時間：2022-10-06 21:04:57
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第二條本辦法所稱用于農業土地開發的土地出讓金是指省、市、縣（區）、自治縣從土地出讓金中按規定比例劃出的專賬管理的資金。
第三條根據*省人民政府《轉發國務院關于將部分土地出讓金用于農業土地開發有關問題的通知》（粵府〔*〕59號）規定，我省從各市、縣（市、區）土地出讓金平均純收益中劃出20%用于農業土地開發，其中：70%作為本級農業土地開發資金，30%集中到省統一使用。
從土地出讓金劃出的農業土地開發資金計算公式為：
從土地出讓金劃出的農業土地開發資金=土地出讓面積×土地出讓平均純收益征收標準（對應所在地征收等別）×各地規定的土地出讓金用于農業土地開發的比例（20%）。
第四條本辦法所稱土地出讓平均純收益征收標準是指地方人民政府出讓土地取得的土地出讓純收益的平均值。財政部、國土資源部已根據全國城鎮土地等別、城鎮土地級別、基準地價水平、建設用地供求狀況、社會經濟發展水平等情況進行了制定、聯合，并根據土地市場價格變動情況適時調整。土地出讓平均純收益征收標準附后。
第五條各級國土資源管理部門根據辦理的土地出讓合同，按季統計土地出讓面積送同級財政部門，同時抄報省級財政部門、國土資源管理部門。同級財政部門根據國土資源管理部門提供的土地出讓面積、城鎮土地等別、土地出讓平均純收益征收標準和省政府規定的土地出讓金20%用于農業土地開發的比例，計算應從土地出讓金中劃繳的農業土地開發資金。
第六條根據財政部規定，調整現行政府預算收支科目，將“基金預算收入科目”第85類“土地有償使用收入”下的850101項“土地出讓金”取消；增設850103項“用于農業土地開發的土地出讓金”，反映從“土地出讓金財政結算專戶”中劃入的用于農業土地開發的資金；增設850104項“其他土地出讓金”，反映從“土地出讓金財政結算專戶”中扣除劃入農業土地開發資金專賬后的土地出讓金。在“基金預算支出科目”第85類“土地有償使用支出”下增設8503款“農業土地開發支出”，反映從土地出讓金中劃出的農業土地開發資金安排的農業土地開發支出。
第七條按本辦法第五條計算應從土地出讓金中劃出的農業土地開發資金，按照專賬管理的原則和土地出讓金繳交情況，由財政部門在次月5日前辦理土地出讓金清算。清算時，按預算級次分別開具繳款書，辦理繳庫手續，將屬于本市、縣（區）用于農業土地開發的土地出讓金收入20%部分中的70%繳入同級國庫用于農業土地開發的土地出讓金收入專賬；30%部分按就地繳庫方式繳入省國庫用于農業土地開發的土地出讓金收入專賬，上劃時請使用“一般繳款書”，預算科目填列政府性基金預算收入科目第85類第850103項“用于農業土地開發的土地出讓金”。
第八條用于農業土地開發的土地出讓金納入財政預算，實行專賬核算管理。各級財政部門應嚴格按照國家對部分土地出讓金用于農業土地開發的規定，保證土地出讓金專戶資金優先足額劃入用于農業土地開發資金專賬，按照規定的使用范圍進行專款專用，不得截留、坐支和挪用，并實行社會公示制度。
第九條本辦法所稱的農業土地開發主要包括：土地整理和復墾、宜農未利用地的開發、基本農田建設以及改善農業生產條件的土地開發。
土地整理和復墾是指：按照土地利用總體規劃和土地開發整理專項規劃，有組織地對農村地區田、水、路、林及村莊進行綜合整治；對在生產建設過程中挖損、塌陷、壓占及污染破壞的土地和洪災滑坡崩塌、泥石流、風沙等自然災害損毀的土地進行復墾。
宜農未利用地的開發是指：在保護和改善生態環境、防治水土流失和土地沙漠化的前提下，對灘涂、鹽堿地、荒草地、裸土地等未利用的宜農土地進行開發利用。
基本農田建設是指：采取相應措施對基本農田進行改造、改良和保護，促進基本農田綜合生產能力提高和持續利用。具體包括：經國務院有關主管部門或者縣級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油生產基地內的耕地的建設；有良好的水利與水土保持設施的耕地建設；對中低產田的改造；蔬菜生產基地建設；國務院和各級人民政府規定應當劃入基本農田保護區的其他耕地的建設等。
改善農業生產條件的土地開發是指：為改善農業生產條件而獨立進行的農田道路、電力通訊、水源、給排水等生產設施的建設。
第十條各級國土資源部門負責組織農業土地開發專項資金的項目預算編制、初審、申報。各級財政部門負責農業土地開發專項資金的項目預算的審核批準、下達、資金的撥付和資金的使用監督管理工作；國土資源部門負責項目實施的監督檢查及竣工驗收等管理工作。
第十一條省財政廳和國土資源廳會同省監察廳、審計廳等有關部門，對用于農業土地開發的土地出讓金的提取比例、預算管理、支出范圍等進行定期或不定期的監督檢查。對于違反規定的，除通報外，對提取比例不足的，負責督促其限時足額劃入，督促未果的，依法強行劃入專賬；對于違反專賬管理的，負責督促其在7個工作日內予以糾正；對于違反支出范圍的，除負責督促其在7個工作日內糾正外，應將超出本辦法規定支出范圍的資金收回專賬；對挪用專賬資金的，由省財政廳負責追繳，并報省監察廳追究有關人員責任。
執行中發現的問題
劃轉不到位。用于農業土地開發的土地出讓金是依據財政部、國土資源部《關于印發(用于農業土地開發的土地出讓金收入管理辦法)的通知》(財綜[2004]49號)規定，從市、縣政府土地純收益中劃轉的；土地出讓收益30％劃入省級國庫專賬。70％劃入市、縣同級國庫專賬。由于地方保護主義作怪，該項基金不能及時全額劃入專賬，影響了各級農業土地開發的進行。如何妥善處理城市改造和農業土地開發的矛盾，是市、縣級政府面臨的一個考題。
不能及時用于農業土地開發。該項基金的使用存在薄弱環節，基層部門缺乏具體使用管理辦法，使得該項資金使用緩慢，劃入國庫的用于農業土地開發的土地出讓金不能發揮其應有的作用。為使該項資金及時足額劃入專賬，必須加快該項資金的支出進度，規范收繳行為。
針對問題提出對策
督導檢查。依據財綜[2004]49號文件規定，對農業土地開發資金的計提劃繳、預算管理、支出范圍和資金使用等進行定期或不定期的監督檢查；要求市、縣財政和國土資源部門每季末將農業土地開發資金計提劃繳、使用和管理情況報省財政廳和省國土資源廳，以便發現問題及時糾正。河北省國土資源廳、財政廳為把政策措施落實到位，組織開展了對市、縣用于農業土地開發的土地出讓金的收繳和使用管理工作的專項督導檢查。依據省國土資源廳、省財政廳《關于進一步加強用于農業土地開發的土地出讓金收繳使用管理工作的通知》要求，各市、縣先行自查，寫出自查報告，填報“用于農業土地開發的土地出讓金收入情況匯總表”分別上報省國土廳財務處、省財政廳經濟建設處。
針對檢查中出現的問題，河北省財政廳、國土資源廳提出了整改措施，要求市、縣嚴格收繳程序，建立考核制度；國土資源管理部門負責土地出讓項目名稱、出讓合同號、土地出讓面積、征收標準及應繳額真實、準確、及時上報。財政部門負責實際繳庫、應繳未繳及使用情況的真實準確。對真實、準確、及時劃轉及上報的單位給于表彰、獎勵；對劃轉不到位的單位限期糾正，進行公報批評及罰款。
