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第1篇

二戰(zhàn)后。日本在美國的指導(dǎo)下實行了財政分權(quán)體制。財政分權(quán)體制的實施不僅完成了其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展及國家建設(shè)中的預(yù)期目標(biāo)，而且在平衡各地財力、保證各地方政府職能的履行、行政服務(wù)的提供上發(fā)揮了重要作用。財政分權(quán)體制下公平目標(biāo)的實現(xiàn)，主要是通過分權(quán)體制下轉(zhuǎn)移支付制度來實現(xiàn)的，轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)整了地區(qū)間的財政均等水平，縮小了地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)能力差距，有利地促進(jìn)了公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)，為財政分權(quán)體制公平目標(biāo)的實現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)。近年來財政分權(quán)改革的不斷推進(jìn)，為進(jìn)行日本財政分權(quán)體制的公平研究提供了可能。目前，盡管財政分權(quán)理論發(fā)展已有50多年的歷史，但是有關(guān)財政分權(quán)公平的研究并不多見，有關(guān)公平的研究多是建立在分權(quán)理論的基礎(chǔ)上。

國外學(xué)術(shù)界關(guān)于日本財政分權(quán)公平研究的理論文獻(xiàn)并不多見，其大多也立足于轉(zhuǎn)移支付角度。米哈爾吉科通過對日本財政分權(quán)后政府間財政關(guān)系進(jìn)行分析指出，日本雖然存在著顯著的縱向財政不均衡問題，但是轉(zhuǎn)移支付制度很好地糾正了財政不均衡問題，實現(xiàn)了財政均等化舊。特里薩特爾、梅瑞狄斯在對日本財政體系進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上得出了相似的結(jié)論，一致認(rèn)為，日本的轉(zhuǎn)移支付制度在其財政均等化的實現(xiàn)過程中發(fā)揮了重要的作用。日本國內(nèi)對其財政分權(quán)的探討，主要集中在政府間關(guān)系方面，而從公平方面對其進(jìn)行研究略微少見。日本學(xué)者西川雅史認(rèn)為，在“用腳投票”理論指導(dǎo)下，日本的財政分權(quán)實現(xiàn)了各個地區(qū)公共服務(wù)及公共品提供的均等化。持田信樹(2002)認(rèn)為，日本財政體制的最大缺點是存在垂直財政缺口，但轉(zhuǎn)移支付制度很好地彌補(bǔ)了這一缺點，同時實現(xiàn)了全國公共品供給的均等化。此外，他還認(rèn)為，均衡體制必須精確，以便很好地執(zhí)行其均衡財政能力及調(diào)節(jié)支出需求的職能。

二、日本財政分權(quán)體制下的轉(zhuǎn)移支付制度

日本財政分權(quán)體制由收入、支出以及轉(zhuǎn)移支付三部分構(gòu)成。由于日本中央和地方稅收收入分配結(jié)構(gòu)是“開”，支出結(jié)構(gòu)接近于“三七開”，因而存在巨大的資金缺口，財政分權(quán)體制下的轉(zhuǎn)移支付制度填補(bǔ)了這一缺口。其在一定程度上促進(jìn)了各地方經(jīng)濟(jì)及社會事業(yè)的均衡發(fā)展，實現(xiàn)了財政均等化目標(biāo)。日本主要將中央征收的稅作為轉(zhuǎn)移支付資金分配給地方。其轉(zhuǎn)移支付資金由地方交付稅、地方讓與稅、國庫支出金三部分構(gòu)成。地方交付稅以實現(xiàn)各地方財政均衡為主要目標(biāo)；它是為消除地方政府財政能力差距，保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的政府也能維持一定的行政服務(wù)水平，而向某地方支付的一種轉(zhuǎn)移資金；其轉(zhuǎn)移資金的額度可以運(yùn)用法定的標(biāo)準(zhǔn)公式計算得出，且轉(zhuǎn)移支付資金的使用由地方政府自主決定，中央政府不加以限制或附加條件。地方讓與稅從嚴(yán)格意義上講不具均衡地方財政的作用，但它充實某些地方基礎(chǔ)建設(shè)的財源，對地方財政同樣具有一定的均衡作用。國庫支出金是中央指定用途，交給地方政府使用的轉(zhuǎn)移支付資金，用于中央和地方共同籌建的事業(yè)，平衡各地方政府財政能力，確保全國行政服務(wù)統(tǒng)一水平是其轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)。轉(zhuǎn)移支付制度作為日本財政分權(quán)體制的組成部分之一，為財政均等化目標(biāo)的實現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)，同時為彌補(bǔ)各地方經(jīng)濟(jì)能力的差距，確保各地方政府提供相同的公共服務(wù)水平也發(fā)揮了重要的作用。對財政分權(quán)進(jìn)行公平性分析，即對轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行公平性分析。考察轉(zhuǎn)移支付制度在平衡各地方財政收入、確保全國人均福利水平一致方面所發(fā)揮的作用，就是對轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行均等化分析。若地方政府通過轉(zhuǎn)移支付獲得收益后，其財政收入得到提高，且與其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)能力差距縮小，實現(xiàn)財政均等化，則認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付制度具有公平性，即財政分權(quán)體制具有公平性。

三、主要結(jié)論

第2篇

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議自由裁量權(quán)司法審查

一、行政復(fù)議

我們所要談?wù)摰氖切姓?fù)議中的自由裁量權(quán)問題，那么就不得不對行政復(fù)議做一個簡單的闡述，以期望對行政復(fù)議制度有一個初步的了解。

在姜明安老師書中對行政復(fù)議作出如下定義：“行政復(fù)議是指行政相對人認(rèn)為行政主體的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)查該具體行政行為的申請，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)Ρ簧暾埖木唧w行政行為進(jìn)行合法性、適當(dāng)性審查，并作出行政復(fù)議決定的一種法律制度。行政復(fù)議是現(xiàn)代法治社會中解決行政爭議的方法之一，它與行政訴訟、行政賠償同屬行政救濟(jì)，是行政相對人保護(hù)自身合法權(quán)益的基本法律制度之一。”

行政復(fù)議是一種行政行為，但是它有不同于其他行政行為，它具有以下幾個方面的特點：

1．行政復(fù)議所處理的爭議是行政爭議。這里的行政爭議主要是指行政主體在行政管理過程中因?qū)嵤┚唧w行政行為而與相對人發(fā)生的爭議，這種爭議的核心是該具體行政行為是否合法、適當(dāng)。行政復(fù)議是專門為解決行政爭議而設(shè)置的一種制度。

2.行政復(fù)議以具體行政行為為審查對象，并附帶審查部分抽象行政行為。行政主體作出的行政行為可以分為具體行政行為和抽象行政行為，前者如行政處罰、行政許可等行為，后者如制定和行政法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件等。我國行政復(fù)議以具體行政行為為審查對象，附帶審查抽象行政行為中的其他規(guī)范性文件，但不審查行政法規(guī)和規(guī)章。

3.行政復(fù)議主要采用書面審查的方式，必要時也可以通過聽證的方式審理。書面審查的方式是指行政復(fù)議機(jī)關(guān)通過審查雙方提交的書面證據(jù)材料，認(rèn)定案件的事實，判斷法律適用的正確性，從而作出行政復(fù)議決定。行政復(fù)議采用書面審查的目的，在于確保行政復(fù)議必要的行政效率。

行政復(fù)議是公民、法人或其他組織獲得行政救濟(jì)的一種重要途徑，它不僅能夠為公民的合法權(quán)益提供及時、高效的保障，而且還能夠?qū)崿F(xiàn)行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督。作為一種成本低廉、方便快捷的糾紛解決機(jī)制，行政復(fù)議制度為世界各國、各地區(qū)所廣泛采用，德國的異議審查制度、日本的行政不限審查制度、法國行政救濟(jì)制度（包括善意救濟(jì)和層級救濟(jì)）、英國的行政裁判所制度、美國的行政法官制度、我國臺灣地區(qū)的訴愿制度等均大抵與行政復(fù)議制度相當(dāng)。

二、行政自由裁量權(quán)及在行政復(fù)議中的應(yīng)用

按具體行政行為受法律拘束的程度，可以將其分為羈束性行政行為和自由裁量性行政行為。其中法律賦予行政機(jī)關(guān)在自由裁量行為中有一種特殊的權(quán)利，謂之為自由裁量權(quán)。所以簡單地說，行政自由裁量權(quán)就是法律法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)在行政管理活動中依據(jù)立法目的和公正合理的原則，根據(jù)具體情況自行判斷行為并自行決定實施其行為或不作為以及如何作為的權(quán)力，是行政機(jī)關(guān)常用的一種權(quán)力。行政自由裁量權(quán)相對于一般法定行政權(quán)來說，是一種自由的權(quán)力，靈活性大，行政機(jī)關(guān)享有自行判斷、自行選擇和自行決定是否作出某種行為，在何時何地行為，怎樣行為的廣泛自由。行政自由裁量權(quán)的自由不是絕對的它具有行政權(quán)的國家意志性、法律性的一般特點，有其標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)，受合法性的限制。自由裁量是在法律法規(guī)規(guī)定的一定范圍內(nèi)的自由裁量，而不是完全沒有范圍沒有邊際的裁量，與毫無準(zhǔn)則限制完全不同。

行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政的必然要求。首先，行政自由裁量權(quán)的存在是提高行政效率之必要。針對紛繁復(fù)雜、發(fā)展變化的各種社會現(xiàn)象，為使行政機(jī)關(guān)能夠?qū)彆r度勢，對各種特殊、具體的社會問題能夠靈活果斷地處理和解決，在適用的方式、方法等方面應(yīng)有一定的自由選擇的余地。為此，我國的法律法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)在法定范圍內(nèi)行使自由裁量權(quán)，以增強(qiáng)行政的能動性，提高行政效率。其次，行政自由裁量權(quán)的存在是法律調(diào)整各種社會關(guān)系之需要。面對復(fù)雜的社會關(guān)系，法律法規(guī)不能概括完美，作出非常細(xì)致的規(guī)定。因此，從立法技術(shù)上看，有限的法律只能作出一些較原則、富有彈性的規(guī)定，作出可供選擇的措施和上下活動的幅度，促使行政機(jī)關(guān)靈活機(jī)動地因人因事作出有效的行政管理。同時，行政自由裁量權(quán)也是一把雙刃劍，在缺乏程序約束及必要有效監(jiān)督的情形下又極易被濫用，對行政相對人的合法權(quán)益造成侵害。

談到行政復(fù)議中的自由裁量權(quán)問題，不得不從行政“疆域”說起。在19世紀(jì)，西方國家大多數(shù)依照亞當(dāng)•斯密在《國富論》中闡述的自由貿(mào)易理論，實行自由放任政策，國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠市場這只“看不見的手”進(jìn)行規(guī)制，信奉“管事最少的政府是最好的政府”的理念。那個時候，“除了郵局和警察以外，一名具有守法意識的英國人幾乎可能沒有意識到政府的存在而度過他的一生”。后來，行政的疆域突破了傳統(tǒng)的自由經(jīng)濟(jì)時代的領(lǐng)域，擴(kuò)大到如下方面:(1)干預(yù)經(jīng)濟(jì)，對經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行規(guī)制；(2)調(diào)控國內(nèi)國際貿(mào)易、管理國內(nèi)國際金融；(3)舉辦社會福利和社會保險；(4)管理教育、文化和醫(yī)療衛(wèi)生；(5)保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)；(6)保護(hù)、開發(fā)和利用資源；(7)控制環(huán)境環(huán)境污染和改善人類生活、生態(tài)環(huán)境；(8)監(jiān)控產(chǎn)品質(zhì)量和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益；(9)管理城市規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)；(10)直接組織大型工程建設(shè)和經(jīng)營、管理國有企業(yè)等等。行政權(quán)的擴(kuò)張，使社會經(jīng)濟(jì)空前發(fā)展，但也帶來了一系列的問題。

根據(jù)對行政復(fù)議及行政自由裁量權(quán)的以上論述，可以推導(dǎo)出自由裁量權(quán)在行政復(fù)議中應(yīng)用時的特點和出現(xiàn)的問題：

1.行政復(fù)議中的自由裁量權(quán)針對的是行政爭議而行使的。行政復(fù)議制度的設(shè)立是為了解決行政爭議，因此復(fù)議機(jī)關(guān)所享有的行政權(quán)的運(yùn)作主要是解決行政主體與相對人之間的矛盾，其自由裁量權(quán)具有特定性，只能針對呈現(xiàn)在復(fù)議機(jī)關(guān)面前的行政爭議案件。不同于行政主體享有的裁量權(quán)的范圍廣、自由度高的特點，更不同于司法中的裁量權(quán)，后者具有更為嚴(yán)格的適用標(biāo)準(zhǔn)和程序。

2.行政復(fù)議法為行政復(fù)議中的自由裁量權(quán)的行使提供了許多條文基礎(chǔ)。如行政復(fù)議法的第三條第三項“審查申請行政復(fù)議的具體行政行為是否合法與適當(dāng)，擬定行政復(fù)議決定”,這一條文規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)對被申請的具體行政行為應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合法性與合理性的審查，但是在實踐過程中很難判定什么是合理什么是不合理，沒有一個相對具體的判斷指引。第十七條“行政復(fù)議機(jī)關(guān)對不符合本法規(guī)定的行政復(fù)議申請，決定不予受理，并書面告知申請人”該條作出不予受理決定的審查標(biāo)準(zhǔn)并不明晰，預(yù)留了隨意裁量的空間。第二十二條“行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法，認(rèn)為有必要時，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。”事實上絕大多數(shù)都采用了書面審查的辦法，是否進(jìn)行調(diào)查、聽取各方意見也取決于復(fù)議機(jī)構(gòu)的決定，隨意性極大。

3.行政復(fù)議中的自由裁量權(quán)會受到來自司法機(jī)關(guān)及其他機(jī)關(guān)的牽制。復(fù)議機(jī)關(guān)相較于作出行政行為的行政機(jī)關(guān)更加關(guān)注于自己的復(fù)議結(jié)果是否能被法院及其他機(jī)關(guān)認(rèn)可，因為如果被發(fā)現(xiàn)在復(fù)議過程中有違法違紀(jì)的行為，就會被依照行政復(fù)議法及其他相關(guān)法規(guī)追究法律任。并且被復(fù)議申請人依據(jù)行政訴訟法告上法庭也不是一件舒服的事情。因此復(fù)議機(jī)關(guān)在運(yùn)用自己的自由裁量權(quán)對行政主體的自由裁量結(jié)果進(jìn)行審查時，是會考慮到法院和其他機(jī)關(guān)介入的因素。三、對行政復(fù)議中的自由裁量權(quán)規(guī)制的思考

