時間：2022-12-05 06:46:05
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在日常管理過程中，強(qiáng)化對企業(yè)主體的跨境資金動態(tài)監(jiān)測，堅持逐月統(tǒng)計涉外主體資金流出入規(guī)模、融資余額與結(jié)構(gòu)，建立了宏觀形勢與微觀主體的聯(lián)接橋梁，并架構(gòu)起政策傳導(dǎo)的有效渠道。同時，我們還在銀行層面較早建立了貿(mào)易融資信息監(jiān)測點(diǎn)，從市場環(huán)境變化、資金價格波動、參與主體動向等角度了解貿(mào)易融資市場變化，把握管理重心，確定管理方向。建立機(jī)制，及時應(yīng)對跨境資金異常流動。近年來，與全國形勢一致，寧波市貿(mào)易跨境資金呈大幅流入格局，2013年結(jié)售匯順差和順收順差規(guī)模同比分別增長18.9%、22.7%，并被國家外匯管理局列入流入重點(diǎn)地區(qū)。為了平抑區(qū)域跨境資金流動失衡風(fēng)險，人民銀行寧波市中心支行及時構(gòu)建了跨境資金流動指標(biāo)體系，確立了三級風(fēng)險管理機(jī)制，并做好應(yīng)急措施儲備。2013年初，基于轄區(qū)轉(zhuǎn)口融資套利交易問題突出，人民銀行寧波市中心支行迅速啟動應(yīng)急處置機(jī)制，比全國提早兩個月開展打擊虛假轉(zhuǎn)口貿(mào)易專項行動，為抑制跨境資金流入爭得主動。2013年下半年至2014年初，基于跨境資金流入形勢需要，綜合運(yùn)用窗口指導(dǎo)、分類管理等手段，積極促進(jìn)區(qū)域跨境資金均衡流動。
二、引導(dǎo)銀行資金流入實(shí)體經(jīng)濟(jì)
堅持共生共榮理念，引導(dǎo)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。當(dāng)前，流通型企業(yè)借助貿(mào)易融資大量融資套利和生產(chǎn)型企業(yè)、中小企業(yè)融資難、融資貴現(xiàn)象并存，貿(mào)易融資有“脫實(shí)向虛”、自我循環(huán)的傾向。對此，人民銀行寧波市中心支行連續(xù)多年實(shí)施了一系列金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的政策措施，從“惠企”與“惠民”兩個層面出發(fā)，鼓勵銀行在貿(mào)易融資資金投向、利率、費(fèi)率等方面向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)企業(yè)和中小企業(yè)傾斜，得到了廣大企業(yè)和當(dāng)?shù)卣臍g迎。強(qiáng)調(diào)風(fēng)險底線思維，擠壓貿(mào)易融資泡沫。為了控制貿(mào)易融資中存在的金融風(fēng)險，人民銀行寧波市中心支行探索出一套貫穿事前、事中和事后的流程式管理模式：事前向金融機(jī)構(gòu)動態(tài)通報區(qū)域經(jīng)濟(jì)金融和外匯收支形勢，適時進(jìn)行風(fēng)險提示，在凈流入形勢嚴(yán)峻情況下督促銀行加強(qiáng)真實(shí)性審核力度，控制全額質(zhì)押方式的套利交易；事中及時約談結(jié)售匯順差過大、融資套利問題嚴(yán)重的相關(guān)銀行負(fù)責(zé)人，對貿(mào)易融資規(guī)模增長過快的銀行召開政策通報會，要求它們樹立合規(guī)意識，積極維護(hù)區(qū)域良好金融環(huán)境；事后通過對銀行現(xiàn)場檢查來評估、審視銀行履職情況，選擇了部分外匯指定銀行開展轉(zhuǎn)口貿(mào)易專項檢查，嚴(yán)肅查處真實(shí)性審核不到位、縱容甚至協(xié)助企業(yè)利用虛假貨權(quán)憑證融資等違規(guī)行為。
三、分層次引導(dǎo)企業(yè)糾偏
對企業(yè)主體建立分層次監(jiān)管梯隊。實(shí)施貿(mào)易融資管理既不能對其自由放任，也不宜實(shí)施“一刀切”管理，影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。人民銀行寧波市中心支行根據(jù)問題的輕重緩急，建立了分層次梯隊監(jiān)管機(jī)制。在融資主體選擇上，確立了“先轉(zhuǎn)口、后進(jìn)口、再出口”的管理順序，起到了既能抓住重點(diǎn)，又不影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)的效果。在行為管理上根據(jù)情節(jié)輕重進(jìn)行區(qū)別管理，重點(diǎn)打擊重復(fù)使用或偽造貨權(quán)憑證的虛假貿(mào)易融資行為，2013年以來已累計查實(shí)企業(yè)7家，實(shí)施行政處罰232萬元人民幣；在全國范圍內(nèi)率先加強(qiáng)對貿(mào)易融資合理性審查，對構(gòu)造貿(mào)易進(jìn)行過度融資套利、且情節(jié)較重的企業(yè)進(jìn)行分類管理；繼續(xù)鼓勵正常企業(yè)利用境內(nèi)外兩個市場、兩種手段合理開展貿(mào)易融資，幫助企業(yè)降低融資成本、規(guī)避匯率風(fēng)險。采取剛?cè)岵?jì)、以柔為主的管理手段。貿(mào)易融資管理的核心目標(biāo)是遏制跨境資金異常流動，平抑國際收支波動，而非限制企業(yè)經(jīng)營行為，把企業(yè)管死。人民銀行寧波市中心支行更加強(qiáng)調(diào)以窗口指導(dǎo)等柔性手段，在風(fēng)險提示后允許企業(yè)主動調(diào)節(jié)融資結(jié)構(gòu)、抑制不合理融資行為。對于存在違規(guī)、融資套利情況嚴(yán)重的企業(yè)列入B、C類企業(yè)，發(fā)揮分類監(jiān)管的政策威懾力。在2013年“控流入”和貿(mào)易融資管理過程中，寧波市中心支行對321家企業(yè)制發(fā)了《風(fēng)險提示函》，最終將54家企業(yè)列入B類，在貿(mào)易企業(yè)中占比僅為0.27%，但取得的效果卻十分明顯，貿(mào)易項下跨境資金連續(xù)呈現(xiàn)凈流出格局，緩解了集中流入的監(jiān)管壓力。
四、推進(jìn)政策改革和工作創(chuàng)新
堅持市場需求為導(dǎo)向，實(shí)施政策創(chuàng)新突破。人民銀行寧波市中心支行以市場需求為導(dǎo)向，大膽實(shí)施資本項目制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，自2007年以來，先后推動11項試點(diǎn)政策落地寧波。特別是近年啟動的非關(guān)聯(lián)擔(dān)保、對外債權(quán)登記、境外放款三項政策創(chuàng)新是全國唯一試點(diǎn)，中資企業(yè)“外保內(nèi)貸”、外匯質(zhì)押人民幣貸款、中資企業(yè)借外債等多項政策是全國首批試點(diǎn)。一系列創(chuàng)新性政策的落地生根為涉外經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的動力。如中資企業(yè)“外保內(nèi)貸”試點(diǎn)幫助寧波春和鉀資源有限公司成功獲得1.4億美元海外并購貸款；跨境貸款試點(diǎn)以來支持了100多家企業(yè)開展進(jìn)出口貿(mào)易及海外項目建設(shè)、運(yùn)營，為走出去企業(yè)實(shí)體運(yùn)營提供支持，得到了銀行和企業(yè)的歡迎。探索工作方法創(chuàng)新，提升管理效率。針對貿(mào)易融資市場發(fā)展迅速及對跨境資金流動影響加深，人民銀行寧波市中心支行通過方法創(chuàng)新、手段創(chuàng)新來提升管理效率。比如，通過對融資資金來源、流向的跟蹤管理，探索形成了財務(wù)現(xiàn)場核查方法；通過對套利交易的主體信息、交易標(biāo)的、融資手法和資金使用的分析，總結(jié)了“四步評估法”精準(zhǔn)識別融資套利交易。上述創(chuàng)新均被國家外匯總局在全國層面推廣應(yīng)用。此外，人民銀行寧波市中心支行還根據(jù)貿(mào)易融資的業(yè)務(wù)發(fā)展趨勢，積極探索了本外幣、跨部門的聯(lián)動監(jiān)管機(jī)制、資本項目與貨物貿(mào)易的主體監(jiān)管體系，取得了良好成效。2013年，在落實(shí)貿(mào)易融資管理措施后短短三個月內(nèi)，當(dāng)?shù)刭Q(mào)易資金凈流出14.46億美元，緩解了資金流入壓力；融資結(jié)構(gòu)更趨合理，2014年4月末，90天以內(nèi)短期融資占比較上年同期提高8.32個百分點(diǎn)；轉(zhuǎn)口融資套利明顯收斂，貿(mào)易融資“脫實(shí)向虛”傾向得到糾偏。
五、對貿(mào)易融資外匯管理的幾點(diǎn)思考
一是監(jiān)管職能的統(tǒng)一性。外匯管理一體化主體監(jiān)管作為現(xiàn)行監(jiān)管模式，其特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)監(jiān)管職能統(tǒng)一，從法律體系和監(jiān)管組織上不分經(jīng)常與資本，而按照交易主體進(jìn)行規(guī)范監(jiān)管，以解決監(jiān)管職能分散性與市場主體業(yè)務(wù)復(fù)雜性的矛盾。二是監(jiān)管內(nèi)容的全面性。一體化主體監(jiān)管需要將外匯局各業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)與外部信息進(jìn)行有效整合，通過對同一交易主體內(nèi)外部監(jiān)測信息的比對和驗證，使收集到的交易主體的監(jiān)管信息更為翔實(shí)、全面，從而克服監(jiān)管信息分割與主體行為內(nèi)在聯(lián)系的矛盾。三是科學(xué)評價、預(yù)警指標(biāo)體系。主體監(jiān)管的核心是以涉匯主體的部分外部信息和外匯局內(nèi)部系統(tǒng)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，通過運(yùn)用各項非現(xiàn)場預(yù)警監(jiān)測指標(biāo)實(shí)現(xiàn)對涉匯主體的評價和預(yù)警。在外匯管理一體化主體監(jiān)管模式下，信息實(shí)現(xiàn)最為全面的整合，構(gòu)建了以交易主體為基礎(chǔ)的全面統(tǒng)一的評價、預(yù)警指標(biāo)體系，是實(shí)現(xiàn)一體化主體監(jiān)管的必要手段。
二、外匯管理一體化主體監(jiān)管的必然性
（一）外匯管理一體化主體監(jiān)管是經(jīng)濟(jì)制度適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變遷的必然選擇。
我國外匯管理監(jiān)管體制與監(jiān)管方式沿革大致可概括為雛形行為監(jiān)管、初期行為監(jiān)管、完善行為監(jiān)管和分項主體監(jiān)管四個階段。
（二）外匯管理一體化主體監(jiān)管符合當(dāng)前維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)金融安全的需要。
世界經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展到今天，貨物、服務(wù)、投資、債務(wù)，自有資金與融資資金，通過復(fù)雜的金融運(yùn)作，彼此的邊界逐漸模糊。功能監(jiān)管下的主體監(jiān)管，貨物、服務(wù)、資本通過分割單個業(yè)務(wù)系統(tǒng)，其數(shù)據(jù)信息在沒有與其他系統(tǒng)數(shù)據(jù)進(jìn)行核對與匹配的情況下，不足以反映市場主體的整體狀況，數(shù)據(jù)運(yùn)用與分析局限于各自的監(jiān)管職能之下，雖會發(fā)現(xiàn)某些具體操作風(fēng)險，但對大量的不斷積聚的系統(tǒng)風(fēng)險可能不易覺察。相比之下，外匯管理一體化主體監(jiān)管強(qiáng)調(diào)監(jiān)管職能的統(tǒng)一和監(jiān)管內(nèi)容的全面，要求基于整合后的外匯系統(tǒng)強(qiáng)大數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，能夠全面掌握市場主體的全口徑數(shù)據(jù)與信息，具有高效的數(shù)據(jù)采集、監(jiān)測、分析和預(yù)警功能，及時發(fā)現(xiàn)市場主體異常外匯收支行為，實(shí)現(xiàn)在風(fēng)險可控的情況下，最大程度地便利經(jīng)濟(jì)主體的對外貿(mào)易投資行為，有效維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)金融的安全。
（三）外匯管理一體化主體監(jiān)管能有效提高監(jiān)管效率，降低成本。
首先，從博弈論(分離均衡)角度分析，分類監(jiān)管能提升監(jiān)管效率。信息不對稱是造成監(jiān)管低效的主要因素。分離均衡以不同的信號顯示將不同群體區(qū)分開，可以阻止信息不對稱產(chǎn)生的低效。分類監(jiān)管把企業(yè)分為A、B、C三類:A類即風(fēng)險性指標(biāo)較低的企業(yè)，B類即風(fēng)險性指標(biāo)高但可以合理解釋的企業(yè)，C類即風(fēng)險性指標(biāo)高的企業(yè)。由于三類企業(yè)辦理外匯業(yè)務(wù)時受到不同程度的限制，大部分B類企業(yè)會主動通過申訴將其與C類企業(yè)區(qū)分開來，而C類企業(yè)則不會通過提交虛假材料要求提升為B類企業(yè)。因此，只要合理設(shè)置分類監(jiān)管的風(fēng)險性指標(biāo)，就可以均衡分離三類企業(yè)，進(jìn)而縮小監(jiān)管范圍并提升監(jiān)管效率。。其次，相較于現(xiàn)行監(jiān)管模式，外匯管理一體化主體監(jiān)管可避免對經(jīng)常、資本監(jiān)管及對交易主體的重復(fù)核查，降低企業(yè)成本，并建立在交易主體業(yè)務(wù)總體監(jiān)測分析基礎(chǔ)的科學(xué)分類，提高監(jiān)管效率。
三、實(shí)施外匯主體監(jiān)管面臨的問題與困難
（一）監(jiān)管職能的分散性與市場主體業(yè)務(wù)的復(fù)雜性矛盾日益突出。
現(xiàn)行外匯監(jiān)管模式是不完全的主體監(jiān)管。首先，市場主體的經(jīng)常、資本項下外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管職能分割，信息不完整導(dǎo)致主體監(jiān)管有效性降低。當(dāng)前市場主體外匯業(yè)務(wù)越來越趨向復(fù)雜化，需要業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的全面立體呈現(xiàn)和綜合分析，監(jiān)管職能分割必然導(dǎo)致其各自為政和信息不對稱，一體化主體監(jiān)管的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。同時，監(jiān)管職能分割導(dǎo)致監(jiān)管成本重復(fù)投入。主體監(jiān)管不同于行為監(jiān)管，無論經(jīng)常還是資本項下外匯管理方法、流程與要求基本一致，監(jiān)管職能分割下的主體監(jiān)管必然導(dǎo)致重復(fù)勞動。且重復(fù)監(jiān)管增加監(jiān)管對象成本，影響便利化政策實(shí)施效果。其次，市場主體的本外幣監(jiān)管職能分割影響主體監(jiān)管效率。隨著人民幣國際化，跨境人民幣業(yè)務(wù)量增長迅速，國際貿(mào)易及資本運(yùn)作中跨境本外幣轉(zhuǎn)換頻繁，利用境外結(jié)匯、人民幣對外保函等一系列基于匯差、境內(nèi)外本外幣利差的套利行為頻發(fā)，跨境外匯與人民幣分屬不同部門監(jiān)管，影響主體監(jiān)管效率。
