資金工作的實施方案》（炎政辦發[2016]24號）、關于推廣小型農村公共基礎設施“四自兩會三公開”建管模式的指導意見（炎政辦發[2017]44號）等一系列文件。
二、資金的整合和監管情況
2016年-2018年整合財政涉農資金共計59118.3383萬元，其中2016年8511.12萬元，2017年32446.3334萬元，2018年18160.8849萬元。
2019年計劃整合財政涉農資金15810.65萬元。
在資金監管方面，縣財政部門嚴格按照上級決策部署，抓細制度建設、抓好資金籌措、抓準資金投向、抓嚴資金管理、抓實監督管理、抓緊問題整改，各項工作有序推進。
（一）抓細制度建設
——出臺了《炎陵縣人民政府關于創新財政涉農資金統籌整合使用機制實施精準扶貧的意見》（炎政發[2016]18號）文件，成立縣統籌整合使用財政涉農資金工作領導小組，負責年度統籌方案的確定、項目實施、督辦檢查、驗收考評等工作。財政部門負責資金的落實和監管，制定統籌資金管理辦法，確保財政資金有序統籌、有章可循。
——制定了財政涉農資金統籌整合使用方案。根據《湖南省人民政府辦公廳關于推進貧困縣統籌整合使用財政涉農資金工作的實施意見》（湘政辦法發[2016]53號）精神，結合我縣實際每年制定了《炎陵縣財政涉農資金統籌整合使用方案》，制定了工作目標和基本原則，明確了資金整合的范圍及整合程序。整合的范圍包括中央、省、市、縣財政安排用于農業生產發展和農村基礎設施建設等方面的資金。中央層面主要包括：財政專項扶貧資金、農田水利設施建設和水土保持補助資金、現代農業生產發展資金等20項；省級層面主要包括：扶貧專項資金、重大水利工程建設專項資金、現代農業發展專項資金（用于"一化四體系"建設的資金除外）等19項。
——制定了資金管理辦法。先后下發了《炎陵縣財政專項扶貧資金管理辦法》（炎政辦發〔2016〕8號）、《炎陵縣統籌整合使用財政涉農資金管理辦法》（炎政辦發〔2016〕75號）和《炎陵縣精準扶貧產業項目資金管理辦法》（炎扶發〔2016〕2號），就扶貧資金的分配、使用、審批、撥付、管理和監督等事項作出明確規定。同時，簡化資金審批和報賬流程，確保扶貧資金用得下、用得快。財政評審每2個月制定一次小型公益工程項目預算最高限價表，對村級扶貧工程造價實行動態管理，對20萬元以下的項目由村級自行組織實施，對40萬以下的項目實行“四自兩會三公開”模式。
（二）抓好資金籌措。嚴格按照統籌整合財政涉農資金整合范圍，應整盡整。
（三）抓準資金投向。嚴格按照《湖南省財政專項扶貧資金管理辦法》（湘財農〔2017〕21號），圍繞培育和壯大貧困地區特色產業、改善小型公益性生產生活設施條件、增強貧困人口自我發展能力和抵御風險能力等方面，確定財政專項扶貧資金支出范圍，2017年明確統籌整合的資金緊緊圍繞“兩不愁、三保障”， “七個一批”和“六大工程”安排使用，落實定資金、定項目、定責任、定時間的“四定”原則。整合資金主要用于基礎設施、產業發展、公共服務、轉移就業、農戶補助等方面，不得用于行政事業單位基本支出、交通工具及通訊設備各項支出、各種獎金、津貼和福利補助等與脫貧攻堅無關的支出。2018年以后，整合資金主要用于農村基礎設施、農業產業發展兩個方面。
（四）抓嚴資金管理。一是實行專人、專戶、專賬核算。二是建立了項目資金臺賬。各鄉鎮、縣直相關單位依據下達的扶貧資金使用計劃，按照項目文號、項目地點、項目名稱、項目內容、資金規模、支出金額等要素，建立了項目資金使用臺賬。三是全面推行公開公示制度。縣級方面，炎陵縣涉農整合年初方案、調整方案和全年下達的整合資金計劃均在炎陵縣人民政府公眾信息網站長期公示。村級方面，村級實行扶貧項目行政村公示制度，切實提高脫貧攻堅工作透明度。在貧困村村部設立脫貧攻堅公示專欄，明確專欄的扶貧政策、扶貧資金項目、貧困對象管理等公示公告內容，同時公布項目監督單位及監督電話，并留影像資料備查。四是加大培訓力度。開展財政支農政策培訓，讓全縣相關財務人員、扶貧幫扶工作隊員和村干部知曉熟悉財政扶貧政策。
（五）抓實監督檢查。一是嚴格紀律監督。扶貧、財政、審計每年對統籌整合資金使用進行監督檢查。二是嚴肅追責問責。對全縣統籌整合財政涉農資金使用進展情況實行一周一排名、一周一通報。縣人民政府對鄉鎮和縣直有關單位當月各個項目進度排名倒數第一及整體進度排名倒數第一的單位負責人進行約談。三是扎實開展股所共建。局班子成員和相關股室每月下鄉鎮財政所，對鄉鎮扶貧資金支出的合理性、合規性進行核查，指導鄉鎮扶貧資金使用管理，掌握鄉鎮財政扶貧資金使用動態，及時解決所遇到的問題。
（六）抓緊問題整改。一是嚴格按上級要求抓整改。三年以來，國家、省、市級多次對我縣扶貧資金管理、分配、使用情況進行了專項監督檢查，檢查中發現各類問題，縣財政局根據反饋意見，列出問題清單，下發整改督辦通知單，要求相關單位按時整改到位。二是審計抓整改。縣扶貧開發工作領導小組成立專門的審計組，對所有涉及扶貧資金管理、分配、使用的縣直單位、鄉鎮、部分村進行全面審計，審計中發現的問題及時向縣扶貧開發工作領導小組匯報，并反饋給相關單位，相關單位按時進行了整改。三是全面自查抓整改。縣財政局組織局紀檢、監督股、鄉財服務中心對所有貧困村扶貧資金、財政涉農統籌整合資金管理、使用進行全面自查，對檢查中發現的問題即查即改，目前已全部整改到位。同時，對群眾舉報問題進行專門調查，一個一個核實，及時回復舉報人，并將核查結果及時報告省財政廳。
三、統籌整合在脫貧攻堅中的作用，及取得的成效。
炎陵縣始終以脫貧攻堅作為頭等大事、首要責任、第一民生、苦戰硬仗，舉全縣之力朝著脫貧摘帽目標扎實推進。2014年，全縣建檔立卡初始貧困人口8164戶26761人，貧困發生率16.57%，貧困村66個（建制村合并后調整為54個）；2014-2017年，全縣累計脫貧6633戶22881人，貧困村全部退出，貧困發生率降至0.6%。2017年12月，通過市初審；2018年2月，通過省核查，在全省5個同類縣中，貧困發生率最低（0.6%）、群眾認可度最高（98.49%）；6月，通過國務院專項評估檢查，錯退、漏評均為“零反饋”；8月3日，經省政府批準宣布脫貧摘帽。主要圍繞“五個字”做文章：
（一）驅“貧”——讓產業收入多起來。牢牢把握發展綠色產業、增加群眾收入這個脫貧的關鍵，千方百計讓貧困戶的“錢袋子”鼓起來、“腰桿子”硬起來。文化旅游方面。打好炎帝牌、紅色牌、生態牌，基本形成“一心一環三大版塊”旅游格局，炎帝陵創5A進入沖刺階段，標語博物館成功創4A、云上大院成功創3A，神農谷旅游服務中心建成投入使用，帶動39個全國鄉村旅游扶貧重點村、48家休閑山莊、412家農家樂加速發展，幫助5600名群眾就業創業，其中貧困人口2112人，人均增收1.8萬元。綠色農業方面。“一帶八基地”成為群眾脫貧致富“主陣地”，帶動6096戶18846名貧困人口，戶均年增收6800元。特別是炎陵黃桃連年產銷兩旺，獲評國家地理標志證明商標、“湖南十大農業（區域公用）品牌”，炎陵縣獲評“中國優質黃桃之鄉”。生態工業方面。“一區兩園”擴大到11平方公里，炎陵工業集中區進入全省園區綜合排名20強。把握貧困縣IPO“綠色通道”機遇，成功引進歐科億、國聲聲學、全康智能家電等3家投資10億元以上的預備上市企業，入園企業發展到149家，其中規模以上企業66家，安置就業1.4萬余人，帶動2692名貧困人口人均年增收2.5萬元。
（二）治“窮”——讓內生動力活起來。注重發揮群眾主體作用，讓他們的心更熱、腰更直、手更勤。“扶志”。切實加強思想教育和正向激勵，引導和幫助貧困戶從精神上立起來、強起來、硬起來。“扶智”。突出抓教育扶貧，開展“千名教師扶貧大走訪”活動，通過教師進村入戶比對確認建檔立卡貧困學生信息，做到精準資助“一個不漏”、控輟保學“一個不失”、條件改善“一所不差”，全縣義務教育入學率100%，建檔立卡貧困學生無1人因貧輟學。“扶技”。大力開展就業援助，免費培訓農村貧困勞動力和“兩后生”， 幫助缺技術的貧困勞動力掌握致富技能，實現“培訓一人、轉移一人、就業一人、脫貧一戶”的目標。開發生態護林員、生態管護員、鄉村保潔員等公益性崗位728個，引導和幫助群眾實現就業增收。全縣農村貧困勞動力累計轉移就業6658人，占59.5%。
（三）解“困”——讓基本保障強起來。堅守底線，突出重點，政策始終向貧困戶聚焦、向貧困人口疊加。保障“房子”。扎實推進“三大工程”，實現“居者有其屋”。堅持定戶、定點、定標、定期、定責、定業的“六定”舉措，分2年完成易地扶貧搬遷1234戶4013人，確保“搬得出、穩得住、有事做、能致富”；按照“一提三分一統”的思路，完成農村危房改造8327戶，其中貧困對象農村安居工程2543戶；兼顧貧困村與非貧困村、貧困戶與非貧困戶，完成6122戶農村土坯房集中整治，拆除5366棟閑置、廢棄、空心破敗的農村土坯房。保障“身子”。大力開展健康扶貧，形成了貧困人口基本醫療、大病保險、醫療救助、綜合保險、特殊醫療、便民服務“六重保障”。貧困人口全部納入重特大疾病救助范圍，實行“先診療、后付費”及“一站式”結算服務。貧困患者縣內住院費用報銷比例達90%以上，5452人納入國家健康管理系統實行分類管理和救治，有效降低了因病致貧、因病返貧的幾率。保障“底子”。針對喪失勞動能力的貧困群眾，實行農村低保制度兜底脫貧，做到“應保盡保、應兜盡兜”。全縣農村低保對象1349戶2940人，其中兜底對象294戶516人，兜牢了困難群眾基本生活最低保障網。實施生態扶貧，投入補償資金6568萬元，讓貧困群眾既守住身邊的“綠水青山”，又從“金山銀山”中分享紅利。
（四）提“質”——讓村容村貌美起來。實施“六大工程”，貧困村、非貧困村基礎設施和公共服務水平全面提升。交通更通暢了。投資14.59億元，完成國省干線公路提質改造161.51公里，建設農村公路808.22公里，危橋、渡改橋25座，客運站場224個。飲水更安全了。完成水利設施投資3.67億元，100%解決農村安全飲水問題，其中91.7%的行政村通自來水。網絡更發達了。光纖寬帶和手機4G信號全覆蓋，農戶100%通生活用電，農網改造全面達標，51個村級光伏電站建成并網發電。環境更優美了。實施農村環境綜合整治整縣推進，農村衛生廁所普及率達84.38%，形成了“戶分類、村收集、鄉鎮轉運及處理”的垃圾處理模式。文化更豐富了。全縣人均文體設施面積2.07㎡，送戲、送電影、送圖書、送文體器材等文化惠民活動廣泛開展，鄉鎮綜合文化站全覆蓋，村級綜合文化服務中心建設成效顯著。鄉村旅游更興旺了。納入全省“神奇湘東”文化生態旅游精品線路，39個貧困村納入全國旅游扶貧重點村，發展星級鄉村旅游點42個。