（一）來自行政自我拘束原則的影響

所謂行政自我拘束原則，是指行政主體如果曾經(jīng)在某個案件中做出一定內(nèi)容的決定或者采取一定的措施，那么，在其后的所有同類案件中，行政主體都要受前面所做出的決定或者所采取的措施的拘束，對有關(guān)行政相對人做出相同的決定或者采取相同的措施的原則。現(xiàn)代國家憲法上的平等原則，是行政自我拘束原則之直接淵源。這一原則其實強(qiáng)調(diào)行政系統(tǒng)中行政權(quán)力運(yùn)行的統(tǒng)一性，要求同類問題相同處理。在行政裁量廣泛存在的今天，試圖讓法院運(yùn)用司法權(quán)審查行政疆域的每個角落是不現(xiàn)實的，有關(guān)行政管理方面的事務(wù)，也不是僅僅涉及到法律問題，有些問題包括了財政稅收環(huán)保土建等方面非常專業(yè)的問題，讓法院來對這些領(lǐng)域的專業(yè)知識進(jìn)行評價肯定是自討苦吃，因此建立行政自我拘束的原則的意義就在于，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在作出決定之前必須考慮到自己以前對同類問題所持的觀點看法、采取的具體措施,被申請復(fù)議的行政機(jī)關(guān)對同類問題所持的觀點看法、采取的具體措施，進(jìn)而保證其自由裁量權(quán)能夠謹(jǐn)慎、斟酌地做出，特別是在一些專業(yè)知識很強(qiáng)的領(lǐng)域，根據(jù)這一原則制定出一套詳盡的操作性強(qiáng)的內(nèi)控機(jī)制，減少復(fù)議機(jī)關(guān)的裁量權(quán)異化的情況。

（二）對行政復(fù)議中的自由裁量權(quán)的司法監(jiān)督

在大多數(shù)情況下，當(dāng)相對人沒有從復(fù)議機(jī)關(guān)那里得到公正、有效的救濟(jì)的時候，其最有可能的就是通過提起行政訴訟尋求司法保護(hù)。而且司法作為社會公平正義的最后一道防線,對行政權(quán)的控制的作用不容忽視。目前有很多老師和學(xué)者關(guān)于行政復(fù)議司法化進(jìn)行討論,有學(xué)者在總結(jié)出行政復(fù)議種種弊端(如:當(dāng)事人不愿申請行政復(fù)議，不愿意不敢提起行政訴訟的情況十分普遍；行政復(fù)議的救濟(jì)作用十分有限等等)后，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的行政法律救濟(jì)制度，完全可以將行政復(fù)議納入行政訴訟的范疇，并效仿法國體制，設(shè)立隸屬于中央政府的獨(dú)立行使行政審判權(quán)的行政法院系統(tǒng)，由行政法院統(tǒng)一行使對行政相對人的法律救濟(jì)權(quán)和對行政主體的法律監(jiān)督權(quán)。學(xué)生認(rèn)為，從法理學(xué)的角度說存在即為合理，任何一項制度的存在都有其必要性，既然它能夠為大多數(shù)國家所單獨(dú)采用必然有其合理的因素。所以學(xué)生對將行政復(fù)議制度并入行政訴訟，設(shè)立行政法院表示疑惑，如果行政法院隸屬于中央政府，那還不是不能做到完全跳出部門或系統(tǒng)的狹隘圈子，在設(shè)立制度進(jìn)行控制的時候并沒有預(yù)設(shè)相對較高的權(quán)力就是正確的、不受制約的。這樣做不是又使行政復(fù)議陷入了另一個大一點的圈子嗎?并且對根源于法國的這種制度能否在中國順利運(yùn)作表示質(zhì)疑。因此,許多學(xué)者認(rèn)為,當(dāng)務(wù)之急是推進(jìn)我國的司法改革進(jìn)程，逐步加強(qiáng)法院的獨(dú)立性，以使行政訴訟制度能充分發(fā)揮其功能,是法院能夠有效、有度的對復(fù)議機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)淖杂刹昧啃袨檫M(jìn)行規(guī)制。

（三）完善行政責(zé)任制度，加強(qiáng)行政復(fù)議制度的專業(yè)化、獨(dú)立性

我國的行政復(fù)議法在第六章列入了法律責(zé)任的規(guī)定，目的在于明確復(fù)議機(jī)關(guān)及被申請機(jī)關(guān)的法律責(zé)任，但這些條款在實際適用的時候效果并不明顯，具體規(guī)則不能很好的落實，問題有部分源于條文本身的不夠具體和可操作性不強(qiáng)，在修訂復(fù)議法時應(yīng)當(dāng)明確追究法律責(zé)任的具體機(jī)關(guān)、操作規(guī)程等程序規(guī)定。如前所述，不能因為行政復(fù)議制度在現(xiàn)實中遇到了一些問題，就否定這一制度的積極意義，針對復(fù)議制度遇到的具體問題可以通過修改法律、制定實施細(xì)則等來加以完善。針對復(fù)議機(jī)關(guān)的獨(dú)立性問題，學(xué)生認(rèn)為絕對的獨(dú)立是不存在的，復(fù)議機(jī)關(guān)在隸屬于政府的同時可以引入一些程序性規(guī)定，如聽證、專家咨詢會、程序公開等制度，使復(fù)議申請人能夠充分的在復(fù)議作出結(jié)果之前發(fā)表自己的看法，“讓別人聽到自己的呼喊聲”。從訴訟法的角度我們知道，程序正義之所以重要，并不在于它一定會帶來真正公平正義的結(jié)果，而在于它使當(dāng)事人能切實感覺到自己受到尊重，自己的意見能夠正確順暢的表達(dá)。關(guān)于經(jīng)費(fèi)問題，這涉及到財政稅收方面的專業(yè)性問題，切實可行的方法是在有關(guān)學(xué)者提出基本方案后，將方案交由相關(guān)部門論證，最終的目標(biāo)是能夠保證全國的復(fù)議機(jī)關(guān)都有獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)保障，可以裁減基層的復(fù)議機(jī)關(guān),達(dá)到精簡高效的機(jī)構(gòu)設(shè)置。針對復(fù)議機(jī)關(guān)人員專業(yè)化的問題，很多老師提出以下的觀點“建立行政復(fù)議人員的任職資格制度，將這些人員的選用納入國家司法考試的范圍”，提高復(fù)議人員的法律素養(yǎng)保證他們的任職資格，是控制裁量權(quán)不適當(dāng)運(yùn)用的有效手段。

參考文獻(xiàn)：

[1]應(yīng)松年主編：《行政法與行政訴訟法學(xué)》，法律出版社2005年第1版。

[2]姜明安：《新世紀(jì)行政法發(fā)展的走向》，載《中國法學(xué)》2002年第1期。

[3]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2005年版。

[4]胡亞球、陳迎：《論行政自由裁量權(quán)的司法控制》，載《法商研究》2001年第4期。

[5]楊建順：《論行政裁量與司法審查-兼及行政自我拘束原則的理論根據(jù)》，載《法商研究》2003年第1期。

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第3篇

【關(guān)鍵詞】刑事政策/刑事司法裁判權(quán)/刑事政策的權(quán)力機(jī)關(guān)

刑事政策的發(fā)端與發(fā)達(dá)引發(fā)了刑事法及刑事法學(xué)的一系列變革，傳統(tǒng)的觀念及方法受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此，應(yīng)當(dāng)對刑事政策的概念重新進(jìn)行界定，而且這種界定要突破既有研究的藩籬，使刑事政策在具體應(yīng)用到司法領(lǐng)域時與刑事司法裁判權(quán)形成獨(dú)立與受制的關(guān)系，尤其是要進(jìn)一步明確與張揚(yáng)現(xiàn)代刑事政策對刑事司法裁判權(quán)的弱化與分離作用。

一、重新定義的刑事政策

有學(xué)者對各種刑事政策的定義進(jìn)行歸納，并述評如下[1]：第一，多數(shù)學(xué)者在事實的層次上界定刑事政策；第二，少數(shù)學(xué)者在學(xué)問的意義上界定刑事政策；第三，有些學(xué)者將理念的刑事政策與事實的刑事政策熔于一爐；第四，還有些學(xué)者則區(qū)分作為學(xué)問的刑事政策與作為事實的刑事政策，對二者分別進(jìn)行界定，作為學(xué)問的刑事政策是指以現(xiàn)實的刑事政策為研究對象的學(xué)科，也被稱為“學(xué)問上的刑事政策”、“作為一門學(xué)問的刑事政策”或“刑事政策學(xué)”[2]，事實上的刑事政策是指實踐層次上，被社會公共權(quán)威用作治理犯罪工具的刑事政策，也被稱為“作為事實的刑事政策”[3]。之后該學(xué)者提出自己的真知灼見：“所謂刑事政策，就是指社會公共權(quán)威綜合運(yùn)用刑罰、非刑罰方法與社會各種手段預(yù)防、控制犯罪的策略。”[4]

在筆者看來，刑事政策就是國家、社會以人道主義為宗旨，對已然犯罪人戰(zhàn)略的、宏觀的和戰(zhàn)術(shù)的、微觀的被動處置措施。它只包括宏觀的刑事政策和微觀的刑事政策。宏觀的刑事政策是指對犯罪反應(yīng)的戰(zhàn)略方式，如“寬嚴(yán)相濟(jì)”“少殺、慎殺”“嚴(yán)打”等；微觀的刑事政策是指對犯罪反應(yīng)的戰(zhàn)術(shù)方式，如“刑事和解制度”、“刑事轉(zhuǎn)處制度”、對不同犯罪人的處遇，等等。刑事政策背后的觀念、對刑事政策提出的根據(jù)及其各種利弊評判觀點、觀念、思想、理論等等是刑事政策學(xué)所要完成的任務(wù)，它是關(guān)于刑事政策的學(xué)問，就像刑法與刑法學(xué)的關(guān)系一樣，兩者是不能混淆的。

筆者與上述學(xué)者在界定刑事政策概念方面的不同之處表現(xiàn)在以下幾點：

（一）關(guān)于刑事政策所針對的對象。刑事政策所要解決的是犯罪問題，針對的是所有犯罪，這一犯罪是犯罪學(xué)意義上的犯罪概念。它包括：1.絕大多數(shù)法定犯罪；2.準(zhǔn)犯罪；3.待犯罪化的犯罪。從刑事一體化角度而言，犯罪概念不再局限于刑法范疇之內(nèi)，因為法定犯罪只是具有嚴(yán)重危害社會的行為中被法律規(guī)定的一部分，社會上還存在著大量的非法定但同樣具有嚴(yán)重危害社會性的行為，將犯罪學(xué)意義上的犯罪概念引入到刑事政策學(xué)中來，是刑事政策學(xué)研究的起點。但是僅僅將犯罪學(xué)意義上的犯罪作為刑事政策的研究起點還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還要對這樣的犯罪進(jìn)行劃分，將它們劃分為未然犯罪和已然犯罪：前者是指尚未實施的犯罪，后者是指已經(jīng)實施的犯罪。對于未經(jīng)實施的犯罪，刑事政策解決不了，它是犯罪學(xué)所研究的范疇，刑事政策只能是針對已然的犯罪。行為人實施危害社會的行為以后，應(yīng)該對其進(jìn)行怎樣的處置，這就是刑事政策所要解決的問題。

（二）刑事政策本身承載的內(nèi)容。它包括對已然犯罪反應(yīng)的戰(zhàn)略手段和對已然犯罪反應(yīng)的戰(zhàn)術(shù)手段兩個方面。對已然犯罪反應(yīng)的戰(zhàn)略手段是指具有重大的帶有全局性或決定全局的宏觀措施。“寬嚴(yán)相濟(jì)”和“嚴(yán)打”刑事政策的出臺及其多年的適用，都可以說明我國的宏觀刑事政策涵蓋的內(nèi)容。對已然犯罪反應(yīng)的戰(zhàn)術(shù)手段是指以人道為宗旨具體適用的微觀措施。其實我國在處理犯罪的實踐中已有眾多具體的刑事政策，無論是在程序方面還是在實體方面都有所體現(xiàn)。如2003年7月最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》；2006年4月，山東省煙臺市人民檢察院制定了《煙臺市檢察機(jī)關(guān)平和司法程序?qū)嵤┚V要》等等。這些從一個側(cè)面反映出我們對犯罪的處理措施不再是唯一的刑事處罰，而是通過介入民事和解以達(dá)到更好的效果。

（三）刑事政策的被動防御性。刑事政策是對已然犯罪的被動反應(yīng)，即其是在犯罪出現(xiàn)后所發(fā)動的被動防御，并不具備事前的對未然犯罪的預(yù)防性。就其功能而言，它可能對再犯有預(yù)防的功能，但這并不是它的初衷。犯罪預(yù)防及犯罪控制是主動的，它們是犯罪對策的內(nèi)容而不是刑事政策之所在。

二、刑事政策對刑事司法裁判權(quán)的弱化

本文的研究主旨是刑事政策對刑事司法裁判權(quán)的影響。刑事司法裁判權(quán)是指國家審判機(jī)關(guān)即人民法院依其法定職責(zé)與法定程序適用刑事法律、法規(guī)，審理并裁決刑事案件所行使的權(quán)能[5]。筆者認(rèn)為，現(xiàn)代刑事政策對刑事司法裁判權(quán)的影響主要表現(xiàn)在弱化與分離兩個方面。刑事政策對刑事司法裁判權(quán)的弱化作用最主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，刑事政策所針對的犯罪范圍大大超過刑事司法裁判所針對的犯罪范圍。刑事政策所針對的犯罪概念與犯罪學(xué)上的功能性犯罪定義的范圍是相重合的，具體包括三類，即絕大多數(shù)法定犯罪、準(zhǔn)犯罪和待犯罪化的犯罪。可以看出，刑事政策所研究的犯罪概念在外延上遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于刑法中所規(guī)定的犯罪概念，其內(nèi)容除了絕大多數(shù)的法定犯罪之外，還包括大量的準(zhǔn)犯罪和待犯罪化的犯罪，而刑事司法裁判權(quán)所能發(fā)揮作用的犯罪范圍僅僅限定在法定犯罪之內(nèi)。在實踐中，由于社會的不斷變化和法律的相對穩(wěn)定性之間的天然矛盾，造成法律不可避免地有一種滯后性；另外由于立法技術(shù)的落后，社會上也存在著大量的待犯罪化犯罪。準(zhǔn)犯罪和待犯罪化犯罪在每個社會都客觀存在，而這些犯罪所造成的社會危害性不一定小于法定犯罪，在有些情況下還有可能大于法定犯罪。由于其尚未被刑法規(guī)定為犯罪，無法進(jìn)入刑事司法裁判權(quán)領(lǐng)域，刑事司法裁判權(quán)發(fā)揮效用的范圍也就相應(yīng)大大減小。這是刑事政策對刑事司法裁判權(quán)的弱化表現(xiàn)之一。

