時間：2023-02-27 11:16:05
引言：易發(fā)表網(wǎng)憑借豐富的文秘實踐，為您精心挑選了九篇村委會工作報告范例。如需獲取更多原創(chuàng)內(nèi)容，可隨時聯(lián)系我們的客服老師。
XXX位于西5公里，距離縣城65公里。村委會干部5人，駐村工作隊5人，全村有黨員9名，其中正式黨員9名，預備黨員3人。
一、以強化自身建設為根本,不斷提高黨員干部綜合能力。
加強組織領導，形成工作合力。完善黨建工作領導責任機制。建立以村第一書記為第一責任人的黨建工作領導小組，以第一書記、支部書記主抓，支委全力配合，共同開展好黨建工作，切實把責任扛在肩上、放在心上、抓在手上；做到深入一線，靠前指揮，既當指揮員也當戰(zhàn)斗員，推動形成領導示范、以上率下的良好局面。
夯實基層基礎，建強基層組織。一是選優(yōu)配強基層黨建力量。按照1:3的比例，儲備培養(yǎng)村級組織骨干9人，及時進行跟蹤培養(yǎng)；持續(xù)抓好村“兩委”干部隊伍培訓工作，通過參加地、市培訓班、視聯(lián)網(wǎng)培訓等多渠道開展培訓和輪訓工作，培養(yǎng)村級工作“明白人”，目前村干部已經(jīng)實現(xiàn)全部輪訓一遍。二是積極拓寬發(fā)展渠道，不斷壯大黨員隊伍。嚴格執(zhí)行“20103”工作機制，按照黨員發(fā)展程序，堅持成熟一個發(fā)展一個的原則，儲備入黨申請15人，培養(yǎng)入黨積極分子6人，發(fā)展黨員轉(zhuǎn)為預備黨員3人；三是落實培養(yǎng)責任。村“兩委”、工作隊成員與基層黨員干部結(jié)對幫扶，結(jié)合每月“主題黨日”活動開展談心談話跟蹤掌握情況，組織培養(yǎng)對象聽黨課，參加黨內(nèi)有關活動，并分配一定任務，強化實踐鍛煉，通過培養(yǎng)聯(lián)系村干部履職能力得到進一步提升。
二、努力做好群眾工作，扎實推進各項工作有序開展。
開展國家通用語言培訓，確保培訓效果。一是摸清底數(shù)，夯實任務目標。建立15-45周歲人員總臺賬，確保應學盡學。二是健全機構完善制度。確定2名跟班輔導員，1名由“訪惠聚”工作隊隊員擔任，1名由學校教師兼任，做好夜校學習全程跟班管理輔導。三是分類施教，注重實效。根據(jù)學員實際情況，劃分培訓班次，確保不漏戶不漏人，每周開展測試，并對測試成績進行分析研判，及時調(diào)整學習方案，確保培訓實效。
凝心聚力穩(wěn)步推進社會各項事業(yè)。一是基礎設施建設得到加強。今年新建沖水式廁所1處，新建臨時垃圾堆放點1處，放置大型垃圾箱12個；實施道路亮化工程，安裝改造路燈12個；綠化村委會廣場及院內(nèi)，安裝供水軟管1公里，建設圍欄1公里，種植樹苗1400余棵；美化院墻裝飾“村民大舞臺”1處，人居環(huán)境得到進一步改善。二是依托為民辦實事經(jīng)費，提高村民幸福感。以“訪惠聚”工作隊、村兩委班子成員、“兩個全覆蓋”干部等為載體，通過走村入戶、聯(lián)系群眾、服務群眾，特別是“三苗工程”開展以來，辦了一批惠及群眾的實事好事，累計種植樹苗540余棵，發(fā)放菜苗2000余株，發(fā)放雞苗410只；組織開展 “春節(jié)”、“納吾孜節(jié)”、“七一”“愛心義診”、“知識競賽”等各類文化活動10次，累積參加人數(shù)624人，慰問群眾35戶；解決村中9戶家庭經(jīng)濟困難和單親家庭冬季燃煤問題，2噸/家；定居牧民的幸福指數(shù)明顯提升。
各位領導、團員、同志們：
下午好！
下面，我代表共青團五沙村支部第三屆委員會向大會作報告，請予審議。
過去三年的工作回顧
過去三年，我村團支部根據(jù)本村的實際情況，結(jié)合鎮(zhèn)團委各個時期的中心工作，有計劃、有針對性地開展青年教育、文化活動、志愿服務等工作，并取得一定成效。現(xiàn)將有關工作情況總結(jié)如下：
一、完善團組織機構。
共青團是先進青年的群眾組織，我村努力把加強農(nóng)村團建作為工作的出發(fā)點和落腳點，嚴格按照《團章》有關規(guī)定，認真做好農(nóng)村團員發(fā)展、管理、團費收繳等工作，加大發(fā)展團員和“推優(yōu)”力度，把政治素質(zhì)好，業(yè)務能力強，工作作風實的優(yōu)秀團員選拔到干部隊伍中來，鞏固擴大團組織隊伍，增強團組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。另外，為進一步推進我村志愿服務工作規(guī)范化、服務范圍擴大化，服務內(nèi)容多樣化，我村建立了以村黨務工作者、團干部和志愿者“三位一體”組成的班子，負責日常的志愿服務事項。村志愿服務站下設黨員志愿服務隊、五老志愿服務隊、義務巡查隊，開展日常便民服務工作。
二、積極開展青年志愿服務，培養(yǎng)青年團員無私奉獻精神。
1、開展無償獻血活動。為培養(yǎng)和陶冶團員的高尚情操，發(fā)揚助人為樂的高尚品質(zhì)，我村每年定期開展無償獻血活動，吸引大批青年志愿者參加。2014年至2016年，我村參加無償獻血人數(shù)65人次。
2、組織青年志愿者開展預防登革熱宣傳活動。我村不定期組織村內(nèi)黨員志愿者、青年志愿者到村內(nèi)進行積水清理，落戶進行預防登革熱宣傳，加強村民防范意識，創(chuàng)建整潔舒適的居住和工作環(huán)境。
3、開展義診活動。為提高本村老人身體素質(zhì)，我村聯(lián)合五六沙衛(wèi)生站不定期舉辦義診活動，安排本村青年志愿者參與協(xié)助。
三、積極開展有益身心的文化活動，增強團支部的凝聚力。
青少年的健康成長，不僅僅是文化知識的學習，更是德、智、體、美、勞的全面發(fā)展。因此，我村團支部有效利用我村文化活動場所，開展形式多樣的文化活動，活躍青少年身心，增強團支部凝聚力。
今后三年的工作設想
農(nóng)村團建工作任重道遠，今后三年，五沙村團支部將繼續(xù)深入貫徹落實科學發(fā)展觀，緊緊圍繞鎮(zhèn)團委交給的工作重點和共青團工作任務，結(jié)合我村工作實際，做好以下幾方面工作：
1、做好團支部常規(guī)工作。嚴格按照鎮(zhèn)團委工作要求，做好團費收繳工作和檔案管理工作，加強志愿服務宣傳，建立和健全組織建設，加大推優(yōu)力度，充分發(fā)揮團支部作用。
2、積極開展法制教育和禁毒活動。有效利用暑假，組織十幫對象、行為偏差學生、留守兒童等開展法制教育活動，加強青少年法制意識，預防青少年違法犯罪。加強禁毒宣傳，組織青年團員開展了以“遠離，珍愛生命”為主題的禁毒宣傳教育活動，并給重點對象落戶宣傳教育等多種形式宣傳的危害性，加強了我村的禁毒工作，提高了村民群眾特別是青少年的識毒、防毒、拒毒的思想意識。
3、全面深化青年志愿者活動，開展形式多樣的主題活動，完善青年志愿者服務體系，拓展青年志愿者活動的發(fā)動面、參與面和覆蓋面，積極聯(lián)系參加團組織的各項志愿者活動。
一、當前造成農(nóng)村社會不穩(wěn)定的因素的主要方面
1、土地問題
在當前的市場經(jīng)濟條件下，土地問題作為影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的因素有了新的表現(xiàn)形式，這就是“征地補償”。隨著道路建設的發(fā)展和工業(yè)開發(fā)、小城鎮(zhèn)建設的推進，建設性項目征地范圍逐漸擴大，但由于不同期項目的補償政策不統(tǒng)一，就容易引起農(nóng)民的不滿情緒。征地補償問題牽扯到農(nóng)民的切身利益，農(nóng)民在這個問題上是空前團結(jié)的，在形式上往往表現(xiàn)為集體上訪或越級上訪，如果處理不妥，將可能會激化為。從我鎮(zhèn)形勢來看，反映土地方面問題的占相當一部分。村干部在這個問題上基本上沒有發(fā)言權，因為群眾認為他們是政府代表，替政府講話，因此對他們不信任，有發(fā)言權的往往是村中真正德高望重的人。我們在處理涉及征地事件時，一定要千萬謹慎。
2、農(nóng)村村務公開問題
農(nóng)村村務公開、財務公開是農(nóng)民實行民主管理民主監(jiān)督的一項重要舉措，大多數(shù)農(nóng)民對于這項關系自身利益的事情相當關心。但是，在有些村組，村干部卻對這項工作并不熱心，所以造成村務尤其是財務的公開不規(guī)范、不徹底，甚至是流于形式，引發(fā)群眾上訪造成農(nóng)村社會不穩(wěn)定。
3、農(nóng)民法制意識問題
雖然法制建設在農(nóng)村逐步加強，但受觀念影響，部分農(nóng)民還不習慣用“法”來解決爭端，而依靠單純的“私力”解決，明明違了法，還不知道自己錯在哪里。
4、農(nóng)村干部的工作問題
一方面有些鎮(zhèn)村干部工作作風飄浮，群眾觀念淡薄，工作方法簡單，激化了矛盾，造成了干群關系緊張；另一方面由于某些考核制度的不合理，逼得下面要么弄虛作假，要么侵犯農(nóng)民的利益，把干部直接推向農(nóng)民的對立面。
5、農(nóng)村精神文明建設問題
隨著經(jīng)濟的發(fā)展，加上農(nóng)村文化的相對缺乏，賭博迷信、**等違法犯罪活動在一些農(nóng)村地區(qū)發(fā)展蔓延，已成為誘發(fā)多種犯罪的社會毒瘤。
6、勞資矛盾問題
我鎮(zhèn)屬于工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展鎮(zhèn)，基本上每家農(nóng)戶都有人在企業(yè)工作，農(nóng)民與企業(yè)主之間因工作、報酬引發(fā)的矛盾逐年增多。同時由于目前辦企業(yè)的門檻較底，“開關”廠比較多，勞動法律制度執(zhí)行不徹底，企業(yè)職工（農(nóng)民）的權益不能有效保障，導致了群眾性事件的加劇。
7、外來人員管理問題
近幾年，我鎮(zhèn)的外來人口逐漸增多，由于制度和力量的缺乏，我們明顯感覺到社會穩(wěn)定工作的壓力，主要包括流氓惡勢力、衛(wèi)生防疫和計劃生育等。
二、引發(fā)上述問題的主要原因
1、經(jīng)濟上的因素
經(jīng)濟的發(fā)展，拉大了貧富差距，加上外來人員大多從經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)而來，巨大的差異特別是暴富的榜樣激發(fā)了人們對財富的欲望，與此同時，人們的致富能力卻顯得不足。這種欲望與能力的不相稱，促使一些人鋌而走險，通過種種不正當手段謀取利益。這就導致不講信用、坑蒙拐騙和偷盜搶劫丑惡現(xiàn)象的增加，引民不穩(wěn)定因素。
2、政治上的因素
小平同志曾經(jīng)指出：“如果沒有小民主，那就一定要來大民主。群眾有氣就要出，我們的辦法就是要使群眾有出氣的地方，有說話的地方，有申訴的地方。……總之，要讓群眾能經(jīng)常表達自己的意見，使他們有意見就能提，有氣就能出。有小民主就不會來大民主。群眾把氣出了，問題盡可能解決了，怎么還會有在民主呢？”而從目前來看，鎮(zhèn)村干部下組入戶少了，針對農(nóng)民的會議也開得少了，與農(nóng)民面對面的溝通少了，群眾直接向干部和組織反映情況的機會也少了，農(nóng)民參與政治的渠道相對變窄了。這就使得農(nóng)民對政府的了解下降、信任下降，不尋求正規(guī)渠道、手段解決問題，造成群訪、圍堵公路等的增長。
3、文化上的因素