（二）實(shí)施一體化主體監(jiān)管的技術(shù)保障水平有待提高。
一是數(shù)據(jù)信息分散，監(jiān)管對象信息通過不同渠道和系統(tǒng)采集，行為信息按性質(zhì)不同分散在貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、個人、資本項目等信息系統(tǒng)，各業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)無法關(guān)聯(lián)。二是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，貨物貿(mào)易外匯監(jiān)測系統(tǒng)的貿(mào)易信貸報告對企業(yè)依賴度較高，現(xiàn)場核查發(fā)現(xiàn)企業(yè)錯漏報情況較多，資本項目信息系統(tǒng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)缺失、錯誤較多。三是各業(yè)務(wù)系統(tǒng)的指標(biāo)設(shè)置的有效性和科學(xué)性有待提高，資本項目信息系統(tǒng)功能側(cè)重于業(yè)務(wù)辦理，系統(tǒng)中異常信息規(guī)則側(cè)重于收支超限等業(yè)務(wù)合規(guī)性預(yù)警，對主體監(jiān)管評價整體外匯收支的目標(biāo)意義不大，宏觀上缺乏監(jiān)測預(yù)警指標(biāo)；貨物貿(mào)易外匯監(jiān)測系統(tǒng)的總量核查指標(biāo)雖實(shí)現(xiàn)了微觀、中觀和宏觀三個層面的監(jiān)測預(yù)警，從微觀上看，指標(biāo)針對性不足，對重點(diǎn)監(jiān)測企業(yè)庫的核查結(jié)果90%以上都是正常，從宏觀上看，設(shè)定指標(biāo)也相對簡單，科學(xué)合理的指標(biāo)體系尚未建立。
（三）缺乏對銀行金融機(jī)構(gòu)的主體監(jiān)管。
金融機(jī)構(gòu)在外匯監(jiān)管方面的特殊地位，與其商業(yè)逐利性之間存在必然矛盾，其是否能夠切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)，直接關(guān)系外匯管理政策的實(shí)施效果。從制度設(shè)計看，由于沒有以金融機(jī)構(gòu)為主體的外匯管理法規(guī)，對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管要求分散于各項規(guī)范性文件中；從技術(shù)支持看，沒有專門針對銀行外匯業(yè)務(wù)風(fēng)險的控制監(jiān)測系統(tǒng)，銀行數(shù)據(jù)的采集都是為機(jī)構(gòu)和個人主體監(jiān)管服務(wù)；從實(shí)踐看，外匯局在對銀行監(jiān)管方面還較多依賴于各類現(xiàn)場核查和現(xiàn)場檢查,在檢查對象、項目的確定方面難以做到精準(zhǔn)定位，現(xiàn)場檢查過程中的數(shù)據(jù)剝離和分析耗費(fèi)了大量時間和精力，有時還會出現(xiàn)檢查效果與初衷相悖的情況。
四、外匯管理一體化主體監(jiān)管實(shí)踐
通過主體監(jiān)管模式實(shí)現(xiàn)跨境關(guān)聯(lián)交易行為的有效監(jiān)管。由于境內(nèi)外關(guān)聯(lián)公司關(guān)聯(lián)交易能夠提供表面合規(guī)的合同與憑證來證實(shí)貿(mào)易背景，使外匯指定銀行和外匯管理部門難以對貿(mào)易真實(shí)性進(jìn)行有效評估和認(rèn)定，監(jiān)管職能各自為政的監(jiān)管模式同樣難以對復(fù)雜的企業(yè)跨境關(guān)聯(lián)交易實(shí)施有效監(jiān)管。近年來，國家外匯管理局漳州市中心支局打破經(jīng)常、資本業(yè)務(wù)邊界，試點(diǎn)主體崗位管理模式，綜合柜員崗負(fù)責(zé)涉匯主體辦理所有經(jīng)常、資本項下等事前審批業(yè)務(wù)；非現(xiàn)場監(jiān)測分析崗負(fù)責(zé)對貨物、服務(wù)、資本項目等進(jìn)行日常分析，提供異常線索；現(xiàn)場核查崗根據(jù)非現(xiàn)場核查人員提供的異常涉匯主體開展現(xiàn)場核查；事后監(jiān)督崗負(fù)責(zé)對綜合柜員崗、非現(xiàn)場監(jiān)測崗、現(xiàn)場核查崗等進(jìn)行事后監(jiān)督檢查。各崗位間形成了按流程、信息共享、共同監(jiān)管的管理模式。試點(diǎn)支局通過主體流程監(jiān)管發(fā)現(xiàn)轄區(qū)企業(yè)可能利用“進(jìn)口”退匯渠道開展跨境資本運(yùn)作。實(shí)踐案例：從貨物項下信息看，企業(yè)頻繁退匯：如2011年5月～2012年6月間，某糧油資源股份有限公司（下稱“A公司”）和某實(shí)業(yè)有限公司（下稱“B公司”）以進(jìn)口預(yù)付貨款名義支付給境外某糧油（香港）貿(mào)易有限公司（下稱“C公司”）累計8筆款項，金額合計折4650萬美元（其中A公司2筆，900萬美元，B公司6筆，3750萬美元）。2011年8月～2012年10月，A、B公司以取消合同為名收到C公司匯入的預(yù)付貨款退回19筆，金額累計3805.5萬美元，其中A公司8筆，900萬美元，B公司11筆，2905.5萬美元，預(yù)付貨款退回率高達(dá)82%，成交率為0。從資本項下信息看，境內(nèi)外3家公司關(guān)系錯綜復(fù)雜，系家族企業(yè)性質(zhì)的關(guān)聯(lián)關(guān)系：A公司和B公司為境內(nèi)設(shè)立的以進(jìn)口轉(zhuǎn)基因大豆加工豆油與豆粕的外商投資企業(yè)，A公司是境內(nèi)個人在境外設(shè)立的特殊目的返程投資企業(yè)，同時還是B公司的中方投資人，兩家公司的法定代表人為父女關(guān)系。C公司是A公司經(jīng)批準(zhǔn)在香港投資設(shè)立的全資子公司，經(jīng)營范圍為進(jìn)口大豆、菜籽等糧食原料、從事貨物和技術(shù)進(jìn)出口貿(mào)易。3家企業(yè)循環(huán)控股，實(shí)際是由具有多重國家身份證明的境內(nèi)個人控制，最終的實(shí)際控制人和運(yùn)作人均為同一人。結(jié)合經(jīng)常、資本項下信息，非現(xiàn)場監(jiān)測將線索移交現(xiàn)場核查結(jié)果顯示：C公司在境外開展與A、B公司進(jìn)口大豆相關(guān)的期貨交易，通過期貨交易鎖定大豆價格，規(guī)避國際大豆價格波動風(fēng)險。因境外C公司從事大豆期貨買賣，所需資金極有可能通過貿(mào)易渠道進(jìn)出，而所得收益也可能通過境外公司利潤、個人及一般貿(mào)易差額退匯等渠道匯回或留存境外。
五、打破經(jīng)常與資本邊界，構(gòu)建一體化主體監(jiān)管體系的思路
（一）構(gòu)建一體化主體監(jiān)管法規(guī)體系。
一要出臺《機(jī)構(gòu)外匯管理辦法》，修訂《個人外匯管理辦法》。目前《中華人民共和國外匯管理條例》（下稱“條例”）是外匯管理的基本法規(guī)，法律地位最高；《個人外匯管理辦法》由中國人民銀行令，法規(guī)地位僅次于《條例》；《貨物貿(mào)易外匯管理指引》《外債登記管理辦法》《外國投資者境內(nèi)直接投資外匯管理規(guī)定》等法規(guī)由國家外匯管理局制定和，法規(guī)地位次于《個人外匯管理辦法》。因此要從法規(guī)體系上構(gòu)建主體監(jiān)管框架，首先必須出臺與《個人外匯管理辦法》平行的《機(jī)構(gòu)外匯管理辦法》，該管理辦法是實(shí)行機(jī)構(gòu)外匯管理一體化主體監(jiān)管的基礎(chǔ)。其次要修訂《個人外匯管理辦法》，細(xì)化相應(yīng)的貿(mào)易與資本管理內(nèi)容，使其更適應(yīng)形勢發(fā)展變化的需要；并在上述管理辦法》的基礎(chǔ)上，出臺《個人貿(mào)易管理外匯管理指引》等規(guī)范個人項下具體業(yè)務(wù)操作。二要強(qiáng)化對銀行的監(jiān)管，建立銀行主體分類監(jiān)管機(jī)制。對銀行的監(jiān)管應(yīng)包括銀行代客業(yè)務(wù)、銀行履行監(jiān)管職責(zé)情況和銀行自身業(yè)務(wù)。對銀行代客業(yè)務(wù)監(jiān)管要在傳統(tǒng)結(jié)售匯的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化對直接或間接產(chǎn)生跨境資金流動的監(jiān)管，將雖不產(chǎn)生跨境資金流動但與跨境業(yè)務(wù)相關(guān)的金融衍生品的監(jiān)管，整合分散于經(jīng)常與資本法規(guī)中的銀行管理條款。要結(jié)合實(shí)際，先對銀行外匯理財及衍生產(chǎn)品、銀行貿(mào)易融資產(chǎn)品、銀行自身外匯資產(chǎn)負(fù)債業(yè)務(wù)等分項目出臺的規(guī)定進(jìn)行規(guī)范，逐步積累監(jiān)管經(jīng)驗，待時機(jī)成熟后，進(jìn)一步整合形成《銀行外匯業(yè)務(wù)管理辦法》。要結(jié)合銀行外匯業(yè)務(wù)考評辦法，建立完善的激勵約束機(jī)制,通過各類量化指標(biāo)對銀行進(jìn)行分類，并施以不同的監(jiān)管措施。監(jiān)管要側(cè)重引導(dǎo)各銀行依法、守信、合規(guī)辦理涉匯業(yè)務(wù),對惡意違法違規(guī)行為可采取警告、處罰、暫停業(yè)務(wù)、取消市場準(zhǔn)入或依法追究法律責(zé)任等手段。
（二）構(gòu)建一體化主體監(jiān)管組織體系。
一要按監(jiān)管流程設(shè)置監(jiān)管組織體系，實(shí)現(xiàn)主體業(yè)務(wù)的集中管理。打破原有的業(yè)務(wù)管理界限，構(gòu)建從法規(guī)到技術(shù)、從組織機(jī)構(gòu)到監(jiān)管對象統(tǒng)一、全面的主體監(jiān)管。監(jiān)管組織體系應(yīng)按流程分為業(yè)務(wù)辦理部門、非現(xiàn)場監(jiān)測部門、現(xiàn)場查處部門。業(yè)務(wù)辦理屬于前臺業(yè)務(wù)，非現(xiàn)場與現(xiàn)場屬于中后臺管理。前臺業(yè)務(wù)要注重服務(wù)，簡化業(yè)務(wù)辦理及材料審核程序；中后臺要強(qiáng)化預(yù)警、查處與分類管理。在簡化前臺程序與材料的同時，應(yīng)明確具體禁止界限，加大處罰力度，提高違法成本。由于3個部門是按主體業(yè)務(wù)流程進(jìn)行監(jiān)管的，其聯(lián)系較以往經(jīng)常、資本分設(shè)的監(jiān)管模式應(yīng)更為緊密，除了原有的線索、案件移交等單向聯(lián)系外，還要通過業(yè)務(wù)集體審議、核查結(jié)果反饋等機(jī)制，強(qiáng)化流程的統(tǒng)一。二要建立外部信息共享和協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。加強(qiáng)外匯局與人民銀行的信息交流，掌握跨境人民幣、結(jié)匯人民幣去向、機(jī)構(gòu)信貸等信息，實(shí)現(xiàn)本外幣一體化資金流監(jiān)測；要加強(qiáng)橫向涉外管理部門間的聯(lián)系溝通,增進(jìn)與商務(wù)、工商、稅務(wù)、海關(guān)、司法等部門的聯(lián)系合作，建立數(shù)據(jù)交換或定期信息核對機(jī)制，全面了解掌握涉匯主體相關(guān)信息,提升對主體跨境資金貿(mào)易真實(shí)性與合理性的判斷力。通過部門聯(lián)動、信息共享、共同制約、監(jiān)管到位的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制,營造安全、穩(wěn)定的外匯資金流動環(huán)境。
（三）建立以主體為基礎(chǔ)的全口徑數(shù)據(jù)采集和監(jiān)測系統(tǒng)，科學(xué)設(shè)置監(jiān)測預(yù)警指標(biāo)體系。
一要整合系統(tǒng)資源，區(qū)分業(yè)務(wù)辦理與后臺監(jiān)測。保留現(xiàn)有業(yè)務(wù)系統(tǒng)的業(yè)務(wù)辦理功能及必要的合規(guī)性指標(biāo)，如資本金賬戶、外債流入超限等指標(biāo)，建立以主體為基礎(chǔ)的包括貨物、服務(wù)、直接投資、外債、境外投資以及主體跨境資金、境內(nèi)劃轉(zhuǎn)、結(jié)匯資金去向等在內(nèi)的全口徑資金監(jiān)測平臺，進(jìn)一步提高監(jiān)管效率。二要建立科學(xué)的監(jiān)測預(yù)警指標(biāo)體系。要借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗,結(jié)合國內(nèi)實(shí)際情況,提高指標(biāo)的適用性，構(gòu)建可量化、易監(jiān)測、相關(guān)性原則設(shè)置多種類型的預(yù)警指標(biāo),如單筆大額指標(biāo)、高頻累計指標(biāo)、貨物流與資金流匹配指標(biāo)、動態(tài)和結(jié)構(gòu)指標(biāo)等；預(yù)警指標(biāo)的設(shè)立要具有靈活性，給予不同區(qū)域外匯局充分的自主設(shè)定權(quán),避免一刀切。三要不斷增強(qiáng)外部信息資源的收集與整理。對通過日常監(jiān)管、信息共享及協(xié)作機(jī)制等獲取的外部信息，要采用合理方式實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的收集與整理，使監(jiān)測數(shù)據(jù)信息隨著監(jiān)管的推進(jìn)與深入，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管數(shù)據(jù)的動態(tài)良性循環(huán)。
（四）堅持“抓大放小”的監(jiān)管原則，實(shí)施對重點(diǎn)主體的全面監(jiān)測。
（一）外匯管理體制改革全面推開，貿(mào)易投資便利化大勢所趨
2012年8月貨物貿(mào)易外匯管制度改革全國推廣實(shí)施，施行近20年的核銷制度全面退出歷史舞臺，2013年資本項目便利化、外債管理、服務(wù)貿(mào)易等一系列改革進(jìn)入快車道。改革步入深水區(qū)，進(jìn)一步放松管制，大幅減少審批簡化業(yè)務(wù)流程，推動貿(mào)易投資便利化成為大勢所趨。
（二）法規(guī)清理系統(tǒng)整合理念轉(zhuǎn)變，基層外匯管理轉(zhuǎn)型持續(xù)深化
伴隨改革深入，各項法規(guī)清理工作有序展開，如貨物貿(mào)易改革共廢止了116件與貿(mào)易外匯管理有關(guān)的規(guī)范性文件；服務(wù)貿(mào)易改革廢止了52個文件（含3個與外部委聯(lián)合發(fā)文）；簡化外債直接投資管理，取消了35項行政審批。改革后，為了實(shí)現(xiàn)實(shí)時監(jiān)測、有效核查、精準(zhǔn)打擊，國家外匯局總局穩(wěn)步推進(jìn)大規(guī)模系統(tǒng)整合。新的外匯監(jiān)管模式，使得對基層監(jiān)管人員的綜合監(jiān)測分析能力要求不斷提高，轉(zhuǎn)型迫在眉睫。為應(yīng)對新形勢下的外匯管理挑戰(zhàn)，基層外匯局一系列人員培訓(xùn)、結(jié)構(gòu)調(diào)整正在逐步展開，通過配備更加專業(yè)化的隊伍和不斷的培訓(xùn)，基層外匯管理轉(zhuǎn)型持續(xù)深化。
二、基層外匯管理工作亟待解決的問題
（一）防風(fēng)險的慣性思維加大了理念轉(zhuǎn)型難度