第二，刑事政策的出現(xiàn)使得刑事司法裁判的唯一性轉(zhuǎn)化成了可選擇性。刑事司法裁判權(quán)的適用范圍是行為人實施的規(guī)范意義上的法定犯罪。由于刑事政策的出現(xiàn)，即使對于此法定犯罪，適用刑事司法裁判權(quán)也從唯一性轉(zhuǎn)化成了可選擇性。

在刑事司法裁判領(lǐng)域，刑事責(zé)任是對犯罪的反應(yīng)，包括對犯罪人實施刑罰、非刑罰制裁措施或是僅對其做出有罪宣告。而在刑事政策領(lǐng)域，刑事責(zé)任并不是犯罪的唯一法律后果，刑事司法裁判也不是對犯罪進(jìn)行處理的唯一方式方法。犯罪不僅可以通過刑事司法裁判方式來解決，也可以通過其他的方式方法解決。典型形式如國外的恢復(fù)性司法。刑事司法裁判權(quán)的適用由唯一性轉(zhuǎn)化為可選擇性是刑事政策對刑事司法裁判權(quán)的弱化作用的最主要的表現(xiàn)形式。

第三，刑事政策的目標(biāo)要求使得刑事政策雖然不能突破刑事司法裁判權(quán)所遵循的基本原則——罪刑法定原則，但是可以在法定范圍內(nèi)，賦予法官以更大的法律解釋權(quán)和自由裁量權(quán)，以便對犯罪人的處理更加個別化和人道化。

對犯罪人實現(xiàn)人道主義的處遇是刑事政策的目標(biāo)。馬克·安塞爾強(qiáng)調(diào)，真正的現(xiàn)代社會防衛(wèi)運(yùn)動的基石在于：相信人類的命運(yùn)，保護(hù)人類，反對盲目鎮(zhèn)壓，希望使刑法制度人道化，并使誤入犯罪歧途的人重新回歸社會。社會防衛(wèi)運(yùn)動這一現(xiàn)代刑事政策運(yùn)動的產(chǎn)生以人權(quán)、人格尊嚴(yán)及其在社會中的有效保護(hù)為基礎(chǔ)[6]。基于對犯罪人的人道處遇，刑事法理論領(lǐng)域現(xiàn)在普遍要求實現(xiàn)輕刑化。有學(xué)者論證了刑事法領(lǐng)域中的輕刑化包括輕刑化的立法選擇和輕刑化的司法選擇兩個方面[7]。輕刑化的立法選擇有以下幾點：第一，減少死刑。第二，減輕法定最低刑。第三，限制加重處罰的適用范圍。輕刑化的司法選擇包括以下幾點：第一，減少刑罰的適用，即盡量非刑罰化。第二，擴(kuò)大非監(jiān)禁刑的適用。適用非監(jiān)禁刑的好處在于：懲罰性較輕，花費(fèi)的社會資源少，能夠有效地降低刑罰成本；具有開放性，有利于犯罪人的再社會化；與驅(qū)逐出境、具結(jié)悔過、賠禮道歉、賠償損失等非刑罰處理方法、非刑罰制裁措施相結(jié)合，能更好地達(dá)到行刑效果。

刑事政策的內(nèi)容不僅僅有刑法的規(guī)定，還有刑事訴訟法、監(jiān)獄法及其他民事的、經(jīng)濟(jì)的、行政的法律法規(guī)對犯罪的處理，它具有因時、因地、因人靈活地處理犯罪與犯罪人以期達(dá)到最佳效果的特征。刑事政策針對的是已然犯罪，對已然犯罪的一切處理方式，不僅包括刑法和刑事訴訟法，還包括行政法、民法、經(jīng)濟(jì)法甚至是國際法上一切對已然犯罪的處理方式。從這個角度講，刑事政策對刑事司法裁判權(quán)的弱化成為必然。

第四，刑事政策理論上的另一極端主張就是徹底地反對刑法，程序上自然是否認(rèn)刑事司法裁判權(quán)的適用。

該學(xué)派的代表人物是意大利的格拉馬蒂卡，他在其代表作《社會防衛(wèi)原理》中主張用“社會防衛(wèi)法”取代“刑法”，認(rèn)為社會防衛(wèi)的目的不應(yīng)該只是保障市民人身、財產(chǎn)安全，更本質(zhì)的目的是改善那些的人，使之復(fù)歸社會。換言之，社會防衛(wèi)的終極目的，是使的人適應(yīng)社會秩序，而不是對他的行為加以制裁。他要求廢除犯罪、責(zé)任、刑罰等刑法基本概念，而以“性”、“性的指標(biāo)及其程度”、“社會防衛(wèi)處分”等概念來代替。他認(rèn)為性是“對不遵守法律規(guī)范者在法律上的一種稱呼”[9]。這種觀點的前瞻性不容置疑，雖然其在現(xiàn)代條件下并不能做到，也不被廣泛接受，刑法在相當(dāng)長的時間內(nèi)也不會被取代，但它要求廢除犯罪、責(zé)任、刑罰等刑法基本概念的觀點，實質(zhì)上是對刑事司法裁判權(quán)的一種挑戰(zhàn)和質(zhì)疑，從另一個側(cè)面反映出刑事政策對刑事司法裁判權(quán)的弱化作用。

綜上所述，隨著刑事政策的發(fā)端與發(fā)達(dá)，對犯罪人的處遇手段已經(jīng)突破了刑法學(xué)者狹窄的研究范圍。不管傳統(tǒng)的刑法學(xué)者是否承認(rèn)，刑事政策對刑事司法裁判權(quán)的弱化作用是客觀存在的，這種弱化遵循著如下作用途徑：社會上大量存在的犯罪現(xiàn)象只有部分能進(jìn)入刑事司法裁判權(quán)領(lǐng)域，其他的由刑事政策處理。即使是能夠進(jìn)入刑事司法裁判領(lǐng)域的法定犯罪，也有相當(dāng)一部分不由刑事司法裁判權(quán)處理，而是由類似于恢復(fù)性司法的其他一些手段處理。即使是那些已經(jīng)由刑事司法裁判處理的犯罪，刑事政策又帶給了刑事司法裁判權(quán)更多的處遇手段，而不僅僅拘泥于追究犯罪人的刑事責(zé)任，從而對犯罪人的處遇更加人道。極端的刑事政策理論則反對刑事司法裁判權(quán)的適用。

三、刑事政策對刑事司法裁判權(quán)的分離

刑事政策對刑事司法裁判權(quán)的分離作用，主要表現(xiàn)在刑事政策的權(quán)力支撐上。現(xiàn)代刑事政策的支撐依然是公共權(quán)力，只不過現(xiàn)代國家已將權(quán)力分割出了一部分，由國家一統(tǒng)的刑事司法裁判權(quán)分散一部分給市民社會及其個人，其比例的大小由國家的政治體制所決定。刑事政策對刑事司法裁判權(quán)的弱化作用和分離作用是一個不可分割整體的兩個方面。弱化作用是從刑事政策對犯罪人的處遇方式角度分析它對傳統(tǒng)刑事司法裁判權(quán)大一統(tǒng)犯罪處遇方式的突破；而分離作用則是從刑事政策的權(quán)力支撐角度分析對犯罪人進(jìn)行處理的機(jī)關(guān)從國家法定的裁判機(jī)關(guān)分散給其他行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體甚至是個人。正是由于權(quán)力的分散才使得大量的具體的刑事政策的制定與實施成為可能，也使得刑事政策對刑事司法裁判權(quán)的分離作用得以表現(xiàn)。對此，我們從以下兩個角度進(jìn)行分析：

（一）權(quán)力支撐的理論探討。從理論的研討層面而言，基于對處理犯罪的傳統(tǒng)做法，必須有國家權(quán)力的支撐才可行使刑罰權(quán)，由此推導(dǎo)出刑事政策也必須是基于刑事權(quán)力才可出現(xiàn)，這依然是受刑事法學(xué)者狹窄的專業(yè)背景所限制。刑事政策最早是由刑法發(fā)展而來，其背后自然是刑事權(quán)力的支撐，但隨著刑事政策對刑法的超越，支撐刑事政策的就不僅僅是刑事權(quán)力或是國家所有的權(quán)力，而是國家與社會共同的權(quán)力以及公民個人的權(quán)力。

有學(xué)者認(rèn)為：“刑事政策學(xué)是一門關(guān)于刑事權(quán)力的科學(xué)知識體系。換言之，刑事政策學(xué)的終級目的是為刑事權(quán)力的掌握者提供專門化的關(guān)于刑事權(quán)力的理論知識。如果這一命題能夠成立的話，那么刑事政策概念的邏輯支點就自然是刑事權(quán)力。”[9]對此筆者不敢茍同，刑事司法裁判權(quán)適用于刑法范疇之內(nèi)，但不完全適用于刑事政策領(lǐng)域。雖然目前主要的多數(shù)的刑事政策還是離不開國家權(quán)力，但是還有大量的具體的刑事政策是社會的、民間的，是對犯罪作出的另外一種反應(yīng)形式。

隨著社會的發(fā)展與變遷，國家權(quán)力可能會越來越多地被分散。米海依爾·戴爾瑪斯—馬蒂在其《刑事政策的主要體系》一書中為我們描述了在由各種國家權(quán)力機(jī)構(gòu)組成的社會中有可能出現(xiàn)的刑事政策的主要體系。因為人作為人越來越體現(xiàn)其自主價值，只要不危害他人的利益，法律只在保障社會秩序正常良性運(yùn)轉(zhuǎn)的情況下盡可能少地限制個人的自由而擴(kuò)大處置個人權(quán)益的權(quán)利，由此而結(jié)成的以個體平等為基礎(chǔ)的社會組織也會更多地處理組織內(nèi)部成員的問題而無需動用國家公權(quán)力，這樣做省時、省力、省資源，其結(jié)果是社會更加和諧。國家公權(quán)力的限制也是水到渠成，雖然它在某種程度上依然是主導(dǎo)，但是在法律規(guī)范之內(nèi)。

（二）權(quán)力主體的具體操作。具體到實踐方面，隨著國家權(quán)力的越來越分散，刑事政策的權(quán)力主體可能包括以下幾類：

1.法院。刑事政策是國家、社會以人道主義為宗旨對已然犯罪人的被動反應(yīng)，包括刑罰的和非刑罰的手段，因而對犯罪人實施刑罰手段也是刑事政策的一部分。在這個層面上的刑事政策的權(quán)力主體與刑事司法裁判權(quán)的權(quán)力主體是一致的。法院也同樣是刑事政策的執(zhí)行主體之一。這就說明，刑事政策對刑事司法裁判權(quán)的分離僅僅是部分分流，至少在現(xiàn)在對犯罪的主流處理機(jī)關(guān)依然是刑事司法裁判機(jī)關(guān)。當(dāng)然，格拉馬蒂卡的《社會防衛(wèi)原理》否認(rèn)刑事司法裁判存在的必要性，其刑事政策理論中刑事政策對刑事司法裁判權(quán)的作用就不僅僅是分流而是完全轉(zhuǎn)移，這種觀點應(yīng)者寥寥，尚未得到現(xiàn)代主流刑事政策理論的認(rèn)可。

2.檢警機(jī)關(guān)。對待犯罪的處理由刑法發(fā)展到刑事政策，刑事司法權(quán)已不僅僅由法院行使，現(xiàn)代刑事政策已將其提前到檢警等行政機(jī)關(guān)，①最典型的表現(xiàn)就是作為微觀刑事政策的司法轉(zhuǎn)處制度和暫緩制度。

司法轉(zhuǎn)處制度即將犯罪人從整個刑事司法裁判系統(tǒng)中轉(zhuǎn)移出去，不由刑事司法部門處理的制度的總稱。當(dāng)然，司法轉(zhuǎn)處不把未成年犯罪人放在司法系統(tǒng)處置的原則，并不排斥對少數(shù)嚴(yán)重違法犯罪的未成年人進(jìn)行司法干預(yù)。這種制度所賦予警察、檢察等機(jī)關(guān)的自行處置權(quán)，其實質(zhì)是一種篩選處理權(quán)。即對未成年人犯罪案件加以選擇，選出需要進(jìn)入少年審判系統(tǒng)的案件，對于不需要進(jìn)入少年審判系統(tǒng)的案件，則退回社會，或者轉(zhuǎn)交別的有關(guān)機(jī)構(gòu)，或者在這階段就采取某種措施加以處理，檢警機(jī)關(guān)的這種自行處置權(quán)是對刑事司法裁判權(quán)的分離的一種典型表現(xiàn)形式。

暫緩制度，是針對未成年犯罪嫌疑人予以附條件不的制度，具體是指未成年犯罪嫌疑人如果犯罪情節(jié)較輕，認(rèn)罪態(tài)度較好，可能被判處較低徒刑，并具有較好幫教條件者，可在其寫出保證書，家長出具擔(dān)保書，簽訂幫教考察協(xié)議書的基礎(chǔ)上，報檢察長審批后，辦理保釋手續(xù)，在一定期限的暫緩考驗期間，未成年人需每月到檢察機(jī)關(guān)匯報表現(xiàn)情況，檢察機(jī)關(guān)定期到學(xué)校、社區(qū)和家庭走訪，如確已改過自新、不致再危害社會，檢察機(jī)關(guān)將做出不決定，如發(fā)現(xiàn)不思悔改，又違法犯罪的，就要將其至法院。通過以上介紹可以看出，暫緩制度也是賦予了檢察機(jī)關(guān)不用進(jìn)入審判程序即可處理未成年犯罪嫌疑人的權(quán)力，同樣是刑事政策對刑事司法裁判權(quán)的分離的一種表現(xiàn)形式。

3.其他行政機(jī)關(guān)。刑事政策是以對犯罪嫌疑人進(jìn)行人道處遇為目標(biāo)的，因而對于一些行政犯罪，如果不是特別嚴(yán)重必須進(jìn)入刑事司法程序的，可以由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行處理，這樣既能節(jié)省訴訟資源，又能達(dá)到良好的社會效果。此時，行政機(jī)關(guān)就成為刑事政策的權(quán)力機(jī)關(guān)。另外，即使針對自然犯罪，行政機(jī)關(guān)也有可能成為刑事政策的權(quán)力機(jī)關(guān)，從而可以對犯罪人采取一些行政法上的處遇手段，如禁止駕駛、強(qiáng)制隔離、強(qiáng)制禁戒、強(qiáng)制治療、沒收財物等等。而在我國實踐中一直存在同時也飽受詬病的勞動教養(yǎng)制度，事實上也是行政機(jī)關(guān)作為刑事政策權(quán)力主體對刑事司法裁判權(quán)的一種分離。②