（五）擔“責”——讓結對幫扶實起來。全面壓實“五個責任”，嚴格遵守“五項制度”，堅決兌現“五個不論”，結對幫扶做到“身入”“心入”“深入”。“身入”，就是貧困村、非貧困村幫扶工作隊全覆蓋，貧困戶幫扶干部全覆蓋，累計開展“大走訪”21.46萬人次。“心入”，3641名幫扶干部深入千家萬戶，開展“三同五好”2.59萬人次，成為最感人、最亮麗的一道“風景線”。“深入”，根據“貧困戶所需、幫扶干部所能”，實打實為群眾解決問題，幫助貧困戶實現各類“微心愿”2.16萬個。“大走訪”經驗獲省委《工作情況交流》刊文推介。
四、涉農整合資金中農林產業發展項目資金成效典型案例
炎陵縣發展黃桃產業推進精準扶貧
炎陵黃桃生長于炎陵縣海拔300-1200米的深山之中，得益于充足的陽光、涼爽的氣溫、晝夜溫差明顯的獨特氣候以及松軟肥沃的土壤條件，“炎陵黃桃”具有果形周正、顏色橙黃、甜度適中、酥脆可口，香氣濃郁等特點，受到市場的青睞。該產業已經成為炎陵縣帶領廣大老百姓脫貧致富的主導農業產業，炎陵黃桃線上線下熱銷，并帶動炎陵鄉村旅游、休閑農業發展，對促進農民脫貧增收和縣域經濟發展起到了重要的作用，有2784戶8152名貧困人口因黃桃種植直接受益，年人平增收約8500元左右。獲“湖南十大農業品牌”、“國家地理標志證明商標”、“中國優質黃桃之鄉”等榮譽和稱號。它集精致農業、觀光農業、高效農業、互聯網+農業等多個現代農業元素，是炎陵農業發展史上一個成功的范例，“炎陵黃桃”也成為了炎陵縣一張響亮的名片。
(一)抓好貧困地區勞動力培訓轉移輸出，拓寬貧困群眾增收渠道
一是在三個省級貧困地區勞動力培訓示范基地抓好勞動力轉移培訓，提高勞動力輸出質量和效益。20*年度1200人的培訓任務已全部完成;2009年度市級、*、*3個基地將培訓2200人，每人補助800元，共投入財政資金176萬元。目前2009年度培訓正在進行中。為提高培訓質量，市級財政補助20萬元。其中：每個基地6萬元，獎補經費2萬元，為三個基地開展培訓提供了經費保證，確保了培訓質量。經過基地培訓并取得技能證外出就業人員，月收入大多在1000元以上，實現了脫貧夢。二是認真做好引導性培訓轉移貧困地區勞動力工作。今年，省下達我市引導性培訓計劃5000人，財政補助資金100萬元，其中：*縣2000人、40萬元，*縣3000人、60萬元。為實施好這一項目，市、縣扶貧部門對貧困地區外出務工人員進行技能培訓和就業指導，并負責輸出就業工作，兩個縣培訓轉移輸出任務將在省規定的時限內全面完成。三是積極配合相關部門做好勞務輸出工作。積極配合農業、勞動等部門，突出支持特困農戶，加強農村勞動力的素質、技能培訓，積極協調組織農村勞動力合理有序轉移。今年全市貧困地區勞動力培訓轉移輸出任務全部完成后,預計新增貧困地區勞動力轉移輸出7200人，勞務輸出收入達到7000萬元以上，有力地促進了貧困農戶增收脫貧。
(二)認真開展“整村推進”項目建設，增強貧困村發展后勁
全年實施貧困自然村整村推進243個村,總投入達5815萬元(各級財政扶貧資金3635萬元,群眾自籌及投工投勞折資2180萬元)。其中:中央和省財政扶貧專項資金2805萬元實施187個村,市級財政配套540萬元實施36個村,區縣籌集財政資金290萬元實施20個村。截止11月底，省級第一批50個村的建設任務已全面完成，省級第二批135個村、市縣籌集資金實施的56個村建設任務已完成70,省年底追加的2個重點扶持村正在抓緊編制實施方案。預計今年243個村整村推進項目全部完成后，將在項目區新建和維修公路40條168km，橋涵52座，人馬驛道9條25km;建成輸電線路49件125km，配套變壓器34臺;建成三面光水溝27件101km，人畜飲水管道119件542km，水塘(池、窖)550個8155m3;新建沼氣池340口,節柴灶191眼;發展經濟林果1.5萬畝，特色作物1.16萬畝。引進推廣優質種畜禽1.26萬頭(匹、只)。開展科技培訓267期1.16萬人次。通過項目的實施，預計使13410戶56031人受益，新增灌溉面積2202畝，改善灌溉面積11610畝，新增基本農田地3220畝，解決1.9萬人、4萬頭(匹、只)牲畜的飲水困難，解決1005戶4169人用電、521戶2287人的生活能源，820戶3450人通路困難。項目區貧困群眾新增糧食361萬kg，農民人均增收191元。項目區基礎設施明顯改善，生活水平明顯提高，貧困人口明顯減少，發展后勁明顯增強。
(三)積極推進產業扶貧，貧困農戶收入明顯增加
因地制宜，突出特色，大力培育支撐貧困地區增收致富的優勢、特色產業。在省辦的關心和支持下，有效運用財政扶貧資金引導信貸扶貧資金投入的倍增機制，充分發揮扶貧信貸資金在產業發展中的積極作用，提高扶貧到戶貸款對貧困農戶的瞄準度，加大對龍頭企業的扶持力度，為貧困村發展產業和群眾增收提供強有力的信貸資金支持。2009年產業扶貧投入達到2*65萬元：
一是發放小額信貸9000萬元，覆蓋381個村委會、8113戶33309人，扶持農戶發展種植業7.2萬畝，養殖業4.6萬頭，扶持加工業24個。二是投放信貸扶貧貼息貸款10500萬元(其中：1000萬元以上項目4個共8000萬元，1000萬元以下項目6個共2500萬元)，集中扶持了*三川火腿有限責任公司、*紅土地天然植物油開發有限公司、*女兒珍生物工程有限公司、玉龍縣拉市萬強綜合經營部、華坪縣升華山羊養殖專業合作社、華坪烏木春茶葉有限責任公司、*生態牛奶有限責任公司、*滇峰蜂業有限責任公司、*雷特生物工程有限責任公司、*益多乳業有限公司等10個龍頭企業大力發展原料基地,帶動農民增收。三是繼續積極穩妥的抓好村級互助資金試點工作,發放村級互助資金200萬元。其中：*100萬元，在4個鄉7個村小組實施;華坪100萬元，在2個鄉10個村小組實施。通過無償投入、有償使用、滾動發展、民管民用、民受益的方式，增加貧困農戶的自我發展能力。四是積極爭取省級科技產業扶貧資金，2009年度省級科技產業扶貧資金為350萬元，項目批復后，將實施魯甸鄉中藥材產業扶貧、*縣生豬標準化規模養殖等6個項目。
(四)實施易地開發扶貧，解決喪失基本生存條件貧困人口的貧困問題
一是切實抓好20*年度1200人易地開發扶貧項目的掃尾工作和驗收。二是精心組織,認真實施好2009年2000人易地扶貧開發項目。2009年,省下達我市易地扶貧開發項目2000人,財政扶貧資金1000萬元。其中:其中：*縣1000人500萬元，*縣175人87.5萬元，玉龍縣230人115萬元，華坪縣445人222.5萬元，古城區150人75萬元。各區縣前期準備工作充分,項目建設進展順利,可在省規定的時限內全部完成。項目實施結束后，將建成安居房400套3.3萬m2;新建公路3條2.8km，維修公路8條29km;人畜飲水工程22件，飲水管道40km，配套水池26個248m3;建成輸電線路10件17km;建成基本農田3100畝;新建節柴灶251眼;發展經濟林果1600畝;舉辦科技培訓20期1500人次。易地安置的2000人年總收入可達360萬元，農民年人均純收入可實現1300元，溫飽問題得到有效解決。
(五)動員社會力量，開展掛鉤扶貧和黨員干部結對幫扶
及時與各掛鉤扶貧單位簽訂了掛鉤扶貧責任書。中央、省級機關10個部門繼續掛鉤3個重點縣，全市102個市級單位、390個區縣單位掛鉤幫扶到村。今年全市社會扶貧投入1159萬元。其中，市級各部門掛鉤配套159萬元;其他各級各部門投入資金、捐款捐物折資約700萬元;幫助貧困地區引進項目10個，投入300萬元。在貧困地區建成一批帶動經濟社會發展的好項目,解決了貧困地區實際困難，幫助貧困地區增強了發展能力。
(六)加強革命老區建設,推動革命老區發展
2009年，省級財政投入革命老區開發建設資金100萬元(古城、華坪各50萬元)，縣級配套1*萬元，整合部門資金228.5萬元，群眾自籌及投勞85萬元，社會幫扶50萬元，信貸扶貧資金53萬元(從小額信貸資金中安排)，總共投入624.5萬元。分別在古城區金山鄉貴峰村、華坪縣中心鎮龍洞唐家營實施。目前，兩個項目進展順利。1.金山鄉項目將建設“開南研習所”紅色教育基地一個，安居房5戶，沼氣池50口，公路10公里，發展經濟林果1500畝，科技培訓12期600人次，項目建成后覆蓋老區1962戶農戶8007人;2.龍洞村唐家營項目，將種植核桃500畝，改建公路1件1.5km，建人畜飲水工程管道6km、5m3水窖40口，建陳列室1個，磚混結構學校一所，房屋改造29戶、新建安居房4戶，沼氣池15口，改廁、改廄33戶，標志碑1塊，小額信貸51戶。建成后使唐家營片區2個村民小組共51戶224人基本解決溫飽，人均純收入1200元以上。
(七)集中力量，開展整鄉推進試點
今年，我市*縣松坪傈僳族鄉被列為全省扶貧開發整鄉推進試點，項目總投資7422.8萬元，其中：財政資金600萬元，地方配套整合資金6822.8萬元，一次規劃、分兩年實施，實施時間從2009年4月至2011年4月。目前，省財政已下達資金300萬元。市縣及時成立了領導機構，組織力量編制上報規劃，嚴格按年度計劃組織實施項目，目前各項工作正有序順利開展：睦科至松坪瀝青硬化路面工程全線施工;完成生態樹種植任務;永紅、米厘和撒壩子村委會的通村公路建設工程已完成;睦科至松坪35kv并網高壓輸電線路建設工程通過省發改委評審，并完成了變電站選址征地工作;完成四個村委會70km人飲管線的鋪設及部分配套水池建設;完成20000畝核桃種植打塘工作;完成花椒種植的地塊落實,正組織群眾進行栽種;種植魔芋1514畝;完成中藥材種植2017畝;建成生豬養殖合作社;松坪鄉生態雞示范養殖場，完成三通一平和主體房屋建設等工程;圓滿完成1161戶村村通電視播放器農戶接收器安裝工作;沼氣池建設已全面動工。
