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農(nóng)村土地資源現(xiàn)狀及其發(fā)展探討:我國農(nóng)村土地資源配置市場化調(diào)查及研究

內(nèi)容摘要：

伴隨著我國社會生產(chǎn)力的提高，社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，我國農(nóng)村呈現(xiàn)出土地資源市場化趨勢，但這種市場表現(xiàn)為透明度和可操作性極差的隱性市場，而且這個市場呈現(xiàn)為隨意交易、隨意價格、口頭協(xié)議等無秩序、不規(guī)范的格局，甚至是非法交易集體土地。其得以廣泛存在和發(fā)展有著深刻的歷史和現(xiàn)實的原因。我們要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，必然要大力發(fā)展土地資源配置市場。但現(xiàn)實中還有許多因素阻礙其發(fā)展，因此我們有必要對此研究，并提出解決問題的辦法。

關鍵詞：農(nóng)村土地資源配置市場化 土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓 非法交易土地

執(zhí)筆者簡介：中國地質(zhì)大學（北京）學生科技活動 我國農(nóng)村土地資源配置市場化的法律思考項目組負責人

在此次調(diào)研中，我們充分發(fā)揮了中國地質(zhì)大學（北京）學生來自全國各地的優(yōu)勢，利用調(diào)查問卷與實地調(diào)研相結(jié)合的方法，對我國的安徽、四川、陜西、江蘇、廣東、遼寧、北京等22個省、自治區(qū)、直轄市進行了調(diào)查。其中，我們利用項目組成員來自不同的省份的優(yōu)勢，對安徽、四川、陜西、江蘇四省作了重點調(diào)查。此次調(diào)查的對象主要是農(nóng)用地及荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地情況，不包括宅基地使用情況。此外我們還參閱了國家圖書館、中國地質(zhì)圖書館的有關資料，并對這些資料作了深入分析之后，撰寫此文。

一 、我國農(nóng)村土地資源配置市場化的表現(xiàn)形式及現(xiàn)狀

（一）、合法形式

1 、轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股

所謂轉(zhuǎn)包，即承包方在承包期內(nèi)將土地使用權(quán)的部分或全部轉(zhuǎn)包給第三人，并與第三人確立轉(zhuǎn)包關系和相互間的權(quán)利義務關系，并簽訂轉(zhuǎn)包合同；轉(zhuǎn)讓是指土地承包人在土地承包期內(nèi)，由第三人代替自己向發(fā)包人履行承包合同的行為；入股是指把土地使用權(quán)作為一種生產(chǎn)要素，參加聯(lián)營企業(yè)行為。目前轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股這五種土地流轉(zhuǎn)形式是我國最廣泛存在的形式。在我們的調(diào)查問卷中，所有的調(diào)查問卷都至少包含了上述五種形式的一種，其中有80%的調(diào)查問卷包含了上述五種形式的三種以上。這五種土地流轉(zhuǎn)形式是我國農(nóng)村土地資源配置市場化的主要表現(xiàn)形式，也是基本形式，發(fā)展很快！（見附表）在新頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱土地承包法）中對這五種土地流轉(zhuǎn)形式也加以確認。

2 、“反租倒包”的形式

“反租倒包”式生產(chǎn)經(jīng)營方式，即某些農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)根據(jù)自己的生產(chǎn)經(jīng)營能力、市場需求，確定原材料的需求及土地規(guī)模，與農(nóng)民簽訂一定面積、一定期限的土地租用合同。然后企業(yè)在這片土地上對農(nóng)產(chǎn)品品種、規(guī)格、質(zhì)量等做出周密設計，再反還給農(nóng)民耕種，農(nóng)民按勞計酬。再租用期限企業(yè)擁有這塊地的使用權(quán)，農(nóng)民則成為雇員，雙方各自行使自己的權(quán)利。目前這種形式在我國是極個別現(xiàn)象是一種少之又少的現(xiàn)象。

這種形式與“定單（合同）農(nóng)業(yè)”很相似，我們要注意區(qū)別。“定單（合同）農(nóng)業(yè)”是指農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)根據(jù)自己的生產(chǎn)經(jīng)營能力、市場需求，確定原材料的需求，與農(nóng)民簽訂農(nóng)產(chǎn)品收購合同，到期履行合同的生產(chǎn)經(jīng)營方式。在現(xiàn)實中，農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)往往還給農(nóng)戶提供一些資金、技術、種子等方面的幫助。“定單（合同）農(nóng)業(yè)”在我國存在范圍比較廣。

3 、股份合作制

這種股份制與前面的“入股”土地流轉(zhuǎn)形式不同。廣東南海市是土地股份合作制的典型地區(qū)。南海市股份合作制的基本原則是成立股份公司，由股份公司經(jīng)營管理行政村或自然村的土地資產(chǎn)以及其它非土地資產(chǎn)，村民成為股份公司的股東，并從股份公司獲得現(xiàn)金分紅。股份公司的成立主要有兩種模式 ：

（1）、行政村或自然村的所有土地和其他資產(chǎn)評估被作為投資入股，然后根據(jù)評估的結(jié)果給農(nóng)戶配股。大約有40%的股份公司是通過這種方式成立的。

（2）以土地作為唯一資產(chǎn)入股，并根據(jù)以下方式給每一個成員配股（達十股）： ⅰ基本股：生產(chǎn)隊的所有成員都可以得到一定數(shù)量的基本股；

ⅱ承包權(quán)股：根據(jù)每一個成員自實行家庭承包聯(lián)產(chǎn)責任制以來承包土地年限股；

ⅲ勞動貢獻股：根據(jù)年齡配股。

南海市沒有統(tǒng)一的股份制模式，上面三種模式在理論上有兩種不同的比例：4：3：3或3：4：3。大約有60%的股份公司是以土地作為唯一資產(chǎn)入股的方式成立的。

目前，股份合作制在我國存在的范圍較小，主要集中在東南沿海地區(qū)，如廣東、浙江等。

4 、“兩田制”基礎上的承包、出租等

“兩田制”是指把耕地分為口糧田和承包田（有些地區(qū)叫經(jīng)濟田和責任田），口糧田只負擔農(nóng)業(yè)稅，不交土地承包費，承包田按照市場原則實行有償承包，再承包費低標和上限范圍內(nèi)，現(xiàn)場投標、公開競爭，確定承包費標準。

這種形式在我國存在的范圍較廣，特別在1999年以前，發(fā)展比較快，但在我國實行家庭承包30年不動搖政策之后，這種形式發(fā)展萎縮，即將消滅。原因如下：中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于穩(wěn)定和完善土地承包關系的通知》第六條：除工副業(yè)、果園、魚塘、“四荒”等實行專業(yè)承包和招標承包的項目外，其它土地，無論是口糧田、責任田還是經(jīng)濟田，其承包費都屬于農(nóng)民向集體經(jīng)濟組織上繳的村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌的范圍，要嚴格控制在上年農(nóng)民人均收入的5%以內(nèi)（以村為單位）。在《土地承包法》第三十五條也有類似規(guī)定，這實際上是對“兩田制”基礎上的承包、出租的否定。

（二）、非法形式

1 、直接出賣土地

直接出賣土地既有土地所有者直接出賣的也有土地使用者（承包者）直接出賣的情況。例如，集體（往往是村委會）直接把集體土地出賣給城鎮(zhèn)單位或個人作建設用途，甚至是買給個人建造墳墓；土地使用者（承包者）將土地直接出賣給磚坯制造者用來做磚坯，嚴重破壞土地而且不進行復墾。這些現(xiàn)象在我國存在范圍較廣，危害也特別大。

2 、變相買賣土地

變相買賣土地是指以某種

形式掩蓋其土地買賣的性質(zhì)，從而實現(xiàn)對土地的占有、使用、收益和處分的交易活動。這種現(xiàn)象是一種普遍在的現(xiàn)象，多表現(xiàn)為以買賣房屋為名，掩蓋買賣房屋基地的交易。

3 、非法轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租土地

所謂非法轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租土地是指集體組織或承包者私自轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租土地用于非農(nóng)業(yè)的交易活動。目前這種現(xiàn)象在我國存在范圍較為普遍，特別是在城市近郊區(qū)。例如，以“聯(lián)營企業(yè)”為名，非法占用鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地；還有的是非法簽約租占農(nóng)地建度假村、游樂園，辦企業(yè)等。

二、我國農(nóng)村土地資源配置市場化產(chǎn)生的原因

（一）、合法形式的原因

家庭承包聯(lián)產(chǎn)責任制以來，特別是近幾年來，我國農(nóng)村廣泛出現(xiàn)了土地資源配置市場化的現(xiàn)象。總體來說，我國整體綜合國力提高和社會生產(chǎn)力發(fā)展的結(jié)果，也是我國農(nóng)業(yè)階段性調(diào)整，建立優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、高效農(nóng)業(yè)的結(jié)果，是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營所必須的，具體來看，有以下原因：