4.社會團(tuán)體或社區(qū)。當(dāng)犯罪發(fā)生后，很多市民社會的做法有兩種：一是排斥公權(quán)力的干預(yù)；二是直接做出對犯罪的反應(yīng)。如許多國家的律師協(xié)會，通過明確律師執(zhí)業(yè)規(guī)范、強(qiáng)化律師執(zhí)業(yè)紀(jì)律、提高律師執(zhí)業(yè)道德、對違反執(zhí)業(yè)規(guī)范和執(zhí)業(yè)操守的律師進(jìn)行紀(jì)律懲戒直至吊銷律師執(zhí)照等方式，約束和規(guī)范律師的執(zhí)業(yè)活動，事實上就排除了國家公權(quán)力對律師違紀(jì)違規(guī)乃至于違法行為的介入，使得國家沒有必要專門針對律師的執(zhí)業(yè)活動進(jìn)行特殊的刑罰干預(yù)；其客觀效果可能比我國刑法第三百零六條特別設(shè)置辯護(hù)人、訴訟人毀滅證據(jù)、偽造證據(jù)、妨害作證罪更好。有的表現(xiàn)為社會自治反應(yīng)對國家正式反應(yīng)的替代。蘇聯(lián)、東歐國家的“同志審判會”或“企業(yè)法庭”對輕微的犯罪案件的審判，美國20世紀(jì)60年代后許多地方出現(xiàn)的以諸如“居民糾紛調(diào)解中心”、“鄰里審判中心”、“社區(qū)調(diào)解中心”、“社區(qū)委員會計劃”、“城區(qū)法庭工程”等形式實現(xiàn)的對刑事案件的非刑事化處理即“轉(zhuǎn)處”，都是社會自治反應(yīng)對國家正式反應(yīng)的替代[10]。也是刑事政策對刑事司法裁判權(quán)分離的一種表現(xiàn)形式。

5.個人。個人在很多情況下也可能成為刑事政策的權(quán)力主體。如本文第二部分提到的恢復(fù)性司法程序。恢復(fù)性司法程序是指通常在調(diào)解人的幫助下，被害人和罪犯及受犯罪影響的任何其他人或社區(qū)成員共同積極參與解決由犯罪造成的問題的程序。這個調(diào)解人可能是社會團(tuán)體、社區(qū)組織，也可能是公民個人。在公民個人作為調(diào)解人的情況下，個人也就成了刑事政策的權(quán)力主體之一了。

四、結(jié)語

刑事政策對刑事司法裁判權(quán)的弱化與分離，是在民主與法治的前提下進(jìn)行的，也是其發(fā)展的必然結(jié)果。我國當(dāng)前的社會結(jié)構(gòu)呈市民社會逐漸形成的狀態(tài)，而與此相適應(yīng)的是法治的建立與健全。市民社會的內(nèi)在機(jī)制促成中國法治的形成，個人的獨(dú)立性是市民社會的首要特征和存在條件，市民社會又是以個人利益為本位的社會，而多樣化的個人利益的實現(xiàn)途徑主要是經(jīng)濟(jì)活動，唯有市場經(jīng)濟(jì)才能成為市民社會的經(jīng)濟(jì)形式，因為只有在市場經(jīng)濟(jì)中，市民社會成員才能保持和發(fā)展其獨(dú)立性，其個人利益才能得到直接的實現(xiàn)，而市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在規(guī)律要求法律制度的調(diào)節(jié)和規(guī)范，并對國家權(quán)力進(jìn)行有效的規(guī)制。這種制約最有效的方法就是由公眾確立一套嚴(yán)格的獲取、運(yùn)用、更替國家權(quán)力的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，并從程序和方式上約束整個國家權(quán)力的行使過程。這種制約力量一旦被國家法律所確認(rèn)，就成了對國家權(quán)力行為的法律約束，也就促進(jìn)了法治的建立。在限制國家權(quán)力的基礎(chǔ)上，通過正當(dāng)程序?qū)⑿淌抡呱仙秊榉桑诜ǖ墓降钠鞄孟鹿駛€人可以自由地選擇，以正當(dāng)?shù)姆沙绦虻姆绞綄崿F(xiàn)最大的正義。這種既尊重當(dāng)事人意愿又發(fā)揮國家職能的兩全其美的制度值得提倡。

人們觀念的變遷是影響司法運(yùn)作不可缺少的因素，這些因素以這樣或那樣的方式影響法律的運(yùn)作，影響法官的刑事司法裁判權(quán)的運(yùn)行。當(dāng)人們的內(nèi)在認(rèn)識發(fā)生變化的時候，必須允許按照新的時代精神的要求來變更過去的規(guī)則，對新的觀念進(jìn)行必要的回應(yīng)以便節(jié)奏合拍同步向前。

注釋：

①關(guān)于檢察機(jī)關(guān)到底是司法機(jī)關(guān)還是行政機(jī)關(guān)，國內(nèi)理論界有爭議，本文采用國際通說，認(rèn)為其為行政機(jī)關(guān)。

②本文對勞動教養(yǎng)制度的合法性、合理性問題不做討論，僅僅以其客觀存在說明刑事政策對刑事司法裁判權(quán)的分離問題。

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[8]馬克昌．比較刑法原理[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2002.51.

第4篇

論文摘要：財政管理體制改革一直是社會關(guān)注的焦點，其中財政集權(quán)與分權(quán)是其中研究的重點。本文從蒂博特模型的局限性分析入手，指出目前財政管理體制改革目標(biāo)已不是集權(quán)與分權(quán)孰優(yōu)孰劣的問題，而是如何找到一個逼近二者最佳協(xié)調(diào)區(qū)域的聯(lián)結(jié)點。 

一、 蒂博特模型概述 

公共品使用中的“免費(fèi)搭便車”行為使得政府無法獲知應(yīng)為公眾提供多少此類公共品，從而給政府決策帶來了巨大的困難，這就要求政府盡可能地掌握公眾的需求信息進(jìn)而提供恰到好處的公共品，但是困難多多。 

tiebout曾設(shè)想，若有足夠多的社區(qū)供選擇，在公共品的提供確實存在地理差異的情況下，人們就會通過選擇居住地點來表示他們對公共品的偏好，這被稱之為蒂博特模型。蒂博特模型的理論內(nèi)容主要有：一是邊際成本為零推動了各地方政府在地方公共產(chǎn)品供應(yīng)上的相互競爭；二是以自由限期為前提的“用腳投票”。 

市場經(jīng)濟(jì)是一國公民在國內(nèi)自由遷徙的保障，在蒂博特的原文中，他假定人們生存依靠的是非勞動收入，這樣人們就不會因為工作需要而被固定在某個地方，人們就有可能表現(xiàn)出他們對地方提供品的偏好。只要存在足夠的可供選擇的“社區(qū)”，消費(fèi)者就會像選擇私人產(chǎn)品一樣，通過投票行動來選擇適合自己的稅收——服務(wù)組合的地方居住，讓地方政府按自己的偏好來提供公共品，使地方政府所提供的公共品水平和其所征收的稅收水平達(dá)到一致。 

從蒂博特模型的內(nèi)容可看到，它倡導(dǎo)的是一種分權(quán)思想，即當(dāng)模型成立時，人們通過選擇居住點來表達(dá)對公共品的偏好。當(dāng)各地提供的公共品存在差異時，這種現(xiàn)象會非常明顯，只有地方政府才能更加清晰地獲知這種信息，因為他們清楚本區(qū)域內(nèi)居民需要什么以及需要多少公共品，而這種信息是中央政府無法完全獲得的。從這個意義上來說，實行分權(quán)的財政管理體制更有效率。 

二、 蒂博特模型的局限性 

（一）理論局限性——“自由遷徙”的前提條件不穩(wěn)定 

（1）模型認(rèn)為在市場經(jīng)濟(jì)下，一國公民在國內(nèi)可以自由遷徙。而任何事物的發(fā)展都是一個過程的持續(xù)，市場經(jīng)濟(jì)也是一個從初級到高級發(fā)展的過程，而這個過程往往不是一蹴而就的。目前還沒有一個國家和地區(qū)能清楚地界定自己所實行的市場經(jīng)濟(jì)就是完全意義上的市場化，他們或多或少地加入了政府干預(yù)，市場在資源配置中的作用還不是完全意義上的基礎(chǔ)作用。所以公民的自由遷徙會受很多因素的影響和束縛。 

（2）模型假定人們生存依靠的是非勞動收入這一條件具有很大的局限性，它與在目前市場經(jīng)濟(jì)條件下人們生存的主要依靠是勞動收入這一現(xiàn)實相矛盾。 

（二）現(xiàn)實局限性——現(xiàn)實中采用的模式與模型南轅北轍 

模型認(rèn)為分權(quán)管理體制比集權(quán)更有效，但在現(xiàn)實社會，大多數(shù)國家時多時少地實行集權(quán)管理，中央政府掌握了大部分財力。大多數(shù)國家都實行了適當(dāng)集中的財政管理體制，這顯然不符合模型的假設(shè)，所以模型沒有現(xiàn)實環(huán)境支撐，其理論也無法完全用來指導(dǎo)實踐。 

（三）實踐局限性——模型的應(yīng)用將誘發(fā)政府惡性“晉升錦標(biāo)賽” 

蒂博特認(rèn)為當(dāng)人們可以自由遷移后，他們會遷移到能使自己得到的公共品效用最大化區(qū)域，而這種情況一旦發(fā)生，地方政府會更關(guān)心公共品收益和成本，這會鼓勵地方政府競爭從而努力達(dá)到提高自己公共品效率的目的，這種現(xiàn)象不僅受因于市場經(jīng)濟(jì)這個龐大的外圍因素體系，更多地是為了提高地方政府自身的行政成績。在市場經(jīng)濟(jì)社會，如果一味地實行分權(quán)，地方政府就會得到更多的自由裁量權(quán)，那么會導(dǎo)致地方政府惡性競爭。這種超權(quán)力競爭演變到一定程度時就會導(dǎo)致本區(qū)域內(nèi)公共品提供的猛增，這勢必會引發(fā)支出的急劇攀升，在分權(quán)模式下，地方政府因為有比以往更大的自由裁量權(quán)而企圖最大化他們的機(jī)構(gòu)機(jī)動預(yù)算，即總預(yù)算與為政客和公眾生產(chǎn)其所需產(chǎn)品的最小成本之間的差值。 

（四）哲學(xué)局限性 

辨證唯物主義告訴我們，任何事物都是對立統(tǒng)一的，絕對的東西是不存在的。該模型隱含對財政分權(quán)管理的肯定，也就意味著對集權(quán)管理的否定，而歷史的發(fā)展告訴我們，在財政管理體制問題上，集權(quán)管理的功效是不可否定的。 

三、 對我國財政管理體制改革的幾點冷思考 

長期以來，我們都一直處于財政集權(quán)與分權(quán)二者相互博弈與摸索前進(jìn)的道路中，出現(xiàn)這中現(xiàn)象的原因是多方面的，主要原因是與我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌有關(guān)。 

征對我國目前的現(xiàn)實情況，對于財政管理體制改革問題有如下幾點思考與建議： 

（一）一個核心問題必須把握——如何促成集權(quán)與分權(quán)的最優(yōu)協(xié)調(diào) 

長期以來，學(xué)術(shù)界對于我國到底是堅持集權(quán)財政管理還是大力實行分權(quán)化爭論不休，其實當(dāng)我們綜觀各國理論研究與現(xiàn)實選擇，這已經(jīng)不是一個值得爭論的問題了，因為目前財政管理體制改革的核心問題已不是集權(quán)與分權(quán)孰優(yōu)孰劣的問題了，在財政集權(quán)與分權(quán)的問題上，我們當(dāng)下應(yīng)該適應(yīng)現(xiàn)實要求深入研究如何在集權(quán)與分權(quán)中間找到一個聯(lián)結(jié)點以便充分發(fā)揮二者的優(yōu)勢，規(guī)避其劣勢。 

（二）一個傳統(tǒng)的原則必須受到重視與堅持——把牢“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”社會主義國家在實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制順利轉(zhuǎn)軌后，不能因為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌而遺棄傳統(tǒng)的管理原則。這個原則的堅持是為了更好地處理集權(quán)與分權(quán)關(guān)系的政治保證。集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系就是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與分級管理，即使我們不能直接在集權(quán)與分權(quán)領(lǐng)域更有效地處理二者關(guān)系，那我們就可以轉(zhuǎn)換到政治層面通過對統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與分級管理有效的協(xié)調(diào)進(jìn)而促成集權(quán)與分權(quán)的配合。這也是經(jīng)濟(jì)與政治互動理論的應(yīng)用與表現(xiàn)。 

（三）一個認(rèn)識誤區(qū)必須明確——分權(quán)化改革不是“權(quán)”還要分多大而是道路還要走多久的問題 

分稅制改革對原有的高度集權(quán)財政管理體制進(jìn)了改革，中央與地方政府對財權(quán)進(jìn)行了一定程度明確，中央財權(quán)適當(dāng)進(jìn)行了下放，地方政府獲得了一定程度的機(jī)動財力權(quán)，這也是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的要求。但有些學(xué)者和政界官員認(rèn)為分稅制改革具有不徹底性，認(rèn)為國家還應(yīng)該繼續(xù)加大改革推進(jìn)力度，中央還需要加大財權(quán)下放力度，這樣改革才會是大刀闊斧的，效果才是明顯的。 

目前對于分稅制改革的再探討焦點已經(jīng)不是該不該繼續(xù)加大力度推進(jìn)分權(quán)化的過程了，而是分稅制改革的路程還要“走多久”的問題。距94年分稅制改革已經(jīng)十五年有余了，在這十五年改革與完善中，我們不得不深思：分權(quán)的財政管理體制到底給我們帶來了哪些以及多少好處；我們目前的分權(quán)化是否已逼近它對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所作用的真實區(qū)域了；如果還沒有達(dá)到它本身最有效率的區(qū)域，那么我們還要在分權(quán)化改革道路上研究多久以及實踐多久。 

參考資料： 

[1]許云霄.公共選擇理論[m].北京大學(xué)出版社，2006. 