通過各類項目的實施，松坪鄉基礎設施得到夯實，農業產業得到改造和提升，松坪鄉經濟社會將得到的全面發展,從而實現歷史性跨越。
(八)實施安居工程，改善貧困群眾居住條件
2009年度投入財政資金120萬元，實施安居工程200戶，每戶補助6000元。其中，*、*各100戶60萬元。目前，項目建設進展順利。
(九)加大扶貧宣傳和統計力度，營造扶貧開發工作良好的輿論氛圍
加強與有關新聞媒體合作，通過多種渠道，及時宣傳了扶貧開發成績，報道了扶貧先進經驗，樹立了扶貧先進典型，反映了扶貧開發中出現的新情況、新經驗和新問題，確保扶貧宣傳的內容既真實準確，又富有時效性。全年由市、縣電視臺播出扶貧開發新聞、專題9次，編撰*扶貧開發信息16期，扶貧系統干部職工及相關部門工作人員投稿并刊登在各類報刊雜志上的文章共10多篇，營造了良好的扶貧宣傳工作氛圍，進一步擴大扶貧的聲勢和影響。
同時，繼續開展好扶貧資金項目統計、財政扶貧資金監測統計、貧困村監測統計、災情統計等統計工作。
(十)加強自身建設，干部職工素質明顯提高
一是深入開展學習實踐科學發展觀活動。我辦把開展學習實踐活動作為政治任務和歷史機遇，注重思想武裝，加強理論學習，開展調研和案例分析，重視檢查剖析，找準并解決問題，強化整改落實。全辦干部職工主動按照科學發展觀的要求解放思想、轉變觀念，努力做到學習實踐與扶貧工作兩手抓、兩不誤、兩促進，領導班子領導扶貧開發科學發展的能力進一步得到提高。
二是認真開展了以“講黨性、抓機遇、重民生、謀發展”為主題的作風建設教育活動和“感恩教育”活動。全體干部作風進一步改進，精神面貌煥然一新。
三是切實抓好黨風廉政建設。把黨風廉政建設工作貫穿于扶貧開發工作始終,建立和完善了學習、項目資金檢查監督管理等15項制度，形成用制度約束權力、按制度辦事、靠制度管人的機制，自覺遵守有關規定，堅持服務基層、服務群眾，堅持政務公開制度，接受社會和群眾的監督，強化了監督管理。
四是嚴格開展了“陽光政府四項制度”工作。樹立了打造陽光政府的理念，嚴格按要求開展了重大決策聽證、重要事項公示、重點工作通報、政務信息查詢等“陽光政府四項制度”工作，全年公示、通報有關事項20余條。
五是按要求開展了糾風工作，對扶貧資金進行了嚴格監管，確保了扶貧資金的安全、高效使用;參加了政風行風熱線，認真解答了群眾提出的問題。
二、主要做法和經驗
(一)進一步統一思想，及時安排部署扶貧開發工作。及時召開全市扶貧開發工作會議、扶貧辦主任會議，認真貫徹落實全省扶貧開發現場會和全省州市扶貧辦主任會議精神，全面安排部署我市今年扶貧開發各項工作，進一步統一了思想，理清了思路，明確了任務、落實了責任，為創新扶貧開發機制，推進集中連片開發，加快扶貧進程奠定了良好的思想基礎。
(二)切實強化管理，實行扶貧工作目標管理責任制。為把各項工作落到實處，市扶貧開發領導小組與各區縣扶貧開發領導小組簽訂了2009年扶貧開發目標管理考核責任狀，與市直掛鉤扶貧牽頭單位簽訂了市級整村推進項目建設責任狀，制定了目標管理考核辦法，對扶貧項目和掛鉤扶貧工作進行量化考核。要求各區縣扶貧辦領導分工落實到鄉鎮或項目上，做到件件項目有人抓，任務明確，責任落實。
(三)強化制度建設，加強資金監管。為確保財政扶貧資金和工程項目建設安全,我辦嚴格執行《云南省財政扶貧資金管理暫行辦法》。完善制度，嚴格實施《*市整村推進扶貧項目管理辦法》、《*市扶貧安居工程管理辦法》等扶貧項目管理辦法。堅持資金跟著項目走的原則，根據工程進度及時就位資金。縣、鄉都設立了扶貧專戶，實行扶貧資金專戶存儲、封閉運行，做到專人管理、專賬核算。加強扶貧資金的中期管理，保證項目資金落到實處。認真執行扶貧資金回補報賬制度，年度扶貧開發項目工程完成后,協調審計部門對項目資金撥付和使用情況進行審計，對出現的問題及時糾正，實現了扶貧資金的規范管理;實行扶貧資金公示制，對扶貧項目和資金分配計劃、項目內容、補助對象、補助標準都進行公告公示。項目實施竣工后又在項目實施地建永久性標志牌，標示項目完成情況、資金使用情況、項目效益，廣泛接受群眾監督。加強與市財政、各區縣分管扶貧工作領導的溝通，對各區、縣在資金撥付過程中遇到的困難及時幫助協調，確保了資金的及時就位和專款專用。
(四)以思路創新推動扶貧開發工作。按照市委市政府的總體部署和要求,緊緊圍繞解決溫飽、穩定脫貧、加快致富、全面發展的總體目標，進一步樹立大扶貧理念,解放思想，創新工作思路，以培育穩定增收產業為核心，以村委會為項目區域，集中連片開發，逐村逐鄉推進。在管理體制、運行機制、開發方式、扶貧思路、扶貧內容等方面不斷創新，在創新中發展，在發展中扶貧，使扶貧開發工作取得新突破。
三、存在的困難和問題
通過一年的努力，全市扶貧開發工作取得了新的成績，但也面臨著許多困難和問題，主要體現在：
[關鍵詞]農民 合作社 扶貧
[中圖分類號] F321 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-1650（2016）10-0058-01
改革開放以來，我國實施扶貧開發使7億農村貧困人口擺脫貧困，取得了舉世矚目的偉大成就。但這種依托外在能量的的貧困治理雖取得輝煌成果，但實際上尚未真正激發貧困地區的內在發展活力使得扶貧工作具有較大局限性。因此要取得扶貧攻堅戰的偉大勝利，必須發揮其內在動力，即發揮貧困群眾的主體作用。想要發揮貧困群眾的的主體作用，就需要一個載體，而農民合作社無疑是貧困農民通過自身努力彰顯主體性、提升自我管理水平和發展能力，整合資源形成合力，創新精準扶貧精準脫貧模式的最合宜、最合意的組織化形態。
1 農民合作社參與扶貧的理論探索
吳定玉（2000）認為農業合作社可以解決部分地區貧困的根源、提高扶貧資金使用效率、增加貧困戶收入。同時合作社具有確立農戶獨立人格、協調農戶與龍頭企業、作為政府反貧困計劃組織支撐的功能，因此農業合作社是反貧困最有效率的經濟組織，。韓國民、高穎（2009）基于西部地區參與式扶貧與農民合作社的互動研究，指出西部地區參與式扶貧所面臨的困境、合作社發展障礙，提出“整村推進+合作社”的反貧困模式。吳彬、徐旭初（2009）通過對合作社的益貧性及其機制研究發現，合作社能夠為貧困戶提供市場進入、價格改進、特色服務、收益返還、民主管理的利益。但是由于合作社成員內部的異質性和面對農業產業化的外部壓力，削弱了合作社的益貧功能。王章陵（2011）通過對德國RCH合作社的基本情況、經營管理分析，提出中國扶貧合作社應當借鑒其明確產權、落實責任，加強民主管理，嚴格財務審計，聯合發展，加大培訓、提升管理層素質的經驗。齊桂亮（2011）在對歐美傳統合作制度探索中，指出合作社較其他組織而言具有無可比擬的優勢，中國扶貧政策應該采用并完善相應法律法規。牟永福、劉娟（2013）在貧困農戶合作機制研究中指出目前貧困戶之間的合作主要有農民專業合作社、扶貧互助社、農村經紀人三種形式，這些形式對于解決貧困戶的資金、技術、銷售需求有積極作用，同時有利于創新貧困治理結構，但是依然存在一些弊端需要進一步改善。Roland Gau（2014）認為以社區為基礎的合作形式取得扶貧效果的關鍵是基于以市場導向為目標。劉宇翔（2015）通過對欠發達地區農民合作模式的探究，闡述了其動力機制、作用、特點，主張合作社發展資源與扶貧資源進行有效耦合，推進合作社與扶貧協調發展。
2 農民合作社參與扶貧的實踐
秦亞芹、張燕青（2013）以芍藥村“8+2”農民專業合作社為例，通過對其內涵、特點、運行機制、可行性分析，得出其扶貧模式取得重大成效，對于合作社扶貧功能具有借鑒意義。陳琦、何靜（2015）通過QZB茶葉合作社的案例分析合作社為什么參與扶貧行動、如何配置扶貧資源以及如何帶動貧困農戶的問題，認為合作社參與扶貧行動是其經濟理性和價值理性的綜合考量，政府資源的市場配置有利于提升扶貧效應、增加益貧效果，對于貧困戶采用“參與式”直接帶動+“發展式”間接帶動模式。許軍濤（2015）以H省農民專業合作社為例，分析了其在貧困治理中的參與過程和參與機制，并進一步揭示出合作社參與貧困治理的困境，指明了其參與貧困治理的行動方向。MesfinTilahuna（2015）通過埃塞俄比亞案列分析加入乳香合作社對于農民增收與減貧的影響。許俊鵬（2015）以克山縣扶貧資金與農民合作社“聯姻”模式為例，認為通過扶貧資金對合作社的注入，合作社資源和扶貧資金有效整合，讓貧困戶在合作經營中獲得更大收益。
為了緩解貧困地區生產發展中的資金短缺問題，各地紛紛成立了扶貧互助合作社。扶貧互助合作社試點工作至今已有10年，多數學者基于個案分析其構建、運轉等，并對成功建社與運轉的合作社加以總結分析，以期對后來成立的扶貧互助社提供借鑒與指導。
袁宇星等（2012）以扶貧資金對貧困戶瞄準度、扶貧資金使用效率、資金安全性、農戶參與度4個指標分析了羅田縣互助資金合作社的運作績效，得出結論并提出相應建議。高楊、薛興利（2013）通過對山東省互助社的分析，認為山東農戶（貧困戶）參與度較高，互助社組織管理與經營均運轉良好，已初步顯現出良好的經濟、社會效益。
易縣扶貧經濟合作社的探索與實踐具有典型的借鑒與啟示。黃磊（2012）以易縣扶貧合作社的實踐為例，認為GB模式在中國本土化發展具有廣闊空間，同時市場化運作的金融扶貧機構是可以自我生存和發展的。王鑫斌、張楠（2013）通過對易縣扶貧社發展現狀、發展瓶頸、發展出路分析，認為扶貧社在解決農民貧困、減少農村金融服務空白等方面具有重要作用。朱佳佳、閻一鳴（2014）通過對易縣扶貧經濟合作社運轉模式、扶貧效果、存在問題、解決方法進行了研究，認為其可以增加貧困戶收入、擴寬致富路徑。王海凈等（2016）從可持續性發展能力與扶貧成效兩方面分析易縣互助社的發展情況。
3 研究述評
通過對農民合作社參與扶貧的梳理發現，多數文獻集中在合作社參與扶貧的理論探索，同時通過個案分析農民合作社參與扶貧的實踐及其作用。但是現階段合作社參與扶貧研究多集中在資金合作社，多側重農村合作金融減貧的研究，而缺乏對于傳統的農民合作社（農村合作組織）貧困治理的探索。
參考文獻
[1].吳彬、徐旭初， 農民專業合作社的益貧性及其機制. 農村經濟， 2009（3）： 第115-117頁.
[2].齊桂亮， 歐美傳統合作社制度對扶貧政策的啟示. 企業技術開發， 2011（22）： 第58-59頁.