明確土地開發范圍。土地整理和復墾是按照土地利用總體規劃和土地開發整理規劃，有組織地對農村地區田、水、路、林及村莊進行綜合整治，對在生產建設過程中挖損、塌陷、壓占及污染破壞的土地和洪災滑坡崩塌、泥石流等自然災害損毀的土地進行復墾。
宜農未利用地的開發是指在保護和改善生態環境、防治水土流失的前提下，對灘涂、鹽堿地、荒草地、裸土地等未利用的宜農土地進行開發利用。
基本農田建設是采取相應措施對基本農田進行改造、改良和保護，促進基本農田綜合生產能力提高和持續利用，包括經國務院、省有關主管部門或者縣級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油生產基地內的耕地的建設；有良好的水利與水土保持設施的耕地建設；對中低產田的改造；蔬菜生產基地建設；國務院、省規定應當劃入基本農田保護區的其他耕地的建設等。
嚴格支出管理。按照項目管理的要求，農業土地開發資金扶持的項目立項程序有以下三步：1．項目申請單位按有關資金和項目管理辦法或項目指南的規定向所在市、縣(市)財政部門和主管部門提交項目可行性研究報告或項目申報標準文本、項目申報書及必要的附件，并按規定提供本單位的組織形式、財務狀況、自籌資金以及項目實施管理和項目績效分析等有關情況。2．財政部門和主管部門組織有關專家，或委托專門的項目評審機構按照項目指南的規定對項目申請單位提交的項目可行性研究報告或項目申報標準文本進行評審，依據專家或項目評審機構出具的項目評審報告，對擬本級立項或上報上級立項的項目，實行社會公示制度。3．申報省級農業土地開發資金扶持項目，應按照現行財政管理體制和有關專項資金管理辦法、項目指南的規定，由市縣各級財政部門和主管部門聯合以正式文件上報(另有規定的除外)。省級主管部門和省財政廳組織有關專家或委托項目評審機構對項目進行評審后，提出項目立項和資金分配方案，并下達項目批復或項目實施計劃。資金由省財政廳根據財政管理體制撥付，撥付資金的文件抄送主管部門和項目所在地有關主管部門。
建立績效考評制度。加強對農業土地開發支出項目事前、事中、事后的監督和管理，提高農業土地開發資金使用效益；建立農業土地開發資金項目績效評價工作信息庫，系統收集項目立項決策、及時掌握資金到位和使用情況以及項目建設進度和實施結果等；建立和完善自我評價、自我監督與外部評價、外部監督相結合的約束、監管機制。具體評價辦法如下表：
優先足額劃入專賬。國土資源與財政部門要通過《用于農業土地開發的土地出讓金收入情況匯總表》的填報互相制約，各負其責，保證土地出讓金優先足額劃入用于農業土地開發的土地出讓金專賬。
第一條實行土地出讓金財政專戶管理
1、儲備土地出讓金實行收支兩條線管理，由市財政局設立“土地出讓金財政專戶”，市國土資源局負責儲備土地出讓金的收取和繳交，所有收儲土地出讓金市國土資源局必須于收取資金次日內全額繳存財政，土地出讓金凈收益由財政列入預算，專款專用，專項用于城市基礎設施建設。
2、市財政局設立的“土地出讓金財政專戶”，用于土地出讓金的專項存儲和清算。財政部門應于次月5日前與市國土資源局核對、清算當月的土地出讓金收入和支出。土地收儲中心應按出讓宗地填報“國有土地使用權出讓金清單”（以下簡稱“清算單”）。市財政局根據收儲中心填報的清算單，及時清算、撥付收儲土地成本和有關費用。清算核撥有關成本、費用后的土地出讓金凈收益及時繳入金庫。
3、市土地收儲中心仍然保持土地收儲資金專戶和日常費用賬戶。收儲資金專戶專門用于核算由國司撥入的土地收儲資金和財政撥回的土地收儲成本，收儲土地應支付的征地費、報批土地稅費和征地工作小組費用由該賬戶資金支付；收儲中心的辦公費用賬戶則專門用于核算收儲中心因征地工作需要而開支的費用，辦公工作費用由市財政局按月核撥。
4、市收儲中心收到財政撥回的土地收儲成本后，應于3日內將向國司借入的資金歸還國司，待收儲土地需使用資金時，再向國司申請。
第二條土地收儲成本構成內容及計算辦法。
1、土地收儲總成本包括征地費、報批土地應繳稅費、征地工作小組費用和向銀行融資的利息費用，以上費用分別按政〔〕文72號和政〔〕文79號及有關稅費繳納規定標準執行。
2、土地收儲單位成本是指城區16.7平方公里范圍可供征購土地面積（包括路網用地和公共綠化用地在內）的總成本除以可供出讓土地的面積，土地收儲中心應根據規劃部門實地測量數據計算單位成本。其余地段收儲土地按實際成本核算。
3、市財政局根據土地收儲中心填報的清算單測算的土地收儲單位成本，經審定后作為撥回土地收儲中心土地收購成本的依據，在收到土地出讓金后按規定撥還收儲中心。
第三條土地出讓金凈收益使用管理規定
1、土地出讓金凈收益由市財政撥入國司以后，應按規定全部用于經市政府審批的中心城市基礎設施建設，專款專用。
2、由于市新城區基礎設施建設需使用大量資金，土地出讓金凈收益已全部納入市—年基礎設施建設預算，市財政局、市國司應密切配合，盡快作好土地出讓金收益的撥付工作，確保基礎設施建設資金的需要。
按照市審計局《專項審計調查通知書》（渝審調[2005]3號）的要求，現將我縣**年至**年土地出讓金的征收、解繳、使用及管理情況報告如下：
一、基本情況
**年至**年共計批準出讓用地180宗，面積1126.6906畝，合同價金13325.0545萬元，其中：征地補償及整治成本等10564.0773萬元、應收土地出讓金2660.9772萬元，減免193.1388萬元，實收出讓金2467.8384萬元，其中：縣國土房管局征收347.91萬元、龍水鎮小城鎮辦及原老工業園區收取272.6209萬元，縣工業園區收取81.332萬元，改制企業收取652.5921萬元，市政公司收取409.2689萬元，瀨溪河整治辦收取38.346萬元，其他鎮鄉及單位收取210.7685萬元。其中：
（一）**年批準用地面積543.75畝，合同價金5639.2831萬元，其中：征地補償及整治成本等4371.3921萬元、應收土地出讓金1267.891萬元；實收出讓金1267.891萬元，其中：縣國土房管局征收162.2727萬元、龍水鎮小城鎮辦及原老工業園區收取282.6655萬元，縣工業園區收取72.242萬元，改制企業收取466.8721萬元，市政公司收取179.6211萬元，瀨溪河整治辦收取38.346萬元，其他鎮鄉及單位收取65.8716萬元。全年土地出讓金繳入財政金庫149.63萬元（體現在行政事業性收費預算科目中），為應繳數的11.8%，財政全額安排用于城市土地開發支出、農業土地開發支出。