第5篇

[關(guān)鍵詞]財政分權(quán);教育;效率;公共服務(wù)

一、引 言

傳統(tǒng)的財政分權(quán)理論認(rèn)為,地方政府在提供地方公共服務(wù)時更具有效率。這一方面是因為地方政府具有信息優(yōu)勢,更能響應(yīng)地方居民的偏好。另一方面,人口流動下的地方選民“以腳投票”給地方政府施加了約束,使得地方政府之間就公共服務(wù)的提供展開競爭(Tiebout, 1956; Oates, 1972)。[1](416-424)[2]因此,許多國家的公共服務(wù)都是由地方政府來提供的。以教育為例,1999年在美國各級政府的教育支出中,聯(lián)邦政府支出占14.6%,州政府占22%,其他都是各級地方政府支出的(哈維•羅森, 2006,P.429)。[3]中國的情況與此類似,根據(jù)《2008年中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)計算,2007年全國教育經(jīng)費(fèi)總收入當(dāng)中,來自中央政府的比重為11.22%,其余則來自各級地方政府。

那么財政分權(quán)到底能否提高地方公共服務(wù)提供效率(efficiency)或效果(effectiveness)呢?①現(xiàn)有的經(jīng)驗研究并無一致的結(jié)論。Jimenez等人(1996)對菲律賓的研究表明,學(xué)校的經(jīng)費(fèi)越依賴于地方政府,那么學(xué)校越有效率。[4](377-386)Sarkar(2000)對阿根廷的研究發(fā)現(xiàn),財政分權(quán)有助于提高醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的提供效率,但是對教育服務(wù)的影響則取決于具體的模型。[5]Robalino(2001)等人的跨國研究發(fā)現(xiàn),分權(quán)可以提高醫(yī)療衛(wèi)生的服務(wù)效率。[6]喬寶云等人(2005)對中國的研究發(fā)現(xiàn),財政分權(quán)無助于提高小學(xué)教育的有效供給。[7](37-46)Barankay和Lockwood(2007)對瑞士的研究則發(fā)現(xiàn),分權(quán)提高了瑞士高中教育的完成率。[8]傅勇(2007)的研究表明,中國的財政分權(quán)降低了基礎(chǔ)教育的提供效率,也損害了城市公共服務(wù)的提供。[9]

本文使用中國1997―2005年的省際面板數(shù)據(jù),考察財政分權(quán)對地方政府教育服務(wù)提供效率的影響。余下部分的安排如下:第二部分討論指標(biāo)、數(shù)據(jù)和計量模型;第三部分對計量結(jié)果進(jìn)行分析,同時進(jìn)一步考察模型的穩(wěn)健性以及其他一些問題;最后是結(jié)論。

二、計量模型:變量選取和數(shù)據(jù)來源

首先估計如下基本回歸模型:

promotioni,t=α+βFDit+γXi,t+εi,t[JY](1)

我們使用的是1997―2005年中國30個省、自治區(qū)、直轄市(包含重慶,但不包含)共270個觀測值的平衡面板數(shù)據(jù)。在上述回歸模型中,下標(biāo)i和t分別表示第i個省份第t年的觀測值。

被解釋變量是第i省第t年的初中畢業(yè)生升入高中的升學(xué)率(promotion),根據(jù)歷年《中國教育統(tǒng)計年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)計算。需要指出的是,僅僅用初中畢業(yè)生升入高中的升學(xué)率并不足以反映義務(wù)教育服務(wù)的提供效果,更為全面的衡量指標(biāo)還應(yīng)該包括輟學(xué)率、復(fù)讀率、鞏固率、入學(xué)率、標(biāo)準(zhǔn)化考試分?jǐn)?shù)等。由于輟學(xué)率、復(fù)讀率和鞏固率的指標(biāo)難以獲得,而中國各個地區(qū)義務(wù)教育階段的入學(xué)率基本上都在90%以上,數(shù)據(jù)缺乏變異性,同時目前也不存在全國性的標(biāo)準(zhǔn)化考試,因此本研究未考慮這些指標(biāo)。

核心解釋變量是當(dāng)?shù)氐呢斦謾?quán)度(FD)。出于本文的研究目的,最好是選取度量初中教育支出分權(quán)程度的變量。但是我國的教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計數(shù)據(jù)中并未區(qū)分初中教育經(jīng)費(fèi)中由各級政府承擔(dān)的比例,所以我們只能使用一般的財政分權(quán)度指標(biāo)。本文以省預(yù)算內(nèi)收入占中央本級預(yù)算內(nèi)收入作為衡量財政分權(quán)度的主要指標(biāo)(收入分權(quán)度)。此外我們還選取了省預(yù)算內(nèi)支出占中央本級預(yù)算內(nèi)支出的比重(支出分權(quán)度)、扣除了凈轉(zhuǎn)移支付的省預(yù)算內(nèi)支出占中央本級預(yù)算內(nèi)支出的比重(凈支出分權(quán)度)、省預(yù)算內(nèi)收入占包含了中央補(bǔ)助的本省總收入的比重(收入獨(dú)立性)②作為替代指標(biāo)。

X是其他可能影響教育服務(wù)提供效率的社會、經(jīng)濟(jì)變量。具體包括:

1.人均GDP(PGDP):經(jīng)濟(jì)是教育發(fā)展的基礎(chǔ),以人均GDP來衡量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平應(yīng)該和初中畢業(yè)生的升學(xué)率正相關(guān)。本文以1978年的可比價格對各省當(dāng)年人均GDP進(jìn)行了調(diào)整。

2. 15歲以上人口中的文盲、半文盲率(illiterate):許多研究都表明,成年人口中的文盲率與適齡人口的教育獲得情況負(fù)相關(guān)(Gupta et al., 2002)。[10](717-737)

3.城市化率(urban):城市化率的常規(guī)衡量指標(biāo)是城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎?但是由于我們只能找到最近三年的城鎮(zhèn)人口數(shù)據(jù),因此我們用非農(nóng)人口比重作為變量。

4. 0-15歲適齡人口比重(age):如果適齡人口比重很大的話,就意味著教育的存量需求很大,從而教育擴(kuò)展的成本就比較大(Mingat and Tan, 1992)。[11]因此預(yù)期這一變量和升學(xué)率之間具有負(fù)相關(guān)關(guān)系。數(shù)據(jù)根據(jù)歷年《中國統(tǒng)計年鑒》的人口年齡構(gòu)成和撫養(yǎng)系數(shù)換算得到。③

5.初中預(yù)算內(nèi)生均教育經(jīng)費(fèi)(pbgt):由于教育產(chǎn)出效果的提高既有可能是因為分權(quán)提高了生產(chǎn)效率所致,也有可能是因為教育經(jīng)費(fèi)投入增加所致,抑或二者兼而有之。[5]對此我們對教育生產(chǎn)函數(shù)的投入因素加以控制,引入了初中預(yù)算內(nèi)生均教育經(jīng)費(fèi)這一變量。數(shù)據(jù)來自歷年《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計年鑒》。

三、計量結(jié)果與分析

(一)基本模型

首先,我們進(jìn)行基本模型的回歸。一共使用3種估計方法:固定效應(yīng)估計、隨機(jī)效應(yīng)估計、FGLS估計。模型結(jié)果見表1。

和傳統(tǒng)理論不一致的是,財政分權(quán)變量的系數(shù)始終顯著為負(fù)。以人均GDP為衡量標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對于初中畢業(yè)生的升學(xué)率沒有顯著影響。④當(dāng)?shù)?5歲以上人口中文盲、半文盲的比例對于升學(xué)率具有顯著的負(fù)效應(yīng)。這說明父母以及更早一輩的人力資本積累水平對于子女的人力資本積累的確具有影響。城市化水平總體上對于升學(xué)率具有顯著的正效應(yīng)。0―15歲年齡的人口比重對于初中畢業(yè)生的升學(xué)率具有顯著的負(fù)效應(yīng)。這說明教育適齡人口比重越大,對教育的需求也就越大,當(dāng)教育服務(wù)的供給還存在制約時,就表現(xiàn)為“超額需求”。⑤生均預(yù)算內(nèi)教育支出對于增加升學(xué)率具有顯著的正效應(yīng),但是這種正效應(yīng)相當(dāng)微弱。

由于本文所使用的面板數(shù)據(jù)的時間跨度比較短,相應(yīng)的橫截面單位比較多,因此可能存在異方差和自相關(guān)的問題。對此,我們運(yùn)用修正的瓦爾德檢驗來驗證是否存在組間異方差,結(jié)果chi2(30)=239.14,Prob>chi2=0.0000,因此拒絕組間同方差的假定;利用Wooldridge(2000)提出的檢驗是否存在序列自相關(guān)的方法,[12]計算的F(1,29)=48.719,Prob>F=0.0000,因此拒絕不存在自相關(guān)的假定。對此,本文接下來使用FGLS估計方法來估計固定效應(yīng)模型。從FGLS回歸的結(jié)果來看,財政分權(quán)、文盲率、適齡人口比重等因素對初中畢業(yè)生的升學(xué)率都具有顯著的負(fù)效應(yīng)。城市化水平、生均預(yù)算內(nèi)教育支出則有顯著的正效應(yīng),且固定效應(yīng)估計的系數(shù)大小和FGLS估計的結(jié)果基本一致(具體結(jié)果見表1)。

本文之所以發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)會對初中畢業(yè)生的升學(xué)率具有顯著的負(fù)效應(yīng),其原因可能是:

首先,傳統(tǒng)的分權(quán)理論認(rèn)為,財政分權(quán)可以增加地方政府對地方選民的回應(yīng),但是無論是從人口的流動性來看,還是從選舉對于地方官員的約束力來看,Tiebout式的“以腳投票”機(jī)制在中國并不存在(張軍,2008)。[13]

其次,傳統(tǒng)的財政分權(quán)理論認(rèn)為,分權(quán)可以在地方政府之間展開水平的標(biāo)尺競爭,從而促進(jìn)公共服務(wù)的提供效率。但是大量的文獻(xiàn)都表明,中國的財政分權(quán)和以經(jīng)濟(jì)績效為考核標(biāo)準(zhǔn)的地方官員晉升機(jī)制結(jié)合在一起,導(dǎo)致中國地方政府之間展開“為增長而競爭”的標(biāo)尺競爭(傅勇,張晏,2007)。[14](4-12)這種標(biāo)尺競爭在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時,也產(chǎn)生了諸如市場分割、地方保護(hù)主義、公共支出結(jié)構(gòu)扭曲等代價。

第三,傳統(tǒng)的分權(quán)理論認(rèn)為,財政分權(quán)可以減少游說行為,從而減少公共資源的浪費(fèi),提高資源配置效率和生產(chǎn)效率。但是也有許多文獻(xiàn)指出,分權(quán)未必會減少游說行為(Barankay and Lockwood, 2007),[8]并且分權(quán)體制下的地方政府治理能力不如中央政府有效,這些都會導(dǎo)致地方公共服務(wù)的提供缺乏效率。特別是分權(quán)之后的地方政府更有可能被少數(shù)利益集團(tuán)控制,從而導(dǎo)致地方公共品供給缺乏效率等問題(Hayes et al.,1998)。[15](1-20)對此,我們將在后面的內(nèi)容里具體分析政府治理能力是否會對教育服務(wù)的提供效率產(chǎn)生影響。

第四,分權(quán)能夠提高教育服務(wù)的提供效率的微觀機(jī)制在于,分權(quán)化的提供模式下存在大量的競爭者,公立學(xué)校和私立學(xué)校之間、公立學(xué)校之間、私立學(xué)校之間等都存在競爭。提供教育服務(wù)的經(jīng)費(fèi)主要來自基層政府,管理權(quán)限也主要由基層政府乃至學(xué)區(qū)、學(xué)校負(fù)責(zé)。為了爭奪生源,教育服務(wù)必須符合學(xué)生的偏好和口味,因材施教,從而形成良性競爭互動。但是中國的情況并非如此,特別是經(jīng)費(fèi)雖然由基層政府負(fù)責(zé),但是教學(xué)大綱、課程設(shè)置等日常學(xué)校管理權(quán)限卻是集權(quán)的甚至全國統(tǒng)一的。此外,教育資源特別是優(yōu)質(zhì)教育資源總體上還很稀缺,教育服務(wù)市場缺乏以消費(fèi)者為導(dǎo)向的競爭。這些都限制了分權(quán)模式下的教育服務(wù)提供效果的改善。

(二)進(jìn)一步的討論

1.政府規(guī)模是否起作用?前面的文獻(xiàn)綜述指出,分權(quán)未必能提高效率的一個可能原因在于分權(quán)之后的地方政府治理能力不如中央政府。特別是在中國,相對于中央政府官員來說,地方官員發(fā)生腐敗、尋租的可能性也許更大。另一方面,即使不考慮分權(quán)這一體制,政府的治理能力也會對政府的公共支出管理、公共服務(wù)提供效率產(chǎn)生影響。比如傅勇(2007)就認(rèn)為,中國的行政體制設(shè)置相對僵化,政府規(guī)模膨脹導(dǎo)致財成“吃飯財政”,無助于提高公共服務(wù)供給效率。他用每萬元財政收入負(fù)擔(dān)的公職人員數(shù)來衡量政府規(guī)模,發(fā)現(xiàn)政府規(guī)模與公共服務(wù)提供效率負(fù)相關(guān)。[9]

我們用每萬名人口中的政府公務(wù)人員數(shù)量來衡量政府規(guī)模(數(shù)據(jù)來自歷年《中國統(tǒng)計年鑒》的“分地區(qū)分行業(yè)職工人數(shù)”),考察政府規(guī)模是否會影響教育服務(wù)提供效率。由于政府規(guī)模越大越有可能是冗員過多、機(jī)構(gòu)龐雜從而效率低下的表現(xiàn),因此我們預(yù)期政府規(guī)模變量的符號為負(fù)。我們首先將政府規(guī)模變量單獨(dú)引入,這樣可以考察在政府生產(chǎn)函數(shù)中治理能力是否起作用;其次再引入政府規(guī)模與財政分權(quán)度的交互項,這樣可以考察分權(quán)對升學(xué)率的影響是否取決于治理能力的不同而存在差異。具體結(jié)果見表2。

從表2的結(jié)果看,在引入政府規(guī)模這一變量后,模型中其他變量的符號和顯著性保持了較好的穩(wěn)健性。特別是關(guān)鍵的解釋變量財政分權(quán)度,仍然具有顯著的負(fù)效應(yīng)。將政府規(guī)模作為單獨(dú)的一個變量引入后,該變量具有符合預(yù)期的顯著的負(fù)效應(yīng),說明政府規(guī)模越大,升學(xué)率越低。將財政分權(quán)度和政府規(guī)模的交互項引入后,該變量的系數(shù)仍然顯著為負(fù),說明財政分權(quán)對于升學(xué)率的負(fù)效應(yīng)隨著政府規(guī)模的擴(kuò)大而進(jìn)一步增強(qiáng)。