關鍵詞：反貧困 金融政策
通過制定金融政策來促進政府反貧困的任務主要是指在一定的金融政策的指導下，使信貸資金流向貧困人口，通過外界的力量增加貧困人口的可以利用的資本存量，使貧困人口的收入增加。
我國目前扶貧的金融政策分析
我國目前扶貧的金融政策主要是瞄準地區的貧困人口，為他們提供信貸資金。這種提供主要有兩種方式，一是政府直接利用扶貧貼息貸款政策，為貧困人口提供低于市場利率的信貸資金；二是小額信貸扶貧政策，利用民間資本，農戶自治管理，在小范圍內以市場原則提供信貸資金。我國對扶貧資金的投放采取瞄準地區的政策，主要是因為這樣可以有效地降低交易成本。而貧困地區主要分布在鄉村地區，而城市雖然有貧困人口，但不夠集中，政府針對這部分人口的信貸投入成本較高（政府為了識別出真正的貧困人口要面臨巨大的信息收集成本）。所以目前我國的信貸投入主要是在鄉村地區。下面以博弈論框架為基礎對我國目前在鄉村地區實施的兩項金融政策進行分析。
扶貧貼息貸款
為貧困地區具有正常勞動能力的窮人提供扶貧貼息貸款，幫助他們發展生產，增加收入，是1986年以來中國政府所采取的一系列扶貧政策的一個重要組成部分。12年來扶貧貼息貸款的規模不斷擴大，已累計投入578.5億元。1994年以前扶貧貼息貸款，瞄準的主要是貧困地區的生產性企業。這說明扶貧貼息貸款首先是瞄準區域的，這樣可以防止影響其他非貧困地區的金融市場，而地方政府拿到有限的扶貧資金不是首先從公平的角度，貸給貧困農戶（我國的扶貧主要是指對農村的扶貧），而是首選生產性企業。這是由于技術和制度的因素，投資農業的生產率較低。但是這些企業并沒有太好的效益，扶貧資金的還款率很低，有許多人從管理、技術和市場的角度認為貧困地區的企業沒有高的生產效率。還有個制度上的原因，就是當資金利用效率低的時候，政府沒有采取懲罰行動，而是繼續投入，希望能夠改變現狀，但這給了這些企業一個壞的信號，即政府不會不管企業的死活，即使政府發出了懲罰的威脅，也不一定會實行，因為這是政府的企業，尤其是在貧困地區，企業倒閉會引起更多的社會問題，這時企業虧損倒成了獲得政府資金的籌碼。這可能是大多數改革前國有企業的弊病。《國家八七扶貧攻堅計劃》出臺以后，要求扶貧貼息貸款主要應該瞄準貧困戶，重點支持農村中的種植業、養殖業和以當地農副產品為原料的加工業中效益好、有還貸能力的項目。然而在扶貧貼息貸款的使用上，地方政府有較大的發言權，地方政府出于自己的利益最大化，可能會采取尋租的策略。所以在實施過程中出現了兩個突出的問題：扶貧貼息貸款投向嚴重偏離扶貧目標；扶貧貼息貸款逾期未收回比例大。據國家審計署對1994～1996年中央扶貧貼息貸款的審計結果表明，593個國定貧困縣扶貧貸款用于種養業的平均比例為37%，有些地方只有10%左右。用于種養業的貸款大部分被非貧困人口“截獲”。抽查山西省大寧縣100戶種養業貸款戶，結果20戶是村干部，80戶是國家工職人員及其家屬。據對部分貧困縣的統計1994年至1996年到期應收回貸款15.2億元，實際收回貸款3.9億元，資金到期回收率僅為26％。當資金的使用者消極使用時，政府沒有積極性進行懲罰，因為進行懲罰的話，就沒有尋租的機會了，只要資金的使用者預期到政府一般會選擇不懲罰的話，消極使用資金就是一個最優選擇了。
小額信貸扶貧
小額信貸扶貧是目前國際上比較流行的扶貧到戶的制度安排，我國從1997年以來，開始在各地進行小額信貸扶貧試驗，有一定積極的效果。從目前的情況看，基本是借鑒孟加拉鄉村銀行（GB模式）的經驗，并在這個基礎上結合各地區的實際情況進行了某些方面的調整。比較成功的試點有著名經濟學家茅于軾在山西省呂梁山區的一個小村莊(山西省臨縣湍水鎮龍水頭村)所進行的信貸扶貧試驗，中國社科院農村發展研究所在河南省易縣和商洛地區丹風縣等地區搞的試點。這些試點能夠取得成功主要是在于：采取了農戶自治的性質，自我管理，互相擔保。在這種形式下，農戶直接管理可以首先解決信息問題，可以有效地識別出貧困人口，還可以避免在資金貸出去以后農戶的道德風險，這是因為農戶互相擔保，風險均攤，每個人都有監督別人用款的動機，并且農戶的信譽對于獲得貸款的可持續性很重要，沒有信譽的農戶很難找到擔保人的，也就借不到貸款。這種小額信貸可以在比較小的范圍內，還在于我國的廣大農村地區還是個鄉土社會，在這樣的社群里，信譽的規制作用較強。并且這種信譽只是對鄉土社會中其他平等的主體，在對于同政府的交易中，農戶的機會主義動機更加強烈，因為農戶預期政府不會采取懲罰的行為。這些試點的資金大多來自于民間和國外的捐款，所以沒有政府的干預，也就不存在政府與貧困農戶的博弈。這些信貸資金的利率一般也比較高，接近或高于市場利率，可以覆蓋管理費用，甚至還有一部分利潤，管理者可以從中獲得一定的收益，并能夠保證資金的保值和增值，這樣資金的連續性便得到了保證。但在另外一些試點，小額信貸的效果并不突出，主要由下列原因造成的：較多地利用了現有的政府組織資源；主要集中于信貸服務，中國借鑒的GB模式其實是典型的多目標小額信貸，但在具體操作上比較重視信貸服務；貸款仍然存在利率補貼。國外的小額信貸主要是非政府組織資助和實施的，政府只起非常有限的作用，而在這些地區小額信貸試驗的資金來源主要是扶貧貼息貸款或者地方財政提供的財政扶貧周轉金，組織系統自然不同程度地依賴于政府組織，或者是直接依托于政府的某個部門，或者直接聘請部分政府官員作為工作人員。由于政府的參與較多，又有一定的利率補貼，前面所說到的尋租問題仍然存在，非貧困農戶對這些資金的截留，使得小額信貸資金的扶貧效果在這些地區并不明顯。雖然這些地區的小額信貸在貸款收回率上可能較高，但這是因為在操作過程中，比較重視貸款的抵押，同時由于在局部地區的鄉土社會里個人的信譽也起到一定的作用。總的來說，對于小額信貸在范圍較小的地區(比如一個自然村或一個鄉)能夠起到較好的效果，但是是否能夠推廣到較大的地區，是需要進一步考慮的。將小額信貸推廣首先遇到的是資金來源的問題，依靠民間的和國外捐贈的資金總是有限的，依靠貧困地區的自我積累又是非常緩慢的，如果較多地利用政府的資金，政府自然又會參與進來，結果影響了小額信貸的自治性質。況且如果地區擴大以后，超出了鄉土社會中信譽所能影響的范圍，這又會影響貸款的回收。
有關建議
政府有責任制定適當的金融政策來解決貧困人口對資金的需求問題。貧困人口得不到用于生產性投資的資金主要有兩個原因，一是因為地方政府在使用國家的信貸資金可能會尋租，使資金流向非貧困人口；二是正規的金融市場通常把窮人排斥在外。想獲得資金的窮人也可以分為兩類：一類是資金的使用效率比較低，難以承擔正常的市場利率，因此需要政府的補貼；另一類是資金的使用效率比較高，可以承擔正常的市場利率，但由于沒有渠道從正常的金融市場上獲得資金，只有通過政府或者高利貸解決。對于第一類人政府只有直接干預，給予他們一定的利率補貼；而對于第二類人，政府可通過制定相應的政策，利用市場解決。所以我國目前的金融政策選擇仍然是政府有選擇地對某些貧困人口進行貼息貸款，發動民間資本滿足第二類貧困人口對資金的使用。但是為了克服這些政策在執行中所發生的問題，我們必須做到以下兩點：
立法規范政府的信貸資金投放行為
政府為了窮人可以獲得發展生產的資金，不得不介入金融市場，但是如何介入才能真正讓應該獲得資金的窮人獲得急需的資金呢？首先通過調整宏觀金融市場是不可行的。由于我國的貧困人口分布較為集中，采用“區域瞄準型"的資金投入方法，可以節約識別窮人的交易成本。但是這種資金投入方法需要借助地方政府的積極參與，地方政府除了反貧困以外還有自己獨立的利益，它有可能偏離中央政府的目標。為了保證地方政府不采取尋租的方式，中央政府應該規范自己的行為，比如以貸款回收率的高低，作為發放下一期貸款的依據，并且堅定的執行這一方案，這樣可以給地方政府一個肯定的預期，如果不把資金用在扶貧上，將會獲得較少的貸款，甚至會失去尋租的機會（得不到中央政府的貸款）。地方政府貸款給貧困家庭的行為也需要規范，應該讓獲得資金的貧困家庭相信，不積極使用資金，要受到懲罰。這種懲罰，當然只是剝奪其用于發展的資金，而不是保證其溫飽的資金。規范政府的行為最重要的手段是通過立法，而現在我國目前仍然不存在一套針對貧困地區使用信貸資金的法律規章制度。對貧困地區的信貸援助多是出于政治和道德上的考慮，這無形中給予了地方政府一個“預算的軟約束”，這通常會導致資金的利用效率較低。而貧困地區的貧困人口也經常把這種信貸資金的投入與國家的救濟混在一起，消極使用這些資金，所以如果可以通過法律的形式，給地方政府和貧困家庭一個穩定的預期，并改變他們的收益矩陣，使他們認為采取不尋租和積極使用資金的策略才是最優的。
發展民間金融
政府直接參與金融市場容易產生許多問題，比如尋租和資金利用效率低下。但如果利用民間金融市場既可以解決資金的來源問題，還可以解決一部分信息不對稱問題，貧困人口可以低成本地從金融市場獲得資金，并在市場的壓力下，積極地使用資金。前面講到的小額信貸其實就是一種利用民間金融的例子。發展民間金融必須減少政府的干預，政府不需要投入資金，也不需要進行利率補貼，也不需要利用自己的組織資源進行管理，而只需制定一定的法規，進行監管，防止風險的積累和非法集資。利用民間金融進行融資的貧困人口屬于能夠承擔得起市場利率的那種類型，因此不需要政府進行利率補貼。在民間金融市場上的交易，信譽可以起到較好的規制作用，可以減少道德風險的發生。民間金融機構可以較低成本的獲得窮人的信息，可以有效地避免逆向選擇的發生。總的來說政府應該大力發展民間的金融機構，對于原有的地方小型金融機構，比如：農村信用社，城市商業銀行等，可通過適當改制將其民營化；大膽利用民間資本來進行扶貧融資，鼓勵相互擔保和互助合作，對于政府參與較多的小額信貸項目，在適當時機政府要選擇退出。對于現在已經取得成功的小額信貸試點，政府并不要急于推廣，如果這是一種高效的制度創新模式，它可以在民間自發演進，政府應該做的是培育合適的生存環境，比如給予一定的合法地位，讓它們參與同國有金融機構的競爭；建立一些公共機構為一些貧困戶貸款提供抵押擔保；將民間的金融機構納入正規的金融監管體系，并考慮提供再保險機制。
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目前經濟責任審計中運用效益審計的方法還沒有固定的模式，經濟責任審計如何與效益審計相結合，在此作一番探討。