（1）、外出打工潮流的形成。近幾年來，由于經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，地區(qū)差異的拉大，貧富差距的擴大，外出打工已成為一種潮流。打工者已不是簡單的剩余勞動力的問題，以打工為獲取基本生活來源的人越來越多，這就導致更多的人進行土地流轉(zhuǎn)。在這里我們還需要強調(diào)的是外出打工現(xiàn)象不僅是在中、東部地區(qū)，而且在東部地區(qū)也廣泛存在，表現(xiàn)為底收入的農(nóng)民外出打工。當然這里外出打工者把土地轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租出去的前提是他們對外出打工預期收入比“種地”的預期收入高。在我們的調(diào)查中，把外出打工作為土地轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租原因的比例分別如下：四川88.89%，陜西69.05%，東北（吉林、遼寧）57.14%，浙江71.42%。從以上這些數(shù)字可以很明確的看到：外出打工已成為影響部分土地轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租的主要原因之一。

（2）、農(nóng)民兼業(yè)行為的增多。在社會主義市場經(jīng)濟快速發(fā)展的今天，單獨靠種田生活的農(nóng)民日益減少，農(nóng)民兼業(yè)行為日益增多，農(nóng)民收入有了多種來源。同時“種地不賺錢的思想”也漸漸的沖擊著人們的頭腦，想不種地從事其他行業(yè)的人也越來越多。在我們調(diào)查承包土地后又轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租的原因時，針對“種地不賺錢從事其他行業(yè)”選擇的回答情況（包括進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的情形）如下：四川61.13%，陜西88.09%，東北（吉林、遼寧）71.45%，浙江61.14%。從上述數(shù)字我們可以清楚的看到：農(nóng)民兼業(yè)行為增多已成為影響部分土地轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租的主要原因之一。

（3）、三十年農(nóng)村土地承包政策不變的真正實施。自從黨中央、國務院制定這個政策以后，各級政府堅決執(zhí)行了這個政策，特別在1997年，黨的十五大召開前夕，江總書記在一次各省、各部門、各軍區(qū)領導參加的內(nèi)部會議上，嚴肅指出了這個問題以后，這個政策很大程度上得以貫徹。其中“生不減地、死不去地”是這一政策的重要方面，而且黨中央、國務院還多次強調(diào)存在“小調(diào)整”的地方，要嚴格限制“小調(diào)整”次數(shù)，盡量不調(diào)整（這也是理論界的共識點）。因而今后“有人無田、有田無人”的現(xiàn)象將會更加突出。而解決辦法只有一個，既加快土地合法流轉(zhuǎn)。

（4）、政府的鼓勵、引導。“反租倒包”式的農(nóng)業(yè)中、股份合作制式的農(nóng)業(yè)中，政府行為是顯而易見的，換句話說，沒有政府的鼓勵引導，這些形式是很難發(fā)展的，這是大膽的改革，為進一步發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力的新嘗試。現(xiàn)在也有不少地方政府引導、鼓勵土地流轉(zhuǎn)的，特別是在“定單（合同）農(nóng)業(yè)”、城市近郊區(qū)蔬菜、水果基地等土地。例如 ：安徽省滁州市南譙區(qū)政府為了確保定單落實到實處，他們借助行政作用力，及時將定單任務分品種分解下發(fā)到各購銷企業(yè)，制定獎懲辦法。對定單品種，按高出保護價4%至15%收購。再如 ：上海市金山區(qū)政府對該區(qū)“家庭農(nóng)場”的政策：對土地承包40畝以上的農(nóng)戶，政府幫助土地流轉(zhuǎn)，并一次性補助農(nóng)業(yè)設施配套費1.5萬元；對農(nóng)場內(nèi)配有50只塑料大棚以上的農(nóng)戶，每套大棚補助風險基金200元。對添置農(nóng)業(yè)設施資金有困難的農(nóng)戶，政府擔保向信用社貸款，貸款所付利息在3年內(nèi)由政府補貼。（二）、非法形式的原因

目前，在我國農(nóng)村土地資源配置市場中，非法轉(zhuǎn)讓（這里“轉(zhuǎn)讓”與前不同，是廣義的土地流轉(zhuǎn)）土地形式比較嚴重。這不僅危害了國家集體利益，而且還嚴重破壞了我國土地使用權(quán)市場的發(fā)展。但長期以來，這種非法形式是屢禁不止，而且隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，情況還日益惡化。其得以廣泛存在，有著深刻的原因：

（1）長期以來，我國農(nóng)村集體土地主體不清，產(chǎn)權(quán)模糊，土地所有權(quán)無法體現(xiàn)。這是我國農(nóng)村土地非法轉(zhuǎn)讓能屢屢得逞的根本原因。我國《中華人民共和國土地管理法》第八條第二款規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。”從以上規(guī)定我們可以得出以下結(jié)論：隨便指出農(nóng)村一畝地，我們往往找不到誰是土地的真正所有者，相反，土地承包者還總認為土地所有權(quán)是他自己的。該法第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬村農(nóng)民集體所有的，由集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。”從這段話中我們可以看出：農(nóng)村集體土地經(jīng)營、管理者有三個，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村委會、村小組。但在實際當中，三家的責任心都沒有，經(jīng)營、管理者地位是虛無的，是無從體現(xiàn)的。這種主體不明確的直接后果就是土地轉(zhuǎn)讓無人監(jiān)管。所以才讓某些不法分子屢屢得逞。

（2）政府監(jiān)控力度不夠。我國現(xiàn)階段縣級管理土地問題有兩個機構(gòu)，即土地管理局和農(nóng)業(yè)委員會（兩種機構(gòu)的名稱因地區(qū)差異而有所不同）。土地非法買賣問題有土地管理局管理，農(nóng)村承包土地問題由農(nóng)業(yè)委員會來管理，但是農(nóng)地使用權(quán)市場的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)問題就沒有機構(gòu)來管理了，所以才導致非法交易土地行為肆虐起來。當然這也與某些機關貪污腐化、默許縱容非法交易集體土地有關，特別是那些打著“聯(lián)營”、發(fā)展地方經(jīng)濟的旗幟的非法占用集體土地的情況，地方政府更是縱容之。

（3）在市場經(jīng)濟下，對商業(yè)性征地，我國政府實行“低征高賣”政策不合理。對商業(yè)性征地，我國政府實行“低征高賣”政策導致兩種不同現(xiàn)象。一方面農(nóng)民寧愿自己買賣土地，也不愿意把集體土地國有化；另一方面，很多商人面對高額地價，不愿意購買，寧愿冒風險去農(nóng)村直接購買集體土地。特別是近些年來，城鎮(zhèn)地價越來越高，有更多的人瞄準了農(nóng)村土地。

（4）我國農(nóng)村土地登記制度不健全。現(xiàn)階段我國土地登記只是針對每個集體土地進行簡單登記（往往以村為單位），這樣，在部分土地交易后，查證難、歸責難，而且難以約束農(nóng)地非法轉(zhuǎn)換后的用途變更。

三、阻礙我國農(nóng)地使用權(quán)市場健康發(fā)展的因素：

（一）有關土地使用權(quán)市場的法律、法規(guī)不健全、不完善。

市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，沒有法律的健全，就沒有市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。而我國有關土地市場的法律、法規(guī)更是不健全、不完善。具體來說，規(guī)范土地自由流轉(zhuǎn)問題的法律只要一部，即3月1日剛剛實行的《農(nóng)村土地承包法》（第五節(jié)，第三十二~四十三條）。部門法規(guī)、地方性法規(guī)雖說有，也是少之又少，而且往往是針對具體問題的規(guī)定，所以導致農(nóng)

地使用權(quán)市場的混亂。這往往表現(xiàn)為管理的混亂、交易的混亂。（見附表）

（二）地方政府及村民委員會不作為行為。

我國農(nóng)地使用權(quán)市場是不發(fā)達的，處于萌芽狀態(tài)，或者說是不存在這一市場的，所以它的健康發(fā)展沒有政府的大力支持是很難得以快速發(fā)展的。事實證明了一點 ：沒有當?shù)卣闹С帧⒐膭睢⒁龑В蜎]有當?shù)剞r(nóng)村土地資源配置市場大規(guī)模發(fā)展。而我國現(xiàn)階段各地方政府及村委會對土地轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股的態(tài)度是這樣的：（見下表）態(tài)度 不管不問（不包禁止） 引導發(fā)展（不包鼓勵）

東北（吉林、遼寧） 42．87% 14．27%

四川省 44．45% 13．89%

陜西 66．67% 19．05%

浙江 42．86% 14．28%

江蘇 40．00% 20．00%

由表可知：我國各地政府的不作為行為也是導致我國農(nóng)村土地資源配置市場發(fā)展滯后的主要原因之一。

（三）我國農(nóng)村社會保障體系建設滯后，農(nóng)業(yè)風險防范機構(gòu)尚不健全。

現(xiàn)階段在我國農(nóng)村，農(nóng)地還發(fā)揮著農(nóng)村社會保障的重要作用。很多農(nóng)民不得不把土地作為安身之地，作為獲取基本生活資料的源泉。因此有很多農(nóng)民雖然外出打工，從事第二、三產(chǎn)業(yè)，無暇顧及農(nóng)地，但是他們還是不愿意轉(zhuǎn)讓、放棄農(nóng)地承包權(quán)，把它們作為自己的退路，不惜粗放性經(jīng)營，甚至拋荒。在市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營面臨著巨大的自然風險和市場風險。這兩種風險交織在一起，使農(nóng)民很難獲得預期收益，有的甚至血本無歸。這使得很多有能力進行大規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的人不敢進行規(guī)模經(jīng)營，不敢接收流轉(zhuǎn)土地。