（二）**年批準用地面積582.9422畝，合同價金7585.7714萬元，其中：征地補償及整治成本等6192.6852萬元、應收土地出讓金1393.0862萬元；減免193.1388萬元，實收出讓金1199.9474萬元，其中：縣國土房管局征收185.6373萬元、龍水鎮小城鎮辦及原老工業園區收取444.9554萬元，縣工業園區收取9.09萬元，改制企業收取185.72萬元，市政公司收取229.6478萬元，其他鎮鄉及單位收取144.8969萬元。全年土地讓金繳入財政金庫780.27萬元（含大足紅碟鍶鹽公司補繳欠繳的606.4萬元），為應繳數的64.45%，財政全額安排用于城市土地開發支出、農業土地開發支出。
二、工作措施
（一）嚴格土地價格管理。對出讓用地特別是經營性用地土地價格的確定，依據《**市人民政府關于頒布**市國有土地使用權基準地價和公示地價的通知》（渝府發[2000]76號）的精神，嚴格按照土地的用途、級別以及容積率等，對所有建設項目供地進行地價測算，并由縣地價委員會審定出讓底價，按程序對擬供用地予以招標、拍賣、掛牌出讓，出讓公示期滿后，以文件形式確認用地單位和土地綜合出讓價。
（二）出臺管理辦法。按照中央和市的有關規定，結合我縣實際，縣政府印發了《關于進一步加強土地使用權出讓金管理的通知》（足府發[**]52號），明確了征收范圍，確定了征收管理機關，規范了資金的解繳程序及返還辦法。全縣土地出讓金的征收按照“收支兩條線”規定，實行“收繳分離”，直接由縣行政服務中心收取繳入財政，并納入同級財政預算管理。
（三）嚴把減免關。對土地出讓金的征收減免，嚴格按照有關規定，由縣政府嚴格把關，其它任何單位和個人，均不得審批減、免、緩。我縣兩年共減免土地出讓金193.1388萬元，為應收金額的7.26%，主要用于招商引資和兌現優惠政策及解決歷史遺留問題。
（四）嚴把支出關。土地出讓金按照有關規定實行“收支兩條線”管理，收取的土地出讓金專項用于城市基礎設施建設和土地開發，并對使用情況進行了跟蹤監督，確保了專款專用。其支出情況是：**年用于城市基礎設施建設及縣級地質災害防治630.7441萬元、土地開發170.2748萬元、改制企業下崗分流466.8721萬元；**年用于城市基礎設施建設及縣級地質災害防治956.3082萬元（含減免的193.1388萬元）、土地開發251.058萬元、改制企業下崗分流185.72萬元。
三、存在的問題
（一）部分土地出讓金未實行“收支兩條線”管理。一是我縣龍水、郵亭、寶頂三鎮經市確定為“百強鎮工程”，為加大城市基礎設施建設投入力度，確定將應收土地出讓金的90%留給實施“百強鎮工程”，用于城市基礎設施建設；二是為了加快工業園區和縣城東城新區的發展，將應上繳的土地出讓金留給工業園區和東城新區用于城市基礎設施建設和土地整治開發；三是為推動企業改制工作的順利進行，妥善安置下崗職工，確保社會穩定，將企業原劃撥土地轉為出讓土地，其應收的土地出讓金全額用于改制企業職工安置；四是**、**年為解決用地歷史遺留問題，各地補辦完善用地手續的綜合價款（含土地出讓金），已在**年前由當地政府收取用于城市基礎設施建設。
（二）土地出讓金的減免和返還需進一步規范。在實際工作中沒有嚴格按照先征后返的原則進行，而是在辦理土地出讓手續的同時予以了減免和返還。
（三）征收管理還有待于進一步加強。在收取用地單位土地價款時，未嚴格將土地出讓金從土地綜合價款中分離出來，造成對土地出讓金的征收管理不便。
四、今后的打算
（一）進一步強化征收管理。按照有關規定，嚴格執行“收支兩條線”管理，采取“收繳分離”的征收方式，全縣范圍內所繳納的土地出讓金統一由縣國土部門征收，全部進入縣行政服務中心繳納，防止體外循環、相互沖抵甚至擅自減、免、緩的行為發生，保證收取的土地出讓金及時足額繳入財政金庫。
（二）進一步規范減免和返還行為。土地出讓金原則不予減、免、緩。對確需減、免、緩的，按規定程序報縣政府審批。對有關項目單位承擔政府性投資的建設，其經費由政府投入，項目單位該繳納土地出讓金應及時足額繳納，不再進行減免互抵。對有關鎮鄉和工業園區的返還采取“先收后返，即征即還”的辦法。
第二條本辦法所稱的耕地開發是指在保護和改善生態環境、防治水土流失和土地沙漠化的前提下，對灘涂、鹽堿地、荒草地、裸土地等未利用的宜農土地進行開發利用。
第三條本辦法所稱用于耕地開發專項資金是指從縣本級土地出讓金中按規定比例劃出的資金及縣本級收取的耕地開（復）墾費。按比例劃出的耕地開發專項資金納入財政預算管理。
第四條縣國土資源部門和財政部門負責提出當年耕地開發項目的計劃任務，報縣政府批準后實施。縣國土資源部門負責耕地開發項目的目標考核及項目的編報、匯總、項目實施的監督檢查及竣工驗收等項目管理工作。財政部門負責耕地開發專項資金的預算審核，資金的撥付和監督管理工作。每年耕地開發項目計劃任務和耕地開發專項資金的預算，須報縣人民政府審批。
第五條縣財政部門對耕地開發資金的支付實行專帳管理，實行宗地核算。縣有關部門要嚴格工程款決算管理，對于開發的新耕地，縣國土部門根據省、市有關部門驗收后合格后，開具驗收合格證明，由縣財政按新增耕地2000元/畝標準做好核算后，報縣政府批準撥付。新開發耕地驗收不合格的不予撥付資金。
第六條10萬元以上的耕地開發項目的實施要進行招投標。耕地開發實施分級審批制度和對新開墾的耕地建立臺帳登記制度。
第七條耕地開發列入鄉鎮目標考核考評，未完成耕地開發任務的取消年終綜合目標考核評先資格，并暫停辦理該鄉鎮的農用地轉用審批。
契稅和土地出讓金是地方財政收入的主要來源之一，分別納入財政一般預算的稅收收入和基金預算的非稅收入管理。“十五”以來，隨著各地城鎮開發和房地產業的迅速發展，地方政府的契稅和土地出讓金收入呈不斷上升態勢。以湘西州為例，20__年全州契稅入庫4134萬元，較20__年增加3760萬元，5年平均增長61.70%，占當年地方一般預算收入的比例由20__年1.18%提高到20__年3.53%；土地出讓金全州入庫29832萬元，較20__年增加29145萬元，5年平均增長112.59%，占當年基金預算收入的比例由20__年的12.03%提高到20__年的92.58%。但從我縣近5年來的征繳情況看，效果不盡人意。20__年契稅入庫僅21萬元，較20__年實際入庫4萬元增加17萬元，5年平均增長39.32%，低于全州5年平均增幅22.38個百分點，占當年地方一般預算收入的比例從20__年0.47%提高到20__年的0.91%，僅提高0.44個百分點；土地出讓金入庫25萬元，較20__年實際入庫12萬元增加13萬元，5年平均增長15.81%，低于全州5年平均增幅96.78個百分點，占當年基金預算收入的比例從20__年的5.63%提高到20__年的10.33%，提高4.7個百分點，但與全州差距較大。（見表1、表2）
表1：契稅入庫情況(金額單位：萬元) 表2：土地出讓金入庫情況(金額單位：萬元)
年 度 一般預算收入 其中：契稅 占一般預算收入% 年度 基金預算收入 其中：出讓金 占基金預算收入%
自治州 __ 自治州 __ 自治州 __ 自治州 __ 自治州 __ 自治州 __
20__ 31564 855 374 4 1.18 0.47 20__ 5711 213 687 12 12.03 5.63