經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來的不可避免的社會矛盾和沖突，對農(nóng)民的思想也產(chǎn)生了深刻的沖擊和影響。農(nóng)村社會分化帶來多元化的社會形態(tài)，農(nóng)民的社會價值觀念和倫理道德觀念亦面臨分解與重建的過程。但是由于規(guī)范的制定遠遠落后于變革的速度，舊的價值觀念喪失對大眾的內(nèi)在約束力，而隨著外來文化和城市文明的傳播，廣大農(nóng)民的價值觀念和意識形態(tài)結(jié)構將會不斷趨于豐富和多元化，一些與主流意識形態(tài)不同甚至相反的價值觀念也會大量涌現(xiàn)，致使各種觀念相互碰撞與沖突頻發(fā)。社會所倡導的價值標準與實際生活中人們所奉行的行為準則在許多方面相背離，使得人們在處理集體與個人、公與私、義與利等重大問題上愈來愈向后者偏移，農(nóng)村各類關系的調(diào)節(jié)由道德杠桿為主逐步演變?yōu)槔娓軛U為主，利己主義思想逐漸抬頭。于是在圍繞宅基地、承包田、農(nóng)民負擔、計劃生育、投工投勞等利益，產(chǎn)生了干部與群眾、群眾與群眾等諸多矛盾體。這些矛盾如果得不到及時疏導和化解，就可能激化，導致經(jīng)濟、民事糾紛上升，不穩(wěn)定因素增多。
一、基本情況
我縣轄6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、73個村委會、666個村民小組。截止6月30日，全縣村組集體經(jīng)濟組織資金達到3125萬元，有集體資金的村委會73個，占全部村委會的100％；有集體資金的村民小組有503個，占全部村民小組數(shù)的75.5％，沒有集體資金的163個，占24.5％。今年，按照省、市文件精神，我縣及時制定并下發(fā)了《縣人民政府關于全面推行村級會計委托服務工作實施意見》，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在原村組帳鄉(xiāng)代管的基礎上，結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況，認真宣傳貫徹省、市文件精神，扎實工作，村級會計委托服務工作有序進行。目前，6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均成立了“村級會計委托服務中心”，73個村委會，已100％實現(xiàn)了村級會計委托， 666個村民小組，有661個實行了委托服務，但全部是手工記帳。資產(chǎn)總額8394萬元，其中：貨幣資金5339萬元。
二、自檢自查情況
（一）推行村級會計委托服務工作組織機構落實情況。
縣委、縣政府非常重視此項工作，根據(jù)《昆明市人民政府辦公廳關于貫徹云南省全面推進村級會計委托服務工作的實施意見》（昆政辦〔〕24號）文件精神，并結(jié)合我縣實際，縣人民政府研究下發(fā)了《縣人民政府關于印發(fā)縣關于全面推行村級會計委托服務工作的實施意見的通知》（富政通〔〕35號），在全縣開展了村級會計委托服務工作。縣政府成立了縣村級會計委托服務工作領導小組，由分管農(nóng)業(yè)的副縣長任組長，縣農(nóng)林局、財政局主要領導任副組長，成員由縣民政局、國土管理局、廣電局、審計局、社保局等部門分管領導組成，領導小組設辦公室在農(nóng)林局，由農(nóng)林局局長任辦公室主任，業(yè)務由農(nóng)經(jīng)管理站具體負責指導。把推行村級會計委托服務工作列入重要議事日程，切實加強組織領導，落實責任，強化措施，建立健全農(nóng)村財務管理長效機制，切實保障農(nóng)民的合法權益。
(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立村級會計委托服務機構及工作的開展情況。
一是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都成立了相應的領導小組及辦公室，成立了“村級會計委托服務中心”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理站加掛“村級會計委托服務中心”牌子，啟用了新印章。同時，抽調(diào)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關部門有業(yè)務基礎的工作人員來擔任村級會計委托服務工作。
二是縣及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都力所能及的安排了一定的工作經(jīng)費（其中縣級安排了培訓經(jīng)費1萬元，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排了3000-5000元），確保了此項工作的順利開展。
三是積極宣傳，召開了動員大會，認真開展培訓。縣、鄉(xiāng)兩級采取多種途徑開展了業(yè)務培訓，到目前為止已對各層次的業(yè)務人培訓了11期534人次。其中：縣級集中培訓了4期，309人次。于7月29日和9月3—5日縣農(nóng)林局、財政局兩部門聯(lián)合對全縣7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村級會計委托服務中心人員和73個村委會的財務報員，共計101人，進行了四天的村級會計委托業(yè)務知識培訓。培訓會上，采取分科分段培訓的方式，主要講解了《會計基礎》、《財經(jīng)法規(guī)與會計職業(yè)道德》、《村集體經(jīng)濟組織會計制度》及相關的法律法規(guī)等業(yè)務知識進行了培訓，并印制了各相關業(yè)務知識資料180冊。針對村級會計委托工作的實際，重點講解了村集體經(jīng)濟組織會計核算工作實際操作中用到的業(yè)務知識。在培訓會上，各中心主任還相互交流了當前村級會計委托服務工作開展的情況、存在的問題和下步工作打算。縣財政、農(nóng)業(yè)部門領導分別對當前需要統(tǒng)一明確的問題進行了統(tǒng)一安排部署，對下步工作的開展提出了具體要求。
各鄉(xiāng)鎮(zhèn)已分別對所轄村委會的領導及報帳員進行相關政策、法律法規(guī)及村級會計委托服務工作的緊迫性、重要性進行講解宣傳。共培訓了7期，234人。
通過狠抓業(yè)務培訓，使各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級會計委托服務中心人員、村委會干部及村民理財小組人員明確了實施村級會計委托服務的重要意義，掌握了村集體經(jīng)濟組織會計核 算的方法、步驟和操作規(guī)程，學習了會計基礎知識、財經(jīng)法規(guī)和會計職業(yè)道德等知識，提高了業(yè)務素質(zhì)，明確了各自的工作職責，進一步增強了責任心，對更好地服務基層農(nóng)民群眾、搞好村級會計核算和村務公開、提高財務工作質(zhì)量，促進我縣村級會計委托服務工作的順利開展奠定了堅實的基礎，培訓工作取得了明顯的效果。
（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級會計委托服務工作機構和制度建設情況
為確保級級會計委托工作實現(xiàn)規(guī)范化、制度化，縣財政局、農(nóng)業(yè)局共同研究制定了《村級會計工作紀律》、《農(nóng)村財務處理流程》、《村級會計委托服務機構工作職責》等制度，并由縣級統(tǒng)一制作發(fā)給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心張貼上墻，要求嚴格按照制度實施服務。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)集合實際建立和完善了各項財務制度,如：財務公開制度、民主理財制度、借款管理、資金管理制度、檔案管理制度等。全縣73個村委會、666個村民小組都簽訂了委托協(xié)議，其中：73個村委會和661個村民小組進行了清理移交，實現(xiàn)會計委托，完成了我縣的村級會計委托服務工作。現(xiàn)在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級會計委托服務中心運轉(zhuǎn)基本正常，逐步走上了制度化和規(guī)范化的軌道。
（四）開展村級會計委托服務工作的實際效果
幾年來我縣在村組帳鄉(xiāng)代管的基礎上實行了“村級會計委托服務工作”，村財務機構數(shù)從前的73個，減少到6個；財務人員從738個，減少到26個；代管資金總額從2865萬元，增加到5339萬元，增加2474萬元，增長了86％；農(nóng)村財務問題、上訪件數(shù)從3件降為0件。通過村情簡報，及時將村組的財務向群眾進行公開，密切了干群關系。對實行會計委托有90%的干部群眾對反映較好，還有10%的群眾持有懷疑態(tài)度，坐以觀望。所以我們在今后的工作中要建立健全并嚴格執(zhí)行相關制度，做到100%群眾滿意、放心。
（五）開展村級會計委托服務工作中存在的問題和不足。
1、制度建設和執(zhí)行方面存在一定的不足。主要表現(xiàn)在民主理財流于形式，理財小組作用沒有正常發(fā)揮；《昆明市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理辦法》貫徹執(zhí)行還有差距，對資源、資產(chǎn)的管理還沒有深入等方面。
2、因我縣經(jīng)濟發(fā)展滯后，稅源匱乏，財政十分困難，工作經(jīng)費實在無力安排，開展村級會計委托服務工作無經(jīng)費保證。“村級會計服務中心”的運轉(zhuǎn)經(jīng)費沒有保證。
3、目前，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是手工記帳，工作量大，基本上一個工作人員要做十多套帳，并且操作不規(guī)范，效率低。要改變這種狀況，必須實行會計電算化。但是，面臨的困難是：沒有資金購置電算化設施和財務軟件。
4、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村級會計委托服務中心人員少，多數(shù)是身兼數(shù)職，任務重。少則2個人10個村委會及所轄村民小組，賬套達70個，多則8個人29個村委會及所轄村民小組的帳，帳套達到200多個。
5、鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計委托中心工作人員及村委會報賬員業(yè)務素質(zhì)參差不齊，變動頻繁，專職的少，兼職的多，不利于村級會計委托工作的長期開展。
6、部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領導重視程度不夠，全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進度不齊，管理規(guī)范方面存在一定的差距。
（六）對村級會計委托服務下一步工作的意見
1、建議省、市考慮“村級會計委托中心”工作機構、人員編制等問題，真正從政策上穩(wěn)定隊伍，同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當配齊、配強工作人員，并保持相對穩(wěn)定。
2、建立健全農(nóng)村財務管理及村級會計委托機構的相關制度，加大檢查執(zhí)行力度。
3、克服困難，加大工作力度，按時、按質(zhì)完成全縣的村級會計委托服務工作的后續(xù)的管理服務工作。
4、抓各類人員的培訓，提高中心工作人員和村組報帳員的素質(zhì)，通過對中心工作人員、村組報帳員培訓學習，使其進一步掌握《村集體經(jīng)濟會計制度》，學會基本的會計基礎知識，以適應村級會計管理工作的需要。
一、行政主體的概念及主流學術界對村委會行政主體地位的觀點