（四）農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制不完整，土地使用權(quán)價格體系不健全

目前在我國，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是一種隨意的現(xiàn)象，往往表現(xiàn)為口頭協(xié)議、無償轉(zhuǎn)讓等（見附表）。流轉(zhuǎn)機制是不完整的，也是不健全的，這嚴重阻礙土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)。從土地使用權(quán)價格來看，由于土地承包權(quán)的價值性和商品性不明確，土地使用權(quán)也缺乏歷史價格。同時，由于我國農(nóng)地集體所有，我們也不可能借鑒外國土地價格。所以造成土地產(chǎn)權(quán)價格單一，價格體系不完善。土地使用權(quán)、承包權(quán)和使用權(quán)價格體系不建立，內(nèi)部價格不理順，土地不可能會有大規(guī)模流轉(zhuǎn)。

（五）非法土地轉(zhuǎn)讓，混淆土地合法轉(zhuǎn)讓性質(zhì)，阻礙合法土地轉(zhuǎn)讓

由于非法農(nóng)地轉(zhuǎn)讓在表現(xiàn)形式及轉(zhuǎn)讓方式與合法轉(zhuǎn)讓有極為相似的地方，以致于在現(xiàn)實生活中，人們很難把握土地轉(zhuǎn)讓的性質(zhì)，往往把合法土地轉(zhuǎn)讓當成非法土地轉(zhuǎn)讓，并給予禁止和懲罰當事人。這讓人們對土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生畏懼心理，不敢大膽進行合法土地轉(zhuǎn)讓。

四、分析與建議：

（一）因勢利導，構(gòu)建新的農(nóng)村土地資源配置市場化模式。

隨著我國加入WTO，隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟深入發(fā)展，我國農(nóng)村必然會發(fā)生很大變革，在變革中必然有新生事物出現(xiàn)。我們對此應因勢利導，積極構(gòu)建新的農(nóng)村土地資源配置市場化模式。當然我們也要把握住以下三個方面：（1）該事物符合三個“有利于”（2）不是買賣土地，不是改變土地所有權(quán)性質(zhì)（3）改變農(nóng)地用途的。例如 ：河南省鄭州市中原區(qū)三王村，從1999年起在農(nóng)民保留農(nóng)地使用權(quán)的前提下，把土地提供給村里的花木栽培公司，農(nóng)民作為股東。作為土地的使用者，公司以每畝500公斤小麥計算，向農(nóng)戶支付現(xiàn)貨；春節(jié)由公司免費向農(nóng)戶提供肉、油、水果等。據(jù)村長兼公司總經(jīng)理介紹：公司雇傭了以女性為主的400名農(nóng)民，每年每人3500元工資。另外，男人外出打工，使農(nóng)民的收入比過去增加了3倍多。從上述案例知，該村的土地使用權(quán)名為股份制，但這是與廣東等傳統(tǒng)的股份制是不同的，相反，這種形式與“反租倒包”式經(jīng)營有相似之處，但也不是“反租倒包”式農(nóng)業(yè)。但是其存在適應了當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，不違背上述三個條件，我們就應該鼓勵其發(fā)展。

（二）明確村民委員會是集體土地所有權(quán)行使者，明確其所有權(quán)行使的權(quán)利和義務，同時加強村委會的監(jiān)督

有的學者建議在農(nóng)村設立農(nóng)地經(jīng)營公司 ，他說這樣能有效維護農(nóng)地承包合同的穩(wěn)定性，避免以往法律體制下村委會借用土地調(diào)整單方解除承包合同的現(xiàn)象。 筆者認為村委會借用土地調(diào)整單方解除承包合同的現(xiàn)象是極少數(shù)的現(xiàn)象，更多的表現(xiàn)為村委會對承包出去農(nóng)地不管不問（見附表及上述表）， 缺少責任心。退一步講，那些借用土地調(diào)整單方解除承包合同的村委會是指全部明確法律有漏洞的結(jié)果。因此，我們建議有權(quán)機關立法明確村民委員會是集體土地所有權(quán)行使者，明確其所有權(quán)行使的權(quán)利和義務，以增強村委會的責任感。同時，筆者還認為我們只能明確村委會是集體土地所有權(quán)行使者，而不是村小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。首先，村小組經(jīng)濟勢力單薄，在現(xiàn)實生活中作用遠比不上村委會；再次，鄉(xiāng)政府管理范圍過大，不利于對農(nóng)地使用權(quán)變更的監(jiān)督管理，而村民委員會在農(nóng)村影響力大，一般情況下，一村就是2000~3000畝土地，范圍適中，所以我們要明確村委會是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的行使者。我們這里所指的集體土地包括集體土地所有者是村小組或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的情況。用這種方法可以進一步明確責任，彌補我國集體土地主體不清晰，產(chǎn)權(quán)模糊現(xiàn)象。

（三）建立新的土地使用權(quán)市場監(jiān)管機構(gòu)，大力整頓土地使用權(quán)市場

我國現(xiàn)階段，非法土地轉(zhuǎn)讓問題是由土地管理部門來管理的，農(nóng)地承包問題是由農(nóng)業(yè)管理不穩(wěn)來管理的，這種現(xiàn)象造成了我國土地使用權(quán)市場管理比較混亂。鑒于我國土地使用權(quán)市場管理比較混亂現(xiàn)象，我們建議成立一個具有“土地管理”和“農(nóng)業(yè)管理”雙重職能的機構(gòu)來專門監(jiān)督管理土地使用權(quán)市場，大力整頓土地使用權(quán)市場，監(jiān)督村委會集體土地所有權(quán)行使，堅決查處非法土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，鼓勵合法土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。

（四）積極宣傳并實施《農(nóng)村土地承包法》，加強農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)立法。

《土地承包法》第一次以法律形式規(guī)定了農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性，我們必須大力宣傳，并真正的落實到實處。同時我們還應看到土地使用權(quán)立法的不完善，我們應加強立法，構(gòu)筑新的法律體系來指導我國土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，促使農(nóng)村土地使用權(quán)配置市場化健康發(fā)展。

（五）完善土地使用權(quán)價格體系

構(gòu)建農(nóng)村土地使用權(quán)價格體系，我們應充分考慮以下情況：（1）農(nóng)業(yè)稅；（2）土地資本折舊；（3）農(nóng)戶改善農(nóng)地生產(chǎn)的投入；（4）農(nóng)地改變用土的補償費；（5）土地產(chǎn)出率等，再綜合考慮當?shù)厝N產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況綜合評定土地使用權(quán)價格，以便為大規(guī)模土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)做準備。

（六）建立、健全與農(nóng)村土地資源配置市場化相適應的農(nóng)村地籍管理及土地信息的動態(tài)管理制度。

我們應加強這方面的研究和實踐，建立一個適合土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)村地籍管理制度。

（七）鼓勵搞“定單（合同）農(nóng)業(yè)”，并加快發(fā)展農(nóng)村合作社，倡導土地有償流轉(zhuǎn)。

實踐證明，在農(nóng)民自愿的條件下，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，在銷售、加工環(huán)節(jié)上組織龍頭企業(yè)或在生產(chǎn)環(huán)節(jié)由農(nóng)戶相互聯(lián)合搞聯(lián)戶種植，搞定單（合同）農(nóng)業(yè)，有利實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。加快發(fā)展農(nóng)村合作社，有利于培養(yǎng)市場主體，有利于發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)，有利于保護農(nóng)民合法權(quán)益。通過上述方式，有利于讓農(nóng)民融入市場，了解市場。我們在此基礎上倡導土地有償流轉(zhuǎn)，作價入股等，有利于我國農(nóng)地使用權(quán)市場化。

（八）切實貫徹“農(nóng)村土地承包30年不變”政策，限制小調(diào)整，鼓勵農(nóng)地的有償流轉(zhuǎn)。

（九）改革國家對農(nóng)村土地征用制度，改變商業(yè)性征地“低征高賣”現(xiàn)狀。

土地征用制度應充分考慮農(nóng)民利益和商家利益，特別是農(nóng)民利益。對商業(yè)性征地，政府在加強監(jiān)控的同時，應讓其在市場狀態(tài)下完成，如作價入股、出租等。對公益事業(yè)建設征地也應充分考慮農(nóng)民利益，加強農(nóng)村社會保障建設。

農(nóng)村土地資源現(xiàn)狀及其發(fā)展探討:現(xiàn)行農(nóng)村土地資源資產(chǎn)收益分配的合理性

[論文關鍵詞]收益分配 合理性 局限性

[論文摘 要]主要論述了農(nóng)村土地資源資產(chǎn)收益分配的合理性與局限性。首先從有利于引進產(chǎn)業(yè)資本,加快城市化、現(xiàn)代化發(fā)展;有利于增加對國際產(chǎn)業(yè)資本的吸引力;有利于增加國家積累三個方面論述了其合理性。然后根據(jù)新的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境,指出了現(xiàn)行土地資源資產(chǎn)收益分配的局限性,主要表現(xiàn)為沒有真正反映土地的價格;造成社會不穩(wěn)定;對國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展造成負面影響三個方面。