（一）確定效益審計的目標與標準。在選擇經濟責任效益審計目標范圍時，應圍繞責任者任期國家財政資金投入、項目的經濟和社會效益，重點關注項目決策和管理環節中存在的問題等，主要把握重點審計、專項審計和局部審計三個方面的內容。可根據項目具體情況選擇兩種方式：一是以結果為重點的方式，主要關注被審計單位的效益或取得了什么結果，有關要求或目標有沒有達到。在這種方式下，要檢查被審計單位的業績即經濟性、效率性、效果性，并將所發現的情況與既定規范以及審計標準進行比較；二是以問題為重點的方式，則主要關注問題的確認和分析，一般不參考事先確定的審計標準，在這種方法下，缺點和問題是審計的起點，而不是審計的結束，審計的主要任務是核對所述問題的存在性，并從不同的角度分析其原因。選用效益審計標準與財務審計標準有所不同，并且不同的地區、時期及不同類型的單位，審計標準各異，并隨著技術進步、管理改善而不斷變化。因此，在選擇審計標準和評價指標體系時，根據審計標準的相關性、全面性、先進性、合理性等總體原則，形成多層次、相互補充的評價體系。一要根據國家的經濟方針、政策、規定及有關的經濟規律、經濟理論等來選擇評價經濟活動合理性的定性標準；二要結合被審計單位的計劃目標、技術經濟定額、業務標準、各種指標和有關的數字，用于評價經濟效益高低的定量標準；三要對特殊的項目和目標，因地制宜地選擇合適的審計標準。
（二）實施過程選用的方法。效益審計是一個廣泛的現實的工作，搞好黨政領導干部經濟責任效益審計，就必須根據具體項目的目標，選擇采取一些可行的審計方法。審前調查要制定好審計實施方案。在經濟責任效益審計項目計劃確定后，接受該項目任務的審計組，組織審計人員開展審前調查。首先搞好信息采集，根據被調查對象整體的現狀，有選擇的走訪有關部門及同行業單位，采集調查對象整體的有關信息；其次，審計人員通過對被審計單位內部的實地調研，進一步熟悉被審計對象決策程序、管理途徑、財務制度、生產工藝及業務流程，梳理出效益審計中應掌握的關鍵控制點，使審計人員盡快進入被審計事項角色。最后，審計組通過審前調查與分析有重點地選擇效益審計的內容，制定審計實施方案。現場審計實施過程中，審計人員要在經濟責任審計方法的基礎上，根據效益審計的需要，靈活選用調查法、訪談法、利用文獻資料和公共數據、利用被審計單位擁有的數據資料、案例研究等五種不同取證方法。通過問卷調查、談話了解、資料評估、案例剖析等途徑取得效益審計所需要的具有充分證明力的審計證據。同時，審計人員選擇一個或若干個對象作為案例進行研究，以便對審計事項進行深入的調查和分析。案例研究的結果可以用來證實已存在的問題，還可以佐證通過其他方法得出的結論，并且研究案例的過程也是經驗積累的過程。
（三）效益評價選用的方法。經濟責任審計中選用效益審計評價方法的最終目的是提供有用的信息，所以整個審計過程就是一個信息收集、分析、評價并得出審計結論的過程，具體的操作技術方法有兩大類：第一類是信息收集技術。主要沿用傳統財務審計的五種方法：一是采用實地觀察法。對整個被審計單位的工作布局情況加以觀察，了解經營管理的全過程，看其功能的發揮，并獲得對組織的整體印象，如對存貨、設備狀況進行實地觀察，注意發現是否有多余積壓、廢棄等浪費現象，對項目、工作場所進行實地觀察，可以了解項目的運作流程。二是面談。向有關人員分別提問并獲得回答，采用口頭詢問同時做文字記錄的方式。三是座談會。它是一種多元式的面談，在召開座談會前，可以事先將有關調查表提交給被審計單位，以便他們有時間做些準備，并選擇相關人員參與座談。四是調查問卷。當涉及的人員或單位很多，以致無法進行必要詢問時，可以采用調查問卷法。對于受益面較廣的資金支出，比如工程投資、扶貧資金等公眾資金，比較適合這種方法。五是審閱法。審查閱讀被審計單位或項目有關的文件資料，從中找出有用的信息。第二類是信息分析評價技術。對已取得的證據，運用一定的技術方法進行加工，以形成新證據。主要包括：一是比較分析法，就是將實際情況與一定的基準進行對比的方法，其中基準可以計劃、預算、標準、歷史、同行等。二是因素分析法，對事實進行分析找出成因。三是統計抽樣法，適用于總體比較龐大的審計事項，同樣也需要計算機應用軟件的輔助。四是量本利分析法，這是一項決策技術，原理是根據產量、成本與利潤之間的關系，通過分析比較選擇最佳投資方案。五是凈現值法是運用貨幣的時間價值概念，將不同時期的收益與支出全部轉換為同一時點上的貨幣價值，進行比較作出的結論的方法，這也是一項決策技術。將上述方法取得的證據，作為黨政領導干部經濟責任效益審計述實評價的依據。
全面建成小康社會、全力實施脫貧攻堅，是面向歷史的莊嚴承諾。“十三五”期間，平均每年有一千萬以上人口的脫貧任務，超常規的重任需要超常的智慧和謀略。
“精準扶貧、精準脫貧”是打贏扶貧攻堅戰的基本方略。針對貧困人口規模龐大、貧困程度深、減貧成本高、脫貧難度大的多重挑戰，惟有“精準”施策、創新方式、健全機制，方能決勝“全面”。
《財經國家周刊》、t望智庫組成“精準扶貧調研小組”，在寧夏、貴州、湖南、新疆等多地考證調研，追蹤這場被稱為“非贏不可”的戰役進展。
在扶貧攻堅一線，記者看到，圍繞產業造血脫貧的內生發展模式，已探索出豐富的經驗;金融血液如何流向貧困戶的“毛細血管”，也不斷涌現出解決方案;互聯網、大數據等先進技術手段，被引入扶貧工作后開始顯現巨大潛力。
扶貧的艱巨性、復雜性不容小覷，不會一帆風順，也不會有萬能藥方。完成扶貧攻堅重大任務，需要采取新思路、激發新動力，通過一個個山頭的攻堅而獲全勝。 2016年3月20日航拍的廣西大化瑤族自治縣七百弄鄉弄平村的通村水泥路，“交通精準扶貧”是廣西壯族自治區出臺的精準扶貧配套政策之一。
產業造血與改革活血
產業扶貧是新階段扶貧攻堅的重頭戲。
一個地方再貧窮，有了產業支撐，就有了造血功能與內生動力，就有望依靠自身的主動作為擺脫貧困。只有從“輸血式扶貧”走向“造血式扶貧”，從“救濟式扶貧”走向“產業式扶貧”，才能獲得永續擺脫貧困的基礎。
圍繞“造血能力”和“內生動力”，寧夏吳忠市的探索值得關注。
近年來，吳忠市陸續探索出了“龍頭帶動型”、“協會拉動型”、“支部推動型”等9個產業扶貧模式，一步步實現農民走進園區變工人、進入城鎮做商人、擺攤開店當老板、土地入股成股東、進城落戶變市民、技能培訓做職業農民，實現了村村有產業、戶戶有門路、人人有活干。
其中頗有成效的特色探索，是依托“光伏+”開展的扶貧模式，光伏+新農村、光伏+農牧業、光伏+工業觀光旅游、光伏+村集體經濟……當地農戶“靠太陽”能平均年入3000元，村級扶貧電站平均每年也能給村子創收約20萬元。
這個經驗即將推廣至全國。今年3月份，國家發改委、國務院扶貧辦、國家能源局、國家開發銀行、中國農業發展銀行聯合《關于實施光伏發電扶貧工作的意見》，決定在全國具備光伏建設條件的貧困地區實施光伏扶貧工程。將光伏扶貧作為資產收益扶貧的重要方式，在2020年前，以整村推進的方式，保障200萬建檔立卡無勞動能力貧困戶（包括殘疾人）每年每戶增加收入3000元以上。
不過，產業造血也有深層難點。國家開發投資公司貧困地區產業投資基金總經理張元領表示，一些貧困地區的造血項目，規模小、效益不高、競爭力較弱、缺乏品牌，銀行信貸難，社會資本往往不愿意進入，企業融資難、融資貴，擴大再生產的能力不強。
張元領等受訪者還表示，貧困地區的企業多為中小民營企業，往往管理不規范，財務較為混亂，廣大貧困戶的財產權利更是分散、模糊，經營意識淡漠。這個現象加劇了各路資本“有錢投不出去”的尷尬狀況，說明在產業扶貧過程中，除了產業造血，也要強化改革活血。
在改革活血方面，貴州銅仁市探索的“三權、三變、三金”具有典型性。
所謂“三權、三變、三金”，即對農村住房、山林、茶園、果園等不動產進行確權辦證和價值評估試點工作，并在此基礎上實施土地承包經營權、宅基地使用權、林權“三權”抵押貸款，推動農村“資源變股權、資金變股金、農民變股民”，使貧困群眾成為流轉土地有租金、入股企業有利金、進園務工有薪金的“三金”農民，實現“三權、三變、三金”良性互動。
通過“三權、三變、三金”改革，銅仁農村“沉睡的資源”變成了“流動的資本”。在“十二五”期間，全市流轉土地129萬畝，發放“三權”貸款3.81億元，惠及貧困群眾5.6萬余人，項目區農戶通過專業合作社及農業園區股金分紅、土地流轉租金、園區務工收入，戶均增收1.2萬余元。
金融“血液”流向扶貧末端
金融是經濟的“血液”，也是貫穿在扶貧各個環節的重要“能量”。長期以來，金融“血液”向貧困農戶“末梢”流動明顯卡殼。
中國扶貧基金會會長段應碧向《財經國家周刊》記者分析，從實踐來看，當前金融支持扶貧還存在不少障礙。
比如，扶貧貸款的定價存在兩難，如果要照顧農戶，有時就難以實現商業層面的可持續發展，而如果追求可持續發展，提高利息，農戶付息壓力往往偏大。再比如，扶貧貸款的成本控制有相當難度，農村信用體系缺失導致信用調查成本過高。
中國郵儲銀行行長呂家進認為，現有的銀行管理機制也存在一些問題，難以匹配國家扶貧大局，此前的績效考核機制不足以支持銀行員工踴躍開發扶貧業務。這些約束因素需要盡快找到解決方案。
針對貸款成本高、商業銀行信貸意愿不高的問題，有專家建議，從外部層面而言，央行可以加大扶貧再貸款力度，給商業銀行提供低息資金，財政扶貧資金則可以分出一塊成立“扶貧信貸擔保基金”，降低扶貧信貸利率成本。
針對貧困戶信用體系缺失、信用調查成本高的問題，有專家建議，可在國家層面盡快形成統一的貧困農戶信息系統，并與銀行的信息系統對接，便于銀行針對貧困戶進行精準甄別、精準檢測、精準投放。
銀行也可和各類駐村扶貧工作隊強化合作，駐村工作隊可以發揮項目推薦、信用把關、減少信息不對稱等重要作用。
在扶貧一線，記者看到，不少地方圍繞“金融血液如何流向毛細末端”這個難題進行了大量探索。
分管扶貧工作的寧夏回族自治區黨委常委、自治區政府副主席李銳認為，從寧夏的實踐來看，金融扶貧的核心是依托四大資源、瞄準四大領域、突出四大舉措。
具體而言，即依托財政扶貧資金撬動、政策性銀行中長期信貸、涉農商業銀行專項信貸投放、普惠性金融信貸支持這“四大資源”，瞄準貧困地區基礎設施建設、優勢特色新興產業發展、重點群體就業創新、生態建設和環境保護這“四大領域”，集中實施“四大舉措”――人民銀行切一塊、財政部門貼一塊、金融機構降一塊、存貸掛鉤激勵。
