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一、巴塞爾核心原則的產生背景及主要內容
60年代以后，全球金融格局的變化使金融危機不斷發生。為加強在銀行監管方面的國際合作，1975年，10國集團成員國成立了巴塞爾委員會，作為國際清算銀行的一個正式機構。巴塞爾委員會成立后，先后制定了《對銀行的國家機構的監督》、《修改后的巴塞爾協議，對銀行的國外機構的監督原則》和《統一國際銀行資本衡量和資本標準》等一系列重要文件。這些文件的制定與推廣，對穩定國際金融秩序起到了積極作用。但是，由于金融創新的發展，金融自由化和一體化，使金融風險大大加劇，連續發生一些嚴重的大銀行破產事件，如1994年有129 年歷史的美國基德投資銀行倒閉，1995年英國有近233 年歷史的巴林銀行破產。這些事件使世界各國重新審視銀行監管，重視監管的系統性和有效性。1996年6月，7國集團里昂峰會結束時發表宣言呼吁強化金融監管體系。認識到這一客觀形勢，巴塞爾委員會在1996年國際貨幣基金組織和世界銀行年會結束后開始制定《有效銀行監管的核心原則》。在1997年4月，推出了征求意見稿。在廣泛征求意見的基礎上，于9月國際貨幣基金組織和世界銀行香港年會上向世界有關各方介紹并解釋了核心原則的內容。
《有效銀行監管的核心原則》分五部分，共25條，即先決條件（原則1）、發照程序和對機構變動的審批（原則2至5）， 持續性銀行監管的安排（原則6至21）、監管的正規權力（原則22）、 跨國銀行業（原則23至25）。
第一部分：有效銀行監管的先決條件。具體包括以下要求：由立法明確參與銀行監管的各機構的目標及責任、監管機構享有工作上的自主權和充分的資源（包括人員、資金和技術）、作為監管依據的法律必須完善、國內外各類金融監管機構間加強信息合作等。
第二部分：發照程序和對機構變動的審批。它要求發照機關至少審查銀行的所有權結構、董事和高級管理層、經營計劃和內部控制以及包括對資本金在內的預計財務狀況，銀行監管有權審查和拒絕銀行向其他方面轉讓大筆股權或控制權的申請，銀行的大筆收購和投資符合標準。
第三部分：持續性銀行監管的安排。這是巴塞爾核心原則的關鍵部分，包括三個方面：（一）審慎法規與要求的制定與實施，可細分為資本充足率、信用風險管理、市場風險管理、其他風險管理和內部控制；（二）持續進行的銀行監管手段有非現場檢查、現場檢查和（或）聘用外部審計人員、綜合并表監管；（三）銀行機構的信息要求有五個方面：會計標準、招生范圍和頻率、確認所提供信息的準確性、監管信息保密和信息披露。
第四部分：監管者的正規權力。要求監管者有權采取糾正措施和關閉不具備生存能力的銀行。
第五部分：跨國銀行業。要求各國監管者實施全球性并表監管，東道國監管者遵循高標準約束外國銀行。
巴塞爾核心原則的最大特點是其系統性。它在吸收以往監管經驗的基礎上，從市場準入到持續性監管直至關閉不合格銀行，對銀行業的監管作了全面規定。它不同于以往的文件側重于資本充足率、利率風險等某一方面，而是著眼于銀行監管的全方位和有效性，它表明巴塞爾委員會在制定監管規則方面實現了一次質的飛躍。
二、我國銀行業監管狀況
我國的銀行監管較建國初期而言，無論在法規建設、人員素質還是在機構設置、監管手段方面都取得了長足的進展。但不可否認，我國銀行監管工作還存在許多亟待解決的問題。
（一）沒有形成良好的銀行監管宏觀環境
銀行監管是保障銀行業穩健運行總安排的一部分。我國銀行監管目標的實現受到監管體制、人員素質、法律體系和國際合作等多方面缺陷的制約。
1.監管體制沒理順。法律規定中國人民銀行專門進行銀行監管，審計部門對銀行的財務收支，信貸活動進行審計，但二者在工作中缺乏有效協調。中國人民銀行總行對各分支機構的授權不明，二者也缺乏有效的信息交流和工作中的配合，人民銀行內的計劃、金管、稽核、會計等部門各行其事，造成監管權分散，不能形成監管合力。
2.人員素質不高。銀行監管隊伍正處于新老交替期，而人事制度的弊端，使不懂業務的人員（如退伍軍人）走進監管隊伍；教育體制的弊端，難以培養出大量的高素質人才；而享樂主義又腐蝕了一些業務熟練的人員。因此，面對加劇的金融風險，監管隊伍日顯落后。
3.法律體系不健全。目前的法規多側重實體內容、忽視程序上的措施；法規內容粗略，難以操作，在一些銀行新業務方面存在著法律空白；現存的法規之間，存在著抵觸現象。
4.與國外監管機構的協調不充分。據統計，截至1997年6月底， 在我國的外資營業性銀行達147家，我國在國外的銀行機構超過500家。這需要國際監管合作。但由于各種原因，我國銀行監管機構對外聯絡較少，特別與在華銀行的母國缺乏充分溝通。
（二）沒有建立有效的持續性銀行監管體系
1.市場準入標準不完善。市場準入標準體現于《商業銀行法》第12至第15條以及《銀行管理暫行條例》的第15條中。這些規定過于簡單，尤其是缺乏對所有權結構、控制制度和財務預測的詳細規定。
2.對資本充足率的規定過于粗略。1988年的《巴塞爾協議》從資本構成、風險權數和目標標準比率等方面對資本充足性作了詳細規定，已經為100多個國家所接受。 我國對資本充足率的規定主要體現于《商業銀行法》第39條第1項：“資本充足率不得低于8％”之中，這一規定在現實中操作難度很大。
3.信息收集與處理亟待規范。問題主要在于：（1 ）會計報表不統一，給監管部門的統計工作造成困難；（2）計算機信息網絡沒建立，微機軟件開發少且不統一；（3）信息修理人員沒有專業化， 對這類人員的選拔、提高缺乏一套行之有效的制度。
4.對金融風險監管缺乏科學系統的量化指標。對信用風險、市場風險、利率風險、流動性風險、操作風險、聲譽風險等如何監管，《商業銀行法》只做了簡單規定，《商業銀行資產負債比例管理暫行監控指標》涉及面雖廣一些，但仍不全面，且操作性不強，需要補充和完善。
5.監管者權力的獨立性有待進一步明確。這主要表現在地方政府向銀行要貸款，迫使銀行違規經營。監管機構一旦發現問題，地方政府則設法求情，甚至用行政權力施壓。
（三）監管可為單一、乏力
1.現場監管方式落后，非現場監管應用少且不規范。西方國家的現場監管一般是在問卷調查的基礎上有針對性地進行，檢查內容囊括內部控制、管理層、資產負債管理、流動性等方面，檢查手段主要是運用微機查閱。我國現場監管基本上是手工操作，檢查內容主要是資產負債管理。現場監管費時費力，西方國家運用少，主要依賴非現場監管。我國的非現場監管剛剛起步，且與現場監管分屬不同部門，缺乏配合，非現場監管主要依賴的報表，有時失真。
2.銀行內部控制機制薄弱。西方國家很早就注重銀行內部控制制度管理。我國長時期只重視銀行的外部監管，忽視了銀行的自我控制，結果造成許多大案要案發生。我國在1997年5月16 日才《加強金融機構內部控制的指導原則》，對內部控制的管理剛剛納入了正軌。
三、借鑒巴塞爾核心原則，促進我國銀行業監管
巴塞爾核心原則的目的之一是為各國監管機構提供一個基本的參考標準，供正在努力加強現有監管體系的監管者對照檢查現有的監管安排，并盡快制定出彌補缺陷的現實計劃。針對我國銀行業監管的缺陷，結合巴塞爾核心原則，我國可在以下幾方面采取積極措施。
（一）創造良好的銀行監管宏觀環境
1.建立新的銀行監管體制。為符合核心原則對監管機構獨立性要求，可在人民銀行總行下設銀行監管總局，負責全國銀行監管工作。在省、地兩級設分支機構，與地方人民銀行脫鉤，實行垂直領導，直接對銀行監管總局負責。同時，將審計部門以及人民銀行內在的計劃、金管、稽核、會計等部門的監管權統歸于監管部門。
2.全面提高監管人員的素質。首先要對在崗人員培訓，可通過在職學習、脫產進修、出國交流等多種方式進行；其次要大力引進品德優良、業務熟練、懂法律的專門高級人才；最后還應建立競爭淘汰機制，獎優罰劣，堅決辭退不稱職人員。
3.健全銀行監管法律體系。一方面要對已有法規加以清理，對已經過時的法規，如《銀行管理暫行條例》應對照《中國人民銀行法》、《商業銀行法》等基本法律或修訂或廢除；另一方面對銀行的一些新業務采取超前立法方式，改變過去先比賽后定規則的陳舊做法。另外，還要提高立法水平，對所調整的社會關系作出詳盡縝密科學的規定，防止出現法律常立、常改、常廢的不穩定現象。
4.加強與國外監管機構間的合作。這一方面需要我國進一步深化金融體制改革，創造條件，爭取早日加入巴塞爾委員會和世界貿易組織；另一方面要建立與外國銀行監管當局特別是在華銀行的母國銀行監管機構的定期聯絡制度，加強信息交換，交流監管經驗。
（二）建立有效的持續性銀行監管體系
科學的持續性銀行監管體系與過去的合規性監管、事后監管相對應，它是全面防范、處理金融風險的客觀需要。這一監管體系應包括：