20__ 41381 1278 820 14 1.98 1.10 20__ 2676 15 1562 13 58.37 86.67
20__ 50188 1419 800 32 1.59 2.26 20__ 3846 151 2685 10 69.81 6.62
20__ 59226 1799 1624 19 2.74 1.06 20__ 5280 133 3983 2 75.44 1.50
20__ 81504 1864 2458 35 3.02 1.88 20__ 5311 285 3029 58 57.03 20.35
20__ 117144 2316 4134 21 3.53 0.91 20__ 32224 242 29832 25 92.58 10.33
年均遞增% 29.99 22.05 61.70 39.32 年均遞增% 41.35 2.59 112.59 15.81
表3：契稅、土地出讓金征繳情況(金額單位：萬元)
年度 契 稅 土地出讓金
應納稅 實征 欠和免 占應納% 應納稅 實征 欠和免 占應繳%
20__ 906660 906660 100.00 5100000 5100000 100.00
20__
20__ 236948 236948 100.00 1002086 1002086 100.00
20__ 5033484 65000 4968484 98.71 10995587 99801 10895786 99.09
20__ 5310826 24000 5286826 99.55 6743932 117932 6626000 98.25
20__ 1449620 1449620 100.00 479645 209503 270142 56.32
20__ 1479153 1479153 100.00 5383069 463269 4919800 91.39
合計 14416691 89000 14327691 99.38 29704319 890505 28813814 97.00
據調查數據顯示（見表3），截止20__年6月，我縣契稅累計拖欠、減免的數額達到1433萬元,占應納稅額1442萬元的99.38%。土地出讓金累計拖欠、減免的數額為2881萬元，占應繳數2970萬元的97%。拖欠和減免數額之大，一方面嚴重地損害了稅法和政策規定的嚴肅性，另一方面又大大削弱了縣級政府的可支配財力。
二、主要問題
（一）因土地房屋權屬辦證審批和稅費征管不集中,使稅費征管的難度加大。《__省實施〈中華人民共和國契稅暫行條例〉若干規定》中規定：“財政部門為契稅的征收機關。土地、房產管理等有關部門應當向契稅征收機關提供有關房地產資料，協助契稅征收機關依法征收契稅。”《__省國有土地使用權出讓收支管理辦法》規定：“各級財政部門負責土地出讓收支管理和征收管理工作；各級國土資源管理部門負責土地出讓收入的具體執收工作。”但到目前為止，財政部門的征管手段仍非常落后。一是財政與國土、房產等部門缺乏有關土地和房屋權屬轉讓的信息共享資源，無法在辦證的要害環節征收應收稅費，財政依賴國土、房產部門配合支持性過強。二是財政部門無法從稅費票據源頭上進行控管，應納稅費的單位和個人土地或房屋權屬轉讓不受票據的直接影響。三是國土、房產等協稅部門“代扣代收”稅費矛盾較多。因為協稅部門自身還有收費項目，在執行“代扣代收”稅費時會遇到部門利益與全局利益的沖突。比如執行“先稅后證”或“先稅后費”政策，會直接影響部門收入的正收或造成部門收入的減少，尤其是在目前稅費負擔偏重和征繳環境欠優的情況下，“先稅后證”和“先稅后費”政策執行更難到位。
（二）因招商引資的無序競爭，地方違規制定“稅費減免優惠政策”，使契稅和土地出讓金嚴重流失。特別是近幾年地方各級為不失發展機遇，紛紛招商引資，引起了地區間的無序競爭。于是在我縣也不可避免地出臺了如“一票制”、“減稅讓費”等不夠規范的優惠政策，無論是在工業園區建設、城鎮化建設，還是房地產開發等招商項目中，凡涉及到土地和房屋權屬契稅與土地出讓金的，基本都實行了“減”或“免”。據調查數據分析，從20__年以來，城市建設和房地產開發項目因“招商引資優惠”造成財政減收的契稅約420萬元，占累計應納契稅的29.06%，其中：開發商和外商自身在征地環節借用“一票制”稅費包干優惠，少繳契稅近200萬元。并且開發商還承諾為購房者統一辦理房產證，把購房者（買方）應繳契稅轉嫁到自己身上，又造成購房者應納契稅200余萬元無法收繳。因“招商引資優惠”減收的土地出讓金，據統計也達到830余萬元，占應繳庫數的27.96%。這樣，“招商引資優惠”使應征契稅和土地出讓金收入大部分都在財政體外流失了，且流失比例分別高達99%和97%。
（三）以企業改制為名，由改制企業協議承擔土地、房屋權屬承受者應納稅費，通過享受稅費減免，使應征稅費減收和流失。為支持州屬國有企業的改革改制，20__年州印發了《關于深化州屬國有企業改革改制若干政策措施的意見》的文件，文件規定：“國有企業土地資產用于安置職工的，土地和房屋權屬轉讓，不征收契稅。”于是__縣屬原國有商業企業、糧食企業及其他國有企業在改制過程中處置的房地產均比照上級文件規定無法征收契稅。據調查數據分析，從20__年以來，我縣包括集體企業在內的所有改制企業，因執行“企業改制優惠政策”，造成財政減收契稅達776萬元，占應納契稅的53.81%。按現行的《中華人民共和國契稅暫行條例》規定，契稅是當土地、房屋權屬發生轉移時向其承受者征收的一種稅收，即由應由土地受讓方和房屋權屬方納稅，但“企業改制優惠政策”卻規定了國有企業，即非納契稅對象的土地出讓方和房屋賣方的契稅減免，而且在實際執行優惠政策時延伸到了集體企業。這就意味著本該由權屬承受者交納的土地房屋契稅均無法征收。在企業改制方面，涉及到有土地出讓金收入的，也幾乎完全在財政外直接支出，而沒有按照《__省國有土地使用權出讓收支管理辦法》關于“任何地區、部門和單位都不得以‘招商引資’、‘舊城改造’、‘國有企業改制’等名義，減免土地出讓收入。……也不得違規通過簽訂協議等方式將應上繳財政的征地拆遷補償費等土地出讓收入由國有土地使用權受讓人直接支付給農村集體經濟組織、農民和被拆遷人等”的規定，實行“收支兩條線”管理。據調查數據統計，因企業改制造成財政減收的土地出讓金有1533萬元，占應收數的51.62%。