2.分權(quán)的影響是否具有地區(qū)差異?在這一部分,我們進(jìn)一步引入地區(qū)虛擬變量來考察分權(quán)對升學(xué)率的影響是否存在地區(qū)差異。具體的做法是:以東部地區(qū)為基組,如果該省屬于西部地區(qū),則令虛擬變量west=1,否則為0;如果該省屬于中部地區(qū),則令虛擬變量central=1,否則為0。由于地區(qū)虛擬變量是一個在時間上恒定的變量,不能直接進(jìn)入固定效應(yīng)模型,因此我們?nèi)∝斦謾?quán)度和地區(qū)虛擬變量的交互項進(jìn)入模型。具體結(jié)果見表3。

從表3的結(jié)果來看,分權(quán)對于升學(xué)率的負(fù)效應(yīng)在中部地區(qū)最為明顯,在西部地區(qū)的影響其次。有趣的是,此時財政分權(quán)的系數(shù)為負(fù)但是不再具有顯著性。這是否意味著財政分權(quán)在東部地區(qū)并未對升學(xué)率產(chǎn)生顯著的負(fù)效應(yīng)呢?對此,我們單獨(dú)對東部地區(qū)進(jìn)行了檢驗,并且同時選取了收入分權(quán)度、支出分權(quán)度、凈支出分權(quán)度、財政獨(dú)立性4個衡量財政分權(quán)程度的指標(biāo)。結(jié)果發(fā)現(xiàn),在采用收入分權(quán)度、支出分權(quán)度作為解釋變量時,財政分權(quán)的系數(shù)為負(fù)但是不顯著;在采用凈支出分權(quán)度作為解釋變量時,財政分權(quán)的系數(shù)顯著為負(fù);在采用財政獨(dú)立性作為解釋變量時,財政分權(quán)的系數(shù)顯著為正。因此,基于前面的基本回歸和各種穩(wěn)健性檢驗,以及這里對地區(qū)差異的討論,我們初步可以認(rèn)為,財政分權(quán)在總體上對初中畢業(yè)生的升學(xué)率具有顯著的負(fù)效應(yīng),這種負(fù)效應(yīng)在中部地區(qū)表現(xiàn)最為明顯,其次是西部地區(qū)。至于東部地區(qū),結(jié)論不夠明確,這取決于我們所使用的衡量分權(quán)度的指標(biāo)。

四、主要結(jié)論

本文使用中國1997-2005年的省際面板數(shù)據(jù),檢驗了財政分權(quán)對教育服務(wù)提供效率的影響。以初中畢業(yè)生升入高中的升學(xué)率作為衡量教育服務(wù)提供效率的變量,以財政分權(quán)、人均GDP、文盲率、城市化率、適齡人口比重、生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)等經(jīng)濟(jì)、人口、社會發(fā)展水平變量作為解釋變量,我們發(fā)現(xiàn):當(dāng)其他條件都相同時,財政分權(quán)水平對初中畢業(yè)生的升學(xué)率具有顯著的負(fù)效應(yīng),人均GDP的作用不顯著,城市化率和生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)具有顯著的正效應(yīng),適齡人口比重和文盲率則具有顯著的負(fù)效應(yīng)。

我們還發(fā)現(xiàn),用政府規(guī)模來度量政府治理能力的話,則政府規(guī)模越大,升學(xué)率會顯著降低。為了檢驗財政分權(quán)對升學(xué)率的影響是否具有地區(qū)效應(yīng),我們引入了地區(qū)虛擬變量和分權(quán)度的交互項。結(jié)果發(fā)現(xiàn),分權(quán)對于升學(xué)率的負(fù)效應(yīng)在中部地區(qū)最為明顯,在西部地區(qū)的影響其次,這在某種程度上證明了教育等公共服務(wù)方面存在著所謂的“中部塌陷”現(xiàn)象。

注 釋:

①此類研究中對“效率”的定義不盡相同,有時“效率”(efficiency)和“效果”(effectiveness)往往具有相同的含義,對此本研究不進(jìn)行細(xì)分。

②Akai和Sakata使用過這一指標(biāo),參見Akai, N. and Sakata, M.: Fiscal Decentralization Contributes to Economic Growth: Evidence from State-level Cross-section Date for the United States, Journal of Urban Economics, Vol.52, 2002:93-108.

③計算方法為:0-14歲人口比重=少年兒童撫養(yǎng)系數(shù)/(少年兒童撫養(yǎng)系數(shù)+老年撫養(yǎng)系數(shù)+1)。

④Gupta et al.(2002)的跨國研究發(fā)現(xiàn),人均GDP對于中學(xué)的毛入學(xué)率具有顯著的正效應(yīng),但是對鞏固率(persistence rates)、輟學(xué)率(drop-out rates)等則表現(xiàn)出負(fù)效應(yīng)。Sarkar(2000)的研究則發(fā)現(xiàn),人均GDP對于小學(xué)生升學(xué)率的影響不確定,取決于具體的模型設(shè)定。陳詩一、張軍(2008)的研究表明,人均GDP對地方政府支出效率的影響是負(fù)的。

⑤這點與Gupta et al.(2002)的研究發(fā)現(xiàn)是一致的。

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The Impact of Fiscal Decentralization on the Efficiency of Public Education Provision

Zheng Lei

第6篇

論文摘要：隨著對地方政府平臺公司信用風(fēng)險的關(guān)注，相關(guān)部門陸續(xù)出臺了政策，要求對相關(guān)風(fēng)險進(jìn)行管理。本文從地方政府財政支出、財政分權(quán)等方面闡述了地方政府融資平臺公司信用風(fēng)險形成的原因并提出了控制相關(guān)風(fēng)險的思路。

目前，地方政府融資平臺債務(wù)的整體規(guī)模已經(jīng)對宏觀經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響。以占地方政府融資平臺公司債務(wù)比例最大的銀行貸款為例，根據(jù)全國地方融資平臺貸款清查的初步結(jié)果，截至2010年6月末，地方政府融資平臺貸款余額為7.66萬億元，其中大部分債務(wù)的信用質(zhì)量需要關(guān)注，反映出地方政府融資平臺信用風(fēng)險的嚴(yán)重性。根據(jù)中國社科院“中國地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境評價課題組”的預(yù)計，中國地方政府融資平臺貸款余額在2010年末或?qū)⑸?～10萬億元，到2011年末則將達(dá)到11萬億元的規(guī)模（見財經(jīng)網(wǎng)）。隨著地方政府融資平臺債務(wù)規(guī)模繼續(xù)攀升，其償債壓力將不斷增大，整體信用水平可能繼續(xù)降低，違約風(fēng)險不斷上升。

一、地方政府融資平臺的形成及現(xiàn)狀

1995年實施的《中華人民共和國預(yù)算法》第二十八條規(guī)定，地方各級預(yù)算按照量人為出、收支平衡的原則編制，不列赤字，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。在相關(guān)規(guī)定的約束下，中國地方政府并無直接發(fā)行債券的權(quán)力，融資渠道受限。在地方政府融資需求增加的情況下，財政部自1998年以來通過國債轉(zhuǎn)貸地方以及代地方政府發(fā)行的債券的方式為地方政府融資。在此背景下，地方政府融資平臺公司的成立為地方政府財政支出不足提供了很好的融資渠道。

2009年3月，中國人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)[2009]92號），提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。隨后，各地方政府紛紛依托原先的城司設(shè)立以綜合性控股投資公司、城建、運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施開發(fā)的投資公司以及土地開發(fā)整理的投資公司等為基礎(chǔ)的政府融資平臺公司。

地方政府融資平臺公司數(shù)量的快速增加，債務(wù)規(guī)模井噴式的爆發(fā)使得地方政府融資平臺公司的債務(wù)壓力陡然增加。從2008年下半年開始，地方政府融資平臺實現(xiàn)了“跨越式發(fā)展”，原先財政實力以及信用水平相對較弱的縣級、區(qū)級融資平臺公司也開始活躍于融資的各個領(lǐng)域。

表1：2005～2009年全國財政支出情況統(tǒng)計全國財政支出中央財政支出地方財政支出地方財政支出占比

20053393028877597251543174.14%

20064042273999140304313375.28%

200749781351144206383392977.02%

200862592661334417492484978.68%

200976299931525579610441480.01%

注：（1）中央、地方財政收入均為本級收入；（2）上表數(shù)字不包括國內(nèi)外債務(wù)收入；（3）資料來源于國家統(tǒng)計局。

二、地方政府融資平臺信用風(fēng)險的成因分析

（一）財政支出的軟約束性造成了地方政府融資沖動是地方政府融資平臺公司信用風(fēng)險增大的主要原因

一般認(rèn)為，1994年的財政分權(quán)改革削弱了地方政府的財政自，造成了地方政府的財權(quán)與相應(yīng)的事權(quán)不對等，進(jìn)而帶來了地方政府的融資沖動并增大了相應(yīng)的信用風(fēng)險。但從中國政府間的財政支出結(jié)構(gòu)看，近年來地方政府的財政支出占全國財政支出的四分之三。這說明，大部分財政資源是由地方政府使用的，因此并不能簡單地認(rèn)為地方政府的財權(quán)與支出事權(quán)不相匹配的結(jié)論。

導(dǎo)致地方政府債務(wù)不斷擴(kuò)張的直接原因是地方政府財政支出的軟約束性。這種軟約束性與中央政府對地方政府的考核機(jī)制、地方政府財政支出監(jiān)督機(jī)制不完善有著密切的關(guān)系。

1.中央政府的考核機(jī)制決定了地方政府熱衷于擴(kuò)大投資，推動經(jīng)濟(jì)規(guī)模增加。地方政府作為中央政府的派出機(jī)構(gòu)，充當(dāng)著中央政府人的角色，主要中央政府完成公共產(chǎn)品的供給以及發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)等，中央政府對地方政府的考核也集中于經(jīng)濟(jì)規(guī)模增長等較為單一的指標(biāo)上。

2.監(jiān)督的缺失導(dǎo)致地方政府財政資源利用效率不高，同時也導(dǎo)致了對財政支出的約束力很弱。相比于發(fā)達(dá)國家，中國地方政府在信息披露上還有很大的差距，對地方政府信用水平的考量均難以完成，相關(guān)監(jiān)督機(jī)制很難發(fā)揮作用。由于有效監(jiān)督的缺失，地方政府的財政支出結(jié)構(gòu)普遍扭曲，主要表現(xiàn)為地方政府的公共支出并沒有對基本公共產(chǎn)品的提供引起足夠的重視。

由于中國的財政支出具有軟約束性，盡管全國財政收入近年來持續(xù)增長，近5年的復(fù)合增長率達(dá)到了21.30%，但中國財政每年依然有一定程度的財政赤字。財政支出的軟約束成為政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張、信用風(fēng)險增大的主要因素，與此相對應(yīng)地，地方政府融資平臺公司的風(fēng)險水平也未能從根本上受到制約。

（二）財政分權(quán)不充分導(dǎo)致地方政府財政支出結(jié)構(gòu)扭曲、財政資源使用效率不高，進(jìn)而增大了地方政府融資需求，提高了地方政府融資平臺公司的信用風(fēng)險水平

財政支出結(jié)構(gòu)扭曲，資源錯配的主要原因在于中國的財政分權(quán)并不充分，影響了公共產(chǎn)品的供給，同時帶來了融資需求的增加。關(guān)于財政分權(quán)的思想可以追溯到20世紀(jì)40年代，自由主義學(xué)派的哈耶克認(rèn)為，地方政府較中央政府更加了解各個地區(qū)的實際情況和需求，因此能夠做出更好的決策（錢穎一，Weingast，1997）。

（三）地方政府融資平臺公司依賴地方政府信用，進(jìn)行高負(fù)債經(jīng)營，增加了相應(yīng)的信用風(fēng)險

一般認(rèn)為，只要融資平臺公司的債務(wù)有地方政府提供信用保障，則相關(guān)債務(wù)的信用將在不同程度上接近地方政府信用。然而事實并非如此，一方面，隨著地方政府承擔(dān)的顯性債務(wù)或隱性債務(wù)規(guī)模的上升，地方政府對融資平臺公司的支撐作用將會削弱，單個融資平臺公司的債務(wù)獲得地方政府信用支持的保障水平也隨之降低。另一方面，地方政府直接或間接的增信作用使得地方政府融資平臺公司高負(fù)債經(jīng)營。本文統(tǒng)計了可獲得數(shù)據(jù)的107家地方政府融資平臺公司2009年發(fā)行的企業(yè)債券（數(shù)據(jù)來源于wind資訊），其中有72家（占2/3）債券發(fā)行主體的資產(chǎn)負(fù)債率達(dá)到或超過了50%。

一般認(rèn)為，信用級別較高的政府對其所屬融資平臺公司的債務(wù)保障程度較高。但實際上，政府間的信用水平差異并未表現(xiàn)出來，主要是因為信用水平越高的政府（一般對應(yīng)于較高的政府層級）其所屬融資平臺公司經(jīng)營的杠桿倍數(shù)更高，政府間的信用差異被融資平臺公司不同的債務(wù)水平所抵消。

（四）地方政府融資平臺公司的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化，整體風(fēng)險相對集中，而銀行貸款政策的收緊將進(jìn)一步影響融資平臺公司的信用水平

地方政府融資平臺的盈利資產(chǎn)普遍集中在土地儲備、污水處理等資產(chǎn)上，盈利資產(chǎn)單一。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓成為了地方政府融資平臺公司盈利的重要來源。2009年，全國土地出讓收入高達(dá)1.43萬億元，同比增長43.3%，而地方政府融資平臺公司通過轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)獲得的轉(zhuǎn)讓收入可能更多，這使得地方政府融資平臺公司的盈利水平在很大程度上受房地產(chǎn)市場景氣程度的影響。

資產(chǎn)盈利質(zhì)量不高的原因主要集中在地方政府往往將一些盈利能力不高或不能產(chǎn)生盈利的資產(chǎn)注入所屬融資平臺公司以便壯大后者資產(chǎn)規(guī)模，這使得地方政府融資平臺公司盈利資產(chǎn)結(jié)構(gòu)單調(diào)，風(fēng)險分散程度不高，抗周期波動的能力不強(qiáng)。此外，政府融資平臺公司普遍存在著通過土地抵押進(jìn)行銀行融資的現(xiàn)象，這使得銀行分擔(dān)了土地價格變動的市場風(fēng)險。隨著銀行對地方政府融資平臺風(fēng)險控制程度的加強(qiáng)，一些融資平臺公司的信用風(fēng)險可能會凸顯。

三、從地方財政的角度入手化解地方政府融資平臺的信用風(fēng)險

1.沿著財政分權(quán)的思路，明確地方政府的事權(quán)，賦予地方政府財政收入自有利于解決財政資源錯配，糾正財政支出結(jié)構(gòu)扭曲的局面。對于政府事權(quán)，地方政府應(yīng)著重于地方公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施、公益性投資項目上；中央政府應(yīng)投資于長周期、大型、跨區(qū)域、具有戰(zhàn)略意義的項目（賈康，2005），同時兼顧各地區(qū)的財政平衡。文政（2008）認(rèn)為，從行政區(qū)域分布的角度可將政府事權(quán)劃分為中央事權(quán)、純地方事權(quán)以及中央與地方混合型事權(quán)，將橫跨多個行政區(qū)域的政府事權(quán)劃分為中央與地方混合型事權(quán)，通過中央政府的介入以協(xié)調(diào)多個地方政府的投資和收益分配。