1.對市場準入和機構變動的審查。（1 ）對市場準入審查要全面：銀行股東的財務狀況、聲譽和經營業績；內部控制制度和組織機構，特別是內部審計、稽核部門的獨立性；董事會和高級管理人員的品行、專業知識和銀行經驗；財務預測是否明確、現實可行；擬在我國設立銀行機構的外國金融機構應達到巴塞爾協議有關資本充足率的最低標準，其所在國具有并表綜合監管能力。（2 ）對機構變動的審查包括銀行股權的受讓人達到批準新銀行對股東的要求和銀行的重大收購與投資在銀行的經營能力和法律許可的范圍內。
2.風險監管制度。（1）信用風險管理。 對超過一定數額或資本比例的貸款由監管機構審查；銀行呆帳損失準備金的提取足以防范一般的信貸風險；對風險集中實行控制；關聯貸款不得優于市場條件，也不得超過限額。（2 ）利率風險管理。銀行須建立利率風險控制制度和程序，并定期向監管者匯報利率風險的狀況和處理措施。監管者可向銀行提供有關資產組合和期限搭配的建議。（3）流動性風險管理。 監管者應保證銀行業務不過份擴張、資產搭配合理以及持有相當比例的較強變現能力的高質量的資產。（4）操作風險管理。 嚴格執行內部會計和稽核制度；實行積極的交叉監督，如一筆業務由雙人簽字；建立保險制度和應急計劃，一旦出現風險事故能及時化解。（5）資本充足率管理。 應結合1988年《巴塞爾協議》的規定，制定規范化、量化的實施辦法：對銀行資本分成兩類。第一類核心資本包括股東和公開的儲備金，第二類附屬資本包括未公開的儲備金、重估價儲備金、通用貸款損失準備金、帶債務性質的資本證券和次級的長期債券；為銀行資產確定風險權數，可采用0、10％、20％、50％和100％五個權數；細化目標標準比率，在總的比率不低于8 ％的基礎上，分別規定核心資本和附屬資本所占比例。（6 ）信息管理。首先應采用最新技術，大力開發監管軟件；其次，將現場監管和非現場監管獲取的信息相互對照、補充；最后還應注意：會計準則統一，新設銀行和出現危險征兆的銀行定期向監管者報告情況，監管者對銀行的敏感信息負保密義務，監管者定期公布銀行情況，銀行也應定期公布財務狀況，使公眾能正確決策。
3.對違規銀行的處理。監管者應有權命令銀行采取挽救措施；限制銀行的業務活動，包括已經開展的業務和準備開辦的新業務；撤換高層管理人員或董事，情節嚴重的，剝奪其在銀行界就業的機會；接管銀行；關閉已根本喪失償債能力的銀行。
（三）改善監管手段，提高監管能力
【關鍵詞】銀行業審慎監管；宏觀審慎監管；微觀審慎監管；現狀；完善建議
中圖分類號：D92文獻標識碼A文章編號1006-0278（2015）12-066-04
1993年12月，國務院公布了《關于金融體制改革的決定》，是金融分業監管體制形成的規范基礎，2003年3月，中國銀行業監督管理委員會（China Banking Regulatory Commission，英文縮寫：CBRC）成立，行使從央行分離出來的對全國銀行業的監管職能，銀監會自成立以來負責對全國銀行業金融機構及其業務活動的監督管理，在銀行業體制改革、風險內控管理水平和風險抵御能力等方面取得顯著進步。客觀來講，中國乃至其他國家一直以來較重視銀行業微觀審慎監管卻忽視銀行業宏觀審慎監管問題。幾次金融危機的爆發特別是2006年美國次貸危機引起的全球性金融危機為各國乃至國際組織銀行監管的改革提供了現實基礎，各國及國際社會普遍注意到單純的銀行微觀審慎監管無法實現整個銀行系統的穩定，因此應在繼續完善銀行微觀審慎監管的同時，注重實施宏觀審慎監管措施，并需注意微觀審慎監管與宏觀審慎監管動態平衡問題。
一、銀行業審慎監管相關基本問題介紹
（一）銀行業審慎監管的內涵
“銀行業審慎監管”是一個復合性詞語，銀行業，即銀行這一金融領域，界定了監管的領域范圍。審慎，漢語意思是指周密而謹慎。在這一詞語處于核心地位的是“監管”一詞，①監管的全稱為監督管理。監督，漢語意思是指察看并督促管理，②漢語意思是指照管并約束，以及管轄和處理。而監管一詞并非是監督和管理含義的簡單堆砌，它有其特定的含義，廣義上，監管含有監督和管理的內容，狹義上，監管指的是監督性管理，英文詞regulation。國外有學者認為，監管是國家憑借政治權利對經濟個體自由決策所實施的強制性限制。③中國人民大學財政金融學院副院長，金融與證券研究所副所長趙錫軍認為，監管是指監管者為實現監管目標運用監管手段對監管對象采取的控制活動。④監管權作為一種公權力，應當具備主動干預性，并且這種公權力應受到公法的調整。因此，中國銀行業監督管理委員會政策法規部主任、研究局局長黃毅認為，監管是指政法專門機構為實現特定目標，依法采取措施對一定領域或行業予以主動干預和控制的活動總稱。這一定義體現出了監管權是一項公權力這一基本屬性，筆者同意黃毅的觀點并認為銀行業審慎監管是指銀行業監督管理機構行使監管職權，對銀行業金融結構的業務風險進行主動干預和控制的活動總稱。
（二）銀行業審慎監管的外延
隨著全球性金融危機的屢次發生，使國際社會普遍意識到僅僅通過對單個銀行實施監管措施并不能保證整個銀行系統的穩健運行，并認為應在逐步完善微觀審慎監管措施的同時強調將宏觀審慎監管措施與之并重。宏觀審慎監管是指針對整個銀行業體系乃至整個金融系統作為監管對象，自上而下實施的，以整個金融系統的穩健運行為監管目標的監管模式，并全面考慮包括銀行業、證券業及保險業在內的整個金融系統的風險與收益的權衡問題。一般來說，宏觀審慎監管與微觀審慎監管的目標是共同的，都是通過防范風險來保護投資者和維護金融穩定，但微觀審慎監管與宏觀審慎監管在實現共同目標的過程中也會出現沖突。微觀審慎監管與宏觀審慎監管之間的關系錯中復雜，不能單純的從性質上界定二者的關系，應在監管實施中找出二者的動態關系，并依此為基礎制定并采取有效監管措施以發揮微觀審慎監管與宏觀審慎監管的最大效用。⑤銀行業審慎監管的基本問題除上述介紹外，還有其他問題，例如，宏觀審慎監管的主體、對象等問題。但這些問題同時涉及到中國監管實踐中的現狀及完善問題，因此將在下文詳述。
二、中國銀行業審慎監管現狀及存在的問題
（一）銀行業審慎監管現行規范性規定
根據現行法律的規定，銀行業審慎監管涉及的具體范圍應為風險管理、內部控制、資本充足率、資產質量、貸款準備金、關聯交易、資產流動性、監管的程序性規定等方面。下面將對我國在以上方面的規范及實踐現狀做簡要介紹。
1.資本充足率
2006年修訂后的《商業銀行資本充足率管理辦法》的規定，資本充足率，是指商業銀行持有的、符合本辦法的資本與商業銀行風險加權資產之間的比率。核心資本充足率，是指商業銀行持有的符合本辦法規定的核心資本與商業銀行風險加權資產之間的比率。商業銀行資本充足率不得低于百分之八，核心資本充足率不得低于百分之四。中國銀行業監督管理機構按照本辦法對商業銀行資本充足率、資本管理狀況進行監督檢查。銀行業監督管理機構通過對資本充足率作出規定以控制因資本不足給銀行自身及銀行業和宏觀經濟環境所帶來的風險。我國關于銀行業資本充足率的規定也符合《核心原則》16條資本充足率原則，需注意的是關于資本充足率的規定，《核心原則》第三版在第二版強調資本要求反映銀行多種風險的基礎上更加強調資本要求所反應的銀行業及宏觀經濟環境風險，體現了宏觀審慎監管與微觀審慎監管有機結合的發展趨勢，對此，我國在以后的立法及法律修訂中應予以重視。
2.貸款準備金
根據銀行業監督管理機構制定的《商業銀行貸款損失準備管理辦法》的規定，貸款損失準備金是指商業銀行在成本中列支、用以抵御貸款風險的準備金，不包括在利潤分配中計提的一般風險準備。銀行業監督管理機構在本辦法中明確規定了貸款準備金的監管標準、管理要求等。體現了銀行業監督管理機構的審慎監管理念。
3.資產流動性
銀行業監督管理機構2009年制定的《商業銀行流動性風險指引》中規定，本指引所稱流動性風險是指商業銀行雖然有清償能力，但無法及時獲得充足資金或無法以合理成本及時獲得充足資金以對資產增長或支付到期債務的風險。流動性風險可以分為融資流動性風險和市場流動性風險。融資流動性風險是指商業銀行是指商業銀行在不影響日常經營或財務狀況的情況下，無法及時有效滿足資金需求的風險。市場流動性風險是指由于市場深度不足或市場動蕩，商業銀行無法以合理的市場價格出售資產以獲得資金的風險。同時，《核心原則》原則24對流動性風險做出了規定。
4.風險管理
2006年銀行業監督管理機構制定了《商業銀行合規風險管理指引》。指引規定了商業銀行合規政策、合規程序、合規指南、合規計劃、合規評估報告和重大違規事件的報備、報送或報告的具體要求；明確了銀行監管機構為實現商業銀行合規風險監管而進行的非現場監管和現場檢查的重點范圍。此外，銀行業監督管理機構于2006年《關于進一步加強案件風險防范工作的通知》，通知規定，對銀行業金融機構內部控制、建立健全案件責任追究制度、引咎辭職制度等作出規定。《核心原則》原則15對風險管理體系做出規定，例如監管機構確定銀行具備全面的風險管理體系（包括董事會和高級管理層的有效監管），及時識別、計量、評估、監測、報告、控制和緩解所有實質性風險，風險管理體系應當與銀行的風險狀況和系統重要性相匹配等。⑥此外，銀監會制定并引發了《商業銀行聲譽風險指引》、《商業銀行操作風險管理指引》、《商業銀行穩健薪酬監管指引》、《商業銀行信息科技風險管理指引》、力求全方位控制各方面風險，實現銀行業審慎監管目標。