（四）稅費政策宣傳不到位，在稅費征繳過程中征管與執收部門存在把關不嚴、力度不夠的問題。一是征管執收部門對契稅和出讓金的政策宣傳未到位，使得應繳稅費的單位或個人了解政策不全面，納稅繳費意識差。主要表現：第一，土地或房屋買賣雙方個人私下交易，不進行確權，逃避稅費多，總認為土地或房價款支付后，即屬本人所有，無需確權；第二，也有部分人受個人利益驅動的影響，買賣雙方私下簽署協議，“明修棧道，暗渡陳倉”，買賣合同上協議價款低于實際成交價款，或者干脆簽訂兩份合同，一份用于雙方實際成交，另一份對付財政、房產、國土發證等有關部門少繳稅費。二是征管執收部門在稅費征收過程中，把關不嚴，力度不夠。即沒有對契稅征管嚴格地執行“先稅后證”政策，也沒有對土地出讓金收繳實行徹底的“收支兩條線”管理。調查顯示，已辦理并取得“房產證”、“土地使用證”而未完契稅的個人相當多，尤其是購買商品房屋和改制企業門面的個人幾乎均未完稅；土地出讓金收入卻忽視了財政“收支兩條線”管理，在財政體外使用的現象很多，特別是招商引資和企業改制過程中的出讓金，全部沒有納入財政預算管理，違反了“土地出讓金收入全額納入預算管理，收入全部繳入國庫，支出一律通過政府基金預算從土地出讓收入中預以安排，實行徹底的‘收支兩條線’管理的規定。”當然現階段大環境下行政過多的強調“優化招商環境”意識，而忽視“優化稅費環境”的整治，對稅費征管和協管部門主動執法也有一定影響。
三、建議
（一）加大契稅和土地出讓金政策的宣傳貫徹執行力度。一是縣政府要組織清理并糾正違規制訂的有關減免稅收優惠政策和文件。規范招商引資、企業改制等各個方面稅費優惠政策的操作，嚴格實行“收支兩條線”管理。二是財政、國土等稅費征管部門要加強對法律、會計、房屋、土地等知識的學習，做到政策業務精通，提高契稅和土地出讓金征管協調、分析、執法的能力。三是要不斷拓寬宣傳渠道。通過廣播電視、門戶網站、印發宣傳資料和出動宣傳車等多種形式，宣傳報道納稅繳費的先進典型，弘揚納稅繳費光榮的正氣，公開曝光偷逃稅費行為，打擊偷逃稅費的歪風。
[關鍵詞]土地出讓金；經濟增長；兩人社會模型；物業稅
[中圖分類號]F812.7[文獻標志碼]A[DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2015.03.011
土地財政是地方政府的可支配財力高度倚重土地及相關產業租稅費收入的一種財政模式[1]。土地出讓金是土地財政的重要組成部分，是政府以土地所有者身份，在出讓土地使用權時收取的土地價款[2]。近些年，土地出讓金規模迅速膨脹，一些省份的土地出讓金規模已超過預算外收入的規模，個別省份的土地出讓金規模甚至超過預算內收入的規模。
土地出讓金的迅速增長，源于中央財政與地方財政之間的競爭。周飛舟[3]提出，分稅制改革使財政分配體制由分權轉向集權。分稅制改革后，地方政府興辦企業變得無利可圖，于是土地征用和轉讓便成為地方政府新的生財之道，由此獲得的土地出讓金自然也落入了預算外收入的范疇。郭艷茹[4]指出，與中央政府相比，地方政府具有信息上的優勢，它會利用這一優勢對分權邊界進行事實上的調整，通過各種預算外收入和體制外收入，消除中央政府主導的分稅制改革對地方政府的不利影響。
土地出讓金的發展經歷了從預算外到預算內調整的過程。2007年前，土地出讓金屬于預算外收入，納入預算外收支專戶管理。2007年，我國實施的《土地出讓金管理辦法》要求建立土地出讓金專用賬戶，將土地出讓總收益全部納入地方財政預算。下一步的財稅改革方向則是開征物業稅，以替代土地出讓金。賈康[5]認為，土地出讓金是政府憑借所有者身份對使用權持有人收取的地租；而物業稅是不動產保有環節上使用權持有人所必須繳納的法定稅負，“租”與“稅”是并行不悖的。但房產和地產是無法分割的，土地出讓金和物業稅的收取對象可視為房產、地產構成的混合財產，技術上可將土地出讓金和物業稅合并征收，當物業稅增加時，會增加住房者的經濟負擔，住房者自然會產生抵觸心理，要求減少土地出讓金，據此，物業稅和土地出讓金在客觀上存在替代性。加之土地出讓金規模巨大，物業稅開征后，其總量不可低估，若此稅全部由地方財政支配，將不利于國家宏觀調控，因此中央與地方共享物業稅成為必然選擇。可如此一來，地方財權會減少，但事權不一定減少，于是事情又回到原點，新的財政壓力將逼迫地方政府尋找新的財政突破口，以實現財政收支平衡。
因此，我們面臨的不是土地出讓金是否應納入預算內管理的問題，而是土地出讓金是否有利于經濟增長的問題。而如果有利于經濟增長，繼續通過預算外收取土地出讓金，也未嘗不可。關于土地財政與經濟增長的關系，已有一些學者進行過研究。杜雪君等[6]使用中國省級面板數據，對土地出讓金與經濟增長的關系進行了回歸分析，結果顯示：土地出讓金與經濟增長之間存在顯著正相關，但土地出讓金對經濟增長的貢獻程度遠小于預算內資金對經濟增長的貢獻程度。辛波[7]選取某省1994―2007年的樣本數據，研究土地性財政收入同GDP的關系，結果顯示：兩者呈顯著正相關，但這里的土地性財政收入不只是土地出讓金，而是土地出讓金收入與土地相關稅收收入之和，并且其數據僅涉及一省，因此，辛波的研究不能從宏觀上說明土地出讓金與經濟增長的關系。薛白等[8]根據2005年275個地級市的數據研究表明：土地出讓金占財政收入比重與地區生產總值增速呈現弱負相關，此結論也不能確切說明土地出讓金與經濟增長的關系。
為研究土地出讓金與經濟增長的關系，本文擬構建一個兩人社會模型：一人是公務員，一人是普通民眾。公務員的收入包括工資收入和灰色收入，由于預算內支出管理較為嚴格，預算外支出和土地出讓金支出管理相對松懈，因此，一種合理的假設是：灰色收入來自預算外支出和土地出讓金支出的數量要多于來自預算內支出的數量。運用此假設和兩人社會模型，探討預算內支出對GDP的邊際效應；然后，運用靜態面板數據模型和相關數據，證明由兩人社會模型得到的結論。
一、兩人社會模型
假設a：整個社會只有兩個人――甲和乙。
假設b：甲是政府公務員，掌管政府所有事務，其個人收入水平為I1，且I1=I1（YSN，YSW，TD）。其中，I1是甲的個人收入，YSN為財政預算內支出，YSW為財政預算外支出，TD為來自政府土地出讓金的相關支出。
假設c：甲的個人收入增量由兩部分構成：工資收入和灰色收入。
假設d：乙是普通民眾，掌握所有的私人投資和勞務，乙的個人收入為I2，且I2=I2（K，L）。其中，K為投資總量，L為勞動總量。
假設e：公務員追求GDP最大化，且GDP=F（K，L，YSN，YSW，TD）。
假設f：整個社會征收個人所得稅，稅率為t，財政收入CZSR=（I1+I2）×t[I1（YSN，YSW，TD）+I2（K，L）]×t。
假設g：財政收支相等，即財政收入（CZSR）=財政支出（CZZC），因為財政支出由財政預算內支出（YSN）、財政預算外支出（YSW）、土地出讓金支出（TD）三部分構成，所以CZSR=YSN+YSW+TD。最終，YSN+YSW+TD=[I1（YSN，YSW，TD）+I2（K，L）]×t。
在上述假設條件下，問題最終歸結為：在約束條件YSN+YSW+TD = [I1（YSN，YSW，TD）+I2（K，L）]×t下，求GDP的最大值。
max（GDP）=max[F（K，L，YSN，YSW，TD）]①
YSN+YSW+TD = [I1（YSN，YSW，TD）+I2（K，L）]×t②
構造拉格朗日函數，得
H=F（K，L，YSN，YSW，TD）+λ{[I1（YSN，YSW，TD）+I2（K，L）]×t-（YSN+YSW+TD）}③
對③式求偏導，可得
胡華：土地出讓金與經濟增長
HK=FK+λtI2K=0④