湖南武陵山片區則通過積極探索，總結出了金融扶貧的“七個經驗”：以“一授、二免、三優惠、一防控”模式推進小額信貸的“麻陽經驗”;創新開發“信貸+就業擔保貼息+公司基地+農戶貸款”金融服務產品的“龍山經驗”;搭建起“銀農聯結”橋梁的“沅陵經驗”;“農戶建檔立卡+掛靠龍頭企業或合作社+政府擔保基金注入+設立扶貧貸款貼息專戶”的“武岡經驗”;以金融惠普服務推進精準扶貧的“張家界經驗”;攜手農商行對扶貧對象進行授信以精準投放貸款的“邵陽經驗”;政府牽頭設立經濟風險擔保基金并聯合升級擔保公司提供滾動擔保服務的“邵東經驗”。
隨著這些探索的深入，金融“血液”開始在貧困地區循環起來。
“互聯網+大數據”提高扶貧精度
“互聯網+”深入影響經濟社會的方方面面，對脫貧攻堅也有巨大潛力，全國已涌現出一大批較有成效的案例，比如阿里、京東等電商紛紛將其農村業務與扶貧工作結合起來。
記者發現，推進“互聯網+扶貧”，目前還有待充實三個關鍵要素。
一是貧困地區往往缺乏“雙創”帶頭人;二是貧困農戶往往缺乏獲取和分析海量互聯網信息，進而以此為基礎開展生產和銷售的能力;三是缺乏高效廉價的農產品物流體系，當前物流方式低效昂貴，耗損甚大。
貴州銅仁與阿里巴巴合作，通過電商扶貧實踐，提出了一個可參考的解決方案――建好“三張網”。
阿里巴巴副總裁孫利軍介紹，第一張網是“天網”，即培育基層領導干部“互聯網+扶貧”的思想理念和頂層設計。
第二張網是“地網”，即物流、信息流、支付流三合一的基礎設施。讓農產品高效率進城，讓信息高效率下鄉，讓交易高效率支付。
第三張網是“人網”，鼓勵有創業激情和想法、經過互聯網洗禮、經過大城市洗禮的年輕人回鄉創業，鍛造農村的“雙創”帶頭人隊伍。
除了“互聯網+”，大數據對提升扶貧的精準度同樣意義重大。貴州黔西南州的大數據精準扶貧案例可圈可點。
黔西南布依族苗族自治州下轄一市七縣，其中七個縣均為國家貧困開發工作重點縣，是典型的貧困地區。
針對精準扶貧發展普遍面臨的數據掌握不準確、政策上下不通暢、社會扶貧缺乏參與途徑等問題，黔西南打造了由一朵云（黨建民生數據云）、一張網（精準扶貧信息網）、一組中心（州縣兩級綜合決策協同中心）組成的大數據精準扶貧體系。從數據采集、數據管理、數據應用、價值實現等環節，構建了較為完整的信息服務鏈，支撐精準扶貧的全過程管理。
這個大數據精準扶貧體系，到底神奇在哪里？
黔西南州相關負責人介紹，它的關鍵在于解決了精準扶貧的四個核心難題――扶誰的貧？誰去扶貧？如何扶貧？如何退出？
以“扶誰的貧”為例，傳統確認方式基本上是線下人工排查，其中難免存在瞞報、人情等問題。
而大數據云平臺線上精準扶貧系統采用跨部門數據共享，針對貧困戶涉及的貧困指標，通過與公安戶籍、銀行存款、工商登記、政府公職人員、車管所機動車、房管局不動產、殘聯殘疾人等數據交換分析，能準確剔除不符合扶貧標準的人員，實現對貧困戶線上比對審計。
除此之外，大數據扶貧還能帶來一個巨大的便利――可以“隨時隨地扶貧”。
比如，精準扶貧云平臺根據應用場景開發移動手機APP，扶貧干部精確定位貧困戶，隨時隨地記錄貧困戶信息和扶貧工作情況，扶貧項目實施情況圖片、文字、影像信息上傳。有關部門可以隨時隨地查看貧困情況分析、項目實施分析、資金發放分析、扶貧干部工作效果。
以“非常之策”啃硬骨頭
各地精準扶貧、精準脫貧工作取得許多成果和經驗，同時，多個地方也存在不少具有共性的問題。
比如易地扶貧搬遷工作，其任務之繁重和緊迫性前所未有。
國家發改委數據顯示，從2001年開始至今15年的時間里，國家累計搬遷680萬貧困人口。而中央決定“十三五”期間要對1000多萬貧困人口易地搬遷，這意味著未來5年搬遷任務是過去15年的約1.5倍。如分解到年度計算，“十三五”年均搬遷任務是過去15年年均的4-5倍。
面對如此史無前例的“非常之事”，需充分估計難度并實施“非常之策”。
脫貧攻堅戰的另一個較為普遍的難點，是農民工返鄉返貧問題。
記者在調研中發現，當前有三個重要因素觸發農民工失業返鄉返貧：一是資源型企業大量關停導致用工減少;二是自動化水平提高和機器人規模化應用，對傳統制造業用工形成排擠;三是吸納了近6000萬農民工的建筑業降溫，房地產新開工樓盤減少，停工現象增多，大批建筑類農民工“半失業”或“準失業”。
農民工失業返鄉，將加大農戶返貧壓力，對扶貧工作形成挑戰。目前農村勞動力有7～8成外出務工，非農收入占農民家庭50%左右。承擔家庭經濟重擔的農民工一旦失業返鄉，家庭收入銳減可能返貧。
按國務院農民工工作領導小組辦公室2015年的數據，全國外出農民工達到1.68億人，30歲以下的青年農民工約占60%，他們基本沒有農業生產經驗，在遭受沖擊的情況下，農業“蓄水池”功能失效，可能在結構轉型中形成長期失業群體。
受訪專家認為，想要鞏固扶貧成果，就要千方百計實現農民工“返鄉不返貧”。在政府引導和體制機制方面，有四項工作尤其值得重視。
一是專項抓好返鄉創業。針對農民工群體特征設計全方位創業輔導，鼓勵技校培訓基地、企業培訓基地、免費發放培訓券、農民工創業孵化器、互聯網+農業創業指導等，尤其要引導熟悉大城市的新生代農民成為創業主力。
二是拓展本地就業容量。引導發展休閑農業、觀光農業、創意農業等，挖掘推送適合返鄉農民工從事的非農就業機會。
關鍵詞：團體貸款；連帶責任；利率水平
文章編號：1003－4625(2007)04－0040－03
中圖分類號：F832.35 文獻標識碼：A
一、引言
2006年的諾貝爾和平獎被授予孟加拉國的經濟學教授尤努斯及其創立的孟加拉國的鄉村銀行，以獎勵他和鄉村銀行通過團體貸款在扶貧方面所作出的巨大貢獻。
非正規金融在發展中國家的經濟發展中的重要作用已經被眾多的經濟學家所肯定，例如，Zhu(2001)運用中國的省際數據的研究表明，非正規金融能夠促進經濟增長；Tressel(2003)認為，可持續的經濟增長需要一個能大規模動員儲蓄的正規金融體系的發展，但是在經濟發展的初級階段，當企業家的可抵押資產匱乏時，非正規金融對經濟發展的作用是不能低估的。Dasgupta(2004a)討論了非正規金融存在條件下的資本積累機制，他的研究結論表明：由于非正規金融具有獲得企業信息的信息優勢，所以能夠為被正規金融拒之門外的企業提供信貸，由此減少了市場失靈的發生概率。同時，由于被正規金融拒之門外的具有好項目的企業能夠從非正規金融那里獲得信貸支持，非正規金融因而能夠降低正規金融信貸配給的成本。所以，非正規金融有利于促進資本積累。Dasgupta(2004b)也同時探討了非正規金融存在前提下的信貸配給和內生經濟增長的問題并運用印度的調查數據進行了數值模擬，結果發現，在信貸配給機制下，當不存在非正規金融市場時，經濟增長率為3.8％，在存在非正規金融時，經濟增長率為4.5％；而在自我顯示機制下，經濟增長率為6.6％。由此可見，非正規金融的存在能夠降低市場失靈和信貸配給成本，并有利于經濟增長。目前我國中小企業和農戶生產的融資難問題十分突出。團體貸款在孟加拉國取得成功，在模仿團體貸款機制前必須分析它的各個環節以及我們的經濟和社會背景，本文將從政策制定等方面展開討論。
二、團體貸款運行的幾個關鍵環節
(一)團體貸款成員之間必須承擔連帶責任
團體貸款的一個非常關鍵的特征是銀行不需要抵押和擔保，但是，貸款成員之間必須相互承擔連帶責任，這一點對于團體貸款的成功具有非常關鍵的影響。現有理論研究表明，這種連帶責任可以激發貸款者利用他們所擁有的私人信息，從而解決銀行所面臨的信息不對稱難題。團體成員之間互相了解，知道其他人是否是一個守信用的人，或者其他成員的投資項目到底是什么，其風險程度如何。由于害怕承擔連帶責任，信用好的成員就不會愿意與信用差的成員結合成團體，擁有好的投資項目的成員就不會愿意與投資項目不好的成員結合成團體，這樣，所有的貸款者就會“物以類聚”。所以，銀行只要甄別出一個成員的信用程度及其投資項目的好壞，就能判別出其他成員的情況，而這一點，在一般的正規金融市場上是不能實現的。
研究者發現，有些地方能夠很好地堅持連帶責任，有些地方卻沒有。而一般而言，不能夠堅持連帶責任機制的團體貸款大多沒有獲得什么成功，這就表明了連帶責任機制對于團體貸款成功的重要性。
(二)自下而上地自發產生而不是政府自上而下地推動
團體貸款的產生是一種自下而上的機制，并非由某個金融機構或政府機構主動設計和推廣出來的。這一點對于一個制度或機制的生命力而言，是非常關鍵的，因為這表明它是內生于經濟發展過程之中的，而不是外生的由政府創造的。內生的制度創新的生命力就在于它能夠很好地滿足當地信貸供求者的需要，能夠滿足信貸需求者和供給者的參與約束和激勵相容約束，而且能夠適應當地的社會經濟環境。反之，外在的強加推廣的政策，未必能夠滿足參與者的激勵相容約束，從而會導致其最終失敗的命運。
對于這一點，在世界各國的農村扶貧中都有大量的事實和案例告訴我們，政府自上而下的推動措施由于忽視了參與者的激勵相容約束而往往導致項目的失敗。例如，在農村扶貧中，眾多的扶貧貸款往往是由政府推動的，這會使貸款者感覺到這種貸款是由政府發放的，這樣的貸款對其使用資金的約束是軟的，甚至沒有產生任何約束。所以，最終的結果是，銀行無法收回貸款，且貸款在農戶那里的配置效率很低。
(三)鄉村銀行實行高利率政策
團體貸款的另一個關鍵特征往往容易被政策制定者所忽視，那就是它實行的是高利率政策。在不同的團體貸款實踐中，很多地方的團體貸款利率要比市場利率高出很多，例如玻利維亞的一個項目的貸款利率高達47.5～50.5％，而市場均衡利率只有20％左右，并且項目還實現了贏利(章元，2005)。這一點對于現有的經濟學理論而言顯然是一個“謎”，因為“信貸配給”理論認為，高貸款利率會導致兩種效應：第一，只有高風險者才愿意接受高利率貸款，這是因為他們相信自己還款的概率較低，所以，當貸款利率升高時，貸款者的“平均”風險就會上升；第二，貸款利率越高，使貸款者的行為就越趨向于冒險，從而有可能降低銀行的利潤(Stiglitz and Weiss，1981)；按照這一邏輯，普遍實施高利率政策的團體貸款的還款率應該很低而不會很高，但是為什么現實中卻仍然普遍得到了高還款率的結果呢?對于這個“謎”，章元(2005)的研究給出了一個理論解釋：在將現有研究所通行的二人模型進行擴展后，并且考慮了貸款者投資結束后產出的分布不平衡之后，團體貸款下的高利率反而可能會產生一種甄別機制：即擁有低風險投資項目的團體將擁有高風險投資項目的團體“擠出”信貸市場，而這一擠出效應的產生，就在于后者對前者給予了“交叉補貼”。這一點在一般的正規金融市場上反而是不能夠實現的。
(四)動態的循環借貸