5.關聯交易
根據《商業銀行法》第四十條規定，商業銀行不得向關系人發放信用貸款；向關系人發放擔保貸款的條件不得優于其他借款人同類貸款的條件，在第二款中規定，關系人是指商業銀行的董事、監事、管理人員、信貸業務人員及其近親屬，也包括上述人員投資或者擔任高級管理職務的公司、企業和其他經濟組織。第四十一條規定，任何單位和個人不得強令商業銀行發放貸款或者提供擔保。商業銀行有權拒絕任何單位和個人強令要求其發放貸款或者提供擔保。銀行業監督管理委員會2004年《商業銀行與內部人和股東關聯交易管理辦法》對關聯方、關聯交易等進行了明確的規定。《核心規則》原則20規定了與關聯方的交易，包括監管機構要求銀行按市場原則與關聯方開展交易、監測這些交易、采取適當的措施控制或緩解各類風險等標準。
（二）我國銀行業監管方面目前存在的問題
自銀行業監督管理機構成立及《銀行業監督管理法》制定以來，銀行業監督管理機構在銀行業審慎監管方面發揮了重要作用，取得了許多制度性成就，但目前取得的成就與銀行審慎監管的目標之間仍有許多差距，仍需致力于銀行業審慎監管的學者專家及立法者、執法者等的不懈努力完善之。具體來說，銀行業審慎監管仍存在以下問題：
1.長期以來，對宏觀審慎監管重視不足
中國以及世界上的諸多國家一直以來著重關注微觀審慎監管，認為銀行業監管要努力實現避免單個銀行因各種風險遭受破產，但這樣的監管措施無法有效應對周期性的金融危機的爆發，特別是2006年美國次貸危機引發的全球性金融危機爆發以來，中國在金融危機中受到的影響也驗證了宏觀審慎監管的重要性。此外，凡事都有兩面性，宏觀審慎監管也是如此，一味的強調宏觀審慎監管并不能完全避免及有效應對金融風險。微觀審慎監管及宏觀審慎監管的動態平衡問題也需要相關規范制定者及執行者審慎應對。
2.宏觀審慎監管主體選擇問題
從宏觀審慎監管要實現防范及控制整個金融業風險、維護整個金融業穩定的監管目標中，可以看到宏觀審慎監管主體要負責銀行、證券、保險及信托等整個金融領域的監管。由此引出宏觀審慎監管主體的選擇問題，并且宏觀審慎監管主體確定問題直接關系到我國金融業甚至整個經濟體系的穩定。目前，我國尚無關于宏觀監管主體問題的規定，為了將宏觀審慎監管落到實處，因此筆者認為國家相關部門需謹慎處理宏觀審慎監管主體問題。
3.監管的獨立性方面存在問題
2010年國際貨幣基金組織和世界銀行聯合開展了對中國的金融部門評估規（Financial Sector Assessment Program ， FSAP），2012年，國際貨幣基金組織披露了中國FASP核心原則評估報告。報告指出，盡管銀監會有著清晰的審慎監管目標，但在實際操作中，有時會受到國有銀行體系服務于經濟增長目標的影響，監管獨立性可能受到影響。FASP評估團特別指出，維護銀行業安全穩健運行和實現其他目標之間的矛盾，在很多國家都存在，但在中國尤為突出，主要是因為中國在很大程度上通過銀行體系實現經濟和社會目標。⑦銀行業監督管理的目標是促進銀行業合法、穩健運行，維護公眾對銀行業的信心。但是在在監管實踐中，銀行業監管機構常常行使超法定監管職權外的其他職權。同時各級政府也常常將銀行業監管機構作為銀行業的主管單位而不是監管單位，并要求銀監部門承擔法定之外的職責。⑧以上這些都影響了銀行業監督管理機構的獨立性。
三、完善中國銀行業審慎監管的建議
（一）宏觀審慎監管重視不足的建議
宏觀審慎監管與微觀審慎監管之間的關注點是不同的，前者強調對整個金融業風險的防范及控制，后者強調對銀行業中單個銀行風險的防范及控制，為應對長期以來中國對宏觀審慎監管重視不足問題，中國在以后相關法律及政策的制定中應在強調微觀審慎監管措施的同時重視宏觀審慎監管措施，執行者應在執行過程中應積極探求能有效防范、控制微觀風險及宏觀風險的措施。即，微觀監管措施與宏觀監管措施之間并不是毫不相關的關系，筆者認為這兩者之間是交叉的關系，例如相關調查權的行使必定同時涉及到對銀行業金融機構及非金融機構的有關資料、人員等的審查，這無疑是對微觀審慎監管目標及宏觀審慎監管目標的實現都是有利的。同時，在微觀審慎監管與宏觀審慎監管的動態平衡問題上，審慎監管的相關規范制定者及執行者應經常關注經濟學領域關于微觀審慎監管與宏觀審慎監管關系的最新研究成果，并不是微觀審慎與宏觀審慎同時采取就能有效應對風險、維護銀行業穩定。胡利琴、彭紅楓及彭意三人在研究我國銀行業宏觀審慎監管與微觀審慎監管的協調問題時，通過同時引入宏觀審慎監管與微觀審慎監管工具變量，分析兩者對監管目標的作用方式，若對監管目標的影響是同向的，則說明兩者是協調的，否則說明兩者在當前監管環境中是沖突的。⑨他們通過研究得出了我國當前階段微觀審慎監管與宏觀審慎監管并不完全協調，從以微觀審慎監管為核心的監管制度過渡到兩者配合的審慎監管形式需要一個較長的過渡階段。因此需要在逐步完善微觀審慎監管的基礎上構建與微觀審慎監管相協調的宏觀審慎監管措施體系。
（二）宏觀審慎監管選擇主體的建議
目前，學界針對銀行業審慎監管主體問題上莫衷一是，具體來說，有學者主張有中國人民銀行作為銀行業審慎監管主體，主要理由是：1.央行的目標之一是避免系統性風險。《中國人民銀行法》第二十七條規定：“中國人民銀行根據執行貨幣政策的需要，可以決定對商業銀行貸款的數額、期限、利率和方式，但貸款的期限不得超過一年。”本條是關于央行作為最后貸款人的法律規定，所以央行擁有宏觀審慎監管權有法律依據。2.由央行作為監管者能有效避免多個部門合作應對危機的低效及處理不利。3.央行作為宏觀經濟運行的調控者身份使其更合適作為銀行業監管主體。另有學者認為應遵照中國以往做法另設專門的宏觀審慎監管主體，主要原因有：1.央行作為宏觀審慎監管主體會使其權力過于集中，不利于權力間相互制衡；2.使央行在應對系統性危機時因同時處于不同身份而無法解決利益沖突問題。筆者認為應該在央行下設立一個專門的宏觀監管部門，國務院選任宏觀監管部門組成人員，此部門在組織上隸屬于央行，但獨立行使職權，其職權行使行為受央行監督，宏觀監管部門監管決策理念應與央行宏觀經濟政策相適應，宏觀監管部門作出任何監管決策時應向央行備案。當宏觀監管部門監管決策與央行宏觀經濟政策相背離時，由國務院裁決該監管決策是否實施。這樣即避免宏觀監管者因不了解央行宏觀經濟政策而無法實施高效益監管，又避免了由央行充當宏觀監管者而導致權力集中問題。但我國具體由誰充當宏觀監管者角色更適合需靠實踐考驗。
（三）完善監管獨立性的建議
銀行業監管的獨立性是銀行業審慎監管的前提，也是監管機構有效監管的必要條件。針對第二章中影響監管獨立性的原因，可以從以下幾方面完善：
1.成立自律組織
成立銀行監管協會性質的自律組織，該組織由金融消費者、經濟學家、律師、會計師等人員組成，該協會應傾聽社會對銀行改革和監管的政策意見，回應社會對銀行業監管的訴求，進一步提高銀行監管的公正性，以增強銀行業監管的獨立性。
2.擴大PCA的適用
PCA指“立即干預措施”（prompt corrective action），指商業銀行出現某種情況時，監管機構應自動采取相應的干預和處罰措施。目前PCA主要應用于資本監管中。應擴大PCA的應用范圍，增強監管技術上的獨立性，例如，對于銀行業違法違規行為，監管部門應立即自動采取處罰措施，提高審慎監管程度。
3.組織專業素質培訓
監管機構應經常組織進行專業素質培訓，提高監管專業水平、明確監管職責范圍，按照監管法律法規行使監管職權。
此外，筆者認為影響監管部門獨立性改革最根本障礙是中國國有銀行體系服務于經濟及社會目標的體制，而改善這一問題需要中國長期的努力。
四、總結
在美國次貸危機引發的全球性金融危機爆發后的后危機時代，中國及其他國家普遍意識到完善銀行業微觀審慎監管的同時，需考慮到風險從宏觀角度上對整個金融業的影響，所以宏觀審慎監管是與微觀審慎監管處于同一層次并需要給與關注的監管措施，目前我國已開始了對宏觀審慎監管的理論研究及實踐實施，并取得一定的進展，但在微觀審慎監管與宏觀審慎監管的動態運作及宏觀審慎監管具體運作模式等方面仍有很大的完善空間。在全球化及我國正處在轉變經濟發展方式的改革背景下，我國應在與國際銀行業監管機構及各國國內銀行業監管機構合作的基礎上完善我國的監管措施，以促進銀行及銀行業體系安全穩健運行。
注釋：
①⑥巴塞爾委員會.有效銀行監管核心原則（2012）[M].中國銀行業監督管理委員會，譯.中國金融出版社，2012：45.
②中國社會科學研究院語言研究所.現代漢語詞典[M].商務出版社，1979：539.
③黃毅.銀行監管法律研究[M].法律出版社，2009：2.
④趙錫軍.論證券監管[M].中國人民大學出版社，2000：1-2.
⑤⑨胡利琴，彭紅楓，彭意.我國銀行業宏觀審慎監管與微觀審慎監管協調問題研究[J].管理世界，2012（11）.