現(xiàn)行農(nóng)村土地資源資產(chǎn)收益分配格局主要體現(xiàn)在收益主體之間地位不平等,農(nóng)民普遍居于劣勢地位;分配方式“計劃”色彩濃厚,價格調(diào)節(jié)機制發(fā)揮不充分;分配格局具有很強的“剛性”三個方面。這一格局對我國的經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了一些積極的推動作用,也產(chǎn)生了一些消極的影響。隨著我國全面建設小康社會發(fā)展目標的提出以及建立和諧社會觀念的普及,其消極因素越來越明顯,對其改革的呼聲也將越來越高。

一、農(nóng)村土地資源資產(chǎn)收益的合理性

現(xiàn)行的農(nóng)村土地資源資產(chǎn)收益分配格局有其存在的邏輯必然性,對我國經(jīng)濟發(fā)展起過較大的推動作用,特別是在我國實行現(xiàn)代化、工業(yè)化的初級階段,主要表現(xiàn)在三個方面:

(一)有利于引進產(chǎn)業(yè)資本,加快城市化、現(xiàn)代化發(fā)展

產(chǎn)業(yè)資本在工業(yè)化初期階段是一種稀缺資源。對產(chǎn)業(yè)資本的引進、利用、培養(yǎng)的效果將直接影響相關國家工業(yè)化進程和經(jīng)濟發(fā)展水平。中國的上述農(nóng)村土地資源資產(chǎn)收益分配政策在客觀上是“以土地換發(fā)展”。通過降低土地價格,降低產(chǎn)業(yè)資本進入中國市場的成本,有利于我國調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、完善產(chǎn)業(yè)布局、提高我國工業(yè)裝備技術水平、引進先進的管理經(jīng)驗,進而有效的提升我國的綜合國力。

(二)有利于增加對國際產(chǎn)業(yè)資本的吸引力

國際產(chǎn)業(yè)資本對于我國經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)化起著舉足輕重的作用。現(xiàn)階段新一輪的國際間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方興未艾,這對于我國是一個難得的歷史性的發(fā)展機遇期。我國在短短二十多年的時間里,吸引了超過 5000 億美元的國際產(chǎn)業(yè)資本,而且每年吸引的外資還在以兩位數(shù)增長,形勢十分喜人。但是我們也應該清醒的認識到,現(xiàn)階段的國際競爭加劇。東南亞國家、南亞印度等周邊國家與中國就吸引國際產(chǎn)業(yè)資本展開競爭;南美地區(qū)經(jīng)濟開始復蘇,依靠其豐富的資源優(yōu)勢,獨特的區(qū)位優(yōu)勢和與西方的傳統(tǒng)關系,其對國際產(chǎn)業(yè)資本的吸引力也不容小視。我國應該進一步的發(fā)揮自己的優(yōu)勢,降低投資成本,包括土地成本,有利于更好的吸引外資,為我國經(jīng)濟更上一層樓提供堅實的保障。

(三)有利于增加國家積累

中國是一個發(fā)展中國家,面臨著工業(yè)化發(fā)展的艱巨的任務。我國現(xiàn)階段雖然已經(jīng)發(fā)展到了工業(yè)化的中期,按照理論不應由農(nóng)業(yè)來承擔國家積累,但由于我國的特殊性,現(xiàn)階段還需要農(nóng)業(yè)為國家的經(jīng)濟發(fā)展做貢獻。首先,占我國經(jīng)濟主導地位的國有企業(yè)經(jīng)濟實力還比較脆弱,農(nóng)業(yè)作為國家積累的主要來源對我國國有企業(yè)改革,促進工業(yè)化水平,增加國家積累起到積極的作用 。另外,這一分配體系有利于把土地由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地,從而有利于農(nóng)民向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。與以英國“圈地運動”為代表的資本主義國家勞動力轉(zhuǎn)移過程相比,現(xiàn)階段的這一轉(zhuǎn)移過程相對痛苦還是最小的。這一過程是對我國工業(yè)發(fā)展的強有力的支撐。

二、農(nóng)村土地資源資產(chǎn)收益的局限性

上面簡要的論述了這一分配格局對經(jīng)濟發(fā)展所起到的促進作用,但是其局限性、負面影響還是十分明顯的。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展,其弊端將越來越突出,下面我們將主要從三個方面加以闡述:

(一)沒有真正反映土地的價格

在中國農(nóng)村,土地不僅僅作為一種生產(chǎn)資料而存在,其在農(nóng)民的眼里是其抵御風險的主要屏障。在社會劇烈動蕩的轉(zhuǎn)型時期,土地作為農(nóng)民社會保障這一功能顯得更加明顯,其對農(nóng)村所起的穩(wěn)定作用也是具有戰(zhàn)略意義的。也就是說土地這一資源在中國農(nóng)村社會發(fā)揮的作用有極強的正的外部性,在進行農(nóng)地轉(zhuǎn)讓時,就應該而且必須把這一外部性內(nèi)部化,應包含在土地交易價格里面,這樣才能比較真實的反映出土地的“價錢” 。

(二)造成社會不穩(wěn)定

土地資源資產(chǎn)收益分配造成社會不穩(wěn)定主要是從兩個方面引起的。首先是收益分配中對農(nóng)民補償不足,農(nóng)民為了獲得適當?shù)氖杖氩幌Р捎貌磺‘數(shù)姆绞?比如阻撓土地流轉(zhuǎn)的正常進行,集體上訪,甚至發(fā)生斗毆事件,對當?shù)氐纳鐣€(wěn)定造成很壞的影響,而且往往還極大的損害當?shù)氐狞h群關系和干群關系,埋下許多社會隱患;土地流轉(zhuǎn)發(fā)生后,由于補償農(nóng)民過少,而且又沒有相應的社會保障機制和社會救助機制,使其生活陷入困境。在這種情況下,他們?yōu)榱松?有些就走上了違法犯罪的道路。這種情況應該引起有關部門的高度重視。其次是對我國的糧食安全形勢造成影響,進而影響社會穩(wěn)定。由于種地掙錢很少甚至賠錢。在農(nóng)民看來,土地不是資產(chǎn)而是負債。由于土地具有的社會保障功能,使其在拋荒土地的同時又盡最大努力保護其對土地的使用權(quán)。這樣就造成農(nóng)民不種地,但同時對土地流轉(zhuǎn)不積極,據(jù)國務院農(nóng)研中心對1.3萬戶農(nóng)戶所作的調(diào)查,即使對糧食收入僅占家庭收入20%以下的3366戶的調(diào)查結(jié)果,愿意轉(zhuǎn)讓土地的也只占4.5%。[1]另外由于農(nóng)用土地與非農(nóng)用地之間收益的巨大差距,地方政府依據(jù)自身利益考量具有轉(zhuǎn)變土地用途的沖動,而現(xiàn)階段農(nóng)村土地制度又給了地方政府低成本獲取土地的便利條件,所以在很大程度上地方政府成為向土地市場提供過多土地的主要推動者,從全國各地興建的過多的高爾夫球場、人造景觀,大量閑置的開發(fā)區(qū)等,就知道這種動力有多強。由于農(nóng)村土地資源資產(chǎn)收益分配格局是向產(chǎn)業(yè)資本傾斜的,他們面對巨大的經(jīng)濟利益的誘惑,有充分的理由推動農(nóng)地向非農(nóng)用地轉(zhuǎn)化。他們通過各種渠道游說政府。

(三)對國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展造成負面影響

我國走的工業(yè)化道路是一條新型工業(yè)化的道路,走的是可持續(xù)發(fā)展的道路。這一發(fā)展有一個重要的支撐點就是經(jīng)濟資源必須是可持續(xù)利用的。特別是像土地這種稀缺且很難再生的資源。在現(xiàn)行的利益分配格局下,有些地方政府為了眼前的利益,不顧長遠利益,現(xiàn)任政府用下任政府的土地,現(xiàn)代人用下代人的土地,造成土地資源的極大的浪費。有資料顯示,城市存量土地大量閑置的情況下,大量的耕地仍然轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地。這對于我國國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展能力具有極大的破壞作用。

在農(nóng)地市場結(jié)構(gòu)方面國家逐步退出直接的市

場交易過程,變市場交易主體為市場監(jiān)管主體。其中的關鍵是國家角色的轉(zhuǎn)換。當然,在土地市場上國家行為的轉(zhuǎn)變將牽涉到方方面面的利益。應該本著循序漸進,積極創(chuàng)造條件的精神逐步推進。