一般來說，行政主體并非是法律實踐中所使用的術語，而是我國行政法理論界經(jīng)常使用的一個概念，系指能以自己的名義實施國家行政權(表現(xiàn)為行政管理活動)，并對行為效果承擔責任的組織。一般認為，只有行政主體所從事的與其行政職能有關的行為，才適用行政訴訟法，成為司法審查的對象。
比照上述法規(guī)性文件的規(guī)定，似乎村委會難以一一對號入座：村委會既不是一級國家行政機關，也不是行政復議機關，更不是行政機關內(nèi)設機構或者派駐機構。似乎只有在某種特定情況下，即村委會在取得法律、法規(guī)授權而代行基層人民政府部分行政職權的情況下，村委會才有可能作為行政主體，具備司法審查被告資格，適用行政訴訟法。然而在我國的司法實踐中，村委會幾乎從未被列為行政訴訟的被告，這也意味著司法實踐界仍堅持認為村委會不應具有行政主體地位。
而在我國行政法理論界，傳統(tǒng)的行政法學理論對于村委會是否具備行政主體地位問題也一般持否定觀點，即，認為村委會在任何情況下都不適用行政訴訟法，不具備司法審查被告的資格，其主要原因是村委會不是行政主體。這種理論認為：首先，村委會不是我國法律法規(guī)規(guī)定的一級政府，也不是我國行政管理體制的行政機關;其次，村委會不是法律、法規(guī)授權可以行使行政職能的組織;再次，村委會行使行政機關委托的管理職權時，可以成為行政主體、具備司法審查被告資格的是委托的行政機關，而不是作為受委托機關的村委會;此外，村委會的管理行為未被賦予強制性，村委會對村務的處理貫徹民主原則，在民主原則下實施的行為不應適用行政訴訟法的司法審查制度。
二、村委會行使職權類型及權力來源
村委會的權力來源基礎首先來源于《憲法》和《村民委員會組織法》的明確規(guī)定，《婚姻法》、《土地管理法》及其實施條例等，也包含著村委會職權部分的部分內(nèi)容。在明確村委會職權之前，有必要搞清楚村委會與基層人民政府以及村民群眾之間的關系。
（一）村委會與基層人民政府之間的關系
基層人民政府與村委會之間，是指導、支持和幫助的關系。《村民委員會組織法》第四條第1款規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。同時，村委會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作，向基層人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。可見，村委會與基層人民政府的關系不是一種行政隸屬關系，村委會在基層人民政府的指導和幫助下，既要落實和貫徹相應的國家政策，也要協(xié)助鄉(xiāng)級人民政府實施某些可能會對本村發(fā)生行政效果的行政管理活動。
（二）村委會與村民群眾之間的關系
村委會是由村民選舉產(chǎn)生的，是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。《村民委員會組織法》第二條第2款規(guī)定：村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。同時，該法第十八條規(guī)定：村民委員會向村民會議負責并報告工作。村民會議每年審議村民委員會的工作報告，并評議村民委員會成員的工作。由此可見，村委會與村民之間應該是在村民自治框架下的管理者和被管理者的關系，其實質(zhì)近似于民事法律關系中的契約關系。
基于以上分析，概括起來，村委會主要行使兩類職權
一是自治權，即管理村民自治事務。村民自治事務是指《憲法》和《村民委員會組織法》授權村委會處理的事務。例如《憲法》第一百一十一條第2款規(guī)定：(村委會)辦理本居住地區(qū)的公共事務和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，并向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。同時，《村民委員會組織法》第二條也有類似的概括性規(guī)定。具體說來，村委會主要管理兩類自治事務：其一，農(nóng)村公共事務的管理以及公共秩序的維護，比如組織實施本村建設規(guī)劃、興修水利、道路、學校等基礎設施，指導村民建設住宅，管理公共衛(wèi)生，調(diào)節(jié)民間糾紛，消防安全管理，維護村內(nèi)治安等;其二，集體財產(chǎn)的經(jīng)營與管理，即支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟和其他經(jīng)濟，維護以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保障集體經(jīng)濟組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財產(chǎn)權和其他合法的權利和利益等。
二是有限的行政權，即基于法律、法規(guī)授權或者基層人民政府委托而行使的行政管理權限。基層人民政府對村委會的工作給予指導、支持和幫助，村委會協(xié)助基層人民政府開展工作。這里的協(xié)助，主要體現(xiàn)在征收公糧、稅款、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌等費用，審批宅基地，開具婚姻登記所需證明，國家計劃生育政策的落實，宣傳憲法、法律、法規(guī)和其他國家的政策并向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議等方面。以協(xié)助審批宅基地為例，村民如果想獲準在宅基地上建房，如果不能獲得村委會的審批同意文件，就不能向鄉(xiāng)政府土地管理部門提出申請，這時，村委會的協(xié)助審批行為已經(jīng)成了審批前置條件，成了事實上的審批行為，這種協(xié)助行為在很大程度上就已經(jīng)具有了行政管理性質(zhì)，完全可以認為是在行使有限的行政管理權限了。當村民對村委會拒絕出具審批同意文件的行為不服時，如果要訴諸法律，其被告只能是村委會，而不能是鄉(xiāng)政府或鄉(xiāng)政府土地管理部門，此時，法院在審理時顯然不能適用民事法律關系，只能適用行政訴訟法律規(guī)范對村委會的行為進行司法審查了，這也證明了村委會的這些協(xié)助行為已經(jīng)具有有限行政權的性質(zhì)。
三、村委會行政主體地位分析
一、督戰(zhàn)核查工作內(nèi)容
（一）召開一次縣級醫(yī)院與鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院負責人參加的座談會，再次核查核實有關情況。
1.通過座談，進一步逐級壓實責任，了解相關單位負責人對健康扶貧工作掌握程度。
2.核對包保縣貧困人口及貧困人口在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分布是否與健康扶貧APP一致。
3.核對行政村與村衛(wèi)生室建設情況，準確掌握未建村衛(wèi)生室的行政村名單（鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院所在地可不設村衛(wèi)生室，人口較少或面積較小行政村可與相鄰行政村聯(lián)合設置村衛(wèi)生室、行政村搬遷或撤銷情況）。
4.核對村衛(wèi)生室村醫(yī)情況，準確掌握缺少常駐村醫(yī)的村衛(wèi)生室名單，指導各地做好上級醫(yī)院下派與鄰村代管工作。
5.鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室是否能夠開展基本醫(yī)療。
6.向縣級行政部門核查（到現(xiàn)場與村醫(yī)本人核查），2019年與2020年第一季度村衛(wèi)生室運行經(jīng)費和村醫(yī)補助落實情況。比較與村醫(yī)本人核查情況是否一致。
7.鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院業(yè)務用房與設備配置項目進展情況，6月底前要全部完成。
（二）現(xiàn)場暗訪。
1.遍訪所有的貧困村。核查村衛(wèi)生室建設情況與貧困人口醫(yī)療服務措施（服務“111”等）落實情況。其中，3個左右的貧困村貧困戶全覆蓋（普查）。
2.遍訪所有未建村衛(wèi)生室的行政村。核查未建村衛(wèi)生室是否符合規(guī)定（鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院所在地可不設村衛(wèi)生室，人口較少或面積較小行政村可與相鄰行政村聯(lián)合設置村衛(wèi)生室、行政村搬遷或撤銷情況），鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院所在地行政村貧困人口是否知道去鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院看病，與相鄰行政村聯(lián)合設置村衛(wèi)生室的行政村貧困人口是否知曉合建村衛(wèi)生室及村醫(yī)，行政村搬遷或撤銷轄區(qū)居民基本醫(yī)療與基本公衛(wèi)是否落實到相應的基層醫(yī)療衛(wèi)生機構。核查未建村衛(wèi)生室行政村貧困人口是貧困人口醫(yī)療服務措施（服務“111”等）落實情況。
3.完成縣級醫(yī)療機構核查工作。
（三）6月底前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室必須全覆蓋，市級層面要核查既往發(fā)現(xiàn)問題的地方。要統(tǒng)籌做好安排，根據(jù)包保縣（市、區(qū)）實際確定計劃。
二、相關注意事項
（一）到行政村時，在到村委會了解具體情況，要與村委會核查失聯(lián)人員與常年不在縣域內(nèi)人員情況。
（二）要重點對因病致貧戶、因殘致貧戶開展入戶核查。是否有貧困患者或貧困殘疾人因未確診等原因未落實“一人一策”。
（三）采取普查的方式開展貧困戶入戶暗訪，即以村為單位覆蓋所有貧困戶。國家檢查多采用這種方式，能夠更加準確地掌握健康扶貧工作是否精準。
（四）要將現(xiàn)場核實情況與紙質(zhì)版材料、健康扶貧APP信息系統(tǒng)進行比對，進一步推動精準到人到病與精細化管理，做到賬賬相符、賬實相符。
三、關于組織形式
始終堅持問題導向、目標導向、結(jié)果導向組織開展包保暗訪工作。確保包保暗訪全覆蓋、無死角，確保消除盲區(qū)死角，解決短板弱項。
（一）做好基礎準備工作。委包保科室提前調(diào)取包保縣（市、區(qū)）有關基礎材料，會同包保單位根據(jù)貧困人口數(shù)量、基層醫(yī)療衛(wèi)生機構數(shù)量等，合理制定工作計劃。
（二）對工作較好的地區(qū)，可以適當減少暗訪頻次，對任務較重地區(qū)，要加大暗訪力度。
（三）參照國家檢查模式，兼顧普查與抽查。普查是以村為單位覆蓋所有貧困戶，檢查是否做到“不落一人”（除死亡、失聯(lián)、常年不在縣域內(nèi)3種情況（村委會證明），均納入管理，要有家醫(yī)簽約文書和健康檔案，所有患者要有“一人一策”；同步核查與健康扶貧APP信息是否一致）；要有重點地組織抽查，以點代面，查找問題，幫助基層改進工作。
（四）要組織調(diào)度好人員力量，根據(jù)當次暗訪目標，既可以組織大隊伍開展普查，也可以組成小分隊開展抽查。
（五）關于進度要求，6月底前，要確保三級醫(yī)療衛(wèi)生機構再次全覆蓋，貧困人口暗訪比例由各包保科室根據(jù)包保縣(市、區(qū)）貧困人口數(shù)量、可抽調(diào)工作人員數(shù)量等研究確定。