關鍵詞網上銀行 業務風險 法律規制
中圖分類號:d920.4 文獻標識碼:a 文章編號:1009-0592(2010)01-019-02
隨著網絡信息技術的飛速發展,網上銀行業務應運而生并在全球蓬勃發展。保障網絡世界的安全,最有效的方式是立法,但網上銀行作為新生事物,我國相關的法律法規的缺位和不完善成為制約其進一步發展的重大瓶頸,由于網上銀行業務本身所依賴的互聯網的無國界性,任何人以任何方式在任何地點都可以享受網上銀行業務帶來的便捷服務,從而進一步加劇了金融全球化的趨勢,使得國際銀行業間的市場競爭突破了國界成為全球性的競爭。因此對網上銀行法律保障機制的研究不能僅僅局限于國內國的層面,在對我國立法不斷完善的基礎上充分借鑒和吸收國外的立法經驗具有重要的意義。
一、網上銀行的概念
網上銀行(internet bank or e-bank)又稱網絡銀行,根據巴塞爾銀行監管委員會2001年5月的《電子銀行業務風險管理規則》,所謂“電子銀行業務”,不僅包括“通過電子渠道提供的零售和小額銀行產品與服務”,還包括“以電子方式提供的大額電子支付與其他批發性銀行服務”。所謂“批發性銀行業務”其針對的對象是大型工商企業和機構,單筆業務數額巨大,不同于銀行與客戶之間以傳統方式構成的零售銀行業務。“它們既包括如獲取財務信息、取得貸款和開立存款賬戶之類的傳統業務活動,又包括如電子票據支付服務、個人理財、賬戶匯總及商戶對商戶市場與交換之類較新的產品與服務。”網上銀行又被稱為“aaa銀行”,因為其為客戶提供了“aaa”式服務,其業務操作可以不受時間、空間、地點的限制。筆者認為,網上銀行其本質上是網絡信息技術發展的產物,是銀行業在網絡信息時代的一場技術革新,其實質上仍是以傳統的銀行業務為基礎,是銀行業等金融機構為客戶提供服務方式的改變,即通過電子渠道向客戶提供各種金融產品和服務。
全球第一個嚴格意義上的網上銀行于1995年10月誕生于美國——安全第一網上銀行(security first network bank),它通過互聯網向全球客戶提供金融服務,包括在線交易登記、聯機聲明、電子鈔票兌付以及支票轉賬。一時之間,許多金融機構紛紛開展自己的網上銀行業務,網上銀行發展勢頭強勁,大有取代傳統銀行成為未來世界銀行業發展主導之勢。然而,僅僅時隔三年,安全第一網上銀行就因為業務虧損而被收購。網上銀行作為新生事物在將網絡信息技術的先進性和傳統銀行制度的優勢充分結合的同時也面臨著兩者帶來的雙重風險。
二、網上銀行業務的風險分析
網上銀行因其運行機制的特殊性,除了具有傳統銀行所面臨的風險外還具有網絡環境下新的風險表現形式。傳統的銀行業風險表現形式主要是指信用風險、聲譽風險、外匯風險、流動性風險等,在巴塞爾銀行監管委員會1998年頒布的《電子銀行和電子貨幣業務的風險管理》中,電子貨幣的業務風險被分為聲譽風險、操作風險、信用風險、法律風險、利率風險、流動性風險、市場風險及跨國風險等風險類型,要對網上銀行業務風險進行有效規制,必須針對不同的風險類別制定不同的法律監管框架。筆者認為,在網上銀行業務的風險中,比較重要的風險類型主要包括:
(一)操作風險
由于網上銀行業務以網絡信息系統為基礎,來源于系統自身的安全性、穩定性和可靠性方面的重大缺陷而導致潛在損失的可能性被認為是操作風險。巴塞爾銀行監管委員會在報告中認為操作風險主要包括如下幾種情況帶來的風險:電子貨幣犯罪;雇員的欺詐;系統的設計、實施和維護以及客戶的操作不當。可以看出操作風險主要體現在三個方面:其一、系統和設備自身的設計和運行的不完善而引發的技術層面的風險;其二,銀行內部的管理控制機制的不完善引發的風險,其三、作為網上銀行業務參與人的客戶對系統的錯誤操作也會引發操作風險。
(二)信用風險
信用風險是網上銀行業務中最為常見的風險,存在于債務人履行與銀行所簽的合同的過程中,由于債務人未能按照合同的約定履行義務而給銀行的資本或收益帶來的風險。由于銀行并不是電子貨幣的發行者,而僅僅是作為電子貨幣的“承銷商”從發行者處購買貨幣在轉售給客戶,如果電子貨幣的發行者不對電子貨幣進行兌換將會使銀行產生信用風險;同時,客戶在使用電子銀行業務的過程中,很可能發生遲延履行或不履行等違約情況,造成網上銀行業務的信用風險。
(三)信譽風險
信譽風險也稱為聲譽風險,是指由于輿論導向的不利或公眾的負面評價而對銀行的資本和收益帶來重大損失的風險。在金融全球化的今天,信譽乃是銀行的生存之本,特別是在網絡的環境下,網絡的無國界性使得信息的傳遞比以往任何時候都更為快捷,一旦網上銀行出現系統缺陷或是安全事故必然會迅速傳播造成重大影響。此外,如果不能及時穩妥的解決客戶的問題引起客戶的信心危機,在媒體輿論進行負面報道的情況下,引起銀行的信譽危機就在所難免了。
(四)法律風險
網上銀行業務的法律風險是指違法相關的法律、法規、行業做法所產生的風險及由于相關法律、法規本身的不完善、不健全而引起法律后果所導致的風險。巴塞爾銀行監管委員會認為法律風險還包括由于交易對象的法律權利義務未能確定所產生的風險。可從以下三方面理解法律風險:其一,由于網上銀行作為新生事物與傳統銀行業務的差異性,針對傳統銀行業務的法律法規已難以規制網上銀行業務出現的新問題。其二,由于參與主體的銀行自身違法操作行為直接導致或者是其他主體的違法行為間接導致的法律風險。其三,由于網上銀行交易的跨國性,針對網上銀行業務的風險規制尚無一個統一的國際立法,各國基于不同的國情必然會制定不同的法律規范,那么會產生國際私法方面的管轄權和法律適用的沖突,無形中增加了法律成本,也會對網上銀行業務的跨境交易的發展造成阻礙。
三、國際上關于網上銀行業務風險規制的法律制度
由于網上銀行業務風險的無國界性,對網上銀行業務風險規制的研究已不能僅僅局限于傳統意義上純粹的國內法的層面,其所具有的特性及未來發展方向迫切要求國際社會不僅應在在國內法的層面就網上銀行業務風險規制制定相關的法律法規,并且還應在國際社會之間就包括風險監管在內的重大法律問題達成共識,彌補各國立法規制的差異性,統一和協調網上銀行業務風險規制的相關法律法規及形成國際慣例和標準。基于巴塞爾銀行監管委員會在網上銀行業務風險監管方面的突出研究成果,本文以巴塞爾銀行監管委員會為開頭概述國際上關于網上銀行業務風險規制的法律制度。
巴塞爾銀行監管委員會早在1997年就了《銀行有效監管核心原則》。1998年3月,該委員會成立了專門工作組,對電子銀行與電子貨幣的風險管理意義進行了研究,并了《電子銀行和電子貨幣交易的風險管理》的報告。報告在肯定電子銀行和電子貨幣交易的良好發展前景的基礎上也指出了其作為新生事物對傳統銀行業的影響及帶來的風險和挑戰,并得出在電子銀行業務風險管理領域進一步開展工作的必要性的結論。1999年11月,委員會設立了電子銀行業務工作組(the electronic banking group), 致力于為電子銀行業務制定相關的風險監管和銀行監管指南。由來自成員國或地區的中央銀行和銀行監管機構組成。在此基礎上,委員會在2001年5月公布了《電子銀行業務的風險管理原則》報告,該報告對此前的相關研究進行了初步的總結,提出了14條電子銀行業務風險管理的原則,以促進電子銀行業務的安全與穩定發展。巴塞爾銀行監管委員會對電子銀行業務風險監管的最新階段性成果。其內容包括有關董事會與管理層監控、安全控制和法律與信譽風險管理的原則。2007年7月,委員會又了《跨境電子銀行業務活動的管理和監督》,其目的是對跨境電子銀行業務的風險進行規制,構成了對上述《電子銀行業務的風險管理原則》的重要的補充。
此外,歐盟(european union)作為重要的國際組織也對網上銀行業務的風險監管進行了積極地探索和研究。其于2000年6月了《關于內部市場電子商務若干法律方面的歐共體指令》《關于信用機構業務開辦與經營的2000/12/ec指令》為歐洲一體化過程中促進歐盟銀行業市場一體化,為歐盟網上銀行業務的監管提供了重要的指導原則,該指令涵蓋了歐洲銀行業務審慎監管的主要方面,確立了諸如相互承認原則、協調原則、互惠原則以及單一許可原則等一系列促進銀行業務監管與發展的重要指導性原則。亞洲與太平洋經濟合作組織(asian-pacific economic cooperation)作為亞洲及太平洋地區最具影響力的區域性經濟組織,在對作為組織成員的各個經濟實體網上銀行業務的監管和發展進行深入研究的基礎上提出了數項原則性建議,以期促進各成員網上銀行業務的健康發展。其中包括實施風險管理、保護消費者、有效利用穩健做法、確立準入要求的建議。
除國際組織外,縱觀網上銀行的發展歷史,網上銀行作為新生事物最早出現在發達國家,世界上第一個嚴格意義上的網上銀行——“安全第一網上銀行”誕生于美國。美國作為發展網上銀行業務的先驅國家,其對網上銀行業務監管的研究也最為深入。所以通過深入研究美國網上銀行業務的法律保障機制,對于完善我國的相關法律法規必然具有重要的參考意義。