由于我國在改革初期外匯儲備緊缺，國內(nèi)市場經(jīng)濟(jì)十分脆弱，為保障國民經(jīng)濟(jì)安全穩(wěn)定運(yùn)行，外匯管理長期以來形成了重流出、輕流入；重事前、輕事后的傳統(tǒng)管理思維模式。隨著國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)金融形勢的巨大變化，原有的管理模式和理念已經(jīng)不能適應(yīng)。傳統(tǒng)的外匯管理理念以“有罪假設(shè)”、“正面清單”為主，新的外匯管理理念則轉(zhuǎn)變?yōu)椤盁o罪假設(shè)”、“負(fù)面清單”，管理理念的巨大變化，基層外匯管理人員，尤其是長期堅守在外匯管理一線崗位的工作人員，由于思維慣性，容易出現(xiàn)理念一時難以轉(zhuǎn)變的問題，增加了新的理念轉(zhuǎn)型難度。
（二）機(jī)構(gòu)及人員配備與快速增長的業(yè)務(wù)規(guī)模不匹配
外匯管理改革在便利企業(yè)的同時，大幅度增加了對基層外匯局的非現(xiàn)場工作量，隨著外匯業(yè)務(wù)快速增長，機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員結(jié)構(gòu)同外匯業(yè)務(wù)規(guī)模快速增長不匹配日益明顯。以寧夏為例，寧夏涉外經(jīng)濟(jì)總量雖然不大，但近年來發(fā)展比較快，伴隨著“寧夏內(nèi)陸開放型試驗區(qū)”、“銀川市綜合保稅區(qū)”建設(shè)全面推進(jìn)，對外開放程度將進(jìn)一步擴(kuò)大，外匯收支對地方經(jīng)濟(jì)的影響日益增強(qiáng)。目前，外匯管理處從事經(jīng)常項目和資本項目外匯管理工作的專職人員僅6人，肩負(fù)18個崗位的工作，面臨日常柜臺業(yè)務(wù)、非現(xiàn)場監(jiān)測分析和現(xiàn)場核查、銀行窗口指導(dǎo)、進(jìn)行各類理論調(diào)研、指導(dǎo)轄內(nèi)分支機(jī)構(gòu)工作等多重任務(wù)。機(jī)構(gòu)及人員配備與快速增長的業(yè)務(wù)規(guī)模不匹配，為基層外匯管理轉(zhuǎn)型帶來壓力。
（三）現(xiàn)行的外匯監(jiān)測模式不完全適應(yīng)日益復(fù)雜的市場環(huán)境
經(jīng)過多年努力，國家外匯管理局已經(jīng)逐步整合各類業(yè)務(wù)系統(tǒng)，基本上實(shí)現(xiàn)了對跨境資金的有效監(jiān)測。但目前，個別業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)還沒有實(shí)現(xiàn)完全整合，各個業(yè)務(wù)系統(tǒng)相對獨(dú)立，難以實(shí)現(xiàn)對涉匯主體跨境收支數(shù)據(jù)進(jìn)行全面的分析、甄別。可以說，系統(tǒng)整合及數(shù)據(jù)利用問題已經(jīng)成為突破外匯管理方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵因素之一。另一方面，改革開放以來，我國實(shí)現(xiàn)了涉外經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展，外匯領(lǐng)域市場化程度日益提高，涉外主體在國內(nèi)跨地域資金非對稱流動，對現(xiàn)有“屬地監(jiān)管”模式已經(jīng)形成挑戰(zhàn)。各基層外匯局只負(fù)責(zé)對轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的外匯業(yè)務(wù)實(shí)施監(jiān)管，難以完整地把握監(jiān)管對象整體業(yè)務(wù)運(yùn)作狀況，亟需外匯領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)跨部門、跨地區(qū)合作監(jiān)管。
三、建議思考
“五個轉(zhuǎn)變”以打破舊有管理模式為出發(fā)點(diǎn)，著眼新形勢下我國跨境資金監(jiān)管形勢，啟動新一輪外匯管理改革，對基層外匯管理提出了更高的要求。因此，基層外匯管理部門要抓住各種機(jī)遇，努力學(xué)習(xí)，下大功夫，徹底更新理念，增強(qiáng)政策敏感度，提高發(fā)現(xiàn)問題的敏銳性，以適應(yīng)新形勢下外匯管理的需要。
（一）加快機(jī)構(gòu)設(shè)置轉(zhuǎn)型
“五個轉(zhuǎn)變”對外匯管理職能進(jìn)行了重新整合，以監(jiān)測分析為核心，核查分類為手段。以往一崗多責(zé)、博而不專的崗位設(shè)置，已經(jīng)難以滿足的要求。再造外匯業(yè)務(wù)管理流程，推進(jìn)監(jiān)管流程精細(xì)化，形成較為科學(xué)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，是實(shí)現(xiàn)“五個轉(zhuǎn)變”改革目標(biāo)，提升監(jiān)管效能的正確方向。具體來講，當(dāng)前涉外主體外匯業(yè)務(wù)越來越豐富，資金呈現(xiàn)多渠道流動，既涉及貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易等經(jīng)常項目業(yè)務(wù)，又有投資、外債等資本項目業(yè)務(wù)。因而，基層外匯管理局應(yīng)逐步推進(jìn)經(jīng)常項目與資本項目的整合，形成綜合業(yè)務(wù)、非現(xiàn)場監(jiān)測和現(xiàn)場核查分類的監(jiān)管流程，打造專業(yè)化的外匯管理團(tuán)隊。對于中心支局及縣支局來說，流程再造尤為重要，既解決了人力資源短缺，又實(shí)現(xiàn)了干部隊伍轉(zhuǎn)型。只有這樣才能有望做到外匯管理“專、精、深”，提高打擊異常資金跨境流動的準(zhǔn)確性。
（二）加快監(jiān)管模式轉(zhuǎn)型
舊的管理模式主要依靠事前管理、行為管理和其它部門的前置管理。新的管理模式取消了多項前置審批，企業(yè)不再需要拿著前置審批的批件辦理對外支付或者收匯，極大地便利了涉外主體。隨著外匯局各項改革的有序推進(jìn)，對跨境資金收付主體的監(jiān)管逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑氨憷⑹潞蟊O(jiān)管；從對逐筆交易的具體監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)閷灰字黧w的總量監(jiān)管。這一巨大變化要求基層外匯局加快監(jiān)管模式轉(zhuǎn)型，通過加強(qiáng)監(jiān)測、分析、核查實(shí)現(xiàn)資金流入流出的均衡管理。同時，積極嘗試搭建橫向的地區(qū)協(xié)作聯(lián)動監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化信息共享與監(jiān)管合作，全面掌握異常涉外主體的業(yè)務(wù)運(yùn)作情況，及時發(fā)現(xiàn)違規(guī)線索，實(shí)施精準(zhǔn)打擊，切實(shí)提升“主體監(jiān)管”效率與效果。
（三）加快人員技術(shù)轉(zhuǎn)型
近年來，外匯管理局積極貫徹“五個轉(zhuǎn)變”改革思想，以主體監(jiān)管為主線，以事后核查為原則，對過去分散的多條線的業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行改造整合，初步建立起統(tǒng)一高效的跨境資金數(shù)據(jù)采集、監(jiān)測、分析和預(yù)警系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對跨境資金流動的實(shí)時統(tǒng)計監(jiān)測與核查。要求基層外匯管理工作者不能再停留在辦理基礎(chǔ)業(yè)務(wù)、簡單依靠系統(tǒng)力量查看數(shù)據(jù)的水平上，而必須認(rèn)識到監(jiān)測與核查是未來外匯管理方式轉(zhuǎn)變后工作的兩大抓手，監(jiān)測分析質(zhì)量決定“五個轉(zhuǎn)變”能否更快實(shí)現(xiàn)。因此，基層人員技術(shù)轉(zhuǎn)型是關(guān)鍵，應(yīng)盡快適應(yīng)外匯管理轉(zhuǎn)型要求，由程序性操作向主動分析轉(zhuǎn)變，由單一監(jiān)測型向復(fù)合分析型轉(zhuǎn)變。努力提升非現(xiàn)場監(jiān)測分析技能與現(xiàn)場核查能力，從宏觀、中觀、微觀等不同層面分析外匯收支情況，深入挖掘數(shù)據(jù)之間的內(nèi)在聯(lián)系，提高對數(shù)據(jù)變化的敏感性，加強(qiáng)對數(shù)據(jù)的管理利用。同時，改進(jìn)核查方法與思路，探索提高核查效率的方式方法，有效實(shí)現(xiàn)監(jiān)測分析結(jié)論向現(xiàn)場核查成果的轉(zhuǎn)化。
（四）加快監(jiān)管角色轉(zhuǎn)型
（一）貿(mào)易信貸管理效果不夠明顯。
企業(yè)貿(mào)易信貸報告數(shù)據(jù)信息是調(diào)整總量核查指標(biāo)、核算收付匯額度以及外匯局進(jìn)行非現(xiàn)場監(jiān)測的重要數(shù)據(jù)來源。但由于受系統(tǒng)功能等方面因素的影響，管理效果還不夠明顯，其表現(xiàn)有三點(diǎn)：一是部分核查指標(biāo)容忍度相對較高。外匯收支規(guī)模較大的貿(mào)易企業(yè)，其貿(mào)易信貸、貿(mào)易融資規(guī)模較大，系統(tǒng)能夠容忍的總量差額指標(biāo)閾值也較高，因此即便企業(yè)發(fā)生部分金額貿(mào)易信貸漏報告行為，總量核查指標(biāo)仍不會出現(xiàn)異常，在非現(xiàn)場監(jiān)測中也不易被發(fā)現(xiàn)。二是企業(yè)報告隨意性較大。貿(mào)易監(jiān)測系統(tǒng)目前還沒有對報告數(shù)據(jù)的自動校驗功能，對貿(mào)易信貸報告結(jié)構(gòu)和期限的限制性設(shè)計顯得不足。而由于企業(yè)報告隨意性較大，企業(yè)極有可能利用貿(mào)易信貸報告粉飾總量核查指標(biāo)。比如，系統(tǒng)無法識別企業(yè)報告收匯申報數(shù)據(jù)是否為預(yù)收貨款項下，企業(yè)可以將非預(yù)收項下收匯數(shù)據(jù)用于進(jìn)行貿(mào)易信貸報告。三是缺少貿(mào)易信貸報告管理監(jiān)測預(yù)警功能。現(xiàn)行監(jiān)測系統(tǒng)中沒有針對貿(mào)易信貸報告管理的非現(xiàn)場監(jiān)測模塊，不能實(shí)現(xiàn)對企業(yè)報告違規(guī)行為的監(jiān)測預(yù)警，對于企業(yè)遲報告、漏報告、錯報告行為，外匯局基本上只能在梳理分析企業(yè)差額指標(biāo)和現(xiàn)場核查中滯后發(fā)現(xiàn)。
（二）既隱蔽又自由的關(guān)聯(lián)交易可能造成跨境資金短期內(nèi)大幅波動。
改革后的貨物貿(mào)易加強(qiáng)了對關(guān)聯(lián)交易的監(jiān)管，企業(yè)在進(jìn)行貿(mào)易信貸報告時應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況勾選關(guān)聯(lián)類型，以確定該筆交易是否屬于關(guān)聯(lián)交易。但是，這主要依靠企業(yè)主動告知，企業(yè)是否真實(shí)勾選，外匯局很難辨別，關(guān)聯(lián)交易的隱蔽性一定程度上使監(jiān)管難度加大。通過監(jiān)管實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，超期限、超規(guī)模的貿(mào)易信貸基本是發(fā)生在關(guān)聯(lián)公司之間，基經(jīng)辦人員在進(jìn)行延期付款報告時，主觀無限期延長付款時間，并隨時提供具有表面真實(shí)性的資料將款項付出，從而造成中長期延期付款規(guī)模的不斷擴(kuò)大和雙方資金往來的自由化，極易形成資金短期內(nèi)的大幅波動，甚至對宏觀經(jīng)濟(jì)及國際收支形勢帶來一定的沖擊和影響。
（三）管理系統(tǒng)行業(yè)差別化管理設(shè)計不完善。
貨物貿(mào)易監(jiān)測系統(tǒng)的總量差額閾值設(shè)定功能可依據(jù)地區(qū)總量差額、資金貨物比和貿(mào)易信貸余額等閥值指標(biāo)，對不同地區(qū)實(shí)施對應(yīng)的差別化管理。但當(dāng)前系統(tǒng)中還沒有貿(mào)易信貸業(yè)務(wù)的行業(yè)、主體和期限等方面的差別化管理指標(biāo)設(shè)計，所有行業(yè)的貿(mào)易信貸管理均按普通行業(yè)進(jìn)行義務(wù)性報告，對企業(yè)單筆貿(mào)易信貸金額和期限以及主體貿(mào)易信貸余額等重要相關(guān)項目未設(shè)計對應(yīng)閾值，系統(tǒng)不能有效地針對不同地區(qū)和不同行業(yè)的貿(mào)易信貸進(jìn)行差別管理。
二、加強(qiáng)貿(mào)易信貸外匯管理的建議
（一）建立完整的貿(mào)易信貸管理制度。
貿(mào)易信貸業(yè)務(wù)屬于債權(quán)債務(wù)范疇，在資本項目管理尚未全面放開下，仍應(yīng)屬于重要的外匯監(jiān)管內(nèi)容。因此建議出臺相應(yīng)的政策法規(guī)：一是擴(kuò)大貿(mào)易信貸義務(wù)性報告范圍，統(tǒng)一企業(yè)貿(mào)易信貸義務(wù)性報告標(biāo)準(zhǔn)，將30天以上(不含)的貿(mào)易信貸業(yè)務(wù)全部納入義務(wù)性報告。二是將銀行貿(mào)易信貸融資業(yè)務(wù)納入管理范圍，建立銀行貿(mào)易信貸報告制度，使外匯局得以全面掌握貿(mào)易信貸的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，準(zhǔn)確研判外匯變化形勢。三是遵循重點(diǎn)監(jiān)測管理原則，進(jìn)一步明確企業(yè)貿(mào)易信貸管理主要范圍，比如可確定將超出一定期限、一定金額的交易進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)測，以提高外匯局非現(xiàn)場監(jiān)測效率。四是進(jìn)一步加強(qiáng)對非正常經(jīng)營業(yè)務(wù)企業(yè)的貿(mào)易信貸管理，如規(guī)定C類企業(yè)不得辦理貿(mào)易信貸外匯業(yè)務(wù)等。
（二）進(jìn)一步完善現(xiàn)行系統(tǒng)功能，為貿(mào)易信貸非現(xiàn)場監(jiān)管提供系統(tǒng)支持。
一是在系統(tǒng)中增設(shè)企業(yè)貿(mào)易信貸非現(xiàn)場監(jiān)測模塊，設(shè)置預(yù)警監(jiān)測指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)對企業(yè)遲報、漏報行為的自動預(yù)警監(jiān)測功能。二是在系統(tǒng)中增設(shè)數(shù)據(jù)校驗功能，在不斷細(xì)化國際收支申報交易附言、交易資金性質(zhì)基礎(chǔ)上，增加貿(mào)易監(jiān)測系統(tǒng)中“企業(yè)報告”模塊報告資金性質(zhì)自動校驗功能，對非貿(mào)易信貸性質(zhì)的收付匯數(shù)據(jù)，系統(tǒng)自動提示無法執(zhí)行貿(mào)易信貸報告業(yè)務(wù)操作。
（三）通過強(qiáng)化內(nèi)外和部門間信息資源共享提升監(jiān)管效率。
進(jìn)一步加強(qiáng)與資本項目、國際收支等內(nèi)部監(jiān)管系統(tǒng)信息資源的共享，利用外匯局內(nèi)部數(shù)據(jù)的交叉比對印證，及時、全面地掌握企業(yè)間關(guān)聯(lián)關(guān)系、經(jīng)營情況、外匯收支和資金流向，提高監(jiān)管效率。同時，加強(qiáng)與海關(guān)、稅務(wù)等監(jiān)管部門的溝通聯(lián)系，進(jìn)一步優(yōu)化部門間信息共享機(jī)制，從而突出監(jiān)管合力，形成對跨境關(guān)聯(lián)交易的全方位監(jiān)控，有效預(yù)防關(guān)聯(lián)公司集中收付匯行為沖擊國際收支秩序的風(fēng)險。