HL=FL+λtI2L=0⑤
HYSN=FYSN-λ+λtI1YSN=0⑥
HYSW=FYSW-λ+λtI1YSW=0⑦
HTD=FTD-λ+λtI1TD=0⑧
由④、⑤式可得
FKFL=
I2KI2L⑨
由⑥⑦⑧式可得
FYSN1-t?I1YSN=
FYSW1-t?I1YSW=
FTD1-t?I1TD
⑩
⑨式左邊是資本和勞動兩種要素對GDP的邊際效應之比，右邊是資本和勞動兩種要素對乙的個人收入I2的邊際效應之比，此式的平衡是市場經濟自由運作的結果。
⑩式的平衡則是政府官員參與的結果。由假設c知，甲的個人收入增量由兩部分構成――工資收入和灰色收入。工資收入是預算內收入（YSN）的重要組成部分，且兩者呈正向變動關系，因此，I1/YSN>0。灰色收入是預算外支出（YSW）和土地出讓金相關支出（TD）的增函數，因此，甲的個人收入I1也是預算外支出（YSW）和土地出讓金支出（TD）的增函數，即I1/YSW>0，I1/TD>0。根據實際情況，我們將預算內支出、預算外支出、土地出讓金支出的管理規范程度進行比較發現，預算內支出管理規范程度最高，預算外支出管理規范程度居中，土地出讓金支出管理規范程度最差。管理規范程度越高，公共資金轉化為公務員個人收入的概率就越低，轉化為公務員個人收入的數量也越小。因此，預算內支出對甲的個人收入的邊際效應最小，預算外支出對甲的個人收入的邊際效應居中，土地出讓金支出對甲的個人收入的邊際效應最大，即I1/TD>I1/YSW>I1/YSN。
根據⑩式和I1/TD>I1/YSW>I1/YSN可得
FYSN>FYSW>FTDB11
B11式表示預算內支出對GDP的邊際效應最大，預算外支出對GDP的邊際效應居中，土地出讓金支出對GDP的邊際效應最小，即當土地出讓金支出對公務員個人收入的邊際效應高于預算內支出和預算外支出時，土地出讓金對GDP的邊際效應將小于預算內支出和預算外支出。下面我們將運用靜態面板數據模型來驗證這一結果。
二、靜態面板數據模型和數據
1.靜態面板數據模型
Yit=C0+C1×X1it+C2×X2it +C3×X3it+vi+μitB12
B12為靜態面板數據模型，其中，因變量Yit是第i地區、第t期的GDP自然對數，自變量X1it是第i地區、第t期的預算內支出的自然對數，自變量X2it是第i地區、第t期的預算外收入的自然對數，自變量X3it是第i地區、第t期的土地財政支出的自然對數。i是整數，取值范圍為1～31，即全國31個省（自治區、直轄市）；t是整數，取值范圍為1～9，分別代表1999―2007各年份；C0、C1、C2、C3是待估計的相關系數。模型確定后，只須利用數據估計出C1、C2、C3的大小，即可驗證B11式的真偽。若C1>C2>C3，則B11式為真，反之，則B11式為假。
2.數據描述與來源
本文采用的各項數據是1999―2007年中國大陸31個省（自治區、直轄市）的數據，其中，地區GDP、地區預算內支出來源于2000―2008年《中國統計年鑒》，地區預算外支出來源于2008年《中國財政年鑒》。由于筆者沒有找到土地出讓金支出（TD）的數據，因此使用土地出讓金收入代替，此數據來源于2000―2008年《中國國土資源年鑒》。2007年起實施的《土地出讓金管理辦法》要求進行土地出讓金改革，建立土地出讓金專用賬戶，取消預算外的收支專戶，將土地出讓總收益全部納入地方財政預算。據此，2007年以前，土地出讓金應屬于預算外支出；2007年以后，土地出讓金應屬于預算內支出。但實際情況并非如此，我們選取1999―2007年中國大陸31個省（自治區、直轄市）的樣本共計279個，2007年雖沒有土地出讓金超出預算內支出，但1999―2006年存在50個樣本的土地出讓金超出了預算外支出（即使運用預算內收入或預算外收入，同土地出讓金進行比較，情況也不樂觀。1999―2006年間，存在43個樣本的土地出讓金超出預算外收入，2007年存在5個樣本的土地出讓金超出預算內收入，即279個樣本中，48個樣本的土地出讓金超過了預算內收入或預算外收入），即在一些省份，部分土地出讓金游離于預算內支出或預算外支出之外，因此，本文將土地出讓金支出視為獨立于預算外支出和預算內支出之外的一種支出。上述數據都是當年價格數據，本文根據1999―2007年的消費者價格總指數將其換算成1999年的不變價數據。因變量、自變量數據描述見表1。
三、靜態面板數據模型的估計、檢驗與修正
1.靜態面板數據模型的估計
本文采用混合面板模型、個體固定效應模型、個體隨機效應模型進行估計，具體結果見表2。在個體固定效應模型中，我們可以得到冗余固定效應檢驗的F統計量為33.62，其零假設不存在個體效應，此統計量在1%的顯著水平上否定零假設，因此，個體固定效應模型優于混合面板模型。為甄別個體固定效應模型和個體隨機效應模型的優劣，我們進行了豪斯曼檢驗。豪斯曼檢驗獲得的卡方統計量為91.95，此統計量也能在1%的顯著水平上否定零假設，表明個體固定效應模型優于個體隨機效應模型。
2.靜態面板數據模型的檢驗
靜態面板數據可能會存在異方差、序列相關、截面相關、多重共線性等問題，為此我們進行如表3所示的檢驗，運用修正后的沃爾德檢驗，卡方統計量在1%的顯著水平上，拒絕了原假設（31個截面的方差相等），這表明模型存在組間異方差問題；運用Wooldridge和ArellanoBond檢驗，相關統計量都在1%的顯著水平上，拒絕了原假設（不存在一階序列相關），這表明模型存在一階序列相關問題；運用Pesaran檢驗、Friedman檢驗和Frees檢驗，相關統計量也都在1%的顯著水平上，拒絕了零假設（不存在截面相關），這表明模型也存在截面相關問題；模型三個解釋變量的膨脹因子分別為1.54、177、2.38，都沒有超過10，這表明模型不存在多重共線性問題。
3.靜態面板數據模型的修正
由于模型存在異方差、序列相關、截面相關的問題，因此，個體固定效應模型的結果是存在偏差的，需要進行修正。如表4所示，模型②和模型③考慮了解決組間異方差問題，模型②采用Huber[9]和White[10]的方法處理異方差，模型③則采用Bootstrap方法（1 000 次）進行處理異方差，處理結果顯示：模型①②③沒有明顯區別，只有X2的系數顯著性地發生了一定程度的改變。模型④⑤則假設模型殘差是一階序列相關，并對其進行了重新估計，模型④采用的是一步估計，模型⑤采用的是二步估計，上述兩個模型的解釋變量都是顯著的。模型⑥則在個體固定效應模型上考慮了截面異方差，結果顯示：X2的系數顯著性發生了改變。模型⑦采用Driscoll等[11]的方法進行處理，同時考慮異方差、序列相關以及截面相關，同模型①相比，其結果沒有顯著改善。
上述七個模型的修正結果表明，X1和X2的系數估計值在大部分模型中都是顯著的，X3的系數估計值在模型④和⑤中是顯著的。從系數大小上可以得出如下確切的結論：C1>C2>C3。因此，B11式為真，即土地出讓金支出對經濟增長的邊際效應最小，預算外支出對經濟增長的邊際效應居中，預算內支出對經濟增長的邊際效應最大。