在美國對銀行業實施諸多的法律法規中,尤以規范銀行業監管為主要內容。美國的銀行業監管模式為雙重銀行監管機制,聯邦和州均有權對銀行進行監管,在聯邦一級,負責銀行監管的主要機構有三個:財政部貨幣監理署、聯邦儲備局和聯邦存款保險公司。美國銀行監管法基本上由國會頒布的法律和聯邦、各州頒布的法規組成。1999年11月,美國國會通過了規制美國金融業經營和管理的《金融服務現代化法》為網上銀行業務的監管問題提供了初步指導。該法以金融混業經營為核心,廢除了分業隔離,鼓勵銀行與證券保險公司三者的聯合經營,并加強了對金融消費者隱私的保護。《聯邦銀行法》是規制美國聯邦銀行業務活動的基本法律規范,該法為制定適合網上銀行業務風險特征的新的監管法規提供了新的依據。其允許銀行利用所有能夠促進其銀行業務的“剩余權限”,還規定“聯邦銀行可以從事開展銀行業務所必需的附帶業務”。此外,傳統法律規范中有關網上銀行業務的大量條款仍可適用。如《電子資金劃撥法》中規定,從事網上銀行業務的銀行機構應當遵循其中關于扣抵客戶賬戶款項的相關操作程序。 編輯整理
參考文獻:
【關鍵詞】銀行監管，風險，約束機制
中圖分類號：DF438.1
一、銀行業監管的一般理論
（一）銀行業監管的概念
從狹義上講，銀行業監管是指國家金融監管機構對從事存款、貸款業務的銀行業金融機構的組織行為和經營行為活動進行監督和管理的總稱。從廣義上講，銀行業監管不僅包括國家金融監管機構對銀行業金融機構的外部監管或他律監管，也包括銀行業金融機構的內部監管或自律監管。國家金融監管機構對銀行業外部監管與銀行業金融機構的自律監管是相輔相成的。我國銀行業的專門監督機構是國務院銀行業監督管理機構，即為中國銀行業監督管理委員會。
（二）銀行業監管的目標
監管目標是一個國家制定監管制度的依據，監管目標的確立關系到具體的監管規定，因此，監管目標的確定是對銀行進行監管的首要問題。我國《銀行業監督管理法》第3條規定：“銀行業監督管理的目標是促進銀行業的合法、穩健運行、維護公眾對銀行業的信心。”由此可見，我國商業銀行的監管目標是兩個：一是促進銀行業的合法穩健運行，保證銀行業的健康經營和發展；二是維護公眾對銀行業的信心，保護公眾尤其是存款人的利益。這樣的銀行監管目標也是完全符合巴塞爾委員會《有效銀行監管的核心原則》對監管目標的建議，是符合現代銀行監管的目標的。
（三）銀行監管的內容
銀行的監管目標也就決定了其監管的內容。依據《有效銀行監管的核心原則》及各國監管的實際情況來看，商業銀行的監管大致包括以下方面：1.市場準入監管。是銀行監管的首要環節，他能夠保證進入金融市場的銀行具備良好的品質以及合理的銀行數量；2.銀行業務運營監管。是對銀行的持續性監管，必須要履行審慎監管的原則，通過對商業銀行的資本充足率、信貸風險及流動性等進行監督管理，來確保銀行的穩健運行；3.市場退出監管。是銀行不能滿足監管當局的審慎要求時，而監管當局所采取的一項措施。這三者有機結合在一起，服務于銀行監管的全過程。
二、我國銀行業監管體制的特點及其存在問題
銀行業監管體制，是指國家對銀行業進行監督管理的職責劃分方式和組織制度。與本國政治經濟體制、宏觀調控手段、金融體制、金融市場發育程度相適應，各國確立了各自不同的銀行業監管體制。概括起來，主要有中央銀行與其他金融監管機關共同監管和設立專門的銀行業監管機構兩種類型。
（一）我國金融監管體制的現狀
我國現階段實行的是“一行三會”（中國人民銀行、中國銀監會、中國證監會、中國保監會）的分立金融監管格局。其中，銀監會負責監管商業銀行、政策性銀行、信托投資公司、資產管理公司、農村信用合作社等存款類金融機構；證監會負責監管證券公司；保監會負責監管保險公司；中國人民銀行作為中國的中央銀行主要是負責制定并保證貨幣政策的執行，加強宏觀調控。
（二）我國銀行監管存在的問題
我國銀行業監管是在改革開放后逐步發展起來的，由于金融改革的進程一直滯后于經濟體制改革，特別隨著全球經濟一體化進程的加快，我國銀行業進一步對外開放，使我國銀行業監管在與國際接軌過程中，也發現一些值得重視的問題，主要包括以下方面：
1.部分條款操作性不強。這些需要加強的監管規則主要體現于《銀行業監督管理法》中。一是審慎經營規則可操作性不強。《銀行業監督管理法》第21條規定審慎經營規則，包括風險管理、內部控制、資本充足率、損失準備金、風險集中、關聯交易、資產流動性等內容。同時銀監會頒布的大量規則也涉及審慎經營規則，但由于缺乏約束力和可操作性，基層監管部門難以有效執行。二是監管措施規則的操作性不強。《銀行業監督管理法》規定禁止分紅、禁止轉股、禁止出境等監管措施。但未形成細化此條款的具體規則，使基層監管部門無法有效使用這些監管措施，從而影響銀行業的有效監管。
2.有效的市場約束機制尚未建立。所謂的市場約束機制，就是市場參與者借助于銀行自愿以及銀行監管當局強制的信息披露的基礎上，通過自覺提供監督和對銀行實施約束，并對銀行產生的激勵和制裁的行為與過程。在我國，銀行監管仍然是以外部的行政監管為主，有效的市場約束機制監管并沒有建立。
3.缺乏對監管者的監管。在我國，監管人員在對銀行依法監管過程中無人對監管人員的行為進行監管，其是否做到廉潔公正、秉公執法？是否利用了職務之便謀取不正當利益？目前，我國并沒有出臺相關法律法規，也沒有制定出一套對監管者進行再監管的指標體系來衡量監管者的成效。因此，監管者與被監管者之間往往存在著利益關系，對于加強監管人員隊伍建設和防范銀行的風險是十分不利的。
三、完善我國銀行業監管體制的建議
（一）完善銀行業監管的法制建設
我國雖已制定了《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《銀行業監督管理法》等關于金融的法律法規，但與我國的經濟及銀行發展需求來講，仍然存在著較大的差距。因此，完善我國銀行業監督的法律體系，可以從以下方面入手：1.制定法律的實施細則。2.建立健全執法傳遞機制。3.培育公眾的法律意識，優化金融法治環境。國家要繼續投入大量的人力、財力、物力等來推行普法教育，以培育公眾的法律意識，同時也要加大法律的制裁力度，來樹立有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究的觀念，從而使全社會對法律做出合理性的認同與信賴。
（二）強化市場約束體系對銀行業的作用
市場約束是用來保證銀行體系在整體上長期安全運行的必要條件，同時也是現代銀行監管體系中不可或缺的方面。在搞好外部監管的同時，要注意發揮市場機制的約束與淘汰作用。1.完善銀行業信息披露制度。我國頒布《商業銀行信息披露暫行辦法》是對商業銀行信息披露的原則、內容及管理方法等方面作出了非常具體的規定。該辦法的出臺，不僅表明了我國商業銀行將按照國際慣例來運作以及提高銀行信息透明度的決心與信心，而且在一定程度上彌補了我國在信息披露制度上的缺陷；2.充分發揮社會的監督作用。加強銀行業協會的自律，結合我國的實際情況，可以考慮在銀行當局的支持下，全國只設立一個國家級的銀行業協會，各級地方協會可作為其派出機構。在運作方式上，可定期舉辦研討會，就出現的新情況進行討論，加強信息交流，聯手抵制欺詐銀行資金的行為，以保護銀行業的利益及體系安全。
（三）加強對監管機構進行再監管
從我國實際情況來看，可以考慮由中央銀行、財政部和專家組成專家委員會，對監管者的活動及所制定的規則進行監督。以至于增強監管工作的透明度和社會輿論的監督。通過社會公眾、中介機構及被監管對象的監督，來規范監管人員行為，來防范監管工作中“道德風險”，同時也要加強監管考核制度的建設。目前，我國還未建立起一套嚴格的指標體系來衡量監管的績效，也無法評價監管者的監管成效。因此，必須制定相關的法律法規，來規范監管者的行為，強化銀行監管行業的內部控制，保證監管的公正有效。
參考文獻
[1]史生麗：《商業銀行公司治理與銀行監管》，法律出版社2010年版。
【關鍵詞】銀行監管；風險；機制
中圖分類號：F84
文獻標識碼：A
文章編號：1006-0278（2015）06-029-01
一、銀行業監管的一般理論
1.銀行業監管的概念。從狹義上講，銀行業監管是指國家金融監管機構對從事存款、貸款業務的銀行業金融機構的組織行為和經營行為活動進行監督和管理的總稱。從廣義上講，銀行業監管不僅包括國家金融監管機構對銀行業金融機構的外部監管或他律監管，也包括銀行業金融機構的內部監管或自律監管。國家金融監管機構對銀行業外部監管與銀行業金融機構的自律監管是相輔相成的。我國銀行業的專門監督機構是國務院銀行業監督管理機構，即為中國銀行業監督管理委員會。
2.銀行業監管的目標。監管目標是一個國家制定監管制度的依據，監管目標的確立關系到具體的監管規定，因此，監管目標的確定是對銀行進行監管的首要問題。我國《銀行業監督管理法》第3條規定：“銀行業監督管理的目標是促進銀行業的合法、穩健運行、維護公眾對銀行業的信心。”由此可見，我國商業銀行的監管目標是兩個：一是促進銀行業的合法穩健運行，保證銀行業的健康經營和發展；二是維護公眾對銀行業的信心，保護公眾尤其是存款人的利益。
3.銀行監管的內容。銀行的監管目標也就決定了其監管的內容。依據《有效銀行監管的核心原則》及各國監管的實際情況來看，商業銀行的監管大致包括以下方而：一是市場準入監管。是銀行監管的首要環節，他能夠保證進入金融市場的銀行具備良好的品質以及合理的銀行數量；二是銀行業務運營監管。是對銀行的持續性監管，必須要履行審慎監管的原則，通過對商業銀行的資本充足率、信貸風險及流動性等進行監督管理，來確保銀行的穩健運行；二是市場退出監管。是銀行不能滿足監管當局的審慎要求時，而監管當局所采取的一項措施。這二者有機結合在一起，服務于銀行監管的全過程。
二、我國銀行業監管體制現狀及其存在問題