（四）實(shí)施貿(mào)易信貸差別化規(guī)模管理。
1.跨境電子商務(wù)平臺的功能、服務(wù)必將多樣化。
從目前的發(fā)展看，跨境電子商務(wù)將實(shí)現(xiàn)“七個平臺”功能：一是產(chǎn)品展示、宣傳平臺。通過電子商務(wù)平臺展示產(chǎn)品的特性和功能，宣傳企業(yè)；二是交易支付平臺。通過第三方中介支付、擔(dān)保支付等方式，確保跨境交易的安全、有序，減輕中外雙方企業(yè)（個人）的信用成本；三是外匯金融衍生品銷售平臺。通過與商業(yè)銀行合作、建立民營銀行的方式，跨地區(qū)提供金融衍生品服務(wù)，有效降低企業(yè)購買成本；四是提供第三方質(zhì)量擔(dān)保平臺。對進(jìn)出口產(chǎn)品實(shí)行質(zhì)量擔(dān)保，免去企業(yè)、個人的后顧之憂；五是建立外匯理財平臺。使外匯理財更接近普通群眾，實(shí)現(xiàn)藏匯于民；六是建立信用體系平臺。通過對交易的信用評價，建立對外交易（包括國內(nèi)企業(yè)和國外企業(yè)）信用體系，同時與征信系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對接或納入到征信系統(tǒng)中；七是無限擴(kuò)展的一站式平臺。通過跨境電子商務(wù)平臺，結(jié)合市場需求和長期發(fā)展需求，根據(jù)需要提供更多的服務(wù)，建立一站式平臺，極大便利進(jìn)出口業(yè)務(wù)發(fā)展，促進(jìn)外匯業(yè)務(wù)的深度發(fā)展。通過多個平臺的建設(shè)，一是便利企業(yè)跨境銷售，實(shí)現(xiàn)一站式服務(wù)；二是免去企業(yè)的對外貿(mào)易中的很多顧慮和風(fēng)險；三是可以促進(jìn)對外電子商務(wù)的長遠(yuǎn)發(fā)展。
2.將建立以B2B和B2C為主力，C2C為補(bǔ)充的綜合跨境電子商務(wù)模式。
由于跨境交易、支付及運(yùn)輸、報關(guān)等的特殊性，B2B模式和B2C模式勢必成為跨境電子商務(wù)的主力。其相對較大的業(yè)務(wù)量也避免了生產(chǎn)廠家的零售化和碎片化，通過國內(nèi)商務(wù)平臺或國際化平臺進(jìn)行交易，通過第三方平臺支付中介、保證金、延遲付款等方式確保交易的安全。
3.淘寶模式的C2C跨境電子商務(wù)可能成為跨境電子商務(wù)的又一增長點(diǎn)。
B2C模式跨境電子商務(wù)呈不斷增長模式，而作為淘寶的“發(fā)家之本”，C2C模式的跨境電子商務(wù)，也可能最終成為跨境電子商務(wù)的又一增長點(diǎn)，也將使“地球村”的概念真正落到最實(shí)處。C2C跨境交易模式同樣采用第三方商務(wù)平臺。C2C模式固然存在交易金額小、沒有貨物報關(guān)、資金流難以監(jiān)管、貨物不易核實(shí)、收支和結(jié)售匯統(tǒng)計不便等問題。但這一市場需求終究是一個經(jīng)營增長點(diǎn)，僅僅是因為難管理便不去做屬于傳統(tǒng)的管理思維，應(yīng)該是“堵不如疏”，加以引導(dǎo)和合理監(jiān)管，使其向著健康、有序的方向發(fā)展，使其成為對外經(jīng)濟(jì)的又一增長點(diǎn)。
4.互聯(lián)網(wǎng)金融衍生品可能對傳統(tǒng)金融模式產(chǎn)生沖擊。
從“余額寶”成為全社會焦點(diǎn)的事例可以看出，互聯(lián)網(wǎng)金融的許多創(chuàng)新特性勢必對傳統(tǒng)金融模式產(chǎn)生極大沖擊。眾所周知，銀行外匯業(yè)務(wù)利潤較高，地方外匯業(yè)務(wù)銀行可以“躺著掙錢”。但隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的興起，如互聯(lián)網(wǎng)公司與部分外匯指定銀行合作，通過網(wǎng)絡(luò)以較低的服務(wù)費(fèi)用在全國范圍內(nèi)提供外匯業(yè)務(wù)服務(wù)，勢必會吸引大批中小進(jìn)出口企業(yè)客戶，也必然會帶來一些監(jiān)管難題和操作風(fēng)險。
二、電子商務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)金融對外匯管理帶來的挑戰(zhàn)
1.網(wǎng)絡(luò)金融對舊有的“屬地管理”和地方數(shù)據(jù)統(tǒng)計是一大挑戰(zhàn)。
比如說某市某企業(yè)辦理進(jìn)出口收匯，原本在本地市銀行辦理，國際收支申報，業(yè)務(wù)辦理行都在本地，如今通過互聯(lián)網(wǎng)平臺，以較低的成本在浙江杭州某外匯指定銀行辦理，國際收支申報如由主體申報，則應(yīng)申報在該市，而業(yè)務(wù)發(fā)生行在浙江杭州，難以進(jìn)行國際收支核查，而對本地的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，也帶來一定誤差。
2.互聯(lián)網(wǎng)金融對業(yè)務(wù)安全提出了新的挑戰(zhàn)。
一是以互聯(lián)網(wǎng)為平臺，可以更容易地尋找交易方，但交易方為外方，其資質(zhì)、真實(shí)情況、該國政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、可能出現(xiàn)的風(fēng)險等，應(yīng)值得關(guān)注；二是業(yè)務(wù)中出現(xiàn)違約、緊急變化的應(yīng)急處理，因為外方的法律法規(guī)、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等不一，對執(zhí)行、仲裁造成一定的困難；三是互聯(lián)網(wǎng)交易中外方企業(yè)、個人是否納入到信用體系，還是作為信用參考，其真實(shí)性審核如何實(shí)現(xiàn)等問題，應(yīng)值得關(guān)注。
3.對外匯反洗錢、違規(guī)查處也提出了新的挑戰(zhàn)。
便利性極強(qiáng)的互聯(lián)網(wǎng)渠道可能帶來的洗錢、虛假交易等形式更為多樣，對其真實(shí)性的審核、監(jiān)測和檢查，也應(yīng)當(dāng)未雨綢繆。
三、電子商務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)金融外匯政策的改革方向
1.加強(qiáng)外匯管理“大數(shù)據(jù)”建設(shè)。
一是以主體為單位，將所有外匯數(shù)據(jù)集中統(tǒng)一匯總查詢或者“分散存儲，統(tǒng)一調(diào)用”，使外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管更加全面化；二是對外匯數(shù)據(jù)進(jìn)行廣泛采集，集中計算預(yù)測，發(fā)現(xiàn)規(guī)律，作為外匯主體監(jiān)管的一個重要參考。
2.堅持“主體監(jiān)管”原則。
對“屬地管理”采取靈活與統(tǒng)一的方式，對國際收支等系統(tǒng)進(jìn)行升級，不論企業(yè)在那里辦業(yè)務(wù)，在統(tǒng)計數(shù)據(jù)中以屬地為統(tǒng)計單位，同時顯示辦理地區(qū)，一方面便于統(tǒng)計和核查，另一方面也便于核對不同統(tǒng)計口徑的誤差。
3.與商務(wù)部、公安部、海關(guān)加強(qiáng)合作，多位一體，對國際貿(mào)易平臺的安全性、真實(shí)性提出標(biāo)準(zhǔn)，同時加強(qiáng)非現(xiàn)場監(jiān)測。一方面確保新事物對國際貿(mào)易的巨大推動作用，另一方面加強(qiáng)風(fēng)險控制，確保不出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險。
4.對B2C、C2C跨境電子商務(wù)適當(dāng)放寬限制。
放寬B2C、C2C跨境收付匯、結(jié)售匯限制，并加強(qiáng)監(jiān)管，引導(dǎo)其通過合法的方式發(fā)展、壯大。
5.對互聯(lián)網(wǎng)外匯服務(wù)金融衍生品應(yīng)適當(dāng)引導(dǎo)，加強(qiáng)風(fēng)險監(jiān)測。
（一）跨境電子商務(wù)與傳統(tǒng)對外貿(mào)易的主要區(qū)別。作為一項依托電子信息技術(shù)的新興產(chǎn)業(yè)，跨境電子商務(wù)在發(fā)展理念、業(yè)務(wù)模式、交易流程、物流方式及結(jié)算方式等方面，與傳統(tǒng)國際貿(mào)易有著明顯的區(qū)別：一是電子商務(wù)交易具有虛擬性和無紙化特征。跨境電子商務(wù)利用現(xiàn)代信息技術(shù)將傳統(tǒng)的國際貿(mào)易流程數(shù)字化，訂購、交易、支付等整個交易過程都是通過電子信息平臺進(jìn)行的，交易的電子化程度越來越高。二是電子商務(wù)交易直接面對消費(fèi)者，且以快遞物流為主。傳統(tǒng)貿(mào)易是進(jìn)口企業(yè)和出口企業(yè)間的交易，而跨境電子商務(wù)更多是電商和消費(fèi)者或消費(fèi)者與消費(fèi)者間的交易。正是基于這樣的改變，使得跨境電子商務(wù)具有單件包裹出境單價低、頻率高和落地點(diǎn)分散等特點(diǎn)，一般海關(guān)通關(guān)規(guī)則和要求很難滿足這種零散海量報關(guān)的需求。三是第三方支付機(jī)構(gòu)充當(dāng)電子商務(wù)結(jié)算中介。與傳統(tǒng)貿(mào)易結(jié)算方式有很大不同，在跨境電子商務(wù)交易中，境內(nèi)外交易雙方互不見面，第三方支付機(jī)構(gòu)參與其中，架起了交易雙方互信共贏的橋梁。
（二）跨境電子商務(wù)在外匯管理層面需要界定的問題。正是基于與傳統(tǒng)貿(mào)易商差異，電子商務(wù)在外匯管理政策層面存在三個突出問題需要予以明確界定：一是電子商務(wù)交易貿(mào)易性質(zhì)的歸屬管理問題。從電子商務(wù)交易形式上看，跨境電子商務(wù)交易在本質(zhì)上屬于服務(wù)貿(mào)易范疇，國際社會普遍認(rèn)可將其歸入GATS規(guī)則，按服務(wù)貿(mào)易分類進(jìn)行統(tǒng)計和管理。而對于僅僅通過電子商務(wù)方式完成定購、簽約、交易等，但要通過傳統(tǒng)的運(yùn)輸方式將貨物運(yùn)送達(dá)購買人的，則將被歸入貨物貿(mào)易范疇，屬于GATT規(guī)則的管理范疇。由于我國尚未出臺《服務(wù)貿(mào)易外匯管理辦法》及跨境電子商務(wù)外匯管理法規(guī)，導(dǎo)致有關(guān)方面對跨境電子商務(wù)涉及到的外匯交易歸屬管理范疇的把握存在模糊。二是跨境電子商務(wù)支付機(jī)構(gòu)相關(guān)外匯業(yè)務(wù)資格問題。跨境電子商務(wù)及其支付業(yè)務(wù)借助電子信息技術(shù)突破時空限制，將商務(wù)交易延伸到世界的各個角落，使交易資訊和資金鏈條匯集成大數(shù)據(jù)平臺。交易主體一旦缺乏足夠的支付能力或出現(xiàn)信用危機(jī)、違規(guī)經(jīng)營、信息泄、露系統(tǒng)故障等問題，則會引發(fā)交易主體外匯資金風(fēng)險。因此，對跨境電子商務(wù)及其支付機(jī)構(gòu)進(jìn)行外匯市場準(zhǔn)入管理十分重要與迫切。三是跨境電子商業(yè)支付機(jī)構(gòu)外匯管理與監(jiān)管職責(zé)問題。如何對第三方支付機(jī)構(gòu)所提供的跨境外匯收支服務(wù)進(jìn)行有效的管理與準(zhǔn)確的職能定位，急需外匯管理部門在法規(guī)中加以明確，從而使其在制度框架下規(guī)范運(yùn)行。
二、跨境電子商務(wù)支付發(fā)展給外匯管理帶來的挑戰(zhàn)
隨著跨境電子商務(wù)的快速發(fā)展，針對傳統(tǒng)國際貿(mào)易的業(yè)務(wù)特點(diǎn)而設(shè)計的現(xiàn)行貿(mào)易外匯管理政策，已經(jīng)難以適應(yīng)電子商務(wù)在交易形態(tài)和支付方式方面給外匯管理帶來的新要求、新挑戰(zhàn)。
（一）交易的虛擬性和無紙化帶來單證審核困難。在跨境電子商務(wù)中，雙方交易信息和契約要素均以電子形式予以記錄和傳遞，而電子單證很容易被修改而不留任何線索和痕跡，導(dǎo)致傳統(tǒng)的單證審核方式難以跟不上新的形勢變化。而虛擬特性更為突出的虛擬游戲物品等交易產(chǎn)品，其交易的真實(shí)性和可測性則更是難以把握。目前，除了貨物貿(mào)易，服務(wù)貿(mào)易利用跨境電子商務(wù)平臺進(jìn)行交易也日益活躍。按照現(xiàn)行外匯管理規(guī)定，電子通訊、信息服務(wù)、無形資產(chǎn)等服務(wù)貿(mào)易項下售付匯業(yè)務(wù)，需要提供主管部門的批件或資質(zhì)證明。如果按照傳統(tǒng)服務(wù)貿(mào)易那樣向外匯指定銀行提交貿(mào)易紙質(zhì)單證，則難做到相應(yīng)配套，同時也無法體現(xiàn)出跨境電子商務(wù)的優(yōu)勢，即信息流、物流、資金流的高效性和便捷性。
（二）跨境電子商務(wù)支付國際收支申報存在困難。一方面，通過電子支付平臺，境內(nèi)外電商的銀行賬戶并不直接發(fā)生跨境資金流動，且支付平成實(shí)質(zhì)交易資金清算常需要7至10天，因此由交易主體辦理對外收付款申報的規(guī)定較難實(shí)施。另一方，不同的交易方式下對國際收支申報主體也產(chǎn)生不同的影響。如，購匯支付方式實(shí)際購匯人為交易主體，應(yīng)由交易主體進(jìn)行國際收支申報，但實(shí)施起來較為困難；線下統(tǒng)一購匯支付方式實(shí)際購匯人為第三方支付機(jī)構(gòu)，可以第三方支付機(jī)構(gòu)為主體進(jìn)行國際收支申報，但此種申報方式難以體現(xiàn)每筆交易資金實(shí)質(zhì)，增加了外匯審查和監(jiān)管難度。貨物貿(mào)易外匯改革后，外匯管理部門通過貿(mào)易外匯監(jiān)測系統(tǒng)，全面采集企業(yè)貨物進(jìn)出口和貿(mào)易外匯收支逐筆數(shù)據(jù)，定期比對、評估貨物流與資金流總體匹配情況。與傳統(tǒng)貨物貿(mào)易相比，跨境電子商務(wù)的物流方式以快遞為主，難以取得海關(guān)報關(guān)單據(jù)等合法憑證，同時也難以獲得與資金流相匹配的貨物流數(shù)據(jù)，進(jìn)而增加了外匯監(jiān)管工作的復(fù)雜性和工作量。
（三）銀行直接對跨境電子商務(wù)交易進(jìn)行真實(shí)性審核困難。跨境電子商務(wù)的無紙化、虛擬性導(dǎo)致外匯管理部門對跨境電子商務(wù)交易的真實(shí)性、支付資金的合法性難以審核，增大了跨境資金異常流動和反洗錢監(jiān)管的難度。特別是第三方支付機(jī)構(gòu)的介入，原本銀行了如指掌的交易流程被割裂為難以看出關(guān)聯(lián)的繁雜交易。由于缺乏對交易雙方的資訊了解，外匯指定銀行無法直接進(jìn)行貿(mào)易真實(shí)性審核。如在境外收單業(yè)務(wù)中，客戶的支付指令由支付機(jī)構(gòu)掌握，銀行按照支付機(jī)構(gòu)的指令，將資金由客戶賬戶劃入人民幣備付金賬戶，通過銀行購匯入外匯備付金賬戶，再將資金由外匯備付金賬戶匯入目標(biāo)賬戶。即便發(fā)生在同系統(tǒng)，銀行也很難確定各項電子交易的因果關(guān)系。
（四）跨境電子商務(wù)支付外匯備付金賬戶管理困難。隨著跨境電子商務(wù)及支付機(jī)構(gòu)的發(fā)展，機(jī)構(gòu)外匯備付金管理問題日益突顯，而我國當(dāng)前對外匯備付金管理沒有相關(guān)的明確規(guī)定。如，外匯備付金是歸屬經(jīng)常項目范疇還是資本項目范疇沒有明確；外匯備付金賬戶開立、收支范圍、收支數(shù)據(jù)如何報送沒有明確；同一機(jī)構(gòu)本外幣備付金是否可以軋差結(jié)算等無統(tǒng)一管理標(biāo)準(zhǔn)，易使外匯備付金游離于外匯監(jiān)管體系外。等等，這些都需要通過出臺相關(guān)規(guī)定予以解決。