團體貸款是一個設計得非常精巧的機制，其中，對于貸款和還款的過程也有一個非常鮮明的特點，就是貸款者獲得貸款往往是多階段的，而且還款也是多階段的。在這種動態的借款和還款的過程中，如果有一筆貸款沒有按時歸還，那么后續的貸款需求就不能實現。同時如果一個團體中只要有一個成員的貸款沒有償還，那么其他所有成員即使償還了貸款，他們也無法獲得后續的貸款。所以，貸款者為了在下一階段繼續得到貸款，貸款者必須在這一階段中與銀行保持合作而不是對抗，這就是對他們的動態激勵。例如，Besley(1995)認為，在團體貸款中，通過運用動態激勵可以提高還
款率，因為典型的團體貸款一般是以小額發放開始，然后才慢慢增加額度，這種重復交易――一旦有拖欠還款，就立即喪失未來獲得再貸款的可能――可以克服信息失靈并提高效率。Bolton和Scharfstein(1990)認為，對未來再貸款的終止完全可以成為一個動態博弈中的可信威脅，而正是這一威脅，團體成員才會選擇不偏離團體規則。Zeller(1998)的一個實證研究發現，未來再貸款的可能性的喪失可以誘導成員之間建立一種模糊的擔保契約，這種擔保有利于還款率的提高。另外，Ghosh and Ray(1997)還認識到，在這種動態博弈中，漸進式的貸款程序可以在開始時就用小額貸款來測試出成員的信用，這一點允許借款者在長期中與客戶建立起關系并在貸款規模還沒有擴大以前就將隊員的類型甄別出來。Morduch(1999)也認為這一動態激勵可以解釋為什么許多類似機構把重點放在女性身上。因為女性一般說來不具有較強的流動性，所以攜款外逃的可能性很低，而且女性一般也不會具備更多的貸款選擇，從而動態博弈中的女性所具有的動態激勵就更高，這一點無疑可以提高還款率；與傳統貸款所不同的是，團體貸款一般在開始時就要逐步還款，即定期還款計劃。Morduch(1999)還認為這一機制具有如下優點：辨別出那些不守紀律的貸款者、給銀行提供早期的警告、在出現緊急情況時給成員施加橫向壓力。Rutherford(1998)還認為它可以使銀行能夠在貸款者還沒有把資金全部揮霍或者轉移走之前就把銀行的本金留住。
團體貸款是一個精密的機制設計，它的各個環節對于其成功都具有重要作用。本文前面所討論的幾個環節是它獲得成功的關鍵點，下面本文就針對這幾個關鍵點進行政策分析，希望能夠從政策的制定和執行上有助于成功地模仿團體貸款以促進中國的非正規金融的發展，從而有利于中國的新農村建設和經濟的發展。
三、政策分析
基于上述對團體貸款的若干關鍵環節的分析，本文認為在模仿團體貸款的過程中，有如下幾個方面需要重點考慮，因為它們對于能否成功地運用團體貸款具有關鍵意義。
(一)團體貸款成員之間的連帶責任機制必須堅持實施
從激勵經濟學的角度可以看出，連帶責任在團體貸款中能夠激發出很多有利于銀行解決“四大難題”的力量。例如，由于團體成員會擔憂為其他成員承擔連帶責任，所以，就會利用自己對其他成員的了解，將不守信用的成員排除出貸款的團體，從而有利于解決銀行與貸款者之間的信息不對稱所導致的逆向選擇問題。在貸款的使用過程中，對于那些不按照貸款時的要求使用資金的團體成員，其他成員就會對他們實施橫向監督，從而可以克服在信息不對稱的情況下的道德風險問題。在歸還銀行貸款時，團體成員之間是相互了解各自的投資結果和產出情況的，所以，對于團體成員是否有能力償還貸款，是不需要銀行進行審計的。因為連帶責任機制會促使團體成員之間互相進行審計，有能力的成員并不會賴賬。在契約的執行上，特別是在貸款的償還中，團體貸款作為一種非正規金融也具有一種明顯的執行優勢。對于非正規金融的執行能力優勢，Straub(2005)建立了一個信貸配給的道德風險模型，研究了非正規金融和正規金融的執行機制問題。他認為，對于非正規金融而言，其執行能力體現在投資項目失敗時，非正規金融中介施加給貸款者以懲罰。例如，當投資項目失敗時，非正規金融中介能夠通過聲譽機制讓貸款者的聲譽受到嚴重損失、通過法律之外的手段讓貸款者受到懲罰等等。同時，非正規金融中介能夠從施加的懲罰中獲得相應的收益，通過將這一收益引入模型，他認為：非正規金融市場中更好地促進償債的執行機制對于雙方均是有利的。Ghosh and Ray(1999)則研究了非正規金融和正規金融市場中的信息問題和執行機制問題的內生決定機制。他們的模型證明：當市場上的借款人中存在最低比例的“自然違約者”時，放貸者對于新的借款申請人只給予數量有限的資金(同時可能伴隨著高息)，而隨著借貸關系的持續，信貸限制(包括借款數量和利息)將會放松。這種非正規金融市場上的執行機制被稱為“微觀配給”。同樣，在一定條件下，一部分借款人可能被排除在非正規金融市場之外，被稱為“宏觀配給”，兩種不同的執行機制決定了信貸市場的均衡。在團體貸款中，通過連帶責任機制，還可以產生其他類似的執行優勢，例如某個成員投資失敗后，替其承擔了連帶責任的成員可以接受他的非貨幣補償，比如農作物、牲畜等，而這在正規金融是不可能實現的。
然而，現有研究發現，在沒有堅持連帶責任機制的團體貸款項目中，大多最終都沒有取得很好的表現，這一點提示我們，在模仿這一信貸機制時，需要堅持連帶責任機制的執行。
(二)政府在推動團體貸款時的角色定位
從經營管理模式上看，目前利用國內資金進行的小額信貸模式的試點可以分為政府主導推動模式、政府推動和部門參與模式、政府推動和社團指導經營模式、政府推動和扶貧社經營模式這樣幾種模式，它們之間存在著較大的差異。政府介入推動模式的一個重要特點，就是可以迅速地大面積推廣，形成局面和造成聲勢，對扶貧工作產生極大的影響。但是，羅絨戰堆(2002)的研究認為，如果過分依靠政府行政力的推動，產生責任不清、分權不明、只求放款、缺乏經營、不計成本等問題，從而給項目運作留下了隱患。例如，很多研究和調查都發現，被迫提供擔保的鄉干部由于害怕承擔責任而根本沒有動力提供擔保，從而根本沒有積極性發放這種貸款。另外，從利用信貸進行扶貧貸款的研究中，也可以發現大量由于政府過度參與而導致扶貧資金配置效率低下以及項目失敗的教訓，所以，我們在模仿團體貸款時，一定要將政府在這個機制中的作用定位清楚，并且還要考慮好政府的激勵相容約束，這樣才能保證模仿團體貸款的成功。
(三)高利率政策需要靈活考慮
前文的綜述表明團體貸款的成功有一個非常關鍵的地方，就是它的利率要高于、甚至遠遠高于市場利率，這一點也非常關鍵。團體貸款的高利率政策是有其根本的原因的，從團體貸款的執行機制和執行環境中我們可以看出，團體貸款的運行成本比較高，甚至要遠遠高于正規金融的貸款。所以，為了實現贏利或盈虧平衡，銀行必須提高利率以實現可持續發展。
團體貸款的高利率政策并不完全是一個壞事情，因為它能夠有效地克服信貸資金發放中的“尋租”行為，使真正需要貸款的窮人能夠得到資金。現有關于貼息貸款的調查研究表明，提供給農村地區的貼息貸款往往由于資金成本低于市場成本，所以，這些資金往往為有勢力的企業或富人獲得，那些需要信貸資金的窮人往往根本無法獲得，在中國政府發放扶貧資金的過程中，這種尋租行為發生的概率很大。如果團體貸款的利率高于市場利率，反而可以有效地克服尋租行為，使那些真正需要貸款的窮人能夠獲得信貸資金。另外，根據前文提供的研究文獻，如果高利率政策在團體貸款之下能夠將有風險的貸款者擠出去，那么將更加有利于團體貸款瞄準那些需要支持的擁有低風險投資項目的農戶。當然，對于貸款的高成本，我們還必須考慮一個現實，就是需要貸款的農戶和家庭往往更沒有能力承受高的投資成本和借貸成本。為了解決這一問題，可以考慮將這種信貸政策與財政政策結合起來實施。
(四)團體貸款的移植需要綜合考慮中國的社會經濟環境
一、工作目標
以黨的十七屆五中全會精神為指導，深入貫徹落實科學發展觀，堅持全面檢查、分類指導、突出重點、務求實效的原則，通過檢查，全面掌握強農惠農政策執行情況，解決強農惠農政策執行過程中存在的突出問題，查處強農惠農政策執行過程中的違紀違規行為，規范和完善強農惠農資金的監管機制，保障各項強農惠農政策全面落實。
二、檢查內容
重點檢查2009年以來種糧農民補貼資金落實情況、良種補貼資金落實情況、高效農業補貼資金落實情況、農機具購置補貼資金落實情況、社會救助資金落實情況、新農村合作醫療資金落實情況、職教助學金落實情況、農村河道整治補貼資金落實情況、省脫貧攻堅財政獎補資金落實情況、省農村貧困勞動力轉移培訓補助資金落實情況，以及是否存在增加農民負擔、損害農民利益的其它問題。
（一）區農委負責的強農惠農政策落實情況
1．種糧農民補貼資金落實情況
（1）種糧農民補貼資金是否按規定時間通過“一折通”全部發放兌付到戶，有無鄉（鎮）、村干部收回農民“一折通”存折代領補貼或抵扣其他收費項目等違規違紀問題；
（2）糧食（水稻）直補、農資綜合直補面積是否實行公示，鄉（鎮）、村有無虛報戶頭、虛報補貼面積騙取補貼資金等違規違紀問題；
（3）區統計表、鄉鎮統計表、補貼面積到戶公示清冊等檔案資料是否規范；
（4）補貼資金是否實行專戶管理、單獨核算，糧食（水稻）補貼和農資綜合直補工作經費是否按規定安排使用，有無擠占、挪用補貼資金等違規違紀問題。
2．良種補貼資金落實情況
（1）農作物良種補貼面積是否落實到戶，實行公示，鄉鎮、村有無虛報補貼面積等違規違紀問題；
（2）補貼資金是否按規定時間發放兌付到戶，有無收回農民“一折通”存折代領補貼或抵扣其他費用等違規違紀問題；
（3）補貼資金是否納入糧食風險基金實行專戶管理、單獨核算，財政資金撥付、地方配套工作經費落實等是否規范及時，有無截留、擠占、挪用補貼資金等違規違紀問題；
（4）是否按要求做好中國農民補貼網與“一折通”平臺對接工作，相關信息是否一致。
3．高效農業補貼資金落實情況
（1）項目補貼資金是否按標準發放到位，有無擠占、挪用、克扣高效農業補貼資金等違規違紀行為；
（2）高效農業項目建設質量情況、項目完成情況。
4、農機具購置補貼資金落實情況
（1）農機具購置補貼政策是否公開透明，購機審批把關是否嚴格，購機程序是否規范；
（2）執行補貼政策是否公平、公正，是否按要求對購機對象進行公示；
（3）農機管理單位是否存在擅自抬高農機具銷售價格、倒賣補貼農機、套取補貼資金、亂收費、搭車收費等違規違紀問題；
（4）農機管理單位是否嚴格執行補貼機具經銷商由申報企業自主推薦的制度，農民自主選擇經銷商和補貼機具，農民自主與經銷商商定價格等規定；
（5）農機管理單位申報的補貼農機銷售報表是否真實，補貼資金結算是否及時。
（二）區衛生局負責的新型農村合作醫療資金落實情況