各級政府的事權(quán)應(yīng)大體上與其財權(quán)相對應(yīng)，適當(dāng)放寬地方政府財政收入自，增加地方政府穩(wěn)定收入來源的稅種，保證地方政府財政收入的穩(wěn)定性。中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付主要側(cè)重于平衡地區(qū)間的財政實力，保證重點項目的實施，從而緩解地方政府一味擴(kuò)大預(yù)算外收入的沖動，減輕與中央政府在財政收入分配上的博弈程度，從而提供財政資源的整體利用效率，充分發(fā)揮地方政府在信息方面的優(yōu)勢，提高財政資源服務(wù)社會的效率。這有助于規(guī)范地方政府財政收入，防止地方政府融資平臺公司債務(wù)規(guī)模的繼續(xù)擴(kuò)大，明確地方政府融資平臺公司的定位。

2.在適當(dāng)增加地方政府財政自的基礎(chǔ)上，完善地方政府財政支出的監(jiān)督機(jī)制。建立有效的監(jiān)督機(jī)制有助于控制地方政府債務(wù)以及地方政府融資平臺公司債務(wù)規(guī)模高速擴(kuò)張的趨勢。實際上，早在2002年，江蘇、陜西、浙江、山東等省份就已經(jīng)對其政府債務(wù)管理給予了高度重視，在后續(xù)的實踐中，一些政府嘗試建立債務(wù)預(yù)警指標(biāo)，以反映地方政府的債務(wù)壓力情況，這其中也包括了對地方政府融資平臺公司債務(wù)指標(biāo)的預(yù)警和監(jiān)督。

第7篇

關(guān)鍵詞：政府行為；土地財政；文獻(xiàn)綜述

一、 引言

“土地財政”問題基本是一個專屬于中國的問題，目前國外系統(tǒng)的研究文獻(xiàn)并不多見。在目前的中國，“土地財政”現(xiàn)象十分突出，但是從研究結(jié)果來看，不管是理論還是實證，看起來都比較雜亂，學(xué)者們的各種方法的研究結(jié)論也經(jīng)常相悖。

我在這里整理和介紹國內(nèi)“土地財政”的相關(guān)文獻(xiàn)，盡量準(zhǔn)確完整的介紹各種研究的方法和結(jié)論；在此基礎(chǔ)上，我們對各項研究的優(yōu)缺點也進(jìn)行了分析和評述，希望能為今后更加深入的理論和實證研究提供幫助。

二、關(guān)于土地財政的定義

目前學(xué)術(shù)界對“土地財政”概念的界定比較一致的看法是地方政府利用土地所有權(quán)和管理權(quán)獲取收益進(jìn)行的財政收支活動和利益分配關(guān)系（程瑤，2009），這個定義囊括了土地相關(guān)收入的收與支兩個方面。但是由于目前我國地方政府通過土地所獲取的相關(guān)收入基本都作為預(yù)算外的收入方式存在，所以其的支出方式并不固定，不僅僅是用在土地相關(guān)事務(wù)方面，所以對于目前國內(nèi)的情況來講“土地財政”主要強(qiáng)調(diào)政府依靠土地出讓獲取財政收入和相關(guān)稅收收入，對于支出方面基本忽略。

三、 土地財政的成因分析

目前國內(nèi)普遍的認(rèn)識就是1994年的財稅體制改革是造成今天土地財政問題的根源之一，分稅制改革導(dǎo)致地方政府事權(quán)與財權(quán)的不匹配，為了緩解財政困難，不得不實施土地財政（周業(yè)安，2000）。而本文著重探討的是土地財政的另外一個重要原因——政府行為。

改革開放以后，伴隨著中央的放權(quán)和分權(quán)制改革，地方政府逐漸成為一個經(jīng)濟(jì)利益相對獨(dú)立的主體，但是到目前為止我國仍然是一個政治高度集權(quán)的國家。對地方政府的政治考核激勵主要有兩種，一是以GDP為主的政績考核機(jī)制，二是（基于民意調(diào)查基礎(chǔ)上的）官員任免制度（王永欽等，2007）。晉升激勵使得地方政府官員有著非常強(qiáng)的政治動力促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，周黎安將其稱之為“晉升錦標(biāo)賽”。在“晉升錦標(biāo)賽”的過程中，地方政府獲得晉升的方式通常只有兩種選擇，一種是發(fā)展經(jīng)濟(jì)促進(jìn)GDP以獲取更多的稅收收入；第二種方式是增加非正式的資金收入，在解決財政困境的同時也可以通過賄賂上級來增加自己的晉升機(jī)會。但是由于我國實行的是官員換屆制，地方政府的目標(biāo)相對于社會的目標(biāo)更加短期化，其更加會注重短期內(nèi)能在經(jīng)濟(jì)增長上獲得效果的工作，所以地方政府采取第一種方式的動力不強(qiáng)。而預(yù)算外的資金基本都有地方政府掌控，靈活性較大。再加上不管是對于政績考核還是民意調(diào)查，中央政府和當(dāng)?shù)孛癖姸际翘幱谛畔⒘觿荩@就造成了地方政府不遺余力片面追求經(jīng)濟(jì)數(shù)量的高增長，并不注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量（吳群、李永樂，2010）。

由于地方經(jīng)濟(jì)增長的源泉在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，財政收入來源主要是第二、三產(chǎn)業(yè)，所以片面的依賴GDP作為政績考核指標(biāo)促使政府實行城市傾向的經(jīng)濟(jì)政策（陳釗，陸銘2004）。《土地管理法》規(guī)定，只有地方政府有權(quán)將農(nóng)業(yè)用地征收、開發(fā)和出讓，并且在征地過程中地方政府征收農(nóng)業(yè)用地的補(bǔ)償費(fèi)用成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其收益。被征用土地收益收益的分配格局是地方政府占20%—30%，企業(yè)占40%—50%，村級組織占25%—30%，農(nóng)民占5%—10%（中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所、國家統(tǒng)計局農(nóng)村經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊，2005）。于是地方政府通過低價征收大量農(nóng)業(yè)用地，這些土地一部分通過農(nóng)地非農(nóng)流轉(zhuǎn)以“招、拍、掛”的方式在土地二級市場出讓，一部分作為砝碼，用來通過優(yōu)惠政策吸引外商直接投資，借此擴(kuò)大稅基增加收入。并且在城市建設(shè)過程中迅速增長的建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等營業(yè)稅收入全部屬于地方。地方政府在此過程中實現(xiàn)了財政收入與地方經(jīng)濟(jì)雙增長（周飛舟，2010），為自己在晉升錦標(biāo)賽中取的領(lǐng)先增加砝碼。

四、 土地財政的影響

（一）正面影響

“土地財政”也從提高地方政府積極性、帶動地方財政收入增加、推動固定資產(chǎn)投資增加（杜雪君、吳次芳等，2009）三個方面推動著經(jīng)濟(jì)增長，并且“土地財政”帶來了外商直接投資，外商直接投資對基礎(chǔ)設(shè)施投資的拉動是顯著為正的（張軍等，2007），也在一定程度上助推了地方政府發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)的積極性，擴(kuò)大了稅基，促進(jìn)了稅收增長（曹廣忠、袁飛、陶然，2007）。

（二）負(fù)面影響

張雙長、李稻葵認(rèn)為“土地財政”推高了房價，地方政府具有推動房價上升的內(nèi)在激勵，房價越高地方政府的效用就越大，中國式的土地財政必然推動房價持續(xù)上漲，從而降低居民個人的效用引起社會的不滿。但是，這兩者的關(guān)系類似于“先有蛋還是先有雞”的問題，非常復(fù)雜，有待于進(jìn)一步的研究

再一點土地財政會造成耕地的大量流失，而土地資源是不可再生的，依賴土地財政的經(jīng)濟(jì)增長模式將不可持續(xù)，“土地財政”模式使經(jīng)濟(jì)增長方式過度依賴于城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，內(nèi)需的作用被進(jìn)一步弱化，固化了消費(fèi)疲弱的經(jīng)濟(jì)格局。

另外，在征地和招商引資過程中容易產(chǎn)生政府官員腐敗（王永欽、陸銘等，2007），土地財政的出現(xiàn)降低了地方政府進(jìn)行制度創(chuàng)新的積極性，造成了改革的拖延。

五、小結(jié)

從相關(guān)文獻(xiàn)可以看出“土地財政”在我國具有相當(dāng)?shù)馁H義色彩，筆者認(rèn)為“土地財政”本身并沒有錯，其僅僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段所采取的一種必然的方式，問題來自于經(jīng)濟(jì)發(fā)展對其的過度依賴，我們的最終目標(biāo)并不是要徹底消滅“土地財政”，而是使其步入健康的軌道上來。目前我國學(xué)者對“土地財政”問題的研究基本集中在財政體制、政府行為和金融體制等方面，但是由于目前相關(guān)數(shù)據(jù)取得有一定難度，所以大部分研究基本局限于規(guī)范性分析，缺乏數(shù)據(jù)的佐證。另外，對于土地財政的研究僅僅是從財政體制、政府行為、金融體制等一些局部進(jìn)行的，缺乏將“土地財政”放在整個中國市場改革的大環(huán)境下進(jìn)行的相關(guān)分析。對此，希望今后能出現(xiàn)更多相關(guān)的研究。（作者單位：浙江財經(jīng)大學(xué)）

參考文獻(xiàn)

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[9]陳志勇、陳莉莉。“土地財政”緣由與出路[J]。財政研究，2010，（1）。

第8篇

1科技論文與開放存取

11科技論文的作用

科技論文是科技成果的總結(jié)、學(xué)術(shù)水平的標(biāo)志，是促進(jìn)科技交流與合作的有效途徑，更是評價一國科技水平和科研能力的重要指標(biāo)。近幾年來，我國財政科技撥款及科學(xué)研究與試驗發(fā)展經(jīng)費(fèi)呈穩(wěn)步增長態(tài)勢，科研隊伍不斷壯大，科技論文數(shù)量也持續(xù)穩(wěn)定增長。2008年中國科技論文統(tǒng)計結(jié)果表明，我國作者2007年發(fā)表國際科技論文總數(shù)仍居世界第2位。科技論文的迅猛增長，對我國科學(xué)技術(shù)水平的提高起到了積極的推動作用。但是，隨著全球開放存取模式的興起，我國在強(qiáng)調(diào)科技數(shù)量的同時，卻忽視了科技論文在網(wǎng)絡(luò)時代開放存取的版權(quán)管理和保護(hù)問題。

12開放存取定義

2001年12月，OSI(openoilyinstiue)在匈牙利的布達(dá)佩斯召開信息自由傳播會議，并于2002年2月正式對外公布《布達(dá)佩斯公開獲取計劃》（BUdPestcpenaccessjiitiativ，eBOA)布達(dá)佩斯開放存取計劃認(rèn)為，開放存取某一文獻(xiàn)是指可以在互聯(lián)網(wǎng)公共領(lǐng)域免費(fèi)獲取，并允許用戶閱讀、下載、復(fù)制、分發(fā)、打印、檢索或鏈接到這些文章的全文，用于編制索引、作為軟件數(shù)據(jù)使用或用于其他合法目的，而沒有經(jīng)濟(jì)、法律以及技術(shù)障礙。進(jìn)行復(fù)制和傳播的唯一限制和版權(quán)在此唯一作用是給予作者控制其作品的完整性及以適當(dāng)?shù)姆绞綄ψ髡弑硎局轮x，并注明相應(yīng)的引用信息的權(quán)利151。2003年3月《巴斯達(dá)聲明》、10月《柏林宣言》更加明確了開放存取的意義、概念、特點和對象，并明確提出未來發(fā)展目標(biāo)。開放存取旨在通過國際環(huán)境建立一個免費(fèi)的、不受限制的學(xué)術(shù)論文獲取渠道，消除信息資源的獲取障礙，促進(jìn)教學(xué)科研，分享學(xué)術(shù)成果，推動世界范圍內(nèi)的學(xué)術(shù)交流，讓學(xué)術(shù)成果成為全世界的共享資源。PETR認(rèn)為，開放存取模式就是把同行評議過的科學(xué)論文或?qū)W術(shù)文獻(xiàn)放到互聯(lián)網(wǎng)上，使用戶可以免費(fèi)獲得，以打破學(xué)術(shù)信息傳播的人為壁壘。

2科技論文開放存取的合理合法性

(1)國際圖聯(lián)開放存取聲明解讀。國際圖書館協(xié)會聯(lián)合會一直關(guān)注信息的開放存取議題，設(shè)有開放存取信息及表達(dá)自由委員會（FAFE)積極推動信息的開放存取。2004年2月，國際圖書館協(xié)會聯(lián)合會發(fā)表的《關(guān)于開放存取學(xué)術(shù)信息和研究文獻(xiàn)聲明對旨出，經(jīng)同行評閱的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)對人類的進(jìn)步具有重要的貢獻(xiàn)，全面開放存取學(xué)術(shù)文獻(xiàn)是了解世界及縮減數(shù)字鴻溝的重要手段之一。因此，呼吁作者、編者、出版商、圖書館及信息服務(wù)機(jī)構(gòu)，堅持開放存取原則，提供學(xué)術(shù)文獻(xiàn)服務(wù)。

(2)開放存取宗旨與知識產(chǎn)權(quán)法目標(biāo)是一致的。科技論文開放存取旨在借助互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢，實現(xiàn)學(xué)術(shù)成果的廣泛傳播，促進(jìn)科技進(jìn)步，使公共利益和著作權(quán)人利益同時得以實現(xiàn)。知識產(chǎn)權(quán)法的終極目標(biāo)是鼓勵作品的創(chuàng)作和傳播，促進(jìn)科技進(jìn)步，由此帶動整個社會的進(jìn)步，這在我國《著作權(quán)法〉〉和《專利法》中第一條都有體現(xiàn)。科技論文開放存取宗旨與知識產(chǎn)權(quán)法的價值目標(biāo)是一致的，都是為了擴(kuò)大知識成果的廣泛交流與傳播，促進(jìn)科技的進(jìn)步、繁榮和發(fā)展。