三、適應(yīng)跨境電子商務(wù)發(fā)展的外匯管理政策改進(jìn)
（一）堅持便利化和防風(fēng)險相結(jié)合，完善跨境電子商務(wù)支付機(jī)構(gòu)外匯管理政策。跨境電子商務(wù)與其支付機(jī)構(gòu)不但為進(jìn)出口貿(mào)易企業(yè)提供了網(wǎng)上交易及支付的便利途徑，又通過第三方支付機(jī)構(gòu)的信用中介功能，降低了國內(nèi)企業(yè)進(jìn)入國際新興市場的信用風(fēng)險，有利于加快推進(jìn)我國貿(mào)易便利化進(jìn)程。但是，在我國對外匯資金跨境流動實(shí)行較嚴(yán)格監(jiān)管的背景下，跨境第三方支付從多個方面突破了現(xiàn)有的監(jiān)管體系，產(chǎn)生資金流動的新風(fēng)險。對此，應(yīng)積極應(yīng)對，努力平衡嚴(yán)控風(fēng)險與促進(jìn)發(fā)展的雙重需求，在充分肯定跨境第三方支付發(fā)展積極意義的同時，出臺支持政策和鼓勵措施，保障跨境電子商務(wù)和支付機(jī)構(gòu)平穩(wěn)有序發(fā)展。同時，加強(qiáng)前沿研究，找準(zhǔn)風(fēng)險點(diǎn)，制定具有針對性、可行性、操作性的監(jiān)管措施，有效防范跨境電子商務(wù)給國家經(jīng)濟(jì)安全管理帶來的風(fēng)險。
（二）堅持先試點(diǎn)后推廣的原則，鼓勵和支持跨境第三方支付行業(yè)加快發(fā)展。制定政策措施，鼓勵和支持跨境電子商務(wù)支付機(jī)構(gòu)加快發(fā)展。一方面，允許具有一定規(guī)模、風(fēng)險控制措施完備的第三方支付機(jī)構(gòu)開展跨境電子商務(wù)外匯支付業(yè)務(wù)試點(diǎn)，由其對具有真實(shí)貿(mào)易背景的跨境電子商務(wù)交易提供結(jié)售匯或收結(jié)匯服務(wù)。積極做好對第三方支付機(jī)構(gòu)的輔導(dǎo)工作，指導(dǎo)第三方支付機(jī)構(gòu)在外匯監(jiān)管框架內(nèi)建立健全各項內(nèi)控制度，并根據(jù)第三方支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)開展情況不斷進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，完善規(guī)章制度和操作流程，為跨境電子支付行業(yè)全面推廣打好基礎(chǔ)。另一方面，堅持以業(yè)務(wù)監(jiān)管為基本原則，加強(qiáng)對跨境電子商務(wù)第三方支付機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。根據(jù)業(yè)務(wù)類型所涉及的資金跨境流動方式實(shí)行有針對性的差異化監(jiān)管，第三方支付業(yè)務(wù)范圍由小額貨物貿(mào)易和部分交易價格明確的服務(wù)貿(mào)易，逐步擴(kuò)大到大額或價格波動較大的貨物和服務(wù)貿(mào)易。
（三）制定第三方支付業(yè)務(wù)管理規(guī)范，將跨境電子商務(wù)外匯收支納入經(jīng)常項目。跨境電子商務(wù)是將傳統(tǒng)的國際貿(mào)易流程電子化，改變的僅僅是實(shí)現(xiàn)手段而不是內(nèi)容實(shí)質(zhì)，其交易的主要內(nèi)容仍為商品和服務(wù)。因此，應(yīng)堅持傳統(tǒng)國際貿(mào)易管理原則，按照真實(shí)性、便利性和均衡管理原則對其進(jìn)行管理，確保交易的合法合規(guī)。應(yīng)研究制定具體外匯業(yè)務(wù)管理規(guī)定，明確跨境電子支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)辦理資格和范圍，以及與合作銀行之間的職責(zé)分工。一是明確對第三方支付機(jī)構(gòu)的監(jiān)管要求。明確其應(yīng)對跨境電子商務(wù)交易的真實(shí)性負(fù)責(zé)，建立客戶身份識別制度、交易記錄保存制度、風(fēng)險控制制度和內(nèi)部監(jiān)督制度。二是明確對合作銀行的監(jiān)管要求。跨境電子商務(wù)合作銀行應(yīng)對第三方支付機(jī)構(gòu)代收付環(huán)節(jié)進(jìn)行審核，代交易主體對跨境電子支付交易進(jìn)行逐筆申報。加強(qiáng)對銀行和支付機(jī)構(gòu)的非現(xiàn)場核查及現(xiàn)場檢查。參照貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易外匯管理模式，全面采集第三方支付機(jī)構(gòu)訂單、物流數(shù)據(jù)和國際收支申報逐筆數(shù)據(jù)，按照交易項目將其分別納入貨物貿(mào)易與服務(wù)貿(mào)易外匯監(jiān)測系統(tǒng)進(jìn)行管理，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上實(shí)施總量核查和非現(xiàn)場監(jiān)管。
1.依托業(yè)務(wù)系統(tǒng)，構(gòu)建非現(xiàn)場監(jiān)管體系。外匯管理改革后，外匯局對業(yè)務(wù)系統(tǒng)和數(shù)據(jù)加以整合，由原來的31個業(yè)務(wù)系統(tǒng)整合為3個平臺上的多個應(yīng)用系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了銀行、企業(yè)一個門戶入網(wǎng)、一站式辦事，便利化程度大幅提升。天津外匯局將利用大數(shù)據(jù)并結(jié)合地區(qū)情況，構(gòu)建起以重點(diǎn)企業(yè)監(jiān)測為基礎(chǔ)、外匯指定銀行結(jié)售匯監(jiān)測為節(jié)點(diǎn)、防范外匯風(fēng)險應(yīng)急管理為閘門三位一體的貨物貿(mào)易非現(xiàn)場監(jiān)管體系，建立重點(diǎn)企業(yè)庫和銀行監(jiān)測庫，定期進(jìn)行監(jiān)測，形成宏、中、微觀緊密銜接監(jiān)管體制，有效做到抓大放小，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的針對性和有效性。服務(wù)貿(mào)易要在實(shí)現(xiàn)全口徑采集業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，建立重點(diǎn)企業(yè)核查機(jī)制，分階段、分行業(yè)、分交易類別確定監(jiān)管重點(diǎn)，通過系統(tǒng)設(shè)置重點(diǎn)企業(yè)樣本組，有針對性地開展非現(xiàn)場監(jiān)測和現(xiàn)場核查工作，提高監(jiān)測工作效率。
2.建立工作制度，完善非現(xiàn)場監(jiān)測工作機(jī)制。外匯管理改革后，監(jiān)測分析成為常態(tài)化工作，天津外匯局要分別建立貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、個人和賬戶非現(xiàn)場監(jiān)測規(guī)程制度，明確非現(xiàn)場監(jiān)測與綜合分析內(nèi)容和具體業(yè)務(wù)流程，并定期形成分析報告作為監(jiān)測分析常態(tài)化重要載體。同時要成立外匯綜合分析工作小組，每季度召開工作例會，對分析報告內(nèi)容進(jìn)行充分討論，集體研究確定下一步監(jiān)測核點(diǎn)，形成一套完善的非現(xiàn)場監(jiān)測工作機(jī)制。
3.優(yōu)化人員配置，提升綜合監(jiān)測分析水平。外匯管理改革后，外匯局職能有所轉(zhuǎn)變，天津外匯局將按照總局要求重新劃分科室、對業(yè)務(wù)流程再造、整合崗位設(shè)置，讓學(xué)習(xí)能力強(qiáng)、業(yè)務(wù)水平高、綜合素質(zhì)過硬的年輕骨干負(fù)責(zé)綜合分析和非現(xiàn)場監(jiān)測工作，做好對經(jīng)常項目外匯形勢分析工作，發(fā)現(xiàn)趨勢性和苗頭性問題及時反饋，切實(shí)提高綜合監(jiān)測分析水平。
二、從重事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)事后管理
1.創(chuàng)新監(jiān)管模式，實(shí)行專人負(fù)責(zé)的全方位、立體化監(jiān)管。外匯管理改革后，天津外匯局應(yīng)不斷探索新型監(jiān)管模式，將所有需重點(diǎn)監(jiān)測及關(guān)注問題進(jìn)行梳理，按照業(yè)務(wù)系統(tǒng)模塊與貿(mào)易方式相結(jié)合再任務(wù)分解的方法，對監(jiān)測工作進(jìn)行劃分，明確監(jiān)測重點(diǎn)和責(zé)任，實(shí)行專人專領(lǐng)域監(jiān)管，全方位、立體化監(jiān)測跨境資金流動，并按月溝通監(jiān)測情況、集體研究確定核查方向，提高監(jiān)管有效性。
2.強(qiáng)化事后管理，加大現(xiàn)場核查和分類管理力度。外匯管理改革后，天津外匯局要采取與企業(yè)負(fù)責(zé)人約談等多種方式，對外匯業(yè)務(wù)存在異常的企業(yè)實(shí)施現(xiàn)場核查，并將符合分類管理條件的企業(yè)及時進(jìn)行分類，使絕大多數(shù)A類企業(yè)享受便利，對B、C類企業(yè)在單證審核、業(yè)務(wù)類型、辦理程序、結(jié)算方式等方面實(shí)施審慎監(jiān)管，充分體現(xiàn)促進(jìn)便利化與加強(qiáng)管理并重的監(jiān)管原則，這也從根本上改變了過去“一人得病，大家吃藥”的管理模式。同時發(fā)現(xiàn)異常交易線索向外匯檢查部門移交并積極配合檢查工作，嚴(yán)懲違法違規(guī)行為。
3.注重專項管理，加強(qiáng)對新外貿(mào)企業(yè)的幫扶。外匯管理改革后，外匯局對新列入名錄企業(yè)實(shí)施輔導(dǎo)期管理，為了更好地對新外貿(mào)企業(yè)進(jìn)行服務(wù)，天津外匯局一方面要加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，組織專題培訓(xùn)班全面介紹外匯法規(guī)，同時日常提供專門咨詢，另一方面要管理與服務(wù)并行，對新企業(yè)實(shí)行定時提醒、分類管理的措施。這種做法將不僅強(qiáng)化企業(yè)守法自律意識，也使外匯局對輔導(dǎo)期企業(yè)管理日常化、制度化，同時也有助于外匯局提供政策服務(wù)、依法行政，形成正向激勵，切實(shí)做到將服務(wù)寓于管理，為新企業(yè)保駕護(hù)航。
三、從重行為管理轉(zhuǎn)變?yōu)楦訌?qiáng)調(diào)主體管理
1.建立重點(diǎn)企業(yè)聯(lián)系服務(wù)機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)主體降低成本提高效率。天津地區(qū)大企業(yè)數(shù)量少、外匯收支占比高，針對此特點(diǎn)，天津外匯局要進(jìn)一步完善相關(guān)制度，建立重點(diǎn)企業(yè)聯(lián)系服務(wù)機(jī)制，對核心企業(yè)實(shí)行“一對一”專員聯(lián)系制度，及時溝通了解重點(diǎn)企業(yè)新動向，并提供政策指導(dǎo)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)從抓全部主體向抓重點(diǎn)主體的轉(zhuǎn)變，同時也將有效促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)主體降低成本、提高效率。
2.探索銀行主體監(jiān)管，加強(qiáng)對銀行的窗口指導(dǎo)和核查。外匯管理改革后，銀行將承擔(dān)更多真實(shí)性審核工作，是外匯局和企業(yè)間的重要橋梁，銀行是否能切實(shí)履行“展業(yè)三原則”是外匯政策能否成功落地的關(guān)鍵。天津外匯局將指導(dǎo)銀行制定并完善其內(nèi)控制度，同時對銀行結(jié)售匯情況進(jìn)行監(jiān)測，加強(qiáng)溝通聯(lián)系，使銀行能及時了解外匯形勢與當(dāng)前時期需關(guān)注的問題，并對其外匯業(yè)務(wù)加以指導(dǎo)，提升銀行防范外匯風(fēng)險的能力。
四、從“有罪假設(shè)”轉(zhuǎn)變到“無罪假設(shè)”
1.促進(jìn)貿(mào)易投資便利化，服務(wù)地區(qū)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。外匯管理改革重要目的就是進(jìn)一步促進(jìn)便利、服務(wù)實(shí)體發(fā)展，天津外匯局也將結(jié)合地區(qū)實(shí)際，因地制宜，首先要提升跨境電子商務(wù)等新興業(yè)務(wù)的政策便利化程度，開展實(shí)地調(diào)研了解其業(yè)務(wù)流程和需求，加強(qiáng)培訓(xùn)和指導(dǎo)并給予專項服務(wù)。其次，要穩(wěn)步開展支付機(jī)構(gòu)跨境電子商務(wù)外匯支付業(yè)務(wù)試點(diǎn)工作，指導(dǎo)有需求的公司完成前期相關(guān)準(zhǔn)備工作。
2.實(shí)行差異化管理，確保合規(guī)企業(yè)享受政策便利。近年來，天津地區(qū)外貿(mào)企業(yè)轉(zhuǎn)賣業(yè)務(wù)量迅速擴(kuò)大，轉(zhuǎn)賣業(yè)務(wù)存在資金流與貨物流偏離的特點(diǎn)，如不加以處理，這些指標(biāo)異常的轉(zhuǎn)賣企業(yè)會被業(yè)務(wù)系統(tǒng)自動列入重點(diǎn)企業(yè)監(jiān)測庫，進(jìn)而進(jìn)入現(xiàn)場核查，這樣不僅會增加外匯局現(xiàn)場核查業(yè)務(wù)量和審核難度，還將加大相關(guān)企業(yè)工作量。下一步，天津外匯局將對主營轉(zhuǎn)賣業(yè)務(wù)的企業(yè)進(jìn)行調(diào)研，并研究措施對其實(shí)行差異化管理，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的同時，確保合規(guī)企業(yè)享受政策便利。
五、從“正面清單”轉(zhuǎn)變到“負(fù)面清單”
1.法無明文禁止即可為，明確“一事一議”處理機(jī)制。對于現(xiàn)行法規(guī)中無明確規(guī)定的業(yè)務(wù)，要采取“一事一議”方式，本著“促便利、防風(fēng)險”原則，集體研究解決方案，必要時向總局報備。
為了緩解外匯儲備增加對貨幣供應(yīng)的不利影響，對沖外匯儲備的壓力，央行從2002年就開始了大規(guī)模的公開市場操作。起初，公開市場操作集中于以國債為主的現(xiàn)券買斷操作和回購操作上。然而，由于央行資產(chǎn)負(fù)債表中的債券存量相當(dāng)有限，在經(jīng)歷了一段不長時期的單向操作之后，央行發(fā)現(xiàn)自己陷入了無券可賣的尷尬境地。正是在這種情況下，作為一種替代手段，央行于2002年9月24日將公開市場操作中未到期的正回購轉(zhuǎn)換為中央銀行票據(jù)，然后再用于回購操作。央行票據(jù)從此正式進(jìn)入中國的債券市場。2003年初，鑒于外匯儲備又比上年驟增742億美元的現(xiàn)實(shí)，央行認(rèn)識到，外匯儲備的增加可能會持續(xù)一個相當(dāng)長的時期。這意味著，對沖由此引起的貨幣供應(yīng)的過度增加，將成為中國貨幣政策在今后一個較長時期的主要任務(wù)。由于可用來實(shí)施對沖操作的金融工具依然缺乏，央行遂決定將央行票據(jù)作為今后公開市場操作的主要基礎(chǔ)。于是，從2003年4月22日開始，央行票據(jù)開始了大規(guī)模發(fā)行，并作為貨幣市場的一個重要券種被允許在銀行間市場上流通。在從那以后的短短4年多時間里，央行票據(jù)的發(fā)行規(guī)模迅速增長，品種也不斷增多。