一、改建基本原則
（一）重點優(yōu)先原則。農(nóng)村低保戶、災貧戶、分散供養(yǎng)的農(nóng)村五保戶作為重點改建對象，在政策、資金、人力、物力等方面給予傾斜，優(yōu)先予以解決。對于農(nóng)村低收入家庭（家庭人均年收入按照當?shù)剞r(nóng)村低保標準的倍界定）的危房改建工作，各縣（市、區(qū)）也要結(jié)合實際組織實施。
（二）先重后輕原則。把農(nóng)村困難群眾危房分為重危房戶、危房戶、一般危房戶三個檔次。在改建過程中，要把握主次，按照先重后輕的原則，分期分批進行改建。
（三）經(jīng)濟實用原則。改建過程中既要堅持實用性，又要堅持經(jīng)濟性，既要有利于生產(chǎn)，又要方便生活。危房重建戶原則上不超過3間，其中分散供養(yǎng)的農(nóng)村五保戶每戶2間，特殊情況需要增建的由縣（市、區(qū)）民政部門批準后方可實施。危房修繕戶修繕方法和修繕間數(shù)由各縣（市、區(qū)）自行掌握。
二、改建任務
根據(jù)各縣（市、區(qū)）摸底上報情況，確定年全市危房改建任務戶，具體任務見附表。
三、危房改建戶確定
（一）危房標準。
凡符合下列條件之一的房屋為危房：
1、房屋結(jié)構發(fā)生明顯傾斜、位移、裂縫、扭曲等現(xiàn)象；
2、受壓墻、柱沿受力方向產(chǎn)生縫寬大于毫米縫長超過層高二分之一的豎向裂縫，或者產(chǎn)生超過三分之一多條豎向裂縫的；
3、支撐梁或房架端部的墻體或柱截面因局部受壓產(chǎn)生多條豎向裂縫，或裂縫寬度超過1毫米的；
4、其他不能保證居住、使用安全的房屋。
（二）危房改建戶確定程序。
第一步：個人申請。由危房戶戶主向村委會提出書面申請，經(jīng)村委會批準后填寫《農(nóng)村困難群眾危房改建審批表》。村委會對申請戶情況進行核實，對符合條件的及時歸類統(tǒng)計、存檔備查。
第二步：民主評議。村委會或村民代表會議對申請改建的危房戶進行評議，確定初步意見后在村務公開欄中公示。無異議后報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府審核。
第三步：鄉(xiāng)(鎮(zhèn))審核。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府根據(jù)村街上報的危房戶情況，組織專人進行逐戶核實并拍照作為驗收資料存檔備查。填寫審核意見后報縣級民政部門審批。
第四步：縣（市、區(qū)）民政局審批。縣（市、區(qū)）民政局接到鄉(xiāng)(鎮(zhèn))上報的《農(nóng)村困難群眾危房改建審批表》和《農(nóng)村危房重建（修繕）戶花名冊》后，及時組織專人進行抽查核實，并填寫審批意見。
四、資金來源與撥付
年市級擬從福彩公益金中列支專項資金用于危房戶改建補助，補助標準原則上按每戶2萬元掌握。年初撥付一半資金，待全部完工經(jīng)驗收合格后將剩余資金撥付到位。各縣（市、區(qū)）要按照改建原則，根據(jù)重建與修繕戶數(shù)、危房損壞程度、重建與修繕間數(shù)等因素適當調(diào)整資金使用額度，不足部分由各縣（市、區(qū)）自行解決。因災造成的危房戶可從上級下?lián)艿木葹馁Y金中列支一部分。三河、霸州危房改建所需資金自籌。
五、有關要求
（一）加強領導，提高認識。各級各部門、各縣（市、區(qū)）政府要切實把農(nóng)村困難群眾危房改建工作作為一項重要工作來抓好，要把危房改建工作與新農(nóng)村建設、改善困難群眾基本生活條件有機結(jié)合起來，在保持穩(wěn)定、不發(fā)生問題的基礎上，加強協(xié)調(diào)，認真組織。要動員社會各界積極參與，各村（街）要組織義工服務隊，為危房改建工作提供便利條件。
（二）建立危房改建檔案。實行一戶一檔制度，對危房改建戶建立一套完整的檔案資料，存檔備查，一式二份，縣、鄉(xiāng)各一份。內(nèi)容包括：危房戶主姓名、身份證號、出生日期、家庭住址、家庭成員情況、重建間數(shù)、修繕間數(shù)、改建前后照片等資料。
（三）嚴格審批制度。各縣（市、區(qū)）在申報、審核、審批過程中，要按照條件嚴格把關，做到公開、公正、公平，堅決杜絕優(yōu)親厚友等問題發(fā)生。
（四）建立報告制度。各縣（市、區(qū)）每月25日前向市民政局書面報告一次危房改建進展情況，市民政局匯總后報市政府。
一問題的提出
隨著村民自治制度的實行和村民委員會的成立，農(nóng)村基層社區(qū)公共權力結(jié)構發(fā)生了巨大的變化，這對新型的農(nóng)村社會秩序和社會治理模式的形成起到了巨大的作用。特別是村民委員會這一新型農(nóng)村社區(qū)組織的出現(xiàn)使得傳統(tǒng)的農(nóng)村社會組織形式發(fā)生巨大的轉(zhuǎn)變，促使農(nóng)村社會結(jié)構發(fā)生了巨大的變遷，農(nóng)村社會的這種結(jié)構性變遷也正是我國社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的一個重要方面。
從問題的角度來研究新制度對于村民自治研究或許更具有現(xiàn)實意義。在當前村民自治制度實行過程中的一個十分重要的問題就是，作為村民自治組織的村民委員會在實際運作中的職能偏離，即其實際行為對于其職能實施本旨的偏離問題。這種偏離有多方面的表現(xiàn)，比如：并非行政機構的村民委員會過多執(zhí)行行政任務，社區(qū)公益職能實施不力；村委會越權代行集體經(jīng)濟組織的職能；村委會及村干部僭越村民會議的決策權，變村民自治為村委會自治或村干部自治；對國家政策法規(guī)歪曲執(zhí)行等。村委會職能實施中的這種偏離不僅對村民自治的制度化發(fā)展帶來不良影響，也對農(nóng)村社會生產(chǎn)和生活造成一定的現(xiàn)實危害，有必要研究這一現(xiàn)象產(chǎn)生的結(jié)構性原因，從而通過對這種現(xiàn)象的分析發(fā)現(xiàn)村民自治制度實行中的某些結(jié)構瓶頸，并基于此探討村民自治的配套制度和其他相關改革措施的必要性和可能性。
目前，村民自治問題已經(jīng)引起了包括社會學、政治學、法學、經(jīng)濟學等在內(nèi)的諸多社會科學研究者的重視，對于村委會運行中出現(xiàn)的問題現(xiàn)有研究主要有兩種思路：“國家與社會”視角和“村干部角色”視角。
“國家與社會”視角的研究僅僅用國家與社會二分的框架來解釋村委會與村黨支部的行為差異或村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的沖突是不夠的，至少是失之簡單的，忽視了現(xiàn)實中各方之間關系的復雜性，因此不足以解釋村委會行為中存在的問題。比如：村委會的行為并不是完全受到村民控制的，那么它在多大程度上代表了村民的利益？村委會的職能中并不完全排斥政府的行政任務，那么它在多大程度上具有相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的獨立性？村委會在完成各項組織目標時存在著很大的選擇性，那么它在實踐中的行動依據(jù)是什么？在大多數(shù)時候和大多數(shù)地方村委會與村黨支部并未表現(xiàn)出立場上的對立和利益上的分離，村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關系更多地也表現(xiàn)出一種若即若離的態(tài)勢而不是截然的分立，那么村委會與二者的關系在多大程度上可以用其權力合法性來源來解釋？
另一些從微觀角度進行的研究彌補了以上宏觀視角研究的不足，這其中最有代表性的是從村干部或農(nóng)村社區(qū)精英的角色角度做的分析。比如：有人提出“弱監(jiān)護人”的概念概括市場化改革后的村干部的角色，認為村干部在主觀上也無暇做好村民的監(jiān)護人，他們的干部身份并未被納入國家行政系統(tǒng)，就其本質(zhì)而言，和普通農(nóng)民一樣。這使他們在市場經(jīng)濟的沖擊下，同樣面臨著出路問題。因此村干部在利用所控制的集體資源時，首先考慮的只能是如何為自己謀求到更多的好處，而非是全體村民的利益[1]。從村干部角色角度進行的研究彌補了國家與社會二分法的不足，用更加具體生動的解釋框架分析了村干部的行為，但是，這些研究忽視了村委會作為一個組織的存在，只關注村干部的行為。村委會作為一個正式組織具有獨立的行動能力和獨立的組織目標、組織原則。為了獲得更加準確的認識，應該關注村委會的集體行動究竟是如何形成的？它的行動原則是什么？村干部的行為是如何影響村委會的行動的？本文正是從回答這些問題入手，將村委會看成一個獨立的行動者來分析村委會的行動邏輯，以期展現(xiàn)出村干部的個人行動與村委會的集體行動之間的關系，從而對村委會的職能偏離現(xiàn)象提出一個探索性的解釋框架。
二村委會職能實施中的偏離
在村委會實際工作中，制度規(guī)定的職能并不一定能夠得到貫徹執(zhí)行。歐博文（O’Brien）在研究村委會組織法時談到了許多中央的政策得不到充分實施的情況，其他一些政策在實施過程中也常常被扭曲了或只得到部分的實施[2]。這其中最為普遍的一種現(xiàn)象是村委會職能實施的偏離，這種偏離并不是對制度規(guī)定的公然違抗和反對，而是對其策略性執(zhí)行。在表面看來，各項職能都得到了實施，但實施的實際效果卻是職能內(nèi)容未能有效貫徹，職能實施的目標未能實現(xiàn)，并且由此造成一些不良后果。在制度上，村委會的法律性質(zhì)為其規(guī)定了一組特有的權利和義務，這些權利和義務構成了村委會職能的核心。村委會職能實施中的偏離主要是其作為基層群眾性自治組織的權利和義務在履行中的偏離。
2.1村委會的權利偏離
就村委會的權利行使來看，其偏離表現(xiàn)在兩個方面：一是權利的缺失，即制度規(guī)定的權利在職能實施中被侵犯而得不到行使；二是權利的僭越，即在職能實施中超出制度規(guī)定范圍行使權利。以下分別從這兩個方面來看村委會職能實施中權利的偏離。
2.1.1權利的缺失
村委會在實際工作中經(jīng)常會遇到的問題是其自治權利受到來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的侵犯,使其權利發(fā)生缺失。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然把村委會當作自己的行政下級或派出機構，仍然習慣于傳統(tǒng)的命令指揮式的管理方式，對村委會工作和村民自治進行行政干預，這特別突出地表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會事務權、財務權、人事權等屬于村委會的自利的非法干預上：