四、結論
綜上所述，土地出讓金支出對經濟增長存在一定正向促進作用，但其作用要遠低于預算內支出或預算外支出對經濟增長的貢獻。因此，將土地出讓金支出納入預算內管理，將有利于促進經濟增長。其原因在于：同預算內資金和預算外資金相比，土地出讓金更容易轉化為公務員的灰色收入，成為一個經濟漏出量，而預算內資金和預算外資金的管理相對嚴格，不易轉化成灰色收入。因此，加強土地出讓金的監管和稽查，或使用物業稅替代土地出讓金，都有利于提高公共資金使用效率，促進經濟增長。但土地出讓金轉化為物業稅后，物業稅的規模不可低估。為有效進行宏觀調控，中央政府將要求同地方政府共享物業稅，此舉勢必減少地方財權，但地方事權不一定減少，地方財政支出大于收入的壓力將再次凸顯，地方財政會尋找新的財政突破口，以實現財政收支平衡。長此以往，整個社會的稅費負擔將持續增加，依照拉弗曲線的原理，當稅費負擔達到一定程度后，稅費總量不增反減。因此，尋求一種稅費退出機制，將宏觀稅負水平維持在一個合理的比例上是很必要的。
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為了進一步貫徹落實《北京市實施＜中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例＞辦法》及《北京市國有土地有償使用收入征收管理辦法》的規定，在確保國有土地使用權出讓收益及時收繳的同時，對國有土地使用權出讓金返還問題作如下通知：
一、市房屋土地管理及綜合部門要密切配合，嚴格按照國家和本市有關規定，加強對本市國有土地有償使用收入的征收和管理。國有土地有償使用收入（以下簡稱土地收入）的返還，必須在國有土地出讓合同確定的土地出讓收入全部交齊之后返還，未交齊的不辦理返還手續。
二、國有土地有償使用出讓收入返還是指土地出讓金部分，不含基礎設施配套建設費和土地開發及其他費用。在本通知下發之前簽訂的土地出讓合同，凡在合同中明確土地使用權出讓金的，按土地使用權出讓金（扣除集中上繳中央財政和土地管理部門的業務費）的60％返還；凡在合同中按地價款收繳的，其地價款的40％作為土地使用權出讓金，其中60％（即地價款的24％）返還。自本通知下發之日起，房屋土地管理部門與土地受讓方簽訂土地出讓合同時，應在合同中按地價評估及主管部門所確定的土地收入，分別列出土地使用權出讓金和基礎設施配套建設費以及土地開發等其他費用；土地出讓合同中未明確規定的，財政部門不辦理返還手續。
三、土地出讓金返還單位，按下列規定辦理：
（一）市屬各局、總公司所屬企業和計劃單列企業（以下簡稱市屬單位）利用原自己取得的劃撥土地進行開發經營，按國家和本市有關規定需補交土地使用權出讓金，其中60％返還單位。
（二）各房地產開發公司對1992年6月1日前取得的劃撥用地進行成片開發，按國家和本市有關規定，需要辦理土地使用權出讓手續的，應補交土地使用權出讓金，其出讓金不再返還。
（三）1992年6月1日起，各房地產開發公司和各單位利用新增用地進行開發經營，所交土地使用權出讓金（扣除集中上繳中央財政和土地管理部門的業務費）的60％返還給用地所在區、縣政府。
（四）經市政府批準，在城近郊區綠化隔離帶內依據“以綠引資，以綠養綠”原則進行的土地開發經營，所交土地使用權出讓金的80％返還用地所在區、縣政府，用于代征綠化用地的綠化建設，專款專用。
為進一步規范國有土地使用權出讓收支管理，根據《土地管理法》、《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》（國發〔*〕31號）以及《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（〔*〕100號），財政部、國土資源部、中國人民銀行關于印發《國有土地使用權出讓收支管理辦法》的通知（財綜〔*〕68號），省財政廳、國土資源廳、人行南京分行《轉發財政部、國土資源部、中國人民銀行關于國有土地使用權出讓收支管理辦法的通知》（蘇財綜〔*〕25號）等有關規定，結合我市實際，現就加強我市國有土地使用權出讓收支管理提出如下意見：
一、執行時間
凡從*年1月1日起簽訂的國有土地出讓合同應嚴格按本《意見》要求執行，即土地出讓收支全額納入地方基金預算，全面實行“收支兩條線”管理。
二、國有土地使用權出讓收入管理
國有土地使用權出讓收入（以下簡稱土地出讓收入）是指政府以出讓等方式配置國有土地使用權取得的全部土地價款。具體包括：以招標、拍賣、掛牌和協議方式出讓國有土地使用權所取得的總成交價款（不含代收代繳的稅費）；轉讓劃撥國有土地使用權或依法利用原劃撥土地進行經營性建設應當補繳的土地價款；處置抵押劃撥國有土地使用權應當補繳的土地價款；轉讓房改房、經濟適用住房按照規定應當補繳的土地價款；改變出讓國有土地使用權土地用途、容積率等土地使用條件應當補繳的土地價款，以及其他和國有土地使用權出讓或變更有關的收入等。
國土資源部門依法出租國有土地向承租者收取的土地租金收入；出租劃撥土地上的房屋應當上繳的土地收益；土地使用者以劃撥方式取得國有土地使用權，依法向市政府繳納的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費等費用（不含征地管理費），一并納入土地出讓收入管理。
三、征管方式
按照非稅收入收繳管理制度改革的要求，土地出讓收入屬非稅收入管理范圍。財政部門在銀行設立財政非稅收入（土地出讓收入）專戶，專門用于土地出讓收入的歸集。國有土地使用權受讓人按財政、國土資源部門的要求將土地出讓金直接繳入財政非稅收入（土地出讓收入）專戶。財政部門應對繳入的土地出讓收入按宗地和鎮（開發區）進行明細核算（可委托國土部門具體辦理），按旬辦理繳庫手續，并設立專賬按政府收支分類科目進行核算。
四、土地出讓收支預決算管理
建立健全年度土地出讓收支預決算管理制度，由財政部門牽頭，國土資源、建設、交通、勞動保障等相關部門配合共同編制年度土地出讓收支預決算。編制年度土地出讓收支預算要堅持“以收定支、收支平衡”的原則。
各鎮、開發區每年10月底前向國土資源部門上報次年用地計劃，國土資源部門根據上年土地出讓收入情況、年度土地供應計劃、地價水平等因素，負責編制下年度土地出讓收入預算，并按照年度征收計劃以及規定的用途、支出范圍和支出標準等因素，編制與出讓供地成本相關的年度土地出讓支出項目預算；財政、建設、交通、勞動保障等部門按照規定的用途、支出范圍和支出標準等因素編制相關的土地出讓支出項目預算，其中支出范圍屬于政府采購的，應當按照規定編制政府采購預算。土地出讓收支預算分別納入全市政府性基金收支預算，財政部門按規定程序批準后執行。
每年年度終了，由國土資源、建設、交通、勞動保障等相關部門按規定編制土地出讓收支決算，并分別納入政府性基金收支決算，財政部門審核匯總后，向市人民政府報告。市人民政府依法向同級人大報告。
五、土地出讓收入的使用管理