從以上的簡短回顧不難看出，央行票據(jù)是在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融改革的特定歷史環(huán)境下，在中國迅速融入全球經(jīng)濟(jì)體系，在國內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域改革尚在進(jìn)行之中，特別是財政政策和貨幣政策的協(xié)調(diào)配合機(jī)制尚待完善的條件下，為了有效實(shí)施貨幣政策做出的現(xiàn)實(shí)選擇。在這個意義上，它是具有中國特色的金融創(chuàng)新。
央行票據(jù)的產(chǎn)生及發(fā)展，對我國金融體制改革和迄今為止的金融宏觀調(diào)控發(fā)揮了重大作用：其一，中央銀行由此獲得了一種主動、靈活且可大規(guī)模操作的金融工具。通過對這種金融工具的買賣，央行實(shí)現(xiàn)了在其資產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大的條件下，通過對其自身負(fù)債結(jié)構(gòu)的調(diào)整來調(diào)整商業(yè)銀行可貸資金量，從而實(shí)施反周期的貨幣政策調(diào)控的積極效果。其二，由于其連續(xù)滾動發(fā)行方式、競爭性招投標(biāo)、大量的市場供需和活躍的二級市場交易（銀行間市場），央行票據(jù)的發(fā)行利率事實(shí)上已經(jīng)成為了我國貨幣市場的基準(zhǔn)利率，為金融機(jī)構(gòu)的其他資產(chǎn)業(yè)務(wù)提供了利率定價的基準(zhǔn)，這在一定程度上推動了我國利率市場化的進(jìn)程。其三，作為一種無風(fēng)險、規(guī)模巨大和交易活躍的基礎(chǔ)性金融債券，央行票據(jù)市場的發(fā)展不僅推動了我國貨幣市場的快速發(fā)展，為各類金融機(jī)構(gòu)實(shí)施流動性管理和風(fēng)險管理提供了有效工具，而且推動了以開發(fā)各類金融衍生品為主要內(nèi)容的金融創(chuàng)新。
但也應(yīng)當(dāng)看到，發(fā)展央行票據(jù)市場，是在我國國債市場發(fā)展不充分，其市場密度、深度和彈性均存在缺陷，從而很難為貨幣政策操作提供有效基礎(chǔ)的條件下，央行為了弱化外匯儲備迅速增長之不利影響而作出的“次優(yōu)”選擇，因此，其存在缺陷在所難免，主要表現(xiàn)在如下三個方面：
（1）成本問題
由于央行票據(jù)構(gòu)成央行負(fù)債，在其操作過程中，央行需要為其發(fā)行的票據(jù)支付利息，這便產(chǎn)生了調(diào)控成本問題。然而，如果徑直將央行票據(jù)的利息支出全部歸諸調(diào)控成本，那是不正確的。在理論上，我們可以從兩個角度來衡量央行票據(jù)的成本。第一，由于發(fā)行央行票據(jù)的目的是為了對沖央行因過度買進(jìn)其他資產(chǎn)（外匯）所造成的基礎(chǔ)貨幣之過度投放，而央行買進(jìn)的這些資產(chǎn)又是有收益的，所以，分析央行票據(jù)的成本，必須將發(fā)行央票所支付的利息與其相應(yīng)增加持有的外匯資產(chǎn)的收益進(jìn)行比較。第二，在央行的武器庫中，還有一種“對沖”工具，這就是提高法定準(zhǔn)備金率。因此，我們還可以將央行購買并持有外匯資產(chǎn)的收益同央行提高法定準(zhǔn)備金率所需支付的成本（對法定準(zhǔn)備金支付的利息）進(jìn)行比較。做了上述比較之后，對于對沖外匯儲備增長的成本問題，顯然應(yīng)有不同的看法。進(jìn)一步，我們還可以對發(fā)行央票的成本（央票利率）與提高法定準(zhǔn)備金率的成本（法定準(zhǔn)備金利率）進(jìn)行比較。很明顯，前者的成本比后者要高。于是，對于近來央行不斷提高法定準(zhǔn)備金率的政策操作，我們可以基于成本的比較找到比較強(qiáng)有力的解釋。
（2）雙重角色的矛盾
無論其目的為何，發(fā)行央行票據(jù)總意味著央行增加了市場上對資金的需求；反之則相反。它的這一操作，必然會對市場資金供求和市場利率產(chǎn)生影響。這樣，就在央行大量發(fā)行央票來收縮流動性的時候，它同時也就成為我國貨幣市場上最大的做市商。作為做市商與作為調(diào)控當(dāng)局這兩種矛盾身份的一體化，無疑增加了央行宏觀調(diào)控的復(fù)雜性，并加重了其在貨幣政策操作的兩個主要對象－貨幣供應(yīng)量和利率－之間進(jìn)行協(xié)調(diào)的難度。在極端的情況下，倘若央行為了降低其操作成本而對央行票據(jù)的利率有所追求，就會有操縱利率之嫌－這顯然與央行的市場中立地位和市場穩(wěn)定功能相悖。
（3）開放經(jīng)濟(jì)條件下內(nèi)、外均衡的矛盾
發(fā)行央行票據(jù)為的是對沖外匯儲備的過度增加，其直接出發(fā)點(diǎn)在于追求內(nèi)部均衡。而央行票據(jù)市場的供求態(tài)勢和由之決定的利率走勢，又將通過其對人民幣資金的供求對比和市場利率之走勢的影響，對外匯市場和人民幣匯率的動態(tài)產(chǎn)生沖擊，這便涉及到外部均衡問題。不難看出，單一運(yùn)用發(fā)行央票這種手段來同時應(yīng)付對內(nèi)均衡和對外均衡兩個經(jīng)常不一致的目標(biāo)，不免有顧此失彼之虞。舉例說，為對沖外匯儲備增加而發(fā)行央票，固然達(dá)到了收緊銀根的效果，滿足了對內(nèi)均衡的要求；但銀根的收縮將導(dǎo)致人民幣利率水平上升，而利率水平的上升，即便沒有進(jìn)一步刺激投機(jī)性外匯的進(jìn)一步流入，至少也沒有弱化其流入的動力。
需要指出的是，如果我國依然實(shí)行固定匯率制，從而無須顧及匯率水平的變動，這一缺陷并不明顯。但是，WTO過渡期的結(jié)束以及匯率形成機(jī)制的加快改革，無疑加速了我國發(fā)展為開放性大型經(jīng)濟(jì)體的步伐，致使這一缺陷日益凸顯。
在以上所舉的三個缺陷中，第一個缺陷是可以忽略的。因為，所謂成本問題，實(shí)在只是財務(wù)安排的一個假象－如果把外匯資產(chǎn)和央票負(fù)債納入同一個核算框架中同時考慮，這個問題事實(shí)上并不存在。我們在下文中將集中討論這一問題。真正成為間題的是后兩者。出現(xiàn)第二個缺陷的原因，在于央行在央票的操作中不免有自己的利益存在，集做市商與調(diào)控者兩個相互對立的職能于一身，自然難免沖突。出現(xiàn)第三個缺陷的原因，在于中國日益成長為開放性大型經(jīng)濟(jì)體，從而必須同時兼顧對內(nèi)均衡和對外均衡兩個相互聯(lián)系但經(jīng)常沖突的目標(biāo)－將這兩項任務(wù)擠壓在單一的對沖操作和提高法定準(zhǔn)備金率的操作之中，已經(jīng)使得央行陷入左支右細(xì)的窘境，并降低了國家總體的宏觀調(diào)控效力。
二、外匯儲備管理體制的國際經(jīng)驗
在我們看來，從長遠(yuǎn)計，中國外匯儲備管理體制改革的基本任務(wù)之一，就是要隔斷外匯儲備的動態(tài)同國內(nèi)貨幣供應(yīng)的僵硬聯(lián)系。在探討改革我國外匯儲備管理體制的方略之前，有必要對別國的經(jīng)驗作些比較分析。通過分析美國、英國、日本、歐盟、韓國、新加坡和我國香港特區(qū)等國家（地區(qū)）的外匯管理體制安排，并分析這些國家（地區(qū)）實(shí)踐經(jīng)驗背后的理論線索和邏輯關(guān)系，我們概括出如下兩點(diǎn)認(rèn)識：
（1）外匯儲備持有者問題
關(guān)于外匯儲備的當(dāng)局的安排，大國和小國有著截然不同的選擇。經(jīng)濟(jì)開放的大國更傾向于由財政部門或貨幣當(dāng)局之外的專設(shè)部門持有外匯儲備，并相應(yīng)承擔(dān)外匯市場干預(yù)和匯率穩(wěn)定職能；而小國則更多地選擇由中央銀行直接持有外匯儲備，并相應(yīng)承擔(dān)外匯市場干預(yù)與匯率穩(wěn)定職能。
對于任何開放型經(jīng)濟(jì)體來說，宏觀調(diào)控的任務(wù)均可概括為同時追求對內(nèi)均衡和對外均衡。但是，因經(jīng)濟(jì)規(guī)模的不同，從而對內(nèi)部均衡重要性強(qiáng)調(diào)程度的不同，大國和小國處理內(nèi)外均衡關(guān)系的模式存在著重大差異。
對于開放型大國經(jīng)濟(jì)來說，由于客觀上本國經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立性較強(qiáng)，且經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立性始終受到強(qiáng)調(diào)，宏觀調(diào)控的基本任務(wù)，便是要同時實(shí)現(xiàn)內(nèi)外均衡。然而，經(jīng)濟(jì)政策理論（例如“丁伯根法則”）和各國實(shí)踐均告訴我們：由于一種政策工具只能實(shí)現(xiàn)一項政策目標(biāo)，要實(shí)現(xiàn)內(nèi)部均衡和外部均衡兩個經(jīng)常不相容的宏觀調(diào)控目標(biāo)，至少需要兩種以上的政策工具。同樣已經(jīng)成為共識的是：在浮動匯率制下，財政政策優(yōu)于實(shí)現(xiàn)對外均衡，而貨幣政策則優(yōu)于實(shí)現(xiàn)對內(nèi)均衡。因此我們看到，像美國、英國、日本、韓國之類的大國，均確定了由貨幣當(dāng)局負(fù)責(zé)內(nèi)部均衡、而由財政當(dāng)局負(fù)責(zé)外部均衡的分工。由于外匯儲備更多地涉及外部均衡問題，這些國家自然都選擇由財政當(dāng)局來主導(dǎo)外匯管理體制，并負(fù)責(zé)制定匯率政策。
由財政部門或?qū)ＴO(shè)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)外匯管理體制的最大好處，在于可以切斷外匯儲備與基礎(chǔ)貨幣供給之間的直接聯(lián)動關(guān)系，阻隔匯率變動可能對貨幣政策產(chǎn)生的直接影響。同時，由于隔斷了不穩(wěn)定的外部沖擊，貨幣政策的獨(dú)立性得到加強(qiáng)，其調(diào)控國內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的能力也得到提高。
小型開放經(jīng)濟(jì)體的情況則不同。由于它們幾乎不存在可以自我支撐的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)體系，其經(jīng)濟(jì)運(yùn)行是高度依賴全球市場的。這意味著，小型開放經(jīng)濟(jì)的內(nèi)外均衡具有一致性，基本上不存在所謂的內(nèi)外均衡沖突問題，也就無所謂內(nèi)外均衡的職能分工問題。同樣由于小型經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度依賴外部環(huán)境，保持匯率穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)外部均衡，在多數(shù)情況下總會成為壓倒一切的目標(biāo)。新加坡以及我國香港地區(qū)便是實(shí)例。這兩個經(jīng)濟(jì)體事實(shí)上都不擁有真正意義的中央銀行，也不存在真正意義的貨幣政策。如果一定要作比較，那么，他們的貨幣政策的唯一目標(biāo)就是保持匯率穩(wěn)定。在這種情況下，選擇由貨幣當(dāng)局負(fù)責(zé)外匯儲備的管理，以確保本國基礎(chǔ)貨幣供給與外匯儲備的變動保持同步變動關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)匯率穩(wěn)定和整體經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的必要條件。
（2）外匯儲備資產(chǎn)的多樣化
在外匯儲備管理模式的選擇上，儲備規(guī)模較大的國家傾向于對外匯儲備進(jìn)行分檔管理。其外匯儲備管理的目標(biāo)，在常規(guī)的流動性之外，均有一定的收益率要求。
從國際比較來看，外匯儲備較少（對匯率干預(yù)要求較低）的國家，由于持有外匯資產(chǎn)的機(jī)會成本較低，通常采取的是較為簡單的管理模式，其儲備管理的首要目標(biāo)大都是維持較高的流動性，對外匯儲備的收益性沒有太多的要求。而在那些儲備規(guī)模較大的國家（主要集中在亞洲地區(qū)）中，出于提高管理效率的考慮，往往對外匯儲備實(shí)行了分檔管理，在確保外匯儲備流動性的前提下，將多余部分進(jìn)行收益率較高的各種投資，以提高外匯儲備的整體收益水平。
比如，從1997年開始，韓國貨幣當(dāng)局便將儲備資產(chǎn)分為流動部分、投資部分和信托部分三個部分來管理，并對不同的部分設(shè)定不同的投資基準(zhǔn)。流動部分由美元存款和短期美國國庫券組成，每季度根據(jù)儲備現(xiàn)金流來決定合適的規(guī)模，追求高度流動性的目標(biāo)。投資部分投資于中長期、固定收入的資產(chǎn)，追求收益率目標(biāo)。以上兩個部分的外匯儲備均由韓國銀行的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。信托部分同樣追求收益率目標(biāo)，不同的是，這部分外匯資產(chǎn)是委托給國際知名的資產(chǎn)管理公司進(jìn)行管理的。根據(jù)韓國銀行的解釋，設(shè)置這一檔的目的，在于提高儲備收益的同時，提供一條向國際知名管理公司學(xué)習(xí)先進(jìn)投資知識的途徑。自2003年開始，韓國進(jìn)一步成立了由政府全額出資的韓國投資公司（KIC）。從功能設(shè)置來看，該公司將作為一個資產(chǎn)管理公司，逐步接受韓國銀行和財政部的委托，管理一部分外匯儲備資產(chǎn)。
新加坡政府亦然。與韓國不同的是，它不僅將國家外匯儲備分出兩檔，而且該兩檔的儲備分別交由金融管理局和政府投資公司（GIC）來持有并管理，從而實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)分離。在這種安排下，新加坡金融管理局持有的外匯儲備主要用于干預(yù)外匯市場，及作為基礎(chǔ)貨幣發(fā)行的保證，目的是維持新元匯率的穩(wěn)定。而新加坡政府投資公司，作為一家由政府全額出資的資產(chǎn)管理公司，則接受政府管理外匯儲備的委托，通過其6個海外機(jī)構(gòu)，在全球主要資本市場上對股票、公司債券、貨幣市場證券、甚至金融衍生產(chǎn)品進(jìn)行投資，來實(shí)現(xiàn)外匯儲備收益的長期增長。
我國香港特區(qū)也將外匯基金分為支持組合和投資組合兩檔來實(shí)現(xiàn)分檔管理。支持組合為貨幣基礎(chǔ)提供支持，進(jìn)行外匯市場干預(yù)，以此確保港元匯率的穩(wěn)定。投資組合則保障資產(chǎn)的價值及長期購買力，追求較為長期的投資收益。投資基準(zhǔn)由外匯基金咨詢委員會制定，其主要內(nèi)容包括外匯基金對各國及各環(huán)節(jié)資產(chǎn)類別的投資比重及整體貨幣擺布。外匯基金雇傭全球外聘基金經(jīng)理負(fù)責(zé)管理外匯基金約三分之一的總資產(chǎn)及所有股票組合。
值得注意的是，類如美國、英國這樣的發(fā)達(dá)國家，雖然憑借其本幣在國際金融體系中居于“關(guān)鍵貨幣”地位而不保持大量外匯儲備，但是，其外匯儲備管理也都含有“在保持流動性和安全性前提下爭取實(shí)現(xiàn)利潤最大化”的目標(biāo)。
三、中國外匯儲備管理體制改革的可行方向