調(diào)整和完善土地分配格局,從根本上說應該從完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度方面入手,我國學者作了大量的工作,提出了許多建議。依照張吉清同志的歸納,我國學者大致從“完善土地經(jīng)營權(quán)的改革思路。該思路主張將完善農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)作為改革的重點。”[2];“再造土地制度的改革思路。主張重新構(gòu)建土地制度。”[3];“變革土地集體所有權(quán)實現(xiàn)形式的思路。‘土地股份制’是其典型代表。”[4]三個方面提出改革思路。這些思路都有其合理性,都從某種程度上抓住了產(chǎn)權(quán)制度某個方面的弊端。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革涉及方方面面,特別是關系到農(nóng)民的切身利益,應該慎重。

農(nóng)村土地資源現(xiàn)狀及其發(fā)展探討:西南少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村土地資源的市場化配置

在祖國西南，有一片由四川、云南、貴州和重慶四省、市的民族自治地方組成的“L”型板塊，即我們所稱的西南少數(shù)民族地區(qū)。這一區(qū)域的廣闊農(nóng)村，集高原山地、眾多民族和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)于一體，長期貧窮落后，越來越為世人所關注。而在區(qū)內(nèi)的廣闊農(nóng)村，其土地制度的合理性直接關系到農(nóng)民的切身利益，直接關系著農(nóng)民利用和改善土地資源的積極性，從而直接關系著農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟的興衰。隨著計劃經(jīng)濟體制加速向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，形式上以農(nóng)村社區(qū)成員集體為本位實際上是以國家為本位的土地制度已經(jīng)越來越不適應農(nóng)業(yè)分戶經(jīng)營和整個農(nóng)村經(jīng)濟急速市場化的需要。按照中央關于要把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，以及《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》精神，積極探索在新的歷史條件下，有關農(nóng)村土地制度特別是西南民族地區(qū)農(nóng)村土地制度的制度改革和機制創(chuàng)新，以便進一步消除束縛當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙就顯得非常緊迫和十分必要。為此本文在深入西南民族地區(qū)進行大量調(diào)查研究的基礎上提出，深化西南民族地區(qū)土地制度改革，變傳統(tǒng)的農(nóng)村土地制度為農(nóng)戶本位制的市場型土地制度，是順應農(nóng)村土地資源市場化配置的大勢所趨。

一、山區(qū)土地資源的特點及現(xiàn)行土地制度的弊端

由于新中國成立以前，歷代統(tǒng)治階級的階級剝削和民族壓迫，西南少數(shù)民族大多居住在較為偏遠和貧瘠的農(nóng)村。因而相傳至今，西南少數(shù)民族地區(qū)的土地資源具有以下三個突出的特點。一是山高坡陡，溝谷深切，地表破碎。由此形成了其氣候資源和生物資源在空間分布上的立體性以及同質(zhì)土地和同質(zhì)生物的分散性。所謂“一山分四季，十里不同天”，“什么都出產(chǎn)，可哪一樣都難形成規(guī)模”，就是這一特點使然。二是石多土少，土層淺薄且不連續(xù)。由此形成了耕地資源的質(zhì)差與分散，以至難以利用的荒山荒坡大量存在。三是宜耕地少且已基本開發(fā)殆盡，宜林宜牧地多且利用很不充分。由此形成了耕地的緊缺與非耕型土地資源的富裕。無疑，這種土地資源的結(jié)構(gòu)性特點，在宜耕地墾盡以前的可擴充型小農(nóng)經(jīng)濟時代并不構(gòu)成對農(nóng)戶低水平自給自足自然經(jīng)濟的威脅，但在宜耕地墾盡以后的限制型小農(nóng)經(jīng)濟時代就卻成為農(nóng)戶自給自足自然經(jīng)濟的心頭之患。然而，這種土地資源的結(jié)構(gòu)性特點，在市場經(jīng)濟條件下，實際上又是一種特有的優(yōu)勢，一種其他地方所不具備的資源優(yōu)勢，一種在地域?qū)I(yè)化分工條件下少有的待開發(fā)宜林宜牧地資源的比較優(yōu)勢。問題在于這種優(yōu)勢的發(fā)揮有賴于土地資源市場化配置所必需的制度基礎，否則土地資源的合理利用和改善就很難得到農(nóng)民的響應。

同全國一樣，長期以來，西南少數(shù)民族農(nóng)村的土地制度一直維持著名為社區(qū)成員集體所有實為國家所有的使用權(quán)和所有權(quán)分離模式。其主要特點在于：一方面，社區(qū)所有成員共同占有社區(qū)的全部土地。這里的占有主體，從靜態(tài)看，是社區(qū)的所有成員集體，即社區(qū)全體居民的集合，不論男女老少，人人有份；從動態(tài)看，不僅包括現(xiàn)有的社區(qū)居民，而且包括新增的社區(qū)居民，不論是將來的出生者還是遷入者。這里被占有的客體即區(qū)域內(nèi)的這些土地（國家另有規(guī)定者除外），包括耕地、林地、牧地、荒山、荒坡和宅基地等等。所謂共同占有，就是全體社區(qū)居民的集體占有，其任何個人或家庭或某一群體，對于集體占有的任何土地都不具有所有權(quán)意義上的收益權(quán)和處置權(quán)。

另一方面，國家即政府對于社區(qū)所有成員共同占有的全部土地都握有事實上的處置權(quán)。這首先指的是土地征用權(quán)，即國家有權(quán)征用社區(qū)成員共同占有的土地。其次是國家握有社區(qū)全體成員共同占有土地的否決權(quán)，即國家有權(quán)決定社區(qū)范圍的大小，從而否定原有社區(qū)成員集體占有原社區(qū)土地的權(quán)利。比如，20世紀50年代，國家將初級社范圍內(nèi)社區(qū)成員集體占有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)楦呒壣纭⒎秶鷥?nèi)社區(qū)成員集體占有的土地；在20世紀60年代初，國家又將范圍內(nèi)的社區(qū)成員集體占有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭壦校牉榛A”的社區(qū)土地；在20世紀后期，國家又將“三級所有，隊為基礎”的社區(qū)土地變?yōu)榇澹创箨牐┓秶鷥?nèi)的社區(qū)土地；在21世紀初，仍是國家將村范圍內(nèi)的社區(qū)擁有使用權(quán)的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜械耐恋兀ㄈ鐝V州等一些城市的“城中村”改造那樣，就是憑政府的一個文件，將村民集體占有的土地全部收歸國有）；等等。

20世紀80年代初且至今仍普遍實行的土地分戶承包經(jīng)營制度，雖然對傳統(tǒng)的農(nóng)村土地制度形式有所觸動，但在本質(zhì)上還是延續(xù)了社區(qū)所有成員共同占有社區(qū)全部土地資源的傳統(tǒng)土地制度。從這種土地占有主體的內(nèi)部關系看，它是按照所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則，使社區(qū)所有成員的集合即集體形式上擁有全部土地的所有權(quán)，使農(nóng)戶分別擁有一部分土地的定期（即在承包期有內(nèi)）使用權(quán)，并且這種使用權(quán)可以在內(nèi)部有償轉(zhuǎn)讓，可以作為抵押物使用。其實質(zhì)是農(nóng)戶對集體所有土地產(chǎn)權(quán)的定期租賃制（如在貴州湄潭土地建設試驗區(qū)形成并為全國大多數(shù)地方推行的土地產(chǎn)權(quán)制度中規(guī)定：農(nóng)戶使用集體所有的土地，每年要按規(guī)定向集體交納一定的土地使用費即地租）。從這種土地占有主體的外部關系看，土地的占有者即社區(qū)全體成員的集合又是一個不完全甚至完全虛擬化的法人實體，因為在市場經(jīng)濟條件下，它所占有的土地按法律規(guī)定是不能進入市場，從而在市場上也就失去了作為土地所有者應有的法人資格。

顯然，上述這種兩權(quán)分離的土地制度具有如下弊端：首先，它客觀上抑制了土地使用者珍惜和改善土地資源的積極性，甚至直接導致土地使用者實行掠奪式經(jīng)營。因為，從土地產(chǎn)權(quán)關系講，土地的終極所有權(quán)是集體的，使用權(quán)是農(nóng)戶的，而且具有既定的租賃使用期。這樣，土地地力的最終增減都歸集體承擔。在這種條件下，農(nóng)戶的理性選擇自然會是盡量避免沒有安全預期的長期增殖性投入，并盡可能在租賃期滿之前實行掠奪式經(jīng)營。第二，直接導致土地經(jīng)營的小規(guī)模化，并不斷增加調(diào)整土地的費用。因為這種集體所有制的產(chǎn)權(quán)形式，本質(zhì)上就是社區(qū)全體成員都有平等的權(quán)利來占用集體所有的土地或分享土地的收益。這樣，隨著社區(qū)人口的增加，土地占用在農(nóng)戶之間的不斷細分就不可避免，盡管在一些地方做出了“承包期內(nèi)不再調(diào)整土地”的制度安排，但由于集體所有制的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，無論如何也不可能做出“永不調(diào)整土地”的規(guī)定。理論與實踐都表明，在土地數(shù)量既定而人口不斷增加的條件下，堅持兩權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)形式，就勢必最終形成土地占用在農(nóng)戶之間的不斷細分，從而也就勢必形成調(diào)整土地費用的不斷攀升，并更加刺激農(nóng)戶使用土地的機會主義行為。第三，它阻礙土地資源向更大范圍內(nèi)的經(jīng)營能手集中，并抑制多種資源的優(yōu)化組合。因為，在兩權(quán)分離的土地制度中，只能允許使用權(quán)在社區(qū)內(nèi)部的經(jīng)營者之間有償流轉(zhuǎn)或招標發(fā)包，而不允許超社區(qū)的有償流轉(zhuǎn)。這不僅限制土地的價格升值，而且扼殺在更大范圍內(nèi)更能干的個人和企業(yè)取得經(jīng)營土地的權(quán)利，從而使稀缺的土地資源得到更高效的利用。同時，無論是耕地還是非耕土地的整治與開發(fā)都有賴于資本、技術、信息等方面的長期大量投入，而在偏僻、落后、封閉的少數(shù)民族山區(qū)農(nóng)村，一般農(nóng)戶是難以辦到的。這就更需要外界尤其是城市能量的注入。然而，現(xiàn)行農(nóng)村兩權(quán)分離的土地制度卻把農(nóng)村社區(qū)的土地資源產(chǎn)權(quán)封閉起來了，以至于完全失去了與外界資源優(yōu)化重組的應有市場機會。