1.我國金融監管體制的現狀。我國現階段實行的是“一行二會”（中國人民銀行、中國銀監會、中國證監會、中國保監會）的分立金融監管格局。其中，銀監會負責監管商業銀行、政策性銀行、信托投資公司、資產管理公司、農村信用合作社等存款類金融機構；證監會負責監管證券公司；保監會負責監管保險公司；中國人民銀行作為中國的中央銀行主要是負責制定并保證貨幣政策的執行，加強宏觀調控。
2.我國銀行監管存在的問題。（1）部分條款操作性不強。這些需要加強的監管規則主要體現于《銀行業監督管理法》中。一是審慎經營規則可操作性不強。《銀行業監督管理法》第21條規定審慎經營規則，包括風險管理、內部控制、資本充足率、損失準備金、風險集中、關聯交易、資產流動性等內容《銀行業監督管理法》規定禁止分紅、禁止轉股、禁止出境等監管措施。（2）有效的市場約束機制尚未建立。所謂的市場約束機制，就是市場參與者借助于銀行自愿以及銀行監管當局強制的信息披露的基礎上，通過自覺提供監督和對銀行實施約束，并對銀行產生的激勵和制裁的行為與過程。在我國，銀行監管仍然是以外部的行政監管為主，有效的市場約束機制監管并沒有建立。（3）缺乏對監管者的監管。在我國，監管人員在對銀行依法監管過程中無人對監管人員的行為進行監管，其是否做到廉潔公正、秉公執法？是否利用了職務之便謀取不正當利益？目前，我國并沒有出臺相關法律法規，也沒有制定出一套對監管者進行再監管的指標體系來衡量監管者的成效。因此，監管者與被監管者之間往往存在著利益關系，對于加強監管人員隊伍建設和防范銀行的風險是十分不利的。
三、完善我國銀行業監管體制的建議
1.完善銀行業監管的法制建設。我國雖己制定了《中國人民銀行法》《商業銀行法》《銀行業監督管理法》等關于金融的法律法規，但與我國的經濟及銀行發展需求來講，仍然存在著較大的差距。因此，完善我國銀行業監督的法律體系，可以從以下方而入手：（1）制定法律的實施細則。（2）建立健全執法傳遞機制。（3）培育公眾的法律意識，優化金融法治環境。
關鍵詞：銀行業監管現狀發展趨勢
一、我國對銀行業監管的現狀
1.利率政策
我國利率改革的方式是明確的,即漸進、有序,原則上遵循先外幣、后本幣,先貸款、后存款,先農村、后城市,先大額、后小額的步驟。但是中國目前還沒有明確全面實現利率市場化的時間表。利率市場的起步較晚,從1996年開放同業拆借利率開始,此后又開放了銀行間債券利率。2000年開放了外幣利率(小額外幣存款除外),2004年存款利率管上限,貸款利率管下限的格局。在這種情況下,中國貨幣市場和資本市場至今也尚未形成基準利率體系,自然也沒有簡單的金融衍生工具,如期權和期貨。這使得中國的金融衍生品市場不僅落后于發達國家,和其他發展中國家相比也存在差距。
2.商業銀行的跨區域經營問題
長期以來,我國的中小商業銀行,即城市商業銀行不能跨區域經營。《城市商業銀行暫行管理辦法》第6條規定,城市商業銀行在地級以城市設定,一個城市只能設立一家城市商業銀行;第二條規定,城市商業銀行主要為本市中小企業和居民提供金融服務。
分析城市商業銀行的發展歷史我們可以看出,中國的城市商業銀行是清理整頓城市信用社、化解地方金融風險的產物。與此同時還承擔了支持地方經濟發展,特別是支持中小企業的重擔。城市商業銀行人員素質較低、經營管理水平不高、風險高度集中。這是監管政策明文規定城市商業銀行不允許跨區經營的背景。
隨著我國銀行業改革開放的推進,城商行風險管理水平不斷提高,許多城商行提出了拓展發展空間、實現跨區域發展的要求。對此,銀監會與相關部門進行了認真研究并達成共識,城市商業銀行完全可以走出城市。2009年4月,銀監會調整了中小商業銀行的準入政策。規定中小商業銀行的機構發展不再受數量指標控制,不再對股份制商業銀行、城市商業銀行設立分行和支行設定統一的營運資金要求,從而實現了基本上統一監管標準,實施同質同類監管。
3.混業經營
在上世紀80年代改革開放的最初期,我國金融業并不是分業經營的。當時,商業銀行可以設立信托投資公司、證券公司,比如,交通銀行和太平洋保險就是連在一起的。但是,由于后來金融業出現了一些混亂情況,當時一種主流的看法認為這些混亂來自于混業經營,因此就逐漸把金融業務切分開來;同時在立法上加以保證,形成了一種比較嚴格的分業經營體制。1995年通過并于2003年修改的《中華人民共和國商業銀行法》第43條規定,商業銀行在中華人民共和國境內不得從事信托投資和證券經營業務,不得向非自用不動產投資或者向非銀行金融機構和企業投資,但國家另有規定的除外。
二、進一步完善銀行業監管法律體系的相關思路
我們正處于一個金融市場迅速創新、競爭不斷加劇的年代。這對我國銀行業的發展和銀行業法規建設來說,既是機遇又是挑戰。監管部門應當審時度勢,抓住機遇,應對挑戰,明確相關政策法律改革調整思路,進一步完善銀行業監管法律體系。
完善調整金融市場主體關系的主導性法律制度。首當其沖的即是對我國商業銀行的產權制度和公司治理結構相關法律制度的調整。這些年,我國市場經濟發展和銀行業改革取得了重要進展,不僅為國有商業銀行補充資本金、剝離不良資產,也借鑒國際先進經驗在風險控制、財務管理、薪酬激勵等方面進行了改革,但由于進行市場主體制度設計過程中主要按照政府意志展開改革,而未按照私法原理明確主體權利與義務,導致體制和機制等深層次問題沒有得到很好解決,改革在許多方面還需要進一步深化。未來幾年,法律需要在商業銀行產權制度、出資人制度、股東權利與義務、股東行為約束、法人治理結構等方面,在深刻理清社會關系的基礎上,作出科學明晰的規定,在私法層面明確銀行在市場中的商事主體地位,保護其自治權利,維護市場對于市場主體的選擇和對于金融資源的配置。
建設開放性市場準入制度,培育多層次金融市場主體。銀行業是有限持牌的行業,我國銀行業實行嚴格的準入制度,這是完全必要和合理的。但過高的準入門檻也容易導致市場壟斷,我國現有金融機構之間在服務方式上、組織構架上、經營模式上、服務對象上、產品設計上、業務流程上都具有驚人的相似性,同質化情況嚴重,供給動力不足。因此,如何實現經濟的平等性是今后中國銀行業法律制度完善的重要方面。作為國際政府管理的長期趨勢,放松管制對于銀行業發展至關重要。一方面,金融機構的豐富可以使優質資本進入銀行業,提高中國銀行業的發展實力;另一方面,各類金融機構可以提供不同的產品,實現服務多樣化,從而解決金融市場供需矛盾。
為解決農村地區銀行業金融機構網點覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分等問題，中國銀行業監督管理委員會按照商業可持續原則，適度調整和放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，降低準入門檻，強化監管約束，加大政策支持，促進農村地區形成投資多元、種類多樣、覆蓋全面、治理靈活、服務高效的銀行業金融服務體系，以更好地改進和加強農村金融服務，支持社會主義新農村建設。現就調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策有關問題提出如下意見：
一、適用范圍和原則
本意見適用于中西部、東北和海南省的縣（市）及縣（市）以下地區，以及其他省（區、市）的國定貧困縣和省定貧困縣（以下統稱農村地區）。
農村地區銀行業金融機構準入政策調整涉及面廣，要積極、穩妥地開展這項工作，按照“先試點，后推開；先中西部，后內地；先努力解決服務空白問題，后解決競爭不充分問題”的原則和步驟，在總結經驗的基礎上，完善辦法，穩步推開。首批試點選擇在四川、青海、甘肅、內蒙古、吉林、湖北6省（區）的農村地區開展。
二、準入政策調整和放寬的具體內容
（一）放開準入資本范圍。積極支持和引導境內外銀行資本、產業資本和民間資本到農村地區投資、收購、新設以下各類銀行業金融機構：一是鼓勵各類資本到農村地區新設主要為當地農戶提供金融服務的村鎮銀行。二是農村地區的農民和農村小企業也可按照自愿原則，發起設立為入股社員服務、實行社員民主管理的社區性信用合作組織。三是鼓勵境內商業銀行和農村合作銀行在農村地區設立專營貸款業務的全資子公司。四是支持各類資本參股、收購、重組現有農村地區銀行業金融機構，也可將管理相對規范、業務量較大的信用代辦站改造為銀行業金融機構。五是支持專業經驗豐富、經營業績良好、內控管理能力強的商業銀行和農村合作銀行到農村地區設立分支機構，鼓勵現有的農村合作金融機構在本機構所在地轄內的鄉（鎮）和行政村增設分支機構。
上述新設銀行業法人機構總部原則上設在農村地區，也可以設在大中城市，但其具備貸款服務功能的營業網點只能設在縣（市）或縣（市）以下的鄉（鎮）和行政村。農村地區各類銀行業金融機構，尤其是新設立的機構，其金融服務必須能夠覆蓋機構所在地轄內的鄉（鎮）或行政村。
對在農村地區設立機構的申請，監管機構可在同等條件下優先審批。股份制商業銀行、城市商業銀行在農村地區設立分支機構，且開展實質性貸款活動的，不占用其年度分支機構設置規劃指標，并可同時在發達地區優先增設分支機構；國有商業銀行、股份制商業銀行、城市商業銀行在大中城市新設立分支機構的，原則上應在新設機構所在地轄內的縣（市）、鄉（鎮）或行政村也相應設立分支機構。