中國外匯儲備的迅速增長，是由一系列國際和國內(nèi)因素造成的。就國際而論，全球經(jīng)濟(jì)失衡當(dāng)推首因；就國內(nèi)而言，儲蓄過剩并造成國際收支順差，則屬根源。特別需要注意的是，大量研究顯示：無論是全球經(jīng)濟(jì)失衡還是國內(nèi)儲蓄過剩，都是由一系列實(shí)體經(jīng)濟(jì)因素和體制因素造成的，要在短期內(nèi)矯正它們絕非易事。這意味著，外匯儲備持續(xù)增長，將是我們在今后一個較長時期中必須面對的情勢。鑒于外匯儲備的增長已經(jīng)成為影響我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行日益重要的因素，并已顯示出若干負(fù)面影響，鑒于我國現(xiàn)行的外匯儲備體制已經(jīng)不足以應(yīng)對這種新的復(fù)雜局面，改革傳統(tǒng)的外匯儲備管理體制，創(chuàng)造一個靈活且有效的制度框架，已成當(dāng)務(wù)之急。
建立全球配置資源的戰(zhàn)略。面對國家外匯儲備迅速增長的局面，人們直觀的反應(yīng)是要將外匯儲備“用掉”。我們認(rèn)為，這種看法過于簡單化。應(yīng)當(dāng)清楚地認(rèn)識到這樣的事實(shí)：如果我們當(dāng)真能夠大量購買國外的資源、產(chǎn)品和勞務(wù)，亦即為外匯儲備找到規(guī)模巨大且穩(wěn)定的非金融用途，外匯儲備就不會增長過快了。反過來說，外匯儲備所以增長過快，正是因為我們“用”不出去。在此情勢下，簡單地為了減少外匯儲備而不計成本、甚至浪費(fèi)地“用掉”我們用國內(nèi)資源和產(chǎn)品交換而來的外匯儲備，肯定是不足取的。
有鑒于此，面對外匯儲備不斷增長的局面，應(yīng)當(dāng)提出的任務(wù)是促進(jìn)外匯儲備多渠道使用。綜合別國經(jīng)驗和我國的實(shí)踐，這既包括外匯資產(chǎn)持有機(jī)構(gòu)的多元化，也包括外匯資產(chǎn)投資領(lǐng)域的多樣化。
中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展正站在一個新的歷史起點(diǎn)上。在過去近30年改革開放取得巨大成果的基礎(chǔ)上，今后的中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢必更廣泛和更深入地融入全球經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行之中。因此，更加積極、主動地運(yùn)用全球的資源來為中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，或者說，著眼于全球經(jīng)濟(jì)運(yùn)行來規(guī)劃我國的資源配置戰(zhàn)略，應(yīng)當(dāng)成為中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的立足點(diǎn)。毫無疑問，外匯儲備管理體制的改革應(yīng)當(dāng)被有機(jī)地納入這一全球化發(fā)展戰(zhàn)略之中。具體而言，我國外匯儲備管理體制改革的主要目標(biāo)是：更加有效和多樣化地使用外匯儲備，實(shí)現(xiàn)商品輸出向生產(chǎn)輸出和資本輸出的轉(zhuǎn)變，并借此在全球范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。
（1）改革之一：國家外匯資產(chǎn)持有者的分散化
迄今為止，我國依然實(shí)行比較嚴(yán)格的外匯管制。在現(xiàn)行的框架下，絕大部分外匯資產(chǎn)都必須集中于貨幣當(dāng)局，并形成官方外匯儲備；其他經(jīng)濟(jì)主體，包括企業(yè)、居民和其他政府部門在內(nèi)，都只能在嚴(yán)格限定的條件下持有外匯資產(chǎn)。這種外匯管理體制是與傳統(tǒng)體制下國家外匯儲備短缺的情況相適應(yīng)的；而今的情況是，我們已經(jīng)開始為外匯儲備積累過多及增長過快而苦惱。適應(yīng)上述變化，放松外匯管理已經(jīng)勢在必行。近來有關(guān)當(dāng)局提出了要大力推行“藏匯于民”戰(zhàn)略，正是適應(yīng)了這種轉(zhuǎn)變的趨勢。
在我們看來，我國外匯儲備管理體制的改革，就持有主體多元化而言，就是要將原先集中由人民銀行持有并形成官方外匯儲備的格局，轉(zhuǎn)變?yōu)橛韶泿女?dāng)局（形成“官方外匯儲備”）、其他政府機(jī)構(gòu)（形成“其他官方外匯資產(chǎn)”）和企業(yè)與居民（形成“非官方外匯資產(chǎn)”）共同持有的格局。這樣做的目的有二：其一，通過限定貨幣當(dāng)局購買并持有的外匯儲備規(guī)模，有效地隔斷外匯資產(chǎn)過快增長對我國貨幣供應(yīng)的單方向壓力并據(jù)以減少流動性，保證貨幣當(dāng)局及其貨幣政策的獨(dú)立性；其二，為外匯資產(chǎn)的多樣化創(chuàng)造適當(dāng)?shù)捏w制條件。
從某種意義上講，匯金公司的設(shè)立和有效運(yùn)行，標(biāo)志著外匯資產(chǎn)持有主體的多樣化進(jìn)程已在我國展開。只不過，在目前的體制框架下，匯金公司的法律地位并不明確，相應(yīng)地，它與央行的資產(chǎn)負(fù)債關(guān)系也未界定清楚。因此，為了進(jìn)一步推進(jìn)我國外匯儲備管理體制改革，一方面，我們應(yīng)盡快明確匯金公司的法律地位及其功能，另一方面，根據(jù)國家對外開放的需要，還可再設(shè)立若干預(yù)匯金類似的專業(yè)化投資型機(jī)構(gòu)。
在這里需要特別強(qiáng)調(diào)專設(shè)外匯管理機(jī)構(gòu)的重大意義。在經(jīng)濟(jì)全球化的大趨勢下，設(shè)立專業(yè)性政府投資公司來管理部分外匯資產(chǎn)，具有積極參與國際金融市場、學(xué)習(xí)先進(jìn)金融知識、了解市場最新動態(tài)、提升國家金融競爭能力的戰(zhàn)略意義。在這方面，新加坡和韓國專設(shè)政府投資公司（新加坡的GIC，韓國的KIC）的經(jīng)驗值得我們借鑒。
（2）改革之二：與持有主體多樣化相適應(yīng)的外匯資產(chǎn)多元化
一些研究者指責(zé)我國的外匯儲備都用于購買美國的政府債券，從而造成外匯儲備收益的低下。以上分析表明這是不確實(shí)的。事實(shí)上，自從上個世紀(jì)末期以來，我國外匯儲備，無論就其幣種而言還是就其資產(chǎn)種類而言，就已經(jīng)多元化了。因此，所謂外匯資產(chǎn)多樣化的任務(wù)，就是在原先有效操作的基礎(chǔ)上，對官方外匯資產(chǎn)做出明確的功能劃分，并確定相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，同時規(guī)定適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管框架。
在總體上，我們應(yīng)當(dāng)將國家外匯資產(chǎn)劃分為兩個部分。
第一部分可稱流動性部分，其投資對象主要集中于發(fā)達(dá)國家的高流動性和高安全性的貨幣工具和政府債務(wù)上。這一部分外匯資產(chǎn)形成“官方外匯儲備”，主要功能是用于為貨幣政策和匯率政策的實(shí)施提供資產(chǎn)基礎(chǔ)。毫無疑問，官方外匯儲備應(yīng)繼續(xù)由央行負(fù)責(zé)持有并管理。
第二部分可稱投資性部分，它主要被用于投資在收益性更高的金融資產(chǎn)上。從持有主體上看，其中一部分可交由其他政府經(jīng)濟(jì)部門管理，形成“其他官方外匯資產(chǎn)”，主要用于貫徹國家對外發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整，在海外購買國家發(fā)展所需的戰(zhàn)略性資源、設(shè)備和技術(shù)，或者在海外進(jìn)行直接投資，或者購買具有一定風(fēng)險的高收益國外股票、債券、乃至金融衍生產(chǎn)品。應(yīng)當(dāng)指出的是，只要制度設(shè)計得當(dāng)，央行也可以持有一部分非儲備的其他官方外匯資產(chǎn)。當(dāng)然，在賬目上，這部分外匯資產(chǎn)應(yīng)與央行的資產(chǎn)負(fù)債表明確地劃分開來。其余的外匯資產(chǎn)（非官方外匯資產(chǎn)），應(yīng)當(dāng)按照“藏匯于民”的思路，配合外匯管制放松的步調(diào)，鼓勵由企業(yè)和居民購買并持有。
（3）改革之三：劃定貨幣當(dāng)局持有的“官方外匯儲備”規(guī)模
外匯儲備管理體制改革的必然內(nèi)容之一，就是將一部分外匯資產(chǎn)從貨幣當(dāng)局的資產(chǎn)負(fù)債表中移出，形成其他官方外匯資產(chǎn)和非官方外匯資產(chǎn)。這種分割的關(guān)鍵，在于比較合理地確定應(yīng)由央行持有并作為官方外匯儲備的外匯資產(chǎn)的規(guī)模。
關(guān)于由央行掌握的外匯資產(chǎn)（外匯儲備）規(guī)模究竟應(yīng)當(dāng)有多大，可以有不同角度的測算。根據(jù)韓國和我國香港地區(qū)的實(shí)踐，央行掌握的外匯儲備規(guī)模可以根據(jù)如下四項因素來確定。其一，傳統(tǒng)的三項外匯儲備規(guī)模決定因素；其二，根據(jù)國內(nèi)金融市場對外開放程度，依據(jù)外資在國內(nèi)金融市場中投資所占的比重，估計出在最壞的情況下，外資撤出可能造成的不利影響；其三，根據(jù)歷史經(jīng)驗，計算出本國匯率的波動幅度，估計在最壞的情況下，匯率劇烈波動可能造成的不利影響；其四，根據(jù)調(diào)控貨幣供應(yīng)量的需要，估算出為了使貨幣當(dāng)局能夠履行其正常功能，需要有多大規(guī)模的外匯資產(chǎn)作為其貨幣發(fā)行的準(zhǔn)備資產(chǎn)。
綜合考慮以上四項因素，大致上可以估計出應(yīng)當(dāng)保留在央行資產(chǎn)負(fù)債表中的外匯儲備規(guī)模。仔細(xì)分析這些決定因素，可以看到，其中有一些因素是相互覆蓋的。因此，最適合官方外匯儲備規(guī)模可以根據(jù)短邊原則予以確定。我們認(rèn)為，在上述四項因素中，對外匯儲備需求最大的因素，應(yīng)當(dāng)是作為基礎(chǔ)貨幣的支持資產(chǎn)。鑒于當(dāng)前我國基礎(chǔ)貨幣的規(guī)模約為65232.44億元人民幣的現(xiàn)狀，建議由央行持有的用于貨幣政策操作的外匯儲備規(guī)模保持在5000－6000億美元。
建立“其他官方外匯資產(chǎn)”的融資機(jī)制。由貨幣當(dāng)局之外的任何機(jī)構(gòu)購買和持有外匯資產(chǎn)，都有一個如何為購買外匯資產(chǎn)籌集資金的問題。這一問題，構(gòu)成外匯儲備管理體制改革的爭論焦點(diǎn)之一。
對此，日本財務(wù)省多年的實(shí)踐為我們提供了邏輯清晰且有價值的借鑒。在日本，官方外匯儲備的主要部分是由財務(wù)省持有并管理的。財務(wù)省通過“外匯基金特別賬戶”（FEFSA）來管理這筆外匯儲備。FEFSA由外幣（主要是美元）基金和日元基金兩部分構(gòu)成。當(dāng)需要購買美元時，則動用日元基金；當(dāng)需要購買日元時，則動用美元基金。
迄今為止，F(xiàn)EFSA籌集日元資金的基本手段是在市場上發(fā)行短期融資票據(jù)（FinancialBill，F(xiàn)Bs）。在法律上，F(xiàn)Bs被定義為調(diào)節(jié)資金余缺的現(xiàn)金管理券，由于這筆負(fù)債對應(yīng)的是等值外匯資產(chǎn)，在經(jīng)濟(jì)上具有自我清償?shù)奶卣鳎裕槐挥洖檎畟鶆?wù)。換言之，發(fā)行FBs，無論其規(guī)模如何，均不會增加政府債務(wù)。在這里，籌集資金和運(yùn)用資金的性質(zhì)和特征，與證券投資基金的發(fā)起和運(yùn)作頗為類似。
更具體地說，日本的FEFSA系統(tǒng)由兩部分構(gòu)成：外匯交易基金和外匯交易基金特別賬戶。前者是政府交易外匯的基金。根據(jù)日本政府預(yù)算法，其余額和買賣均不記入政府預(yù)算；而后者則由交易產(chǎn)生的利潤與損失、在外匯干預(yù)過程中產(chǎn)生的利息的收付構(gòu)成。根據(jù)日本政府預(yù)算法，后者要記入政府預(yù)算的收入與支出項中。
我們認(rèn)為，日本的FEFSA通過發(fā)行FBs來為其持有的外匯儲備提供本幣資金的融資安排，特別是，日本法律對FBs性質(zhì)的認(rèn)定以及相應(yīng)的制度和預(yù)算安排，對我國有著直接的借鑒意義。
一、對我國外匯儲備增長概況的分析
1994年1月1日，我國成功地實(shí)行了外匯體制改革，人民幣官方匯率與外匯調(diào)劑市場匯率并軌，實(shí)行銀行結(jié)售匯制度，對人民幣匯率實(shí)行有管理的浮動。國際收支狀況大為改善，外匯儲備大幅度增加，人民幣匯率和幣值穩(wěn)定，這是外匯體制改革成功的主要標(biāo)志。特別是外匯儲備大幅度增長，更加令世人矚目。
1993年底，我國外匯儲備僅為212億美元，1996年12月突破1000億美元，到1997年底增至1399億美元。從1994年到1997年這四年間，外匯儲備累計增長了1187億美元，平均每年增加近300億美元。1997年7月，由泰銖貶值引發(fā)的東南亞金融危機(jī)，東南亞各國貨幣紛紛大幅度貶值，資金急劇外流，外匯儲備大量流失，我國雖受一定幅度影響，但人民幣匯率一直保持穩(wěn)定，外匯儲備沒有減少，只是增長速度大大放慢。從1998年到2000年，外匯儲備累計增長257億美元，也就是說截至2000年底，我國外匯儲備為1656億美元，三年的增長額不如前四年平均增長額。
但從2001年起，我國外匯儲備重新出現(xiàn)新的增長勢頭。2001年全年外匯儲備出現(xiàn)凈增466億美元的歷史記錄，這是由于亞洲金融危機(jī)負(fù)面影響基本消失，在全球經(jīng)濟(jì)不景氣的情況下，我國經(jīng)濟(jì)保持持續(xù)、快速的增長，為國際收支順差奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)。2001年10月18日，我國外匯儲備突破2000億美元，年底為2122億美元。
2002年全年外匯儲備凈增742億美元，再創(chuàng)歷史新高，較上年末增長35％，月均增加61.8億美元，每工作日平均為3億多美元，特別是12月份達(dá)118億美元，為月增儲備的最高記錄。2002年是我國加入世貿(mào)組織的第一年，由于我國全面落實(shí)加入世貿(mào)組織的承諾，進(jìn)一步擴(kuò)大對外貿(mào)易，改善投資環(huán)境，建立了較為穩(wěn)定、透明、有效的市場環(huán)境，增加了投資者的信心，加之西方經(jīng)濟(jì)仍處低迷，促使外國直接投資大幅度增加，全年超過500億美元，為世界第一位。與此同時，外貿(mào)也快速增長，總值達(dá)6207.9億美元，其中出口為3255.7億美元大大超出預(yù)計水平，比上年增長22.3％，進(jìn)口為2952.2億美元，增幅達(dá)21.2％，外貿(mào)順差為303.5億美元，比上年增幅高達(dá)35％。此外，由于美元利率不斷下降，人民幣利率水平高于美元，加之對人民幣匯率的預(yù)計早已改善，這也起到增加外匯流入，減少外匯支出的效應(yīng)。從國際收支錯誤與遺漏項目來看，金額也出現(xiàn)了減少。
總之，截至2003年3月底，我國的外匯儲備為3160億美元，較之1993年底的212億美元增加了14倍，比1996年底（亞洲金融危機(jī)前）增加1.9倍。這在我國及其它發(fā)展中國家外匯儲備增長的歷史上是從未有過的。
二、對外匯儲備職能的分析
外匯儲備作為一個國家經(jīng)濟(jì)金融實(shí)力的標(biāo)志，它是彌補(bǔ)本國國際收支逆差，穩(wěn)定本國匯率以及維持本國國際信譽(yù)和地位的物質(zhì)基礎(chǔ)。外匯儲備的職能作用主要為：
（一）調(diào)節(jié)國際收支平衡。在國際收支平衡表中，外匯儲備作為平衡項目。它是經(jīng)常項目和資本項目收入及支出差額的反映。當(dāng)一國國際收支出現(xiàn)順差，特別是經(jīng)常項目出現(xiàn)順差時，通過增加儲備資產(chǎn)總額，發(fā)揮“蓄水池”的調(diào)節(jié)作用。在一國由于政治、經(jīng)濟(jì)及自然等因素而造成的偶發(fā)性國際收支逆差時，可以動用儲備來加以彌補(bǔ)；如果一國國際收支發(fā)生結(jié)構(gòu)性不平衡需要采用調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改善投資環(huán)境等較長時期后方能見效的政策措施來平衡國際收支時，也可以動用儲備資產(chǎn)加以緩解，一定程度上可減輕因調(diào)整而給國內(nèi)經(jīng)濟(jì)帶來的沖擊。需要指出的是，由于外匯儲備的數(shù)量畢竟是有限的，因此，其使用及投向，必須與相關(guān)貨幣政策和產(chǎn)業(yè)政策等密切結(jié)合在一起。