第一，事務權。主要表現(xiàn)為兩點：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不尊重村民會議（或村民代表會議）的民主決策權利，用行政命令代替村民會議（或村民代表會議）決定屬于村莊自身的事務，如鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳方法、村提留的收繳及使用，村集體經(jīng)濟收益及使用、分配，村辦學校、村建道路等公益事業(yè)的經(jīng)費籌集，村集體經(jīng)濟項目的立項、村民的承包經(jīng)營方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事項，本該由村民會議決定，但在不少地方，村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決定征繳，統(tǒng)一管理和使用的。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自，即以下達生產(chǎn)任務指標、簽訂經(jīng)濟發(fā)展計劃責任書甚或通過行政命令的形式，強制村委會和農(nóng)民如何生產(chǎn)、生產(chǎn)什么以及達到什么樣的指標要求。例如，時常見諸媒體的“逼農(nóng)致富”事件就反映出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉村民和村集體的經(jīng)濟自，在一些地方，甚至因此造成干群嚴重沖突，乃至釀成人員傷亡事件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會的控制在方式上還表現(xiàn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委(鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一般任鄉(xiāng)黨委副書記)通過對村黨支部的有效領導，來間接地“領導”而不僅僅是“指導”村委會。
第二，財務權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權干涉村級財務管理。支配村委會的最好辦法，莫過于控制村級公共財政。目前在許多地方實行的“村財鄉(xiāng)管”或“村帳鄉(xiāng)理”辦法就是頗受爭議的現(xiàn)象。一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以清理、整頓村級財務，加強村級財務監(jiān)督、管理為名，實行“村財鄉(xiāng)管”或“村賬鄉(xiāng)理”干涉乃至控制村級財務管理，最終達到間接支配村委會的目的。從各地的情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)常通過以下幾種方式對村級財務進行監(jiān)督和控制：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的報酬和獎勵標準提出指導性意見，進行間接監(jiān)控；二是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一收取鄉(xiāng)村稅費后，向村干部發(fā)放工資或獎金，進行直接監(jiān)控；三是實行“村財鄉(xiāng)管”制度，對村委會財務收支進行全面監(jiān)控。
第三，人事權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權干涉村級人事安排。為了達到支配或控制村委會的目的，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村委會候選人的提名、競選和投票的各個選舉環(huán)節(jié)直接或間接地影響、操縱村民選舉，想方設法使自己看中的候選人當選。如果還不能達到目的，他們就以各種理由否定村民選舉的結(jié)果，甚至取消村民直接選舉，直接指定或委派村委會主任和村委會其他干部。從筆者實地調(diào)研的兩個村的情況來看，在村委會選舉中也都存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響和作用。除了影響和控制村委會選舉之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉村委會人事權的另一個做法是對于自己不滿意的民選‘村官’直接非法罷免。
2.1.2權利的僭越
村委會權利行使中的偏離還表現(xiàn)為權利的僭越，即村委會在職能實施中超出制度規(guī)定范圍行使權利，也就是越權行事，其中主要是僭越村民會議（或村民代表會議）的權利以及僭越集體經(jīng)濟組織的權利。
1.村委會僭越村民會議（或村民代表會議）的權利。
《中華人民共和國村民委員會組織法》第十八條規(guī)定“村民委員會向村民會議負責并報告工作。村民會議每年審議村民委員會的工作報告，并評議村民委員會成員的工作。”這就是說，村民會議是村民實行自治的權利機構，村委會是村民實行自治的執(zhí)行機構和工作機構。二者的關系首先體現(xiàn)在：一是村委會執(zhí)行村民會議的決定。重要問題由村民會議決定，而不是由村委會決定。對于涉及全體村民利益的事項，村委會必須提請村民會議討論決定[3]。關于需由村民會議討論決定的具體事項，村組法也做了規(guī)定。另外，村組法第二十一條規(guī)定“人數(shù)較多或者居住分散的村，可以推選產(chǎn)生村民代表，由村民委員會召集村民代表開會，討論決定村民會議授權的事項。村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人。”由此可見，村民代表會議是特殊情況下村民會議的補充形式，其行使的權利來自村民會議的授權。所以，總地來說，關系村民利益的重要事項的決策權利在村民會議，至少應該在由村民會議授權的村民代表會議，而不在村民委員會。
但是，在實際工作中，村委會時常僭越村民會議的決策權，形成虛置村民會議的局面，
這種現(xiàn)象被一些學者稱為“村委會自治”[4]，有的實際上就是少數(shù)村干部的自治，其實質(zhì)是侵犯了村民的自治權利。
2.村委會僭越集體經(jīng)濟組織的權利
依照制度規(guī)定，村委會具有一定的經(jīng)濟職能，但作為農(nóng)村社區(qū)公共權力執(zhí)行機構，村委會并不具有直接參與和從事經(jīng)濟活動的權利，村級組織中集體經(jīng)濟組織依法享有這種權利，而村委會依法應當尊重集體經(jīng)濟組織獨立進行經(jīng)濟活動的自，《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條對此有明確規(guī)定。但在當前的村民自治實踐中，村委會常常僭越集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營權，直接參與和從事經(jīng)濟活動。
在農(nóng)村改革前，既是基層政權組織又是基層經(jīng)濟組織，成為“政社合一”的組織，而體制下的生產(chǎn)大隊也同時具有政治組織和經(jīng)濟組織雙重身份，因而是農(nóng)村經(jīng)濟活動的直接參與者。與此不同，農(nóng)村改革后“政社合一”的體制被打破，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只作為基層政權組織，而村委會也只是農(nóng)村社區(qū)組織，并不具有直接從事經(jīng)濟活動的資格，農(nóng)村的基本經(jīng)濟主體是集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶、農(nóng)民個人以及其他經(jīng)濟實體。但有一點是村委會與生產(chǎn)大隊的相同之處，即掌握村莊公共資源的控制權。與生產(chǎn)大隊相比，雖然由于農(nóng)戶自利的增加，村委會所控制的資源范圍有所縮小，但作為農(nóng)村社區(qū)公共權力執(zhí)行機構，村委會仍然有管理村莊公共資源的合法身份，從而對這些資源享有實際控制權。《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條明確規(guī)定“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)”。在改革后經(jīng)濟市場化的背景下，村委會的這種村莊公共資源控制權為其直接參與市場活動提供了便利，而社會主體的逐利化傾向又使得村委會及其干部具有了從事牟利活動的沖動，兩方面情況結(jié)合的后果是村委會自覺地作為直接參與者加入到市場活動中。雖然，在基層組織體系中幾乎各村都有集體經(jīng)濟組織經(jīng)濟合作社，但人事上幾乎都與村委會和村黨支部高度重合，并沒有引起“利益涉嫌”的擔憂。這種組織結(jié)構的后果是實際工作中集體經(jīng)濟組織被虛置，經(jīng)濟活動由村兩委越俎代庖。村經(jīng)濟合作社實際上沒有獨立的機構和活動，需要由經(jīng)濟合作社從事的活動均由村兩委相關人員直接從事。村委會的這種行為實際上是得到上下各方認同的。對于上級而言，只要地方經(jīng)濟能得到發(fā)展，村委會的經(jīng)濟活動主體資格問題并不重要，實際上像韓村河、華西村、等所謂“超級村莊”那種將村莊社區(qū)組織當作經(jīng)濟組織運做的模式已經(jīng)被作為先進典型。對于村民而言，只要經(jīng)濟活動能夠給自己帶來更多的福利，也不會追究村委會的行為是否越權，只有當經(jīng)營受挫，公共資源縮水，自己利益受損時才會表示不滿。在這種情況下，村委會運用村莊公共資源進行經(jīng)營的經(jīng)濟活動是受到鼓勵的。
村委會直接從事經(jīng)濟活動的行為雖然出于自我生存與發(fā)展的沖動，但實際上卻極大地損害了其職能的有效實施。村委會直接從事經(jīng)濟活動可以說是一柄雙刃劍，“一方面，如同企業(yè)家角色一樣，對地方經(jīng)濟的發(fā)展起到推動作用（例如增加工作機會和收入）；另一方面，則與其他經(jīng)濟行動者形成利益競爭乃至沖突關系（例如資源、資金、機會和市場控制權的競爭）”[5]。
第一個方面的后果只有經(jīng)濟活動不斷成功才會實現(xiàn)，但經(jīng)濟活動是具有極大風險的，一旦失敗，不但這種經(jīng)濟上的好處不能實現(xiàn)，還會帶來經(jīng)濟上和政治上的雙重不利后果，即村莊公共資源受到損失和村委會作為社區(qū)公共權威的正當性受到質(zhì)疑。因為，村委會從事經(jīng)濟活動時與其他經(jīng)濟行動者的身份有所不同，村委會作為社區(qū)公共權威的代表，可以無償或象征性地有償使用村莊公共資源，比如土地、資金，而這些都不是村委會運用市場信譽和償還能力獲得的，而是憑借其特殊身份獲得的。這種情況下村委會的經(jīng)濟活動的責任轉(zhuǎn)嫁給了村民大眾，使得公共資源容易損失，而一旦公共資源受到損失，村委會作為社區(qū)公共權威的正當性將受到村民的質(zhì)疑。第二個方面的后果總是存在的，即使村委會的經(jīng)營活動很成功，而且越是這樣，這種與其他經(jīng)濟行動者的沖突越深。這還是因為村委會與一般經(jīng)濟行動者所不同的身份造成的。由于其公共權威身份使得其可以無償或象征性有償使用公共資源，可以在政策支持、信息獲取、社會關系等方面享有比其他經(jīng)濟行動者更有利的條件，從而在經(jīng)濟競爭中造成了不平等的競爭關系。并且，作為公共權威的身份與作為市場競爭者的身份是內(nèi)在矛盾的，前者的性質(zhì)是非贏利的，而后者則是最大限度地牟利。基于這樣的原因，村委會直接從事經(jīng)濟活動將會有損其公共性。現(xiàn)實中，這種損害的一個重要表現(xiàn)便是村莊公共職位的功利化，這種功利化一方面是村級治理方式的公司化，另一方面是村干部的逐利化。村級治理的公司化傾向在經(jīng)濟發(fā)達的村莊表現(xiàn)得由為突出，這時往往村支書或村主任出任村集體最大經(jīng)濟實體的法人代表，而村莊公共事務也成為了企業(yè)內(nèi)部的行政事務，其管理方式也相應地成為了企業(yè)管理的方式。村干部的逐利化主要表現(xiàn)為，干部職位的吸引力不在其升遷機會或地位聲望，而在于利用公共職位獲得經(jīng)濟利益的便利。很多地方，特別是村集體經(jīng)濟資源較豐富的村，村干部競選者所看中的正是干部職位可以控制村莊公共資源，從而可以為自己和家人謀取更多的物質(zhì)利益。