（二）調低注冊資本，取消營運資金限制。根據農村地區金融服務規模及業務復雜程度，合理確定新設銀行業金融機構注冊資本。一是在縣（市）設立的村鎮銀行，其注冊資本不得低于人民幣300萬元；在鄉（鎮）設立的村鎮銀行，其注冊資本不得低于人民幣100萬元。二是在鄉（鎮）新設立的信用合作組織，其注冊資本不得低于人民幣30萬元；在行政村新設立的信用合作組織，其注冊資本不得低于人民幣10萬元。三是商業銀行和農村合作銀行設立的專營貸款業務的全資子公司，其注冊資本不得低于人民幣50萬元。四是適當降低農村地區現有銀行業金融機構通過合并、重組、改制方式設立銀行業金融機構的注冊資本，其中，農村合作銀行的注冊資本不得低于人民幣1000萬元，以縣（市）為單位實施統一法人的機構，其注冊資本不得低于人民幣300萬元。
取消境內銀行業金融機構對在縣（市）、鄉（鎮）、行政村設立分支機構撥付營運資金的限額及相關比例的限制。
（三）調整投資人資格，放寬境內投資人持股比例。適當調整境內企業法人向農村地區銀行業法人機構投資入股的條件。境內企業法人應具備良好誠信記錄、上一年度盈利、年終分配后凈資產達到全部資產的10％以上（合并會計報表口徑）、資金來源合法等條件。
資產規模超過人民幣50億元，且資本充足率、資產損失準備充足率以及不良資產率等主要審慎監管指標符合監管要求的境內商業銀行、農村合作銀行，可以在農村地區設立專營貸款業務的全資子公司。
村鎮銀行應采取發起方式設立，且應有1家以上（含1家）境內銀行業金融機構作為發起人。適度提高境內投資人入股農村地區村鎮銀行、農村合作金融機構持股比例。其中，單一境內銀行業金融機構持股比例不得低于20%，單一自然人持股比例、單一其他非銀行企業法人及其關聯方合計持股比例不得超過10%。任何單位或個人持有村鎮銀行、農村合作金融機構股份總額5%以上的，應當事先經監管機構批準。
（四）放寬業務準入條件與范圍。在成本可算、風險可控的前提下，積極支持農村地區銀行業金融機構開辦各類銀行業務，提供標準化的銀行產品與服務。鼓勵并扶持農村地區銀行業金融機構開辦符合當地客戶合理需求的金融創新產品和服務。農村地區銀行業法人機構的具體業務準入實行區別對待，因地制宜，由當地監管機構根據其非現場監管及現場檢查結果予以審批。
充分利用商業化網絡銷售政策性金融產品。在農村地區特別是老少邊窮地區，要充分發揮政策性銀行的作用。在不增設機構網點和風險可控的前提下，政策性銀行要逐步加大對農村地區的金融服務力度，加大信貸投入。鼓勵政策性銀行在農村地區開展業務，并在平等自愿、誠實信用、等價有償、優勢互補原則基礎上，與商業性銀行業金融機構開展業務合作，適當拓展業務空間，加大政策性金融支農服務力度。
鼓勵大型商業銀行創造條件在農村地區設置ATM機，并根據農戶、農村經濟組織的信用狀況向其發行銀行卡。支持符合條件的農村地區銀行業金融機構開辦銀行卡業務。
（五）調整董（理）事、高級管理人員準入資格。一是村鎮銀行的董事應具備與擬任職務相適應的知識、經驗及能力，其董事長、高級管理人員應具備從事銀行業工作5年以上，或者從事相關經濟工作8年以上（其中從事銀行業工作2年以上）的工作經驗，具備大專以上（含大專）學歷。二是在鄉（鎮）、行政村設立的信用合作組織，其高級管理人員應具備高中或中專以上（含高中或中專）學歷。三是專營貸款業務的全資子公司負責人，由其投資人自行決定，事后報備當地監管機構。四是取消在農村地區新設銀行業金融機構分支機構高級管理人員任職資格審查的行政許可事項，改為參加從業資格考試合格后即可上崗。五是村鎮銀行、信用合作組織、專營貸款業務的全資子公司，可根據本地產業結構或信貸管理的實際需要，在同等條件下，適量選聘具有農業技術專長的人員作為其董（理）事、高級管理人員，或從事信貸管理工作。
（六）調整新設法人機構或分支機構的審批權限。上述準入政策調整范圍內的銀行業法人機構設立，分為籌建和開業兩個階段。其籌建申請，由銀監分局受理，銀監局審查并決定；開業申請，由銀監分局受理、審查并決定。在省會城市所轄農村地區設立銀行業法人機構的，由銀監局受理、審查并決定。
其籌建行政許可事項，其籌建方案應事前報當地監管機構備案（設監管辦事處的，報監管辦事處備案）。其開業申請，由銀監分局受理、審查并決定；未設銀監分局的，由銀監局受理、審查并決定。
上述法人機構及其分支機構的金融許可證，由決定機關頒發。
（七）實行簡潔、靈活的公司治理。農村地區新設的各類銀行業金融機構，應針對其機構規模小、業務簡單的特點，按照因地制宜、運行科學、治理有效的原則，建立并完善公司治理，在強化決策過程的控制與管理、縮短決策鏈條、提高決策經營效率的同時，要加強對高級管理層履職行為的約束，防止權力的失控。一是新設立或重組的村鎮銀行，可只設董事會，并由董事會行使對高級管理層的監督職能。董事會可不設或少設專門委員會，并可視需要設立相應的專門管理小組或崗位，規模微小的村鎮銀行，其董事長可兼任行長。二是信用合作組織可不設理事會，由其社員大會直接選舉產生經營管理層，但應設立由利益相關者組成的監事會。三是專營貸款業務的全資子公司，其經營管理層可由投資人直接委派，并實施監督。
農村地區新設銀行業金融機構，要科學設置業務流程和管理流程，精簡設置職能部門，提高效率，降低成本，實現高效、安全、穩健運作。
村鎮銀行、信用合作組織以及專營貸款業務的全資子公司的管理辦法另行制定。
外資金融機構除執行《中華人民共和國外資銀行管理條例》（中華人民共和國國務院令第478號）和《境外金融機構投資入股中資金融機構管理辦法》（中國銀行業監督管理委員會令*年第6號）等法律、法規外，在農村地區的其他準入政策適用本意見。
三、主要監管措施
（一）堅持“低門檻、嚴監管”的原則，實施審慎監管。要強化對農村地區新設銀行業法人機構資本充足率、資產損失準備充足率、不良資產率及單一集團客戶授信集中度的持續、動態監管。農村地區新設銀行業法人機構必須執行審慎、規范的資產分類制度，在任何時點，其資本充足率不得低于8%，資產損失準備充足率不得低于100%，內部控制、貸款集中、資產流動性等應嚴格滿足審慎監管要求。村鎮銀行不得為股東及其關聯方提供貸款。
（二）根據農村地區新設銀行業法人機構的資本充足狀況及資產質量狀況，適時采取差別監管措施。一是對資本充足率大于8%、不良資產率在5%以下的，監管機構可適當減少對其現場檢查的頻率或范圍，支持其穩健發展。二是對資本充足率低于8%、大于4%的，要督促其限期提高資本充足率，并加大非現場監管及現場檢查的力度，適時采取限制資產增長速度、固定資產購置、分配紅利和其他收入、增設分支機構、開辦新業務以及要求其降低風險資產規模等措施，督促其限期進行整改。三是對限期達不到整改要求、資本充足率下降至4%、不良資產率高于15%的，可適時采取責令其調整高級管理人員、停辦所有業務、限期重組等措施。四是在限期內仍不能有效實現減負重組、資本充足率降至2%以下的，應適時接管、撤銷或破產。
對專營貸款業務的全資子公司，應主要實施合規監管，并與其母公司實施并表監管。
關鍵詞:銀監會 銀行監管 監管理念
中國銀監會的成立,是從我國金融實際出發,深化金融改
革、加強金融監管的一個重大舉措。成立兩年多來,銀監會為推進銀行業改革開放和強化我國銀行體系做出了貢獻。銀監會的工作主要表現在兩個方面:一是規制,即法規建設;二是監督,即實施。這也正是《銀行業監督管理法》對銀行監管機構界定的職責。
首先,監管法制建設取得重大進展。截止到今年4月底,共了127件規章制度和規范性文件,在《銀行業監督管理法》和《商業銀行法》的基礎上初步建立了以資本監管為核心的審慎監管體系。其次,狠抓落實,持續監管取得新成效。在銀行業全面推行了貸款五級分類制度,并及時推廣農村信用社貸款五級分類試點工作;落實降低不良貸款各項措施,高風險中小金融機構風險處置工作也在繼續推進。此外,銀監會積極推動金融制度和業務創新。借鑒國際經驗,引導我國有關政策性銀行和商業銀行加快面向小企業的金融產品和服務創新等等。
這些舉措都是銀監會履行監管職責、貫徹監管新理念的具體行動。在成立之初,銀監會就明確了把“通過審慎有效的監管保護廣大存款人和金融消費者的利益”作為監管的第一目標以及“三管一提高”的新的監管理念,即“管法人、管風險、管內控、提高透明度”。實際上,我們常說的理念就是指工作所應遵循的基本原則。雖然這些基本原則目前國際上已形成共識,這就是1997年巴塞爾委員會公布的有效銀行監管的核心原則。核心原則同樣存在面臨與時俱進的問題。目前針對核心原則的修改工作,正是與時俱進的具體表現。對照核心原則,檢查我們監管實踐,既可以發現問題,又可以明確方向,找到可行的解決方法。
根據銀監會的文件和會領導的講話,銀監會“三管一提高”的新的監管理念的內容如下:所謂“管法人”,即考慮到銀行監管指標集中體現在法人層面、銀行內控制度主要由法人制定、各類風險主要由法人承擔的實際,所以需要改變過去總部監管總部、分支機構監管分支機構的分割監管方式,實施法人集中監管。所謂“管風險”,即在加強對銀行機構合規性監管的基礎上,把監管著力點放在風險的防范和化解上,進而做到在資源分配上以風險為基礎,風險大,多監管,風險小,少監管。所謂“管內控”,即嚴格監管銀行內控制度建設和執行情況,提高銀行的自控能力。所謂“提高透明度”,即要求銀行真實、規范披露信息,讓監管部門知情,讓存款人知情,讓社會公眾知情,借此強化市場約束。同時,逐步提高監管部門自身依法行政的透明度。
應該看到,“三管一提高”的監管理念有效指導著銀監會的監管實踐。然而,隨著對我國銀行業監管工作的逐步深入和監管水平的不斷提高,銀監會在深入貫徹監管新理念方面要做的工作還很多,面臨的挑戰也很大。
一、“管法人”