土地出讓收入的使用要足額保障征地拆遷補償支出，重點向新農村建設傾斜，嚴格按批準的預算執行，逐步提高用于農業土地開發和農村基礎設施建設的比重，逐步改善農民的生產、生活條件和居住環境，努力提高農民的生活質量和水平。
國有土地出讓收入的使用范圍主要包括征地和拆遷補償支出、土地開發支出、支農支出、城市建設支出以及其他支出。
（一）征地和拆遷補償支出。包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費等。土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費等按照市人民政府*年第20號市長令執行，即：土地補償費每畝14000元、安置補助費每人13000元、地上附著物和青苗補償費每畝980元。
（二）土地開發支出。包括前期土地開發性支出以及財政部門規定的與前期土地開發相關的費用等，含土地出讓涉及的需要進行相關道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、土地平整等基礎設施建設支出，以及相關需要支付的銀行貸款利息等支出。
（三）支農支出。
1.農業土地開發支出。根據省政府辦公廳蘇政辦〔2004〕104號《轉發省財政廳、省國土資源廳關于將部分土地出讓金用于農業土地開發的意見的通知》的有關規定，我市從出讓國有土地使用權取得的總成交價款中，按7.05元/平方米的標準計提作為市級農業土地開發資金，實行專賬核算，用于安排農業土地開發的支出。
2.補助被征地農民基本生活保障支出。根據省政府《江蘇省征地補償和被征地農民基本生活保障辦法》（江蘇省人民政府令第26號）規定，從土地出讓金等土地有償使用收益中提取并納入被征地農民基本生活保障資金專戶管理，我市屬于三類地區，執行工業用地每畝不低于9000元，商業用地每畝不低于20000元。
3.扶持被征地農民就業支出。根據省政府《關于貫徹國務院進一步加強就業再就業工作通知的實施意見》（蘇政發〔*〕24號）有關規定，我市按每個被征地農民1000元一次性安排劃出。
（四）城市建設支出。包括完善國有土地使用功能的配套設施建設以及城市基礎設施建設支出。
（五）其他支出。包括計提國有土地收益基金、繳納新增建設土地有償使用費、計提土地出讓業務費、城鎮廉租住房保障支出以及支付破產或改制國有企業職工安置費支出等。
1.國有土地收益基金。根據省財政廳、國土資源廳、人民銀行南京分行蘇財綜〔*〕25號文件規定，從出讓國有土地使用權取得的總成交價款中劃出5％用于建立國有土地收益基金，實行專賬核算，資金封閉運轉管理，專項用于政府國有土地收購儲備。
2.繳納新增建設用地有償使用費。根據省財政廳、國土資源廳、人民銀行南京分行蘇財綜〔*〕91號文件規定，我市
按34元/平方米繳納新增建設用地有償使用費。
3.土地出讓業務費。包括出讓土地的相關業務支出。土地出讓業務費按照不超過當年招、拍、掛和協議出讓土地總價款的1.5％列入部門預算，實行以收定支，據實列支。
4、廉租住房保障支出。根據省財政廳蘇財綜〔*〕105號文件規定，我市按4.7元/平方米計提廉租住房保障資金（土地出讓凈收益的10%），專賬核算，專項用于安排廉租住房保障的支出。
5.其他支出。未列入上述支出內容、經財政部門批準的在土地出讓過程中發生的其他費用，其中包括：按照國家規定，從破產或改制國有企業國有土地使用權出讓收入中，安排用于支付破產或改制國有企業職工安置費用支出；鎮國土所從所在地組織土地出讓收入中按5%提取事業經費等。
在執行上述政策規定后，我市各鎮、開發區地塊的出讓收入的剩余部分全額安排各鎮、開發區預算支出，按國家規定用于保持被征地農民原有生活水平補貼支出以及農村基礎設施建設支出，其中用于農村基礎設施建設的資金，主要安排農村飲水、道路、環境、衛生、教育以及文化等基礎設施建設和公益事業項目。
為保證城建、交通及政府安排其他項目的資金日常需求，在市土地儲備中心承擔收購儲備的地塊出讓時，先按到帳土地出讓收入的20%預提專項資金，用于上述項目的日常支出，待土地出讓結束后按宗地進行結算。
六、財政、國土資源、國庫部門職責
財政部門是國有土地出讓收入征收管理機構，負責土地出讓收支管理，確保將應繳的土地出讓收入及時足額繳入地方國庫；按年度土地出讓支出預算從國有土地出讓收入中安排各專項支出；負責牽頭編制年度土地出讓收支預決算；會同國土資源部門、人民銀行建立土地出讓收支統計報表以及分季度收支統計明細報表體系，及時提供土地出讓收支核算情況。
國土資源部門是土地出讓的具體征收部門，具體負責土地出讓收入的征收工作，會同財政部門督促土地使用者嚴格履行土地出讓合同，確保土地出讓收入應收盡收；加強土地出讓成本控制，監督各鎮（區）土地出讓規范運作；對未按照合同約定足額繳納土地出讓金并提供有效繳款憑證的，不予核發國有土地使用證；按市政府財政部門要求編制年度土地出讓金收入預算、與土地出讓供地相關的支出預算以及編報與出讓供地相關的土地出讓收支決算；及時提供年度土地供應計劃、年度土地儲備計劃以及簽訂的國有土地出讓合同中有關土地總價款、約定的繳款時間、繳款通知書等相關資料。
國庫負責辦理土地出讓收入的收納、劃分和留解等各項業務；在國庫中設立專賬，專門核算土地出讓收入和支出情況；定期與財政部門、國土資源部門進行數據核對，確保有關數據的準確無誤。
七、監督檢查
市政府成立由國土、財政、建設、監察、審計等部門共同參加的“市土地出讓審核領導小組”，對國有土地出讓價格和成本支出實行監督管理，下設辦公室，掛靠市國土局，日常工作由市國土局牽頭組織。要建立健全對土地出讓收支情況的定期和不定期監督檢查制度，強化對土地出讓收支的監督管理，確保土地出讓收入及時足額上繳國庫，支出嚴格按照財政預算管理規定執行。
任何地區、部門和單位都不得以“招商引資”、“舊城改造”、“國有企業改制”等各種名義減免土地出讓金收入，實行“零地價”，甚至“負地價”，或者以土地換項目、先征后返、補貼等形式變相減免土地出讓收入，嚴禁以各種名義向用地單位和個人返還或“借出”土地資金；也不得違反規定通過簽訂協議等方式，將應繳的土地出讓金由國有土地使用權受讓人直接將征地和拆遷補償費支付給村集體經濟組織或農民等，禁止“上征下租”等土地違法行為。工業用地出讓價格不得低于省公布的出讓最低價標準。
土地使用者不按時足額繳納土地出讓金的，按日加收違約金額1‰的違約金。違約金隨同土地出讓收入一并繳入地方國庫。如發生不可預見事件或因自然等因素造成受讓人不能按時足額繳納土地出讓金的，由征收部門報經市人民政府批準后處理。
對違反規定，擅自減免、截留、擠占、挪用應繳國庫的土地出讓收入，不執行國家統一規定的會計、政府采購等制度的，要嚴格按照《土地管理法》、《會計法》、《審計法》、《政府采購法》和《財政違法行為處罰處分條例》（國務院令第427號）和《金融違法行為處罰辦法》（國務院令第260號）等有關法律法規規定進行處理，并依法追究有關責任人的責任。觸犯《刑法》的，要依法追究有關人員的刑事責任。