2.2村委會的義務偏離
村委會職能一方面通過其各項權利體現(xiàn)出來，另一方面通過其作為村民公共利益人的義務體現(xiàn)出來。村委會的義務，用徐勇教授的分法大致包括村務和政務兩部分。村務涉及本村村民利益的村莊公共事務；政務是上級政府下派給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的任務延伸到村一級的事務[6]。從村委會的性質(zhì)來看，作為農(nóng)村基層群眾性自治組織，村委會的義務應該首先體現(xiàn)自治性，因此其主要義務應該是與村民公共利益緊密相關的村務。這一點已經(jīng)體現(xiàn)在相關法律規(guī)定中，按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，村委會的主要任務是辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議等屬于村務范疇的事務，而對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政務，村委會的義務只是協(xié)助開展工作。但是，從村民自治實踐情況來看，村委會日常工作任務在很大程度上偏離了其自治性，其作為自治組織所應履行的義務沒有得到有效履行。這種情況表現(xiàn)在相反相承的兩個方面，一個方面是村委會過度代行政務，另一個方面是村委會對村務的忽略。
2.2.1村委會過度代行政務
實行村民自治后，在很多地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然將村委會當作自己的“腿”，村委會更像是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下派機構而不是群眾性自治組織，日常的主要任務成了完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的政務，用老百姓總結(jié)的話來說是“催糧派款，刮宮引產(chǎn)”；相反，本來屬于其主要任務的村務卻被忽略了，甚至在很大程度上被荒廢了[7]。有的研究者將這種現(xiàn)象總結(jié)為村委會的“附屬行政化”[8]，正反映了目前很多地方村委會實際工作中過度代行政務的問題。
對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的任務，村干部也很為難，一方面不能違背上面的意思，另一方面過多的任務也成了村干部的負擔，特別是一些完成起來有困難的任務，而往往越是困難的任務鄉(xiāng)鎮(zhèn)越是需要村級組織的協(xié)助，因此對村干部的壓力越大。這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了增加對村干部的控制，使他們更加積極地完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達的任務以及更自覺地按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意志辦事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往通過控制村委會的財務權并將村干部的報酬與其完成任務情況掛鉤的辦法。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)決定發(fā)放報酬的數(shù)量與結(jié)構，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事情就好辦了。當鄉(xiāng)鎮(zhèn)有求于村一級的事情不是很多的時候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的結(jié)構報酬制度可以做得平均一些。若鄉(xiāng)鎮(zhèn)有很多事情要求村干部完成且完成一些事情有難度時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便將村干部應得報酬與其完成工作情況掛鉤，有些村干部某項任務完成得不好，就得不到這項工作的結(jié)構報酬。村與村之間干部報酬的差距就拉開了[9]。
2.2.2村委會對村務的忽略
按照《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規(guī)定，村委會的核心任務應該是辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，以及向人民政府反映村民的意見，要求和提出建議等與本村村民利益密切相關的事務。但是，村委會的日常工作主要是完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的各項任務，過度代行政務，其結(jié)果便是，在另一個方面，村委會對于本該是其工作重心的村務的忽略甚至是荒廢。這主要表現(xiàn)在以下兩個問題：村莊公益事業(yè)辦理不力；對村民利益表達缺乏關心。以下分別對這兩個問題加以說明。
1關于村莊公益事業(yè)
關于村莊公益事業(yè)的問題，目前的研究多是從經(jīng)濟的視角考慮問題，其基本思路是將村莊公益的困境歸于經(jīng)濟上的匱乏，從而在這個基礎上認為，只要有了資金充分投入，萬事大吉。但是問題的另一個方面是為什么擁有大量投入的“形象工程”并沒有給村莊帶來公益？為什么（相對于從前）經(jīng)濟發(fā)展了，村民富裕了，而集體的公益事業(yè)卻荒廢了？這就及到涉另一個“錢”以外的與錢多錢少同樣重要甚至某些時候更為重要的問題，即村莊公共組織對公益事業(yè)的關心程度以及對現(xiàn)有公益資源的動員能力的問題。這顯然已經(jīng)不是一個經(jīng)濟問題而是政治社會問題。從這一視角來看村莊公益事業(yè)的問題不難看出這樣兩類現(xiàn)象：一是村干部對于村莊公益事業(yè)缺乏應有的關心，二是村委會對于現(xiàn)有的村莊公益資源缺乏足夠的動員能力。這兩個問題實際上是聯(lián)系在一起的，并且很多時候是互為因果的。由于村干部對于村莊公益事業(yè)缺乏關心，必然導致其在村民中的威信的損失，削弱村民對于村干部和村委會的信任，這又必然會削弱村委會對于村莊資源的動員能力；另一方面，由于村委會缺乏對村莊資源的動員能力，對于村干部而言，公益事業(yè)成為一項十分費力的工作，在當前村干部任務繁重（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的任務）的情況下，這又會降低村干部對于村莊公益事業(yè)的熱情。
這種情況下，沒有外來的壓力或幫助，村委會很難自覺地提供公益事業(yè)供給，所謂的外來壓力主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達的關于公益事業(yè)達標的任務，而外來幫助包括政府部門或村莊以外的其他組織提供的資金、技術、規(guī)劃、管理等方面的扶持。因此，可以看到的現(xiàn)象是目前很多地方的村莊公益事業(yè)是靠外力啟動的，村莊內(nèi)部的資源動員能力并未得到增強，村干部也并未培養(yǎng)起承擔公益事業(yè)組織任務的自覺，而一旦外力撤除，村莊公益事業(yè)又將面臨困境。在這種外力啟動的村莊公益事業(yè)中，村委會并沒有成功扮演其應有的角色，也沒有通過組織公益事業(yè)提高其資源動員能力和組織公益事業(yè)的熱情，村民與村干部的信任關系也沒能通過這樣的機會得到增強。很多學者也對這種“輸血式”的村莊公益供給方法和“外援式”發(fā)展模式的弊端給予重視[10]，并認為這是造成目前農(nóng)村公益事業(yè)建設中效果差和形象工程多的重要原因。
2關于村民利益表達
按照《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規(guī)定，村委會有義務調(diào)解民間糾紛，向人民政府反映村民的意見，要求和提出建議。村委會是村民公共利益的代表，村民的利益要求理應通過村委會得到表達和實現(xiàn)，是否為村民利益著想，能否為村民利益說話、出力也是村干部是否得到村民認可的主要標準。然而，在村民自治實踐中，村委會對村民利益缺乏關心的現(xiàn)象仍然很多，被設計為村民自治組織的村委會并沒有起到維護村民權益的作用，有的時候，它的現(xiàn)實作用甚至與其制度設計構想相反。當然，在本村與其他村發(fā)生山嶺、土地所有權以及其他資源利用和分配等方面的摩擦與沖突的時候，村委會一般還是會與村民同心協(xié)力地一起維護本村的利益，但一旦國家的利益與村民的利益發(fā)生矛盾，如遇到縣、鄉(xiāng)亂攤派、亂收費、亂罰款、亂征地等情況，村委會往往站在國家、政府一邊，反過來壓制村民的不滿，勸說甚或幫助政府強制他們服從，而對于村民的利益訴求村委會并不十分關心。當然，有的時候、有的地方的村委會也會為村民說幾句好話，爭取一點利益，個別村委會甚至會做得更好。
三對村委會職能偏離現(xiàn)象的解釋
3.1村干部的行動與村委會職能的實施
要對村委會職能實施中的偏離現(xiàn)象做出解釋首先有必要考察村委會職能得以實施的基本過程，即村委會作為一個組織的集體行動是如何產(chǎn)生的。應該關注村委會的集體行動究竟是如何形成的？它的行動原則是什么？村干部的行為是如何影響村委會的行動的？
3.1.1村委會“法人行動”的實現(xiàn)
本文解釋村委會的行動的研究策略是將村委會看成一個獨立的行動主體，并通過考察村干部個人行動與村委會集體行動之間的關系找出村委會集體行動的產(chǎn)生機制。對于這樣的研究策略，科爾曼的“法人行動理論”是一個十分合適的理論工具，這一理論正是關于個體行動與由這些個體組成的集體的行動之間關系的理論。法人行動理論認為，法人是通過自然人將其權利轉(zhuǎn)讓給一個共同的權威機構而形成的，法人行動的目的是為這些自然人獲取共同利益，現(xiàn)代法人行動者具有這樣一些特征：它由職位所組成；它擁有獨立的權利和義務，有自己的利益和資源，在法律上，它可以在功能上替代自然人，并對自己的整體行動負法律責任（科爾曼，1999）。根據(jù)法人行動理論，一個基本的法人行動系統(tǒng)是由一個委托人和一個人組成的統(tǒng)一的行動單位，其中作為委托人的行動者追求自身利益時有足夠的資源而無適當?shù)哪芰Ρ阋M力尋找具有相當技術與能力的其他行動者作為人為自己服務并以支付報酬為交換手段。
實行村民自治后的村民委員會正是一個現(xiàn)代法人行動者，村民通過民主選舉將一部分權利轉(zhuǎn)讓給村委會，村委會的宗旨是為維護和增加全體村民的共同利益。村委會是依法并通過法定程序成立的正式組織，它由村委會主任等一系列職位組成。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組成法》，村委會擁有一組獨立的權利和義務；作為村民自治組成有自己的利益和資源；在法律上，村委會可替代自然人的功能并對其組織行為負法律責任。實際上，村委會是另一個法人行動系統(tǒng)中的人，這個法人行動系統(tǒng)是村民會議，它由委托人--全體村民，人--村民委員會結(jié)合而成，而村委會又作為委托人其權利分配到其一系列職位上，由這些職位的擔當者即村干部。