如果說傳統(tǒng)的土地制度加集中勞動的農(nóng)村經(jīng)濟體制是在“挖農(nóng)興工”和平均主義占主導地位的特定歷史條件形成的計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物，那么，現(xiàn)行兩權(quán)分離的土地制度就只不過是在計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變過程中，廣大農(nóng)民身不由已的一種權(quán)宜性選擇。而且隨著市場經(jīng)濟體制的確立，其固有的弊端已經(jīng)日益顯露出來，越來越不適應市場經(jīng)濟條件下農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要。隨著市場經(jīng)濟體制的鞏固和完善，假如仍固守兩權(quán)分離的土地制度，就勢必像嚴冬已經(jīng)過去，春天已經(jīng)到來，還讓人們穿著冬衣一樣，不僅僅是不合時宜，而且無異于縛住了人們的手腳。

二、把土地制度的選擇權(quán)交給農(nóng)民

人們常說，“土地是農(nóng)民的命根子。”這話當然道出了土地之于農(nóng)民的極端重要性。但更需強調(diào)的是，只有當農(nóng)民真正握有土地資源的直接支配權(quán)并直接承擔相應的后果時，農(nóng)民才能將這一命根子掌握在自己手中，從而真正獨立自主地決定自身自由全面發(fā)展的前途和命運，并使自己對于土地的利用和處置具備天然的合理性。而要做到這一點，農(nóng)民就得首先擁有決定農(nóng)村土地制度的機會，即真正擁有自主確立和創(chuàng)新農(nóng)村土地制度具體形式的權(quán)利。

歷史地看，農(nóng)村土地制度的變遷是一個隨生產(chǎn)力的發(fā)展和社會經(jīng)濟環(huán)境的變化而不斷改善的自然歷史過程。在這一過程中，農(nóng)民憑借自身生產(chǎn)經(jīng)營活動的實際需要，總是理性而主動地不斷調(diào)整農(nóng)村土地制度的具體形式，使之盡可能實現(xiàn)自身經(jīng)濟預期的需要，盡管這種努力無時無刻不在受到農(nóng)民以外的其他利益集團的干擾或限制。但正是這種理性而主動的調(diào)整（或者說“農(nóng)民的自發(fā)式調(diào)整”）推動著農(nóng)村土地制度的發(fā)展，并且對農(nóng)民從而也就是在總體上對整個社會具有天然的合理性。回顧中國農(nóng)村近半個世紀以來的土地制度變遷史，我們不難發(fā)現(xiàn)，凡真正是農(nóng)民自主選擇和自主創(chuàng)新的土地制度形式，都是符合廣大農(nóng)民切身利益的，也都是推動社會進步的；反之，凡是由外部強加給農(nóng)民的土地制度的具體形式，往往會背離農(nóng)民的切身利益，并客觀上阻礙農(nóng)村及農(nóng)業(yè)社會的發(fā)展。其所以如此，最主要的原因就在于農(nóng)民是土地經(jīng)營活動直接實踐者，他們最清楚適應自身經(jīng)營活動需要的土地制度的具體形式，并隨著生產(chǎn)經(jīng)營和社會經(jīng)濟條件的變化自覺予以調(diào)整；而置身其外的政策制定者或制度安排者大多都是一些遠離農(nóng)村經(jīng)濟活動實踐和土地經(jīng)營活動的旁觀者，他們有著自己特定的價值取向和與農(nóng)民不同的經(jīng)濟預期。這種由科層制行政管理程序所作的農(nóng)村土地制度安排，不僅難以迅速反映農(nóng)民自身經(jīng)營活動千變?nèi)f化的實際需要，而且往往會使這種安排背離農(nóng)民的切身利益。因此，農(nóng)村土地制度的選擇權(quán)和創(chuàng)新權(quán)應該掌握在廣大農(nóng)民的手中，反映農(nóng)民的意愿，符合不同區(qū)域，特別是少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村的實際情況，否則即便是出于對農(nóng)民、農(nóng)村發(fā)展進步的考慮或良好的主管愿望也往往不能達到預期的客觀效果。

然而，長期以來，由于指導思想上的左傾誤導和計劃經(jīng)濟體制的束縛，農(nóng)民本該擁有的農(nóng)村土地制度上的選擇權(quán)和創(chuàng)新權(quán)，卻一直被農(nóng)民為保護自身利益而授予部分權(quán)利的政府行政管理部門收走了。表現(xiàn)之一，農(nóng)民對于農(nóng)村土地制度的設立沒有事實上的直接參與權(quán)，所有農(nóng)村土地制度的設立和變更，全部由政府行政管理機構(gòu)定奪，農(nóng)民只有被動服從和執(zhí)行的義務，以至于完全失去了選擇和創(chuàng)新土地制度的機會。表現(xiàn)之二，農(nóng)民，不論是其某一群體還是個人，都在實際上不擁有任何一部分土地的自主處置權(quán)，用農(nóng)民的話說就是“國家的土地，上面說咋辦就咋辦”。表現(xiàn)之三，農(nóng)民對于農(nóng)村社區(qū)成員集體所有的土地的經(jīng)營形式?jīng)]有實際上的選擇權(quán)，其經(jīng)營形式甚至采取某種經(jīng)營形式時間的長短都得由自上而下的政府說了算。表現(xiàn)之四，農(nóng)民，不論是其某一群體還是個人，對于某一土地的利用方式以及經(jīng)營土地的產(chǎn)品都不具有事實上的完全決定權(quán)與處置權(quán)；等等。

顯然，這種土地制度選擇權(quán)和創(chuàng)新權(quán)的主體錯位，是我國解放以后自農(nóng)業(yè)合作化以來，農(nóng)村土地制度變遷中一而再再而三地不斷失誤的根本原因，并由此造成了工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間、農(nóng)民與國家之間以及干群之間多種關系的不協(xié)調(diào)，特別是使所謂“三農(nóng)問題”不斷積累，疾重難返。不難設想，假如廣大農(nóng)村不同社區(qū)的農(nóng)民，在以后真正成為土地主人的條件下，繼續(xù)真正擁有土地制度建設的選擇權(quán)和創(chuàng)新權(quán)的話，還能出現(xiàn)以后那種脫離實際而急速公有化且不斷提高公有化程度的災難性頻繁變動嗎？相反，假如沒有廣大農(nóng)民自發(fā)調(diào)整土地制度的持續(xù)抗爭并使政府不得不在一定程度上被迫承認農(nóng)民自主選擇和創(chuàng)新農(nóng)村土地制度的合理性，即在一定程度只歸還給農(nóng)民一部分土地創(chuàng)制權(quán)，還能有20世紀80年代初土地分戶經(jīng)營的歷史性變革嗎？正反兩方面的經(jīng)驗都表明：對農(nóng)民本該擁有的土地制度選擇權(quán)和創(chuàng)新權(quán)的忽略，是對農(nóng)民在土地問題自主權(quán)上的根本性輕視，亦是使土地由農(nóng)民手中的財富之源泉變成了某種異己的資源，而這正是造成“三農(nóng)問題”的根本癥結(jié)所在；從這種意義上講，政府將土地制度的選擇權(quán)和創(chuàng)新權(quán)還給農(nóng)民，是從根本上恢復農(nóng)民的主人翁地位，并真正治理“三農(nóng)問題”的關鍵所在。

三、建立以戶本位為基礎的市場型土地制度

所謂以農(nóng)戶本位為基礎的市場型土地制度，就是在農(nóng)村土地資源的占有關系中，把農(nóng)戶作為土地的基本占有主體，使之擁有農(nóng)村某一部分土地的所有權(quán)，并允許這種所有權(quán)及其部分權(quán)能在不同的所有者之間按照市場交易的規(guī)則自由流轉(zhuǎn)。

從總體上說，以農(nóng)戶本位為基礎的市場型土地產(chǎn)權(quán)制度比較適合現(xiàn)階段我國農(nóng)村特別是西南少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟活動與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的實際需要。