（二）穩(wěn)定本國貨幣匯率。一國貨幣當(dāng)局為了本國的利益可以動用外匯儲備來干預(yù)外匯市場，使本國貨幣匯率穩(wěn)定在政府所希望的水平上。在一般情況下，這種干預(yù)影響市場參與者的心理，起到積極的效果。但是在面臨巨大的國際資本投機(jī)風(fēng)暴沖擊時，往往造成儲備流失，匯率貶值的結(jié)果。
（三）保證本國的國際信譽(yù)地位。充足的外匯儲備存量是維持本國正常開展對外經(jīng)濟(jì)往來，以及保證本國貨幣匯率穩(wěn)定的物質(zhì)基礎(chǔ)。擁有雄厚的儲備，將增強(qiáng)國外貿(mào)易商和投資商與本國開展經(jīng)濟(jì)往來的信心，有利于吸收利用國外投資，有利于對外支付，有利于定期償還債務(wù)，同時還可以提高該國的國際信譽(yù)。外匯儲備存量的變化也是國際有關(guān)資信評估機(jī)構(gòu)確定一國信用等級的重要指標(biāo)。
三、對如何確定外匯儲備最佳水平的分析
由于各國情況不同，發(fā)展階段不同，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展及對外經(jīng)濟(jì)交往程度的不同，因此對外匯儲備的要求也各不相同。一個國家外匯儲備水平究竟應(yīng)該多少為宜，并不存在一個確切衡量標(biāo)準(zhǔn)。
（一）保持外匯儲備存量的一般原則。一般來說，可以確定一個下限和上限，即根據(jù)該國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，保證該國最低限度進(jìn)出口貿(mào)易總量所必需的外匯儲備來確定下限。同時，充分考慮該國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快時，可能出現(xiàn)的對外支付所需要的外匯儲備來確定上限。下限是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的臨界制約點(diǎn)，而上限則表明該國擁有充分的國際清償能力。在上限和下限之間，形成一個適當(dāng)?shù)耐鈪R儲備區(qū)間。根據(jù)該國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、對外經(jīng)濟(jì)交往、經(jīng)濟(jì)開放程度不斷調(diào)整外匯儲備的存量，有時可向下限方向靠，有時可向上限方向靠。上限和下限應(yīng)進(jìn)行階段性調(diào)整。
（二）衡量外匯儲備水平的指標(biāo)。衡量和確定一國外匯儲備水平的因素和指標(biāo)很多，到目前為止，西方國家大多用經(jīng)濟(jì)估算的方式來衡量。一般說來，有三個最基本的參考指標(biāo)：一是外匯儲備量與國內(nèi)生產(chǎn)總值之比。它反映了一國經(jīng)濟(jì)規(guī)模對于外匯儲備量的需求。二是外匯儲備與對外債務(wù)總額之比。它反映了一國的對外清償能力和國際信譽(yù)。上述兩項指標(biāo)，國際上并沒有確切的標(biāo)準(zhǔn)量化比例，也就是說，外匯儲備量與國內(nèi)生產(chǎn)總值和外債余額之比到底應(yīng)保持在什么水平最為適宜，并無一個統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)根據(jù)各國的具體情況以及當(dāng)時國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境而定。第三是外匯儲備量與月平均進(jìn)口額之比。這個比例的依據(jù)是根據(jù)全世界儲備總量占進(jìn)口總額的比而得出的。據(jù)統(tǒng)計，上世紀(jì)50年代以來世界儲備總額占進(jìn)口比例從80％不斷下降，到70—90年代，下降到30％以下，大約相當(dāng)于三個月的進(jìn)口額。但是因各國具體情況不同，并不能一概而論。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家特里芬通過對60多個國家的儲備與進(jìn)口比例進(jìn)行分析得出結(jié)論認(rèn)為，一國儲備量占貿(mào)易進(jìn)口額的40％為宜，以20％為最低限，若低于30％就應(yīng)采取調(diào)節(jié)措施，一般按全年儲備對進(jìn)口的比例計算，約為25％左右，即應(yīng)滿足三個月進(jìn)口需求。
（三）對外匯儲備應(yīng)保持3個月進(jìn)口額的分析。筆者認(rèn)為，上述比例顯然過于籠統(tǒng)和機(jī)械。雖然外匯儲備是一國擁有的對外債權(quán)，但是，我們要弄清楚這個債權(quán)是如何形成的。一般來說，外匯儲備主要由兩部分組成：一個是國際收支中經(jīng)常項目的凈流入，另一個是資·本項目的凈流入，這兩者之和組成外匯儲備。（在此沒有考慮錯誤與遺漏項目，由于該項目有時數(shù)字很小，但變化大時對儲備量的增減有很大影響）。如果外匯儲備量主要是資本項目凈流入，也就是說，該國外匯儲備主要是靠國外資本流入所形成的，即該國中央銀行用本幣購入了流入的外匯。這樣形成的外匯儲備不夠穩(wěn)定，因為當(dāng)國際、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生劇烈變化時，很有可能引起外資的流出和儲備流失。如果外匯儲備主要是由經(jīng)常項目凈流入，也即主要由貿(mào)易或非貿(mào)易順差所形成。這樣來源的儲備相對比較穩(wěn)定。因為它所形成的對外債權(quán)是靠該國自身商品和勞務(wù)等換來的，也即出口企業(yè)在收取外匯后，經(jīng)銀行結(jié)匯而形成的儲備。
就世界各國而言，在資本項目完全開放和尚末開放的國家外匯儲備的組成中，經(jīng)常項目和資本項目凈流入這兩者到底應(yīng)保持什么比例最為適合，仍要根據(jù)各國的國情，國民經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)，外貿(mào)金融開放的程度，貨幣匯率是否穩(wěn)定等因素加以分析和判斷。
四、我國外匯儲備是否越多越好
我國加入世貿(mào)組織已一年多，國內(nèi)金融市場正在逐步放開，外資流入也急劇加大，對外貿(mào)易也不斷增長。近年來，我國國際收支經(jīng)常項目和資本項目基本呈現(xiàn)雙順差的局面，錯誤與遺漏有時較大，有時減小，外匯儲備則節(jié)節(jié)攀升。從我國的情況看，2002年我國的GDP突破10萬億人民幣，外匯儲備大體相當(dāng)于GDP的四分之一，這個比例在世界各國是相當(dāng)突出的。2002年6月底，我國外債余額為1691億美元。外匯儲備存量是外債余額的1.63倍，該數(shù)字在世界各國也名列前茅。2002年末，我國外匯儲備量相當(dāng)于當(dāng)年一年的進(jìn)口額，看起來顯然多了，但是仍要作深入分析。
（一）我國的外匯儲備保持在適度較高的水平是符合改革開放需要的。我國是一個發(fā)展中大國，2002年雖然外貿(mào)進(jìn)出口總額已分別排列世界第五位和第六位，國內(nèi)生產(chǎn)總值突破10萬億人民幣大關(guān)，名列第七位。但是我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值才接近1000美元，我國離全面小康社會還有相當(dāng)差距。我國人民幣還不是完全可兌換的貨幣，我國資本項目的放開正在有序地進(jìn)行，但完全放開的條件尚未成熟。因此，為了保持我國對外經(jīng)貿(mào)和科技交流的持續(xù)增長，保持在國際支付中的良好形象和實(shí)力，我國的外匯儲備保持在適度較高的水平是符合改革開放需要的。
（二）我國外匯儲備水平的多少應(yīng)與國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相一致。1994年人民幣匯率并軌，1996年12月經(jīng)常項目實(shí)行可兌換，從1994年至1997年的四年里，我國外匯儲備每年平均以300億美元的速度增長，1997年底增至1399億美元。這一期間正是亞洲爆發(fā)金融危機(jī)，香港實(shí)現(xiàn)回歸祖國。正是由于我國保持了較充實(shí)的外匯儲備，它一定程度上有助于防止亞洲金融危機(jī)的沖擊，確保香港的順利回歸。1998年到2002年是我國進(jìn)一步擴(kuò)大改革開放時期，2001年11月，我國成功加入世貿(mào)組織，進(jìn)一步融入國際社會。這一期間，由于我國外貿(mào)的持續(xù)增長，國外投資大量增加，外匯儲備又有較大增強(qiáng)。但是我們也應(yīng)看到，近幾年雖然我國經(jīng)濟(jì)保持高速度增長，但國內(nèi)內(nèi)需不足，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)面臨新的調(diào)整，巨額不良資產(chǎn)急需進(jìn)一步消化。從國際上看，2001年美國、日本、歐盟同時進(jìn)入衰退，經(jīng)濟(jì)停滯、失業(yè)嚴(yán)重、通貨緊縮，2002年至今仍未走向復(fù)蘇。因此，針對國內(nèi)外形勢的變化，2003年，我們必須用新的視角重新審視我國外匯儲備的水平，才能更好地符合國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展的需要。
（三）我國外匯儲備必需為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，外匯儲備并不是越多越好。如上所述，上個世紀(jì)90年代，考慮到當(dāng)時的政治和經(jīng)濟(jì)形勢，外匯儲備保持較高水平是必要的，進(jìn)入新世紀(jì)以來，形勢發(fā)生了很大變化，我們應(yīng)該根據(jù)新的形勢來考慮我國外匯儲備的適度規(guī)模。當(dāng)前我國資本項目沒有開放的前提下，穩(wěn)定匯率不需用大量儲備進(jìn)行干預(yù)，因此外匯儲備并不是越多越好。尤其是經(jīng)常項目凈流入，也即外貿(mào)順差所形成的外匯儲備保持太多，對資源是一種浪費(fèi)。儲備是財富的化身，是使用實(shí)際財富的權(quán)力，這筆財富如果投放到生產(chǎn)和經(jīng)營中去，可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，獲取經(jīng)濟(jì)效益。如果持有太多，就等于把相應(yīng)的那份實(shí)際財富讓度給別人使用，而沒有為自己的經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。正因為這部分外匯儲備是靠出口商品和勞務(wù)換來的，我們換到的只是存放在國外大銀行的各種可兌換貨幣的存款或其它金融資產(chǎn)，雖然我們能收到一定的利息或收益回報，但是這些資金并未投入生產(chǎn)運(yùn)營，外匯資金也沒有充分發(fā)揮效益。正因為擁有外匯儲備是要付出代價的，因此，儲備的存量應(yīng)該在保證充余支付的前提下，設(shè)法減少持有儲備資產(chǎn)所付出的代價。
五、對加強(qiáng)我國外匯儲備資產(chǎn)管理的探討
一般來說，外匯儲備管理應(yīng)遵循的原則是：（1）保持多元化的貨幣儲備，以分散匯率變動的風(fēng)險；（2）根據(jù)進(jìn)口商品、勞務(wù)或其他支付的需要，確定幣種數(shù)量、期限結(jié)構(gòu)以及各種貨幣資產(chǎn)在儲備中的比例；（3）選擇儲備貨幣資產(chǎn)形式時，既要考慮它的收益率，同時必需考慮它的流動性、靈活性和安全性；（4）密切注意貨幣匯率的變化，及時或不定期的調(diào)整各種貨幣的比例。因此，國家外匯儲備管理的原則是：“安全、靈活、保值”。第一位是安全，只有在安全的前提下，保值才有基礎(chǔ)，但是儲備資產(chǎn)是支付工具，它應(yīng)隨時能變現(xiàn)，因此必須具有靈活性。這三者缺一不可。當(dāng)然這里所指的安全，不僅是貨幣匯率、利率風(fēng)險的防范、更重要的是變現(xiàn)、流通、兌換風(fēng)險的防范，以及存放保管的風(fēng)險防范。筆者認(rèn)為，國家外匯儲備管理的核心是保值。但決不能停留在被動、片面的角度去理解和認(rèn)識保值。也就是說，應(yīng)該積極主動地在安排和考慮好對外支付的情況下，把儲備當(dāng)作金融資產(chǎn)進(jìn)行管理和運(yùn)作。在保值的基礎(chǔ)上，除獲取基本的利息收益外，努力爭取適當(dāng)增值。
對如何更好地加強(qiáng)我國儲備管理提出下列建議。
（一）重視儲備的安全存放保管。目前，我國外匯儲備大多是美元、歐元債券和主要西方貨幣表示的金融資產(chǎn)（包括外匯存款）。近年來，特別是9.11事件后，國際政治經(jīng)濟(jì)形勢的動蕩和發(fā)展都波及到我國外匯儲備的安全。這就涉及到大量的儲備資產(chǎn)存放在哪些國家的哪些銀行，由哪些銀行進(jìn)行保管。因此，從戰(zhàn)略上考慮，從安全出發(fā)，如何選擇存放保管外匯儲備資產(chǎn)具有重要意義。
（二）根據(jù)國內(nèi)外形勢，確定適合我國國情的外匯儲備下限和上限以及外匯儲備的區(qū)間。根據(jù)我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r、對外開放程度、國際收支狀況以及宏觀經(jīng)濟(jì)政策發(fā)展目標(biāo)，制定階段性的儲備調(diào)整規(guī)劃。
（三）適當(dāng)減少儲備，用于擴(kuò)大內(nèi)需。目前，我國仍處在通貨緊縮狀態(tài)，迫切需要積極擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康穩(wěn)定的發(fā)展。如果拿出200億美元用于進(jìn)口高科技設(shè)備和技術(shù)，用進(jìn)口來拉動內(nèi)需，并使我國高新技術(shù)邁向一個新臺階。可采取的辦法有三種：（1）用國債也即通過財政部發(fā)行國債購買200億美元外匯，進(jìn)口物資和技術(shù)用作重點(diǎn)項目投資或其它技術(shù)改造。（2）通過國有商業(yè)銀行向企業(yè)發(fā)放專門貸款購買外匯，用進(jìn)口拉動內(nèi)需。（3）國家發(fā)行200億美元債券，企業(yè)（含銀行）和個人可以用人民幣進(jìn)行購買。國家可把這部分儲備資金用于西部大開發(fā)，以此拉動內(nèi)需。上述措施必需得到有關(guān)部委的積極協(xié)調(diào)配合，共同實(shí)施，才能取得積極效果。
（四）把部分儲備交國外基金代管。可以把部分外匯儲備交國際上知名的投資基金代管。事實(shí)上，當(dāng)前不少中央銀行都把部分儲備交給一家或幾家基金代管。這些基金由專家把儲備按不同比例進(jìn)行資產(chǎn)組合，并根據(jù)市場變化調(diào)整結(jié)構(gòu)。從多年的情況看，這些基金獲取的收益較高。
（五）加強(qiáng)對外商投資企業(yè)本、外幣資金運(yùn)動的分析和管理。當(dāng)前，我國出口的近一半是由外企承擔(dān)。為此，要注意對外商投資企業(yè)本、外幣資金運(yùn)動的分析，及時確定切實(shí)可行的政策措施。尤其是外商投資企業(yè)在結(jié)售匯中以及籌措流動資金和其它配套資金一系列活動時，都會對現(xiàn)金投放、外匯增減產(chǎn)生相當(dāng)大的影響。
（六）加強(qiáng)對國有商業(yè)銀行外匯資產(chǎn)的研究。要深入研究國有商業(yè)銀行外匯資產(chǎn)與國家外匯儲備的關(guān)系以及對國家支付（清償）能力、國際收支（特別是資本項目）的影響。商業(yè)銀行本、外幣資金的轉(zhuǎn)換和運(yùn)作與國家外匯儲備的變動乃至國際收支平衡都有間接或直接的關(guān)系。