村委會的職能如何能夠落實到村干部的行動中呢？這一點是由村干部作為村委會法人行動者人的身份作為法律保證的。這一特殊身份的意義在于作為人的村干部與其委托人之間具有法定的權利和義務關系。實行村民自治后，從法律上看，村委會的權威關系通過村民選舉行為自愿授予。實際中，村委會的建立有部分政府行為，如上級政府倡導、指導，甚至提各主要職位的候選人，但畢竟村民有了法律賦予的選舉權和罷免權，這樣就在村民與村干部建立了一種共同的權威關系。在這種關系中，作為委托人的村民在沒有附帶任何報酬的情況下轉(zhuǎn)讓自己對行動的控制權，期望作為人的村干部給自己帶來好處，作為人的村干部的行動目的即是維護和增進村民委托人的共同的利益，這是人的法定義務。基于村民與村干部的共同權威關系，村干部有其作為人的利益、規(guī)則與資源。利益首先是其的委托人的利益，其次是由于其行為而從委托人那得到的報酬；規(guī)則包括各種法律、法規(guī)中對村干部行為的規(guī)范以及存在于文化中的角色期望；而資源既包括作為委托人的村民轉(zhuǎn)讓給村干部的那部分權利資源，也包括由此帶來的對村莊公共物質(zhì)資源的控制權和支配權。所有這些要素，包括共同權威關系，人的利益，規(guī)則和資源共同構成了作為人的村干部行動的結(jié)構性要素，正是這些結(jié)構性要素規(guī)定了村干部行動的適當性。村干部的這種身份規(guī)定其應該通過自己的工作實施村委會的各項職能，并且為其工作提供了必要的資源。
3.1.2村干部個人行動在村委會“法人行動”中的特殊地位
法人行動者是一種無形實體，其行動意志需要通過其人的行動得以實現(xiàn)，為此必須把使用法人資源的權利置于人手中，即將其資源托付給法人職位占有者，集中的資源是法人行動者擁有權力與效率的基礎。這樣，在法人行動者內(nèi)部，權力從資源所有者的手中轉(zhuǎn)移并集中到法人資源使用者的手中。在村委會法人行動者內(nèi)部，為全體村民共有的對村莊公共資源（包括物質(zhì)資源、人力資源、社會資源）的處置權轉(zhuǎn)移到村委會的各個管理職位中去，并最終由占據(jù)這些管理職位的村干部掌握。雖然村干部的這些權利在法律上是受到村民的制約的，但這里所說的能夠制約村干部的村民是作為整體的村民或村民大多數(shù)，而對于作為個體的村民而言，村干部顯然獲得了更多的權利，也就是說，在村委會法人行動者中，村干部處于一種相對特殊的地位。
作為人的村干部在村委會法人行動者中的這種特殊地位，使得村干部的個人行動對于村委會“法人行動”的結(jié)果起到特殊重要的作用。雖然法人行動屬于系統(tǒng)行動，其行動決策是集體意志的體現(xiàn)，應該代表著集體成員的公共利益，但是在村委會法人行動產(chǎn)生的集體決策過程中，占有特殊地位的村干部可以起到的作用相對單個村民要大得多。因為，法人行動的決策基礎是法人行動者內(nèi)部交換活動中形成的各種利益[11]。而在法人行動者內(nèi)部交換活動中，利益格局的形成是與交換各方的談判實力分不開的，這種談判實力是由各自占有的資源及其相對價值決定的[12]。在村委會法人行動者內(nèi)部交換活動中，村干部顯然占有了更多的有價值的資源，因此具有相對于普通村民來說更強的談判實力，所以其利益和意志更容易影響到村委會的集體決策。比如，村干部著村莊公共福利分配的權利以及其他物質(zhì)資源處置的權利，便有條件以此來交換村民對其的支持與服從，這也正是現(xiàn)實中很多地方農(nóng)村出現(xiàn)家長式領導的重要原因。即便是村莊公共事務的決策需要集體討論或征求村民的意見，但由于村干部的公共權威身份使其可以以村莊公共利益代言人的身份出現(xiàn)，從而為其個人意志尋找正當性，并以組織或集體的名義對抗和壓制反對者，比較容易使其主張在集體決策中體現(xiàn)。
3.2村委會職能實施中村干部的策略行為
鑒于村干部的個人行動對于村委會職能實施的特殊重要意義，村干部是否能夠在其工作中自覺保證村委會職能得到有效實施就顯得十分重要。那么，在村委會職能實施過程中村干部個人行動的策略是怎樣的？村干部在工作中是完全自覺地執(zhí)行相關制度規(guī)定還是相反？其行動依據(jù)是什么？
3.2.1村干部策略行為的基本原則
村干部作為一般理性行動者,其行動的基本原則是最大限度地實現(xiàn)個人利益,村干部的利益由一定的需要和偏好構成,包括物質(zhì)的、精神的、社會的需要和偏好，比如其個人和家庭收入的增加，物質(zhì)條件的改善，其個人以及家人同鄉(xiāng)親們的友好關系，村民的支持與尊敬，該村在與其他村的比較中獲得更高的評價和更好的聲譽等都屬于村干部的利益。但是，這些構成利益的各種需要和偏好在村干部的認知體系中具有一定的排序，排序的依據(jù)則是村干部對各種需要和偏好的判斷。也就是說，只有被行動者所認識到的利益才會對其行動起作用，被其認為更重要的利益對其行動具有更大的作用。比如，對于一個更看重個人物質(zhì)利益的村干部而言，其行動的基本原則將是最大限度地實現(xiàn)其物質(zhì)利益；對于一個更看重村民支持與尊敬的村干部而言，其行動的基本原則將是最大限度地獲得村民的支持與尊敬；對于一個更看重上級領導認同的村干部而言，其行動的基本原則將是最大限度地獲得上級領導的認同。當然，個人對自己利益的認知并不是一成不變的，而是會因具體情景的不同而不同。
村干部的理性行動是為達到一定目的而通過人際交往或社會交換所表現(xiàn)出來的社會性行動，這種行動需要理性的考慮（或計算）對其目的有影響的各種因素，這些因素包括制度、文化、權利、情感等方面。但是判斷理性與非理性不能以局外人的標準，而是要行動者的眼光來衡量。村干部的這種理性行動服從規(guī)則和資源等結(jié)構性要素的制約。但同時，村干部也具有能動作用，這種能動作用一方面表現(xiàn)在具有認知能力和選擇能力，可以對其行動情境做出判斷并提出適當?shù)男袆硬呗裕涣硪环矫姹憩F(xiàn)在行動者可以反思性地監(jiān)管自己的行為，即可以通過對其行為后果的判斷形成新的行動決策。這里所說的后果大概分為獎勵和懲罰兩種。村干部會根據(jù)后果來肯定、否定或是矯正其行動策略，而其判斷的依據(jù)仍然是其自身利益。比如，如果村干部認為嚴格執(zhí)行有關村委會職能實施的制度的行動會受到獎勵，就會強化他的這種行動，相反則會對這種行動進行修正；如果村干部認為其違反規(guī)定的行為可以為自己帶來利益而不會受到懲罰，或是其獲得的利益大于付出的代價，就會鼓勵他繼續(xù)違反規(guī)定；如果村干部認為對制度變通執(zhí)行會更有利于自己，則會尋求變通手段。因此，村干部具有采取策略行為的能力。
3.2.2村干部的策略行為與村委會的職能偏離
總地來看，作為理性行動者，村干部在村委會職能實施過程中采取的行動策略主要包括兩點：一是從職能實施的內(nèi)容來看，村委會的職能是被選擇性實施；二是從職能實施的方式來看，村委會的職能是被變通性實施。
（一）從內(nèi)容來看，村委會的職能被選擇性實施。
實際上，在目前村委會職能實施中，村干部采取的策略既不是完全不執(zhí)行相關制度，也不是完全實施各項制度，準確地說，村干部是對村委會職能選擇性實施。為什么村干部有時是恪守職責的人，有時卻又是藐視規(guī)則的投機者？實際上這種現(xiàn)象是村干部的策略行為造成的。其行為依據(jù)主要有兩點：
第一，村干部對自身利益的判斷。就是說對于那些對村干部實現(xiàn)自身利益有幫助的職能內(nèi)容，村干部具有較高的積極性；相反對于那些對村干部實現(xiàn)自身利益會有阻礙的職能內(nèi)容，村干部就不會太積極，甚至會千方百計阻礙這些職能的實施。當然，具體是對其利益有利還是有害不是以外人的標準來衡量，而是以村干部自己的判斷來衡量。而且這還與彼時彼地的具體情境有關。比如：村干部之所以對鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的任務不敢怠慢，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握著村干部的工資分配權有關。村干部的報酬與其完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務的情況相掛鉤，完成情況好可以受到額外獎勵，完成情況不好則會被扣發(fā)部分工資。這種情況在前面第三部分中已經(jīng)詳細說明過。正是通過這種辦法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成功地將村干部的物質(zhì)利益與其工作內(nèi)容緊密聯(lián)系起來，因此村干部在村務與政務之間選擇時會更加積極地完成政務而忽略村務。這里所舉的只是一個事例，類似的利益激勵任務還有不少。
第二，村干部對制度強硬程度和明確程度的判斷。就是說對于那些具有嚴格監(jiān)督機制的制度，以及那些具有明確考核辦法的制度，村干部比較容易努力執(zhí)行；相反，對于那些缺乏嚴格監(jiān)督機制的制度，或是那些缺乏明確考核辦法的制度，村干部則缺乏執(zhí)行的積極性。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部簽訂了責任書的內(nèi)容更容易得到村干部的自覺完成。這種責任書每一條指標都有數(shù)字標準。這種明確的指標促進了村干部對上級任務的完成。相反，村干部與村民之間一般都沒有類似于這樣的責任書，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責任書一般也不會有村務內(nèi)容，這也就難怪他們忙于鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的政務而疏忽村務了。
（二）從方式來看，村委會的職能被變通性實施。
這里所謂變通包括兩個方面，一是非對抗，即村干部基本上不會明確反對執(zhí)行有關村委會職能的制度，相反較為普遍的情況倒是會利用制度作為其行動合法性依據(jù)；二是轉(zhuǎn)化，即村干部對于那些他們不愿意執(zhí)行卻又不得不執(zhí)行的制度往往會運用一定轉(zhuǎn)化技術，使制度在形式上得到實施，實際上卻使制度變質(zhì)。
先說第一個方面，村干部對待各項有關村委會職能的制度的方式往往不會是對抗性的，即便是對那些他們很不愿意執(zhí)行的制度，他們知道制度具有正當性，如果反對則自己的行動將缺乏合法性，他們知道這樣做是愚蠢的。因此，村干部往往利用這些制度作為其行動合法性的理由，特別是以國家法律或政策形式出現(xiàn)的制度。無論其行動在實質(zhì)上是否符合制度的要求，村干部都會為其行動做出一定的合法性宣稱，這樣他們便可使自己在道義上處于有利位置。
再說第二個方面，這方面的事例也很多，其實一直以來基層干部對于那些不愿意執(zhí)行卻又不得不執(zhí)行的上級政策都是采取陽奉陰違的對策。比如，關于農(nóng)民負擔問題，國家制定了嚴格制度，有明確的指標限制，但基層干部往往通過夸大虛報農(nóng)民的收入來掩蓋過多的收費，或是在上級來檢查時做一些臨時性的工作蒙騙檢查者。再比如，《村民委員會組織法》規(guī)定村中與村民利益密切相關的重要事項須召開村民會議決定，但目前普遍的做法是用村民代表會議替代村民會議，而在“村民代表”人數(shù)和人選上村干部又可以進行變通，以有利于自己的利益和意志。
村干部這種變通策略的原則仍然是對自身利益的判斷，他們總是傾向于使制度執(zhí)行朝著更有利于自身利益的方向轉(zhuǎn)化。假如對自己有利，他們會把一條有益的中央政策如經(jīng)濟增長，變成為一條危害性的“地方政策”，使浪費性的投資和壓榨的加重合法化，還會想方設法在收取合理稅收的時候搭便車加收許多不合理的費，并且這些不合理的費往往比合理稅收多得多。