第一，它有利于恢復農(nóng)民在經(jīng)濟活動中對于某一部分土地資源的直接主人地位。農(nóng)民作為一個農(nóng)業(yè)勞動者，只有在與基本的資源——土地直接結(jié)合即直接成為某一部分土地的支配者并直接擁有土地產(chǎn)品支配權(quán)的條件下，才能真正成為自立、自主、自律、自強的經(jīng)濟活動主體，從而才能真正自主決定自身未來的命運，并在現(xiàn)實的經(jīng)濟活動實踐中因時制宜地充分發(fā)揮其利用和處置某一部分土地資源的積極性、主動性和創(chuàng)造性。而在這種直接的結(jié)合方式中，家庭這一組織形式的內(nèi)部監(jiān)督計量費用最低，且戶際之間的競爭性極強。所以，在農(nóng)村的土地占有關系中，采取戶本位的產(chǎn)權(quán)制度，既有利于恢復農(nóng)民在經(jīng)濟活動中對于某一部分土地資源的直接主人地位，也有利于家庭這一有效的經(jīng)濟組織資源的有效利用。

第二，它有利于調(diào)動農(nóng)民增加對土地投入的積極性。農(nóng)戶擁有某一部分土地的最終產(chǎn)權(quán)，其土地質(zhì)量的變化不僅直接關系著農(nóng)戶的收益，而且決定著土地的市場交易價格。這樣，在客觀上就自然而然地形成了一種促使農(nóng)民增加土地投入的經(jīng)濟激勵機制，即自然而然地促使農(nóng)戶千方百計地使土地增值。因為，他的投入，不僅在短期內(nèi)能通過土地生產(chǎn)率的提高得到一部分回報甚至超投入回報，而且在出賣其所有權(quán)或轉(zhuǎn)讓部分權(quán)能時也不賒本，甚至可以賺錢。

第三，它有利于各種生產(chǎn)要素優(yōu)化重組，特別是城市資本的注入，加速城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化的進程。因為當每一農(nóng)戶都真正成為某一土地的產(chǎn)權(quán)主體并握有對于這一部分土地的處置權(quán)時，農(nóng)戶就完全可以根據(jù)社會經(jīng)濟條件的變化，以土地作為一種資產(chǎn)，直接自主地與其他各種資本特別是城市的自由資本組合，從而真正實現(xiàn)以土地為基礎的各種生產(chǎn)要素的優(yōu)化重組，從而提高和拓展土地資源的利用程度。

第四，它有利于農(nóng)村經(jīng)濟活動中的專業(yè)化分工和農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移，并加速農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進程。因為這種土地產(chǎn)權(quán)制度，使農(nóng)戶擁有了一分實實在在的土地資產(chǎn)，并且擁有了這份土地資產(chǎn)的處置權(quán)，從而使自己獲得了獨立自主的經(jīng)濟人地位。他可以根據(jù)市場的供求情況，自主生產(chǎn)市場需要的產(chǎn)品；可以根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營的實際需要和自己的經(jīng)濟實力，買進一部分土地，擴大經(jīng)營規(guī)模；可以用土地所有權(quán)進行抵押貸款；可以以自己擁有的土地與他人合作經(jīng)營；可以以土地作價入股，并取得相應的經(jīng)濟收入；可以隨著市場條件的變化，賣出部分或全部土地轉(zhuǎn)而從事其它行業(yè)；可以根據(jù)自身的興趣偏好和經(jīng)濟預期，在城鄉(xiāng)之間自主選擇安居場所和就業(yè)崗位；等等。這樣，就擴大了農(nóng)民的生存空間,減輕了農(nóng)民對于土地的依賴關系，從而直接促進農(nóng)村經(jīng)濟活動中的專業(yè)化分工，加速農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移，直接推進農(nóng)民的非農(nóng)化進程，并直接促進其生產(chǎn)生活方式的城鎮(zhèn)化。

第五，它有利于抑制農(nóng)村人口的惡性膨脹。從一定程度上講，我國農(nóng)村人口的長期惡性膨脹，與集體所有制的土地產(chǎn)權(quán)制度直接相關。因為，農(nóng)村的土地歸社區(qū)成員集體所有，就是人人有份。多一個人最終就得多分一份耕地，兩相權(quán)衡，對農(nóng)戶還是合算，以至直接刺激人口的過速增長。而土地產(chǎn)權(quán)到戶本身，就徹底割斷了人口變動與耕地之間的直接聯(lián)系，消除了多生多得地的動因。這樣，農(nóng)戶在生育問題上,就得首先考慮自身所有的土地的承載能力，從而自動節(jié)制家庭人口的過度增加，從而有利于農(nóng)村土地承載力與農(nóng)村人口再生產(chǎn)的互動平衡。

第六，也是最重要的，它適應現(xiàn)階段我國農(nóng)村特別是西南少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村生產(chǎn)力的性質(zhì)，并符合農(nóng)民的真實心愿。實踐表明，人頭、鋤頭加牛頭的所謂“三頭農(nóng)業(yè)”的生產(chǎn)力性質(zhì)，只能與分戶經(jīng)營的勞動組織形式相適應，而這種勞動組織形式只有在與之相應的戶本位的市場型土地產(chǎn)權(quán)制度下，才能發(fā)揮其應有的組織功能，并取得較好經(jīng)濟效果。而且，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的實踐經(jīng)驗表明，家庭經(jīng)營具有很強的適應性，它不僅適應“三頭農(nóng)業(yè)”的需要，而且適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要；不僅適應小規(guī)模經(jīng)營的需要，而且適應較大規(guī)模經(jīng)營的需要。所以，我國的廣大農(nóng)民總是選擇土地的家庭經(jīng)營形式，并不惜冒各種風險。大量調(diào)查表明，土地的分戶經(jīng)營只不過是在計劃經(jīng)濟體制和農(nóng)村社區(qū)成員集體所有制條件下的身不由已的過渡性權(quán)宜選擇，而在市場經(jīng)濟體制已經(jīng)確立的現(xiàn)有條件下，以農(nóng)戶本位為基礎的市場型土地產(chǎn)權(quán)制度便是農(nóng)民進一步追求的一種基本取向。用農(nóng)民自己的話說就是：“土地已經(jīng)到了家，還要那個空洞的集體干哪樣？”

既然如此，那么又怎樣變現(xiàn)行社區(qū)成員“集體所有與分戶租賃經(jīng)營”相結(jié)合的農(nóng)村土地制度為“以農(nóng)戶本位為基礎的市場型土地產(chǎn)權(quán)”制度呢？其實，辦法很簡單，無非就是：第一，在現(xiàn)有農(nóng)戶占用集體所有的土地的基礎上，把相應土地的所有權(quán)劃歸農(nóng)戶所有，同時廢除集體對這一部分土地的所有權(quán)；第二屬于社區(qū)成員集體興辦的企業(yè)和公益事業(yè)占用的土地仍歸社區(qū)成員集體所有；第三，允許農(nóng)戶所有和仍歸社區(qū)成員集體所有的土地的所有權(quán)或其部分權(quán)能按市場規(guī)則自主流轉(zhuǎn)。

無庸諱言，這樣一種新的土地產(chǎn)權(quán)制度基本上是對現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度的一種形式上的否定。它所否定的僅是空洞無物的“集體所有”的形式。而這種形式正是廣大農(nóng)民特別是西南少數(shù)民族地區(qū)廣大農(nóng)民所希望否定的。然而，它所肯定的則是土地的分戶經(jīng)營本身，它所創(chuàng)新的則是市場經(jīng)濟條件下，土地資源市場化配置的需要。至于這種土地制度的演變，那是一個自然的歷史過程，廣大農(nóng)民會在自身的經(jīng)濟活動實踐中，為它的發(fā)展開辟新的道路，創(chuàng)造新的形式。無須我們現(xiàn)在就去刻意追求，更用不著杞人憂天。

農(nóng)村土地資源現(xiàn)狀及其發(fā)展探討:淺析我國農(nóng)村土地資源利用現(xiàn)狀及其發(fā)展規(guī)劃

摘 要：分析我國農(nóng)村土地資源利用的現(xiàn)狀，針對農(nóng)村土地資源利用中存在的問題，提出具體的適合我國農(nóng)村土地資源的發(fā)展規(guī)劃措施，以期為合理開發(fā)及利用現(xiàn)有的農(nóng)村土地資源，保障經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展提供科學依據(jù)。

關鍵詞：農(nóng)村土地資源 利用現(xiàn)狀 發(fā)展規(guī)劃

1 前言

我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實質(zhì)是人們對以農(nóng)村土地資源為重點的開發(fā)利用，農(nóng)村土地資源是一種重要的自然資源和經(jīng)濟、社會發(fā)展的基礎性資源，是農(nóng)林牧副漁業(yè)生產(chǎn)最重要的物質(zhì)基礎，也是人類進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生產(chǎn)資料和勞動對象，在經(jīng)濟、社會的發(fā)展過程中發(fā)揮著重要的作用。由于人口增長，經(jīng)濟發(fā)展，技術水平和生活水平的提高及人們對土地資源的需求與消耗的不斷增加，農(nóng)村土地資源日益減少已成為事實。因此，正確處理土地資源利用與人類社會發(fā)展之間的關系以及合理地開發(fā)利用和有效保護農(nóng)村土地資源成為急需解決的重大問題。