1．新型農村合作醫療資金是否按規定配套到位，有無配套不到位、虛假配套、挪用、擠占新型農村合作醫療資金等違規違紀問題；
2．定點醫療機構是否存在超比例用藥、濫用抗生素、超范圍開展醫療服務、不在新農合報銷范圍內而給予報銷的行為；
3．參合醫療機構藥品、診療項目收費是否符合物價部門核定的標準，有無亂加價、亂收費等損害群眾利益的違法違紀問題。
（三）區教育局負責的職教助學金落實情況
1．職教助學金是否按規定配套到位，有無資金配套不到位、虛假配套、挪用、擠占職教助學金等違規違紀問題；
2．職教助學金是否按規定標準足額發放，有無少發或多發、有無以發放實物代替或沖抵學費、餐費等違規違紀問題；
3．職業學校學生信息管理系統是否完備，是否存在雙重學籍重復享受、將綜合高中學生列入中等職業教育助學范圍，虛報人數騙取補貼資金等違規違紀問題。
（四）區民政局負責的社會救助資金落實情況
1．城鄉低保資金落實情況
（1）統計報表是否按時準確上報，低保檔案是否按三級檔案管理模式要求，一戶一檔；
（2）是否嚴格按照戶主本人申請、村（居）委會調查公示、鄉鎮（街道）核實、區審批程序辦理低保，做到按戶施保、應保盡保，有無拆戶保、合戶保、人情保等違規違紀行為；
（3）是否實行動態管理，定期抽查保障對象，及時辦理停發、減發或增發保障金業務，是否按三級分類施保，設立不同保障標準；
（4）是否設立低保專戶、實行專戶管理、專款專用，是否按照城鄉低保資金配套比例足額安排預算資金；
（5）城鄉低保資金是否全部采用“一折通”發放，有無鄉鎮（街道）、村（居）干部收回“一折通”存折代領或私分低保資金等違規違紀問題。
2．救災專項資金管理和救災物資采購、發放落實情況
（1）救災專項資金是否設立專戶管理，有無挪用、克扣、貪污、冒領救災專項資金等違紀違法行為；
（2）救災專項資金和物資是否按照民主評議、登記造冊、張榜公布的發放程序及時發放；
（3）救災物資采購是否經集體研究、公開招投標；
（4）春荒采購報表、花名冊是否準確詳實。
3．五保供養、關愛工程資金落實情況
（1）五保供養經費是否從村級三項經費中分列出來，納入區財政社保專戶，集中供養經費是否按月足額撥付到鄉鎮核算中心，分散供養經費是否通過“一折通”及時足額發放，有無擠占、挪用、克扣五保供養經費等違規違紀行為；
（2）是否嚴格執行《關于建立五保供養標準供養機制進一步做好農村五保供養工作的通知》（宿政辦[2008]124號），按時足額提高標準；
（3）關愛工程資金是否存入區財政賬戶，專款專用，鄉鎮配套資金是否及時匯入區財政專戶；
（4）鄉鎮是否按時保質完成關愛工程床位建設任務，配套設施是否完備，有無擠占、挪用關愛工程建設資金等違規違紀問題。
（五）區水利局負責的農村河道疏浚整治項目資金落實情況
1．是否按規定執行工程招投標制、合同管理制、建設監理制，做到應招標全部招標，各項手續完備；
2．是否嚴格執行資金專項管理，并在有關媒體公示資金使用情況，有無超出項目資金補助范圍、標準發放資金，有無擠占、挪用、克扣項目資金等違規違紀問題；
3．是否按照批準的建設內容進行實施，有無隨意變更、調整項目情況，有無弄虛作假騙取補貼資金現象；
4．是否按照有關規定對年度批準實施的項目進行驗收。
（六）區農工辦負責的扶貧資金落實情況
1．省脫貧攻堅財政獎補資金落實情況
（1）資金撥付手續是否完備，項目有無立項，是否按有關規定組織招投標；
（2）實施的項目是否達到預期目標，項目的建設質量及社會效益情況；
（3）資金使用是否符合規定，有無擠占、挪用、克扣、貪污等違規違紀問題。
2．省農村貧困勞動力轉移培訓補助資金落實情況
（1）農村勞動力培訓資金管理使用是否符合規定，有無擠占、挪用、克扣資金等違規違紀問題；
（2）農村勞動力培訓機構是否符合定點培訓機構條件，是否有與承擔培訓業務相適應的師資力量和培訓設備；
（3）培訓機構上報的培訓人數與實際參加培訓人數是否一致，有無弄虛作假套取培訓補助資金等違法違紀問題。
三、檢查方法及時間安排
檢查采取點面結合，通過聽匯報、看資料、查賬冊、走訪農戶等方式進行，各部門首先進行自查，區政府糾風辦組織有關部門對全區資金運行情況進行檢查，對惠農政策落實情況進行抽查。實施方案分以下四個階段。
（一）組織發動階段（8月3日-8月7日）
為保障監督檢查有序開展，取得實效，區直各有關部門定人定責，指定分管領導和相關人員負責組織、領導監督檢查工作。同時，要通過各種媒體宣傳各項強農惠農政策，宣傳此次監督檢查的目的和意義，并設立公布監督舉報電話，接受群眾投訴舉報。
（二）鄉鎮（街道）和區直各有關部門自查階段（8月8日-9月30日）
各鄉鎮和區直各有關部門要分頭組織自查。鄉鎮負責對本行政區域涉及的惠農政策落實情況進行自查。區直各有關部門負責對條線涉及的惠農政策落實情況進行自查，主要方法如下：
1．關于對農委各項政策落實情況檢查的主要方法
（1）種糧農民補貼情況的檢查：一是查看區統計表、鄉鎮(街道)統計表、補貼面積到戶公示清冊等檔案資料；二是對照項目檔案，隨機走訪農戶核查實際到位情況；三是查看資金專戶管理、財政資金撥付記錄、資金使用與管理情況等資料。全區所有鄉鎮必須全部檢查，每個鄉鎮檢查行政村數不得少于6個，每個行政村訪問農戶數不少于10戶。
（2）良種補貼情況的檢查：一是查看公示照片、區統計表、鄉鎮統計表、補貼面積到戶公示清冊等檔案資料；二是對照項目檔案，隨機走訪農戶，核查實際供種情況；三是查看財政資金撥付情況、供種企業證賬管理、地方配套工作經費落實情況。全區所有鄉鎮必須全部檢查，每個鄉鎮檢查行政村數不得少于6個，每個行政村訪問農戶數不少于10戶。
（3）高效農業補貼資金的檢查：一是查看2009-2010年實施的項目資料及資金拔付等情況；二是現場察看項目建設情況。
（4）農機具購置補貼的檢查：一是查看農機管理單位農機購置補貼相關文件、補貼農機具中標價格、補貼標準、購機人員名單、購機合同等相關資料；二是隨機抽取部分購機人員進行走訪調查；三是查看農機管理單位賬目及與定點經銷商的往來情況。要走訪2010年度和2011年度全區購機人員總數的5-10%，走訪每種不同型號機器購置人數不得少于購此型號機器總人數的5-10%，在抽取購機人員時要充分考慮到區域范圍，確保每個鄉鎮都抽到，保證檢查工作的全覆蓋。
2．關于對新型農村合作醫療資金情況檢查的主要方法
一是查看區資金專戶管理、財政資金撥付記錄、資金使用與管理情況等資料；二是抽查醫院5-10種銷量大、價格高的藥品，并將其價格與江蘇省最高限價進行核對；三是查看病人病案的醫囑用藥，并與醫療定點機構上報新農合結算的藥品目錄進行核對；四是檢查醫院的財務報表，藥品進銷存明細賬，并與醫院結報信息中的用量進行核對。
3．關于對職教助學金情況檢查的主要方法
一是查看區級資金專戶管理、財政資金撥付記錄、資金使用與管理情況等資料；二是檢查職業學校職教助學金來往賬目，看財政撥付的資金和學校發放的資金是否相符，有無挪用助學金或用于抵扣學生學費、餐費等；三是查看發放資金花名冊，抽取部分在校就讀的學生進行核實。
4．關于社會救助資金情況檢查的主要方法
（1）城鄉低保資金落實情況的檢查：一是查看低保管理制度、資金管理賬冊、撥付款憑證等資料；二是對照低保對象名冊檔案，隨機走訪低保戶，核查低保金實際領取情況；三是查看財政資金撥付、賬務管理、區配套資金落實情況。全區所有鄉鎮必須全部檢查，每個鄉鎮檢查行政村數不得少于6個，每個行政村走訪低保戶不少于5戶。
（2）救災專項資金管理和救災物資采購、發放情況的檢查：一是查看救災款物采購報表、公示材料、區統計表、鄉鎮統計表、發放到戶清冊等資料；二是對照發放清冊，隨機走訪受災群眾核查救災款物實際到位情況；三是查看資金專戶管理、資金撥付記錄、物資采購發放等資料。全區所有鄉鎮必須全部檢查，每個鄉鎮檢查行政村數不得少于6個，每個行政村走訪受災農戶不少于10戶。
（3）五保供養、關愛工程建設情況的檢查：一是查看關愛工程建設項目批復及招投標情況；二是隨機抽取部分鄉鎮敬老院進行走訪調查，核實資金落實，核查老人在院生活待遇，集中供養率和敬老院設施建設等情況；三是查看財政五保供養資金和關愛工程建設資金專戶管理及使用情況；四是隨機走訪分散供養老人，查看五保供養標準落實和供養資金領取情況。全區抽查的鄉鎮不得少于6個，檢查行政村數不得少于6個，每個行政村訪問分散供養人數不少于5人。全區檢查的鄉鎮敬老院不少于5所，關愛工程不少于5個。
5．關于農村河道疏浚整治項目資金檢查的主要方法
一是查看2009-2010年實施項目的招投標、資金拔付、合同執行等情況；二是現場察看項目建設完成情況，工程建后管護情況；三是走訪群眾，了解工程實施的有關情況。
6．關于扶貧資金檢查的主要方法
（1）省脫貧攻堅財政獎補資金落實情況的檢查：一是查看立項及相關臺賬資料；二是查看區級資金撥付賬目、項目資金使用賬目和項目驗收報告；三是實地查看項目完成情況及質量情況。全區所有使用財政獎補資金的項目都要檢查。
（2）省農村貧困勞動力轉移培訓補助資金落實情況的檢查：一是檢查區財政部門核定的補貼對象和補貼金額以及將培訓補助資金撥付至定點培訓機構的明細賬目；二是查看定點培訓機構每期培訓學員檔案，根據培訓人員名單走訪調查；三是查看培訓機構相關資質及教學設施。全區所有定點培訓機構都要檢查，并抽取每個培訓機構的每期培訓人員總數的5%進行走訪。
各鄉鎮（街道）、區直各有關部門要于10月9日前將自查情況及案例報送至區政府糾風辦。
（三）區政府糾風辦組織抽查階段（8月8日-10月15日）
區政府糾風辦組織區直有關部門對全區落實強農惠農政策情況進行抽查。原則上抽查與鄉鎮（街道）和區直各有關部門自查同步進行。一是聽匯報。聽取各有關部門工作開展情況匯報，查看相關資料；二是對資金運行情況進行檢查。對全區各項強農惠農政策資金的運行情況進行檢查；三是抽查。對全區各鄉鎮（街道）、村居、職業學校、定點醫療機構、敬老院、河道疏浚工程項目、高效農業項目、勞動力培訓機構、標準廠房建設項目、農村專業合作社等進行抽查。
（四）整改迎查階段（10月16日-10月31日）。
區監督檢查組向各鄉鎮（街道）和區直有關部門反饋通報抽查情況，對檢查中發現的問題及時糾正處理，嚴肅處理截留、挪用和克扣強農惠農資金以及其他損害農民利益的違紀違法問題，并針對問題查找薄弱環節，不斷規范和完善強農惠農政策落實監管機制。同時，各鄉鎮（街道）和區直有關部門要對自查和抽查中發現的問題及時進行整改，以迎接市里11月份開展的強農惠農政策落實情況監督檢查。
四、工作要求