3.3村干部行動的“自由”政治空間
從上一節(jié)的分析可以看出，村委會職能實施中的偏離是村干部出于自身利益的策略行為的結(jié)果。那么，村干部的策略行為是如何成為可能的，也就是說，村干部行動中所面臨的環(huán)境為其策略行為提供了怎樣的“自由”政治空間？這里所說的“自由”政治空間是借用了楊善華的概念[13]，楊善華所說的“自由”政治空間是指村干部可以按照自己個人或社區(qū)的利益來安排村莊的實際事務和自己想做的事情的自由度。在楊善華那里，“自由”政治空間的概念主要是針對認為在1949年以后的中國，國家已經(jīng)能夠完全深入農(nóng)村社會基層，國家意志可以在農(nóng)村社會完全貫徹的觀點提出的，這一概念表明村干部在面對來自上級的壓力時仍然具有一定的回旋余地。本文所說的“自由”政治空間與此稍有不同，這種不同的前提是，實行村民自治后村干部的權力合法性來源改變的情況下村干部面臨來自村莊內(nèi)部和國家的雙重壓力，特別是來自村民的壓力增加。這種情況下，“自由”政治空間是指村干部面臨來自村莊內(nèi)部和國家的雙重壓力時仍然可以按照自己的利益來安排村莊的實際事務和自己想做的事情的自由度。實際上，這里的“自由”政治空間是村委會職能偏離的重要結(jié)構性原因，它反映出在村莊政治結(jié)構中存在著的問題。聯(lián)系村干部作為村委會法人行動者人所面臨的內(nèi)外關系來看，問題主要有兩個：一是村委會法人行動者內(nèi)部權威關系的不平衡；二是村委會法人行動者外部控制的不完善。
3.3.1村委會法人行動者內(nèi)部權威關系的不平衡
平衡的權威關系中，人以實現(xiàn)法人行動者的某一目標為委托人帶來某種利益，以此與委托人進行交換，獲得職位權利與報酬。但是，由于人掌握對法人資源的控制權，在交換中處于有利地位，因此常常出現(xiàn)過度要價。在村委會法人行動者內(nèi)部，人的過度要價主要有：挪用公共物品、獲得或轉(zhuǎn)讓村辦企業(yè)承包權、壟斷對外聯(lián)系、無限期連任、村民的敬畏和順從等。在村委會這種共同權威系統(tǒng)中，人獲得權利的條件是他必須為社區(qū)創(chuàng)造福利，而人得到的報酬往往不是經(jīng)濟報酬（村干部津貼并不多），而是職位賦予的各種非經(jīng)濟權利：諸如連任、信任、權威、上級獎勵、外部社會關系等。這些非經(jīng)濟權利有的不能與職位分離，如權威；可以與職位分離的又不能與人本人分離，如榮譽、信任、聲望、關系等。因此人普遍存在一種心理：把非經(jīng)濟權利轉(zhuǎn)換成經(jīng)濟權利。優(yōu)先占有集體企業(yè)承包權、挪用公共物品就成了普遍現(xiàn)象。
在村民自治制度設計中，為了防止村干部的權利過大帶來的腐敗行為，村民有權監(jiān)督村干部的行為。由于“信息不對稱”的存在，村民很難有效監(jiān)督村干部，這就突顯出村務公開制度的重要性。但是，村務公開的實際執(zhí)行效果并不能令人樂觀。很多地方的村務公開僅僅是一種形式，往往是到年終或上級檢查前，村干部將財務帳目公布于布告欄中就算村務公開了。這種村務公開操作辦法的弊端很明顯：一是內(nèi)容過于簡單，僅從公布的數(shù)字是看不出問題的。二是公開方式有弊端，村務公開不僅僅是村務公布，應該是村民能夠了解到村務決策和執(zhí)行中的每一個重要的有必要知情的環(huán)節(jié)而不只是了解最后的結(jié)果。因此，村務公開需要村民有更多的參與，村民通過村民會議或村民代表會議參與到?jīng)Q策和村務執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)中。這又引出第三個弊端，周期過長。村務一年才公開一次，有的地方可能更少，如此長的周期使得很多重要問題已經(jīng)無從查證，因此有必要制定短周期的定期公開制度與重大村務及時公開相結(jié)合的辦法。當然，公開的方式仍然需要便于村民參與，比如村民會議或村民代表會議。
村務公開還只是村民對村干部進行民主監(jiān)督的一個方面，其它方面的監(jiān)督更是薄弱，這樣一來，即便村干部是民主選舉產(chǎn)生的，仍然會出現(xiàn)人權利過大的問題。
3.3.2村委會法人行動者外部控制的不完善
對村干部的監(jiān)督，除了來自村民以外，還來自國家，即黨和政府（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)）對村干部的監(jiān)督。雖然實行農(nóng)村改革后村干部獲得了更多的自，國家對村干部的制約相對減弱，但國家仍然可以通過法律手段和政策手段對村干部進行一定監(jiān)督。但是，這種監(jiān)督同樣遇到信息不對稱的難題，國家很難通曉村莊中的事務，很難清楚知道村干部的行為，也正因為上級監(jiān)督的困難，國家才會積極推行村民自治，期望通過村民的監(jiān)督制約村干部的行為。因此，對村干部而言，來自國家的外部控制是先天不足的。
不僅如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的控制在目的上也存在問題。就目的而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的控制主要是為了使村干部更好的為自己完成任務，而不是杜絕村干部的不當行為，只要這種不當行為不至于激起太大的民怨，不至于引起司法部門的注意。這種目的性影響到控制方式上，主要是通過與村干部簽訂責任書的形式加強控制。這里面的弊端是，責任書只能對可以量化的事物進行控制，主要是經(jīng)濟指標，而很多與村民利益密切相關的事物由于無法量化就不在責任書的內(nèi)容里。并且，責任書使得村干部與國家之間的關系簡化為一種經(jīng)紀關系，即村干部只是替國家提取農(nóng)村資源的工具，成為國家在農(nóng)村的經(jīng)紀人。這種情況下上級只會關心任務完成的結(jié)果而對于村干部完成任務的過程不感興趣，即使在完成任務的過程中存在不當行為，上級一般也會容忍，這種容忍就鼓勵了村干部的不當行為。
最后，在當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也普遍實行責任制的背景下，村干部的這種經(jīng)紀身份使得他們與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間建立起一種微妙的個人關系。當前基層政府財政包干的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍有任務在身，而他們要順利完成任務離不開村干部的幫助。特別是包村干部，與領導簽了責任書，他所包的村完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務的情況與他本人的收益掛鉤，他們與村干部關系好壞會影響到村干部完成任務的積極性，從而影響到包村干部自身利益。因此，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而言，他首先擔心村干部不肯賣力完成任務，至于村干部的其他過失，只要不出大亂子，他就不甚關心。另一方面，對于村干部而言，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部可以獲得政府的支持，可以發(fā)展與村莊以外的社會關系，從而可以獲得更多的資源。這樣，村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部特別是包村干部之間很容易產(chǎn)生一種“人情”關系，雙方基于這種“人情”關系交換各自所需而對方擁有的資源。在這種“人情”關系是一種非正式關系，在這種關系下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部會把默許村干部在執(zhí)行制度時的某些無損大局的越軌行為作為鞏固和發(fā)展這種“人情”關系的必要成本，從而鼓勵了村干部偏離制度的行為。最后，這種“人情”關系使得國家對村干部的監(jiān)督發(fā)生異化，并且這種關系會造就跨越鄉(xiāng)村兩級的利益集團，這種利益集團的形成則會進一步增加國家和村民監(jiān)督鄉(xiāng)村干部的難度。
總地來說，村委會法人行動者內(nèi)部權威關系的不平衡和外部控制的不完善為村干部的策略行為提供了“自由”政治空間。版權所有
四結(jié)論
__x鎮(zhèn)__x村位于__x鎮(zhèn)東部，全村總面積14300畝，耕地面積3500畝，農(nóng)戶256戶，人口960人。為搞好文明生態(tài)建設，__x村把綠化工作擺在主體工作位置，取得了顯著成績，被省委、省政府評為“省級文明村”。我們主要做了以下幾個方面工作。
一、科學規(guī)劃，戶戶綠樹掩映
為美化農(nóng)村的人居環(huán)境，增加農(nóng)民的收入，村黨支部、村委會按照全鎮(zhèn)村屯綠化規(guī)劃，抓好村屯綠化。建設四個亮點：一是以建設景觀帶為主，創(chuàng)建園林式村屯；二是以栽植綠化樹種，美化香化為主，創(chuàng)建美化型村屯；三是以栽植楊、柳樹，提高林木覆蓋率為主，創(chuàng)建綠化型村屯，四是以栽植果樹，提高農(nóng)民收入為主，創(chuàng)建果香型村屯。
截止目前，造林4300畝，其中村屯綠化510畝，森林覆蓋率達到51%，溝栽防護林15條，計20__畝，用材林800畝，果樹1500畝，無論從管理還是長勢上都是一流的，實現(xiàn)了路渠林帶化，農(nóng)田林網(wǎng)化，農(nóng)林復合化，果樹規(guī)模化的目標。
二、合理布局，因地制宜，戶戶鳥語花香
為了確保綠化質(zhì)量，我村將村屯綠化工程列為全村一項重要工程來抓，統(tǒng)一制定了村屯綠化施工設計文本，組織專業(yè)技術人員實測，編報表格、繪制施工圖。到目前，共建環(huán)村林帶2條，栽樹7000株，綠化街道4條，花圃，鋪草坪，栽植花草8000株，風景樹3000株。利用宜果荒坡荒山建設果園，實現(xiàn)果樹栽植規(guī)模化，實現(xiàn)經(jīng)濟建設、環(huán)境美化、群眾致富協(xié)調(diào)發(fā)展。村屯外，實施路、河渠全面綠化，我村組織人力物力，對村路進行維修，修黑色路面2500延長米，解決了群眾出行難題，并在兩側(cè)栽植了綠化樹木，同時對河道進行了綜合治理，修筑河堤2100延長米，并計劃在河堤上栽樹5萬株，現(xiàn)已栽植1萬株，余下計劃今秋全面栽完，村屯內(nèi)，利用房前屋后空隙地、閑散地、荒坡地，見縫插綠，做到喬、灌、花、草結(jié)合，庭院、街道、景點綠化相融合。在樹種選擇品種配置上，做到隨形就勢，不拘一格，形式式樣。形成村在林中，家在綠里，戶在花內(nèi)的新農(nóng)村。
三、分類施策，強化管理，家家果實累累
針對不同區(qū)域、不同類型的綠化，采取不同的政策措施。對路、河、渠林帶及環(huán)村林帶，規(guī)劃出建設用地，制定施工作業(yè)設計，采取招投標的方式，由中標者營造，實行承包經(jīng)營；對主要街道、校園、廣場等綠化，由專業(yè)技術人員設計，村委會統(tǒng)一組織，村民出工營造；駐村單位綠化，由單位投資建設；農(nóng)民房前屋后空隙地，由林業(yè)部門免費提供苗木，群眾自覺栽植，為栽植果木農(nóng)民無償提供技術服務。積極開展技術培訓、科技成果推廣普及等活動，確保苗木成活率達到100%，大大地提高了綠化科技含量。
四、完善措施，鞏固成果，人人責無旁貸