2 農(nóng)村土地資源利用現(xiàn)狀分析

2.1 耕地資源減少，土地利用不夠合理

由于我國城鎮(zhèn)化進程加速，城鎮(zhèn)用地規(guī)模不斷增大，非農(nóng)建設占用、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和生態(tài)退耕等原因致使耕地資源有所減少；隨著人口數(shù)量的不斷增多，更加劇了耕地數(shù)量的不足且人均耕地越來越少。農(nóng)村土地資源的利用形式不夠合理主要表現(xiàn)在：（1）對農(nóng)村土地資源的利用模式不符合該地區(qū)的自然結(jié)構(gòu)；（2）部分村莊的發(fā)展規(guī)劃較滯后，對農(nóng)戶居住點的布局欠缺一定的合理性，從而導致大量的農(nóng)村土地被閑置，農(nóng)村土地資源不能被科學合理的進行開發(fā)利用。

2.2 土地質(zhì)量下降，資源利用可持續(xù)性低

在擁有13億多人口的中國，土地資源是寶貴的不可再生資源，尤其是耕地資源十分稀缺，需要科學的利用和有效地保護。但是近些年，農(nóng)村土地質(zhì)量不斷下降，主要是由于進行土地開發(fā)利用時存在不合理之處：（1）在土地耕作過程中，過多地使用化肥和農(nóng)藥，導致土壤鹽堿化，破壞了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境；（2）人們?yōu)樽非蠼?jīng)濟效益而進行盲目開發(fā)和過度墾殖，造成大量水土流失，使土地出現(xiàn)沙化和荒漠化現(xiàn)象；（3）在企業(yè)生產(chǎn)過程中，因缺乏防污治污的相關技術與措施，致使工業(yè)“三廢”未經(jīng)處理就大量排放，對土地環(huán)境造成嚴重的污染，使土地質(zhì)量急劇下降甚至導致土地荒廢。

2.3 土地耕種經(jīng)濟效益差，集約化程度低

集約化農(nóng)業(yè)是農(nóng)業(yè)中的一種經(jīng)營方式，主要是指把一定數(shù)量的勞動力和生產(chǎn)資料集中投入到較少的土地上，采用集約化經(jīng)營的方式進行生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)。集約化程度的高低主要是受農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，由于在我國農(nóng)村勞動力為獲取更多的經(jīng)濟效益，大多數(shù)都選擇外出務工經(jīng)商，從而使得農(nóng)村土地長期處于無人管理和無人耕種的不良經(jīng)營狀態(tài)，這嚴重偏離了對農(nóng)村土地實行優(yōu)化配置的效益目標。農(nóng)村土地耕種的經(jīng)濟收益差，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展水平受到限制，從而導致我國農(nóng)村土地資源的集約化程度較低。

2.4 農(nóng)用地后備資源不足，開發(fā)利用難度大

我國普遍存在著耕地后備資源不足的情況，主要表現(xiàn)在農(nóng)用耕地后備資源數(shù)量少，分布零散且大多分布在水土光照等條件不好的地方，資金投入多但是開發(fā)利用難度大，若對其采取大規(guī)模地開墾進行農(nóng)業(yè)種植，將會引發(fā)一系列嚴重的生態(tài)環(huán)境問題。例如，會造成森林覆蓋率減少，地表植被退化，土地沙化、荒漠化加劇、水土流失、滑坡災害等頻繁發(fā)生。

2.5 農(nóng)村外延擴大，“空心村”浪費土地資源

隨著農(nóng)村經(jīng)濟高速發(fā)展，村民們建房積極性比較高漲，有些農(nóng)村還存在一定的盲目攀比現(xiàn)象，致使大多數(shù)村民廢棄村落老宅而將新的住宅建在村莊外圍或靠近城鎮(zhèn)的地方，這些地方最主要的優(yōu)勢在于交通便利，為人們的生活出行帶來方便。但是舊村莊內(nèi)卻存在大量閑置的農(nóng)用土地，進而形成了外實內(nèi)空的“空心村”。“空心村”的涌現(xiàn)，造成土地的嚴重浪費，這已成為中國農(nóng)村發(fā)展與新農(nóng)村建設面臨的最大障礙之一。據(jù)了解，“空心村”的空心，少在0.067hm2左右，多在0.200hm2以上，一個中等鄉(xiāng)鎮(zhèn)約有300來個自然村，平均一個自然村以0.133hm2計算，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)就有40 hm2以上的土地被廢棄。

3 農(nóng)村土地資源發(fā)展規(guī)劃策略分析

3.1 加強農(nóng)村土地利用規(guī)劃，合理配置土地資源

農(nóng)村土地利用規(guī)劃首先要嚴格控制好農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的總量和速度，

且要以土地持續(xù)利用的生態(tài)合理性、經(jīng)濟可行性和社會可接受性為出發(fā)點，在農(nóng)產(chǎn)品供給和形成既符合自然生態(tài)規(guī)律又能滿足社會經(jīng)濟運行要求的結(jié)構(gòu)和布局生態(tài)環(huán)境建設雙重目標引導下對土地資源進行合理配置，使土地利用的結(jié)構(gòu)和布局既符合自然生態(tài)規(guī)律又能滿足社會經(jīng)濟運行的要求，為土地利用系統(tǒng)良性循環(huán)奠定基礎。

3.2 完善農(nóng)用基礎設施建設，加大土地整治力度

為了充分提高農(nóng)村土地資源開發(fā)利用的合理性：（1）加強農(nóng)田水利設施建設，提高抗御自然災害的能力，要治理開發(fā)農(nóng)業(yè)荒廢資源，就必須完善水利設施條件及配套建設；（2）加強各部門的宏觀調(diào)控，對土地進行分區(qū)開發(fā)，綜合治理溝系交錯、地類交叉、渠系老化等土地現(xiàn)狀，進行水利設施配置、道路和林網(wǎng)建設。從而改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎條件，降低生產(chǎn)成本，使其易于實現(xiàn)機械化生產(chǎn)，擴大農(nóng)田面積，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效。

3.3 優(yōu)化農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)，促進土地節(jié)約集約利用

以提高土地利用率和產(chǎn)出率為目標，優(yōu)化農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)，采取土地整理等方式，充分挖掘農(nóng)村土地的自身優(yōu)勢和現(xiàn)有土地潛力，集約高效的利用土地資源。同時積極開展土地改良和土地整理，在農(nóng)村建設中將住宅分散和容積率較低的居住點集中到一起。在合理保護耕地和節(jié)約集約用地的前提下，始終確保耕地總量的動態(tài)平衡，制定各類農(nóng)業(yè)用地的規(guī)模與標準并且科學地控制用地規(guī)模，提高農(nóng)村土地資源的利用效率。

3.4 推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制，提升土地的經(jīng)濟效益

土地流轉(zhuǎn)的目的在于充分發(fā)揮土地資源的優(yōu)勢，以獲取最大的經(jīng)濟效益。因此，應當因地制宜建立合理的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制：（1）將分散在不同農(nóng)民手中的土地經(jīng)過流轉(zhuǎn)后合理合法且有序的向農(nóng)村土地使用者集中；（2）在農(nóng)村土地集中布局的同時也要為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件；（3）大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模化經(jīng)營模式以促進農(nóng)村土地經(jīng)營向新型的經(jīng)濟模式發(fā)展。實現(xiàn)提高農(nóng)村土地利用率和產(chǎn)出率的目標，為農(nóng)戶們帶來更多的經(jīng)濟效益，逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

3.5 協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)環(huán)境建設，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境友好型農(nóng)村

致力于對生態(tài)環(huán)境進行建設和優(yōu)化，是為進一步實現(xiàn)新農(nóng)村建設中“適宜農(nóng)業(yè)、適宜居住”的目標。協(xié)調(diào)好土地利用與生態(tài)環(huán)境建設，保證農(nóng)村土地資源的生態(tài)利用，對農(nóng)村的各類用地進行統(tǒng)籌布局；對沒有開發(fā)為建設用地的荒山荒坡進行植樹綠化；對受污染的土地資源進行綜合治理，恢復退化的土地，恢復種植能力；更要嚴禁對森林、濕地、荒漠等自然區(qū)進行開發(fā)建設，加大保護力度，發(fā)展其生態(tài)效益。

4 結(jié)語

土地資源的不可再生性已使其成為經(jīng)濟社會發(fā)展中最為稀缺、寶貴的基本資源，土地資源的緊缺將成為經(jīng)濟和社會發(fā)展的硬性約束，其中農(nóng)業(yè)土地資源對人類生存發(fā)展至關重要。要加大合理開發(fā)利用和優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)的力度，從農(nóng)村土地資源的可持續(xù)利用角度出發(fā)，盡量延長土地的使用周期，避免土地資源使用中斷，爭取在總量一定的土地上生產(chǎn)出盡可能多的農(nóng)業(yè)效益，不斷提高農(nóng)村土地資源的利用效率。