“管法人”并不完全等同于國際視野上的“并表監管”。所謂“并表監管”,是指監管當局對銀行內的所有業務進行適當的監測并認真落實審慎監督各項原則,從機構角度看,其中不僅包括銀行的國內法人還包括銀行的國外分行、各類附屬機構和合資機構。從業務范圍上看,監管當局應該審查銀行直接或間接從事的各項銀行和非銀行業務,以及國內外機構從事的業務。
在一定程度上,銀監會提出的“管法人”是指對單個銀行法人實體的監管,但從總體風險的把握、防范和化解來看,即從并表監管來看,一方面,銀監會需要制定合理規劃,要求銀行法人向監管部門報送并表數據和管理信息,強化對銀行法人實體的監管。另一方面,銀監會要加強與證券、保險等監管部門的溝通,了解銀行集團所屬的各類非銀行金融機構的風險狀況,評估其對銀行的影響,并視情況采用適當的監管措施。具體來說,實現從“管法人”到并表過渡,銀監會要充分發揮與證監會、保監會建立的三方聯席會議制度的作用,根據“三會”在金融監管方面分工合作的備忘錄,落實好分業監管體制下的監管分工合作框架。
目前各監管部門的合作還是停留在互相“通氣”的階段,在監管工作的開展中,各個部門監管各自分管的行業。從實現對銀行有效的并表監管來說,要做的工作還很多。實際上,國際經驗也表明,并表監管能力較弱是許多國家共同的軟肋。
二、“管風險”
應該看到,目前銀監會提出的“管風險”的主要內容是強化審慎監管,而重點又放在解決長期以來銀行資產質量不高、資本充足率偏低的狀況。充分說明這一問題的是指導銀監會工作的“監管四部曲”,即“提高貸款五級分類的準確性--提足撥備--做實利潤--資本充足率達標”。更為具體地來說,首先,銀監會督促商業銀行根據風險變化情況,及時調整貸款質量形態,提高貸款五級分類的準確性和規范性,特別考慮到近期出臺的有關監測不良貸款遷移率和偏差率的新舉措;其次,嚴格執行充足的撥備制度,要求商業銀行足額提取各類損失準備,加大損失類貸款的核銷力度,做實利潤;再次,鼓勵商業銀行增資擴股、發行次級債,使資本充足率達到8%以上,從而恢復銀行的穩健性。
然而“管風險”并不完全等同于以風險為本的監管。所謂“以風險為本的監管”,是一種基于對銀行主要業務線的識別和全面了解,以及對各主要業務中可能存在的風險按類別進行風險水平、風險發展方向和風險管理能力的分析評估,在此基礎上規劃監管行動和檢查方案,確定風險評級并采取監管措施和持續監管的有計劃、有部署、前瞻式的監管方式。這種監管觀念對于發達國家來說,也是近幾年才系統建成并付諸實施的。而對于中國銀行業來說,只有全面完成了整個銀行業的財務重組、實現銀行業的穩定后,才可能具備向以風險為本監管過渡的客觀條件。
三、“管內控”
商業銀行內部控制是銀行為實現經營目標,通過制定和實施一系列制度、程序和方法,對風險進行事前防范、事中控制、事后監督和糾正的動態過程和機制。銀監會在促進商業銀行完善內部控制方面做了大量工作:制定并修改完善《商業銀行內部控制指引》;促進商業銀行不斷完善公司治理結構;促進商業銀行加強風險管理;促進商業銀行加強信息披露;加大對商業銀行內部控制的評估與監督等等。我國商業銀行的內部控制也有了較大的改善。
但是,商業銀行內部控制機制的完善和內控效率的提高不是一蹴而就的事情,需要經過長期的努力才能實現。首先,商業銀行應該按照《商業銀行內部控制指引》進一步加強內部控制的制度建設。在各項業務和管理活動中制定明確的內部控制政策,規定內部控制的原則和基本要求;著力培育內部控制文化。其次,商業銀行應該將內控和內審結合進行。為此,銀監會即將出臺《銀行業金融機構內部審計指引》,督促商業銀行建立專業、規范、敬業和具有獨立性的內部審計隊伍,從商業銀行內部構筑防范風險的防線。商業銀行應建立內部審計垂直管理體系,進一步提高內部審計的獨立性和內部審計質量,樹立內審權威,并建立內審部門與銀監會直接匯報渠道。再次,商業銀行,特別是擬上市的商業銀行應該結合本行的情況,認真考慮根據巴塞爾銀行監管委員會的指導原則組建專門的合規部門,以強化和改善商業銀行的內控管理,從根子上減少各類大案、要案和違規事件的發生。
四、“提高透明度”
“提高透明度”的監管理念,要求增強商業銀行的透明度和銀監會自身的透明度。2003年《商業銀行信息披露暫行辦法》要求商業銀行按照規定披露財務會計報告、各類風險管理狀況、公司治理和年度重大事項等信息;《商業銀行資本充足率管理辦法》要求商業銀行進行資本充足率相關方面的披露,內容包括風險管理目標和政策、并表范圍、資本、資本充足率、信用風險和市場風險。目前,銀監會已經做到按季披露主要商業銀行不良貸款的匯總數據,而且在制定法規時主動征求商業銀行的意見。
然而,我們應該看到,在近期要求我國商業銀行完全達到上述辦法的要求較為艱難。到2004年底,按照資本充足率新標準達標的銀行僅有30家。上市銀行特別是境外上市的銀行(如交通銀行)的信息披露與銀監會要求的差距較小,而其他非上市銀行的信息披露與辦法要求還有比較大的差距。這也表明只有財務狀況較好的銀行能夠更加充分和真實地信息披露,而財務狀況欠佳的銀行則難以做到。因此,對于商業銀行的信息披露,客觀上還要實事求是,采取審慎的態度,充分考慮到信息披露的結果可能對市場信心造成的負面影響和沖擊。
關鍵詞：銀行業監管現狀發展趨勢
一、我國對銀行業監管的現狀
1.利率政策
我國利率改革的方式是明確的,即漸進、有序,原則上遵循先外幣、后本幣,先貸款、后存款,先農村、后城市,先大額、后小額的步驟。但是中國目前還沒有明確全面實現利率市場化的時間表。利率市場的起步較晚,從1996年開放同業拆借利率開始,此后又開放了銀行間債券利率。2000年開放了外幣利率(小額外幣存款除外),2004年存款利率管上限,貸款利率管下限的格局。在這種情況下,中國貨幣市場和資本市場至今也尚未形成基準利率體系,自然也沒有簡單的金融衍生工具,如期權和期貨。這使得中國的金融衍生品市場不僅落后于發達國家,和其他發展中國家相比也存在差距。
2.商業銀行的跨區域經營問題
長期以來,我國的中小商業銀行,即城市商業銀行不能跨區域經營。《城市商業銀行暫行管理辦法》第6條規定,城市商業銀行在地級以城市設定,一個城市只能設立一家城市商業銀行;第二條規定,城市商業銀行主要為本市中小企業和居民提供金融服務。
分析城市商業銀行的發展歷史我們可以看出,中國的城市商業銀行是清理整頓城市信用社、化解地方金融風險的產物。與此同時還承擔了支持地方經濟發展,特別是支持中小企業的重擔。城市商業銀行人員素質較低、經營管理水平不高、風險高度集中。這是監管政策明文規定城市商業銀行不允許跨區經營的背景。
隨著我國銀行業改革開放的推進,城商行風險管理水平不斷提高,許多城商行提出了拓展發展空間、實現跨區域發展的要求。對此,銀監會與相關部門進行了認真研究并達成共識,城市商業銀行完全可以走出城市。2009年4月,銀監會調整了中小商業銀行的準入政策。規定中小商業銀行的機構發展不再受數量指標控制,不再對股份制商業銀行、城市商業銀行設立分行和支行設定統一的營運資金要求,從而實現了基本上統一監管標準,實施同質同類監管。
3.混業經營
在上世紀80年代改革開放的最初期,我國金融業并不是分業經營的。當時,商業銀行可以設立信托投資公司、證券公司,比如,交通銀行和太平洋保險就是連在一起的。但是,由于后來金融業出現了一些混亂情況,當時一種主流的看法認為這些混亂來自于混業經營,因此就逐漸把金融業務切分開來;同時在立法上加以保證,形成了一種比較嚴格的分業經營體制。1995年通過并于2003年修改的《中華人民共和國商業銀行法》第43條規定,商業銀行在中華人民共和國境內不得從事信托投資和證券經營業務,不得向非自用不動產投資或者向非銀行金融機構和企業投資,但國家另有規定的除外。
二、進一步完善銀行業監管法律體系的相關思路
我們正處于一個金融市場迅速創新、競爭不斷加劇的年代。這對我國銀行業的發展和銀行業法規建設來說,既是機遇又是挑戰。監管部門應當審時度勢,抓住機遇,應對挑戰,明確相關政策法律改革調整思路,進一步完善銀行業監管法律體系。
完善調整金融市場主體關系的主導性法律制度。首當其沖的即是對我國商業銀行的產權制度和公司治理結構相關法律制度的調整。這些年,我國市場經濟發展和銀行業改革取得了重要進展,不僅為國有商業銀行補充資本金、剝離不良資產,也借鑒國際先進經驗在風險控制、財務管理、薪酬激勵等方面進行了改革,但由于進行市場主體制度設計過程中主要按照政府意志展開改革,而未按照私法原理明確主體權利與義務,導致體制和機制等深層次問題沒有得到很好解決,改革在許多方面還需要進一步深化。未來幾年,法律需要在商業銀行產權制度、出資人制度、股東權利與義務、股東行為約束、法人治理結構等方面,在深刻理清社會關系的基礎上,作出科學明晰的規定,在私法層面明確銀行在市場中的商事主體地位,保護其自治權利,維護市場對于市場主體的選擇和對于金融資源的配置。
建設開放性市場準入制度,培育多層次金融市場主體。銀行業是有限持牌的行業,我國銀行業實行嚴格的準入制度,這是完全必要和合理的。但過高的準入門檻也容易導致市場壟斷,我國現有金融機構之間在服務方式上、組織構架上、經營模式上、服務對象上、產品設計上、業務流程上都具有驚人的相似性,同質化情況嚴重,供給動力不足。因此,如何實現經濟的平等性是今后中國銀行業法律制度完善的重要方面。作為國際政府管理的長期趨勢,放松管制對于銀行業發展至關重要。一方面,金融機構的豐富可以使優質資本進入銀行業,提高中國銀行業的發展實力;另一方面,各類金融機構可以提供不同的產品,實現服務多樣化,從而解決金融市場供需矛盾。