(3)科技論文具有一部分公共性質(zhì)，其大部分經(jīng)費(fèi)來源于國家財政資助。科技部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：2007年我國國際最多的部門是高等院校，占8458%；2007年國內(nèi)最多的也是高等院校，占6603%,研究機(jī)構(gòu)占10.19%。而高等院校和科研機(jī)構(gòu)正是受國家財政經(jīng)費(fèi)資助研究的主體。同時，科技論文資料來源離不開現(xiàn)有科技資源的支持，科技論文的創(chuàng)作需要建立在對現(xiàn)有科技成果和經(jīng)驗吸收借鑒的基礎(chǔ)之上，科技論文肩負(fù)著傳播科技成果，促進(jìn)科技進(jìn)步的命。PUbHeLibraryofScience認(rèn)為學(xué)術(shù)信息應(yīng)屬于全社會的共同財富。

3科技論文開放存取版權(quán)管理的新模式

(1)開放存取出版仍然是有版權(quán)的出版。開放存取出版模式以承認(rèn)版權(quán)為前提，仍然受到著作權(quán)法的保護(hù)。在傳統(tǒng)版權(quán)環(huán)境下著作權(quán)法被商業(yè)出版者利用來阻止人們對信息內(nèi)容的隨意獲取與使用。開放存取模式的誕生標(biāo)志著不同于傳統(tǒng)版權(quán)控制下的出版模式的新型法律關(guān)系的確立。在這種新的出版模式下，著作權(quán)以一種使科技論文共享和可以被他人獲得的方式發(fā)揮著作用。著名知識產(chǎn)權(quán)法專家、知識共享組織的創(chuàng)始人勞倫斯。賴斯格（LAWRENCE)旨出，開放存取出版不是沒有版權(quán)的出版11)。

定義中指出，對文獻(xiàn)復(fù)制和傳播的唯一限制，或者說是著作權(quán)的唯一作用，應(yīng)該是給予作者對其作品完整性的控制以及作品以適當(dāng)?shù)姆绞奖硎局轮x和引用的權(quán)利。在開放存取中，作者仍然保留對作品享有基本權(quán)利，比如，保護(hù)作品的完整權(quán)和署名權(quán)等，一些作者還禁止作品用于商業(yè)用途。通過這樣的著作權(quán)安排，使作者在保留基本權(quán)利的同時，鼓勵作者放棄其他權(quán)利，授權(quán)認(rèn)可合法的學(xué)術(shù)活動中所需要的一切使用，從而盡可能地擴(kuò)大作品利用的程度與范圍。

(2)開放存取不依賴讀者支付版權(quán)使用費(fèi)。傳統(tǒng)版權(quán)控制下出版模式的維持主要依靠用戶支付版權(quán)使用費(fèi)，即用戶的訂閱費(fèi)，出版商對市場的壟斷性愈強(qiáng)，獲得的版權(quán)使用費(fèi)就愈多。相反，開放存取出版模式所需的經(jīng)費(fèi)則越來越多地來源于作者支付的出版費(fèi)，即出版費(fèi)用由讀者轉(zhuǎn)移給作者或其他機(jī)構(gòu)。對于被發(fā)表的論文每篇收取較高的評審費(fèi)用。比如，BiMedCeta每篇論文收費(fèi)330英鎊，而PLS對每篇論文收費(fèi)1500美元。收取作者出版費(fèi)用是0A期刊成本彌補(bǔ)的主要手段。

(3)開放存取是在現(xiàn)行著作權(quán)法的法律框架下運(yùn)行的。開放存取的作品只限于作者同意和授權(quán)免費(fèi)提供使用的作品。這與現(xiàn)行的著作權(quán)法并不沖突。因為現(xiàn)行著作權(quán)法賦予作者擁有限制作品傳播的權(quán)利的同時，也賦予了作者自由傳播作品的權(quán)利。英國研究理事會（RCUK)在一項開放存取政策草案中指出，不與現(xiàn)行版權(quán)法規(guī)相沖突。明確指出，不倡導(dǎo)突破現(xiàn)有的版權(quán)法，而只是在現(xiàn)有的版權(quán)法體系內(nèi)，根據(jù)著作權(quán)人的意愿，最大限度地實施開放存取出版。這樣，開放存取就形成了既承認(rèn)版權(quán)法和以維護(hù)版權(quán)規(guī)則為前提，又在版權(quán)法的保護(hù)下打破版權(quán)壟斷的知識信息傳播的新模式。

(4)版權(quán)歸作者所有而不是轉(zhuǎn)讓給出版者。傳統(tǒng)出版模式下，作者將版權(quán)轉(zhuǎn)讓給出版者，而開放存取改變了傳統(tǒng)的學(xué)術(shù)出版權(quán)利歸屬方式，由作者擁有所發(fā)表作品的版權(quán)。1C一SURFPatneHngcnOPyHh”項目關(guān)于開放存取與版權(quán)的研究報告指出，開放存取期刊采用4種不同的版權(quán)政策，或者說學(xué)術(shù)作者有4種方式管理其作品的版權(quán)，分別是:①作者將部分版權(quán)轉(zhuǎn)讓給出版機(jī)構(gòu)。作者保留版權(quán)，但允許他人使用和再利用作品，包括商業(yè)利用（如兩個主要的開放存取出版者PLCS和BKMEDCeta采用這一模式）。

②版權(quán)可以由作者保留，但是商業(yè)利用權(quán)通過許可協(xié)議轉(zhuǎn)讓給出版者。這一許可協(xié)議在某種程度上限制學(xué)術(shù)使用。作者可以再利用其作品，只要不涉及商業(yè)利用權(quán)利，不必征得出版者的同意。

③開放存取作品再利用和作品轉(zhuǎn)換權(quán)利受到限制。這一模式是基于“知識共享”許可證，其限制商業(yè)目的的再利用，即“相同方式共享”。“相同方式共享”是指，基于此作品修改、轉(zhuǎn)換和創(chuàng)作新作品，只有在與此相同的許可證下才可以傳播結(jié)果作品。④所有權(quán)利或大部分權(quán)利由作者保留而不是由出版者保留，作者保留商業(yè)利用權(quán)利。采用這一模式的期刊版權(quán)公告聲明，課堂使用免費(fèi)，但其他使用要依作者本人許可而定。這些期刊大多由學(xué)術(shù)界自身出版，且沒有商業(yè)出版者的參與。不需作者付費(fèi)，期刊只以電子形式出版。

4科技論文開放存取版權(quán)管理策略

(1)確立許可協(xié)議的法律地位。版權(quán)許可協(xié)議是網(wǎng)絡(luò)科技論文開放存取的靈魂。開放存取許可協(xié)議的法律基礎(chǔ)在于版權(quán)是社會通過立法對版權(quán)人許可的權(quán)利，同時法律允許版權(quán)人通過“許可”的方式，以締結(jié)契約的途徑來變更和調(diào)整版權(quán)人與用戶之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在許可協(xié)議中版權(quán)不是剝奪用戶的自由，而是通過協(xié)議給了用戶比以往商品化資源更多的自由。但是，許可協(xié)議并非法律規(guī)則，許可協(xié)議是建立在特定國家法律之上的專門解釋。沒有法律的支持，僅靠許可協(xié)議這種格式合同是很難實現(xiàn)開放存取理念的。應(yīng)通過立法對版權(quán)人許可權(quán)利進(jìn)行規(guī)定，制定相關(guān)法律條例和條款賦予許可協(xié)議法律地位。

(2)完善政府政策引導(dǎo)與宏觀管理機(jī)制。從開放存取的發(fā)展來看，開放存取出版模式更多的是一種自下而上的運(yùn)動。目前已引起了一些國家政府的重視。2003年6月，美國參議員SAO向參議院提出議案，建議所有政府資助的科研成果讓公眾共享。英國科研會議有關(guān)加強(qiáng)科研成果獲取的立場聲明也在2005年進(jìn)行了修訂，公布草案并征求公眾意見。一些國際組織也提出了各自有關(guān)開放存取的原則立場。我國也應(yīng)加強(qiáng)對受國家財政資助的科技論文的管理，進(jìn)行合理的科研經(jīng)費(fèi)分配、出臺法律政策要求公共資助的科研成果讓公眾共享，指導(dǎo)相關(guān)部門，如科研政策管理部門制定開放存取期刊的評價體系等，從國家層面給予開放存取以宏觀引導(dǎo)和支持。制定相關(guān)開放存取的版權(quán)政策，開發(fā)版權(quán)政策指引工具，提供給研究人員使用。同時對版權(quán)歸屬、版權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行宏觀干預(yù)，協(xié)調(diào)學(xué)術(shù)出版鏈條上的利益關(guān)系，為鼓勵科技論文開放存取的發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境和法律環(huán)境。

(3)建立網(wǎng)絡(luò)科技論文認(rèn)證制度。對科技論文的發(fā)表時間進(jìn)行客觀、正確的記錄，可以使作者的科研成果為他人所知，通過享有首創(chuàng)權(quán)、發(fā)明權(quán)來得到學(xué)術(shù)界的認(rèn)可和尊重。中國科技論文在線可以為在該網(wǎng)站的作者提供的時間證明，便于作者在第一時間公布自己的創(chuàng)新成果。網(wǎng)絡(luò)科技論文認(rèn)證工作所發(fā)揮的主要作用在于確定文獻(xiàn)的發(fā)表時間，以確保作者的首創(chuàng)權(quán)和發(fā)明權(quán)。但是，僅對時間作出證明是不夠的，關(guān)鍵在于對作者的主體資格開展認(rèn)定。同時政府要將網(wǎng)絡(luò)發(fā)表的科技論文作為科研院所和大專院校學(xué)術(shù)水平評估的重要指標(biāo)之一。科研院所和大專院校也要將網(wǎng)絡(luò)發(fā)表的科技論文作為評定職稱和考核的重要指標(biāo)，以及申報課題的重要參考條件。只有這樣，才能激勵科研工作者的創(chuàng)作熱情，最大限度地傳播和使用科研成果，促進(jìn)科技的繁榮和發(fā)展。

(4)建立國家許可證制度。國家許可證是指通過政府授權(quán)，由出版商同第三方的非營利信息服務(wù)組織之間簽訂國家許可證，允許后者在全國范圍內(nèi)使用前者的開放存取科技論文并負(fù)責(zé)向所有公眾免費(fèi)提供、接入、檢索、瀏覽、下載、打印或復(fù)印的通道。國家許可證起源于20世紀(jì)末的北歐國家，目前，關(guān)于國家許可證的計劃和項目有:加拿大國家站點許可項目，英國國家電子站點許可證計劃，土耳其國家電子站點許可證，澳大利亞和新西蘭國家電子站點許可證計劃等1171。國家許可證制度減少了要求用戶事先同出版商談判所花費(fèi)的時間精力，降低了授權(quán)成本提高了授權(quán)效率，照顧了公眾利益。實踐證明，在開放存取中實行國家許可證制度，可以較好地平衡作者、出版商與公眾之間的利益關(guān)系，不僅可以在一定程度上解決開放存取所需要的經(jīng)費(fèi)，還可以大大提高開放存取科技論文的利用率。

第9篇

關(guān)鍵詞：分權(quán)式改革；收益；成本；機(jī)制設(shè)計

Abstract：ThispaperprovidesacoherentframeworktofullyaccountforChina‘sdevelopmentmodel，boththesuccessesandthefailuresoftheChina’sdecentralizationapproachtoreform.Thecombinationofpoliticalcentralizationandeconomicdecentralizationprovideslocalgovernmentswithenoughincentivestodeveloplocaleconomies，inparticulartheincentivestopromotemarketsprivatizationlocally.Inthemeantime，therelativeevaluation-basedincentiveschemesleadtointer-regionalmarketsegmentation，increasinginter-regionaldevelopmentgapsandunequalprovisionofcertainpublicgoods.Thesuccessofearly-stagereformcanbeattributedtothebenefitsofthedecentralizationapproach.Thenextstagereformshouldminimizethecostsassociatedwiththeapproach.China‘sgradualistreformcanbetakenasaproblemofmechanismdesignunderthecontrolofcentralgovernment.So，afteridentifyingthecostsandbenefitsofthedecentralizationapproach，itisessentialtohaveareasonabledesignofthenext-stagereformpackage.

KeyWords：DecentralizationApproach，Benefits，Costs，MechanismDesign

一、引言

2006年7月1日，在經(jīng)歷了無數(shù)艱難險阻之后，寄托著幾代中國人的夢想的青藏鐵路正式通車，從此，山不再高，天不再遠(yuǎn)。中國經(jīng)濟(jì)就像快速駛向高原的列車，它能否持續(xù)高速增長直接關(guān)系到13億人口的福祉，同時，它的動向也對全球經(jīng)濟(jì)的未來有著重大的影響。而中國的發(fā)展道路也是一條充滿挑戰(zhàn)的“天路”，經(jīng)過了近三十年的高速增長之后，中國經(jīng)濟(jì)走到了一個關(guān)鍵的階段，在這個階段，經(jīng)濟(jì)增長與社會和諧面臨著一系列的難題：如城鄉(xiāng)和地區(qū)間收入差距的持續(xù)擴(kuò)大，地區(qū)之間的市場分割，公共事業(yè)的公平缺失，等等。如果這一系列難題能夠被一一克服，經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長與社會和諧發(fā)展能夠同時實現(xiàn)，那么，中國就不僅創(chuàng)造了人類歷史的奇跡，而且還將形成具有一般意義的“大國發(fā)展道路”。

對于中國可能形成的“大國發(fā)展道路”，經(jīng)濟(jì)學(xué)家的任務(wù)是建立一個一以貫之的理論邏輯來理解中國獲得的成就和面臨的挑戰(zhàn)。為此，本文將提出：中國前期改革的卓然成效和近期改革中出現(xiàn)的很多問題都與分權(quán)式改革有關(guān)系。借助于對中國分權(quán)式改革的得失分析，我們試圖建立一個完整的分權(quán)理論。在已有的研究中，關(guān)于分權(quán)式改革的好處，國際經(jīng)濟(jì)學(xué)界基本上已經(jīng)達(dá)成了共識，最為經(jīng)典的是建立在新軟預(yù)算約束理論（MaskinandDewatripont，1995）基礎(chǔ)上的財政聯(lián)邦主義理論和建立在M型組織和U型組織理論之上的解釋（QianandRoland，1998；Qian，RolandandXu，1988，Qian，RolandandXu，1999；QianandWeingast，1997）。這些文獻(xiàn)的一個基本觀點是，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)（如分權(quán)程度和整個經(jīng)濟(jì)體的組織結(jié)構(gòu)）造成了中國和俄羅斯經(jīng)濟(jì)改革績效的巨大差異。這些理論固然可以較好地解釋分權(quán)是如何促進(jìn)地方政府的競爭，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的，但是，它們卻不是一個完全的分權(quán)理論。一個完全的分權(quán)理論應(yīng)該不僅能夠分析分權(quán)體制下地方政府獲得的正面激勵（分權(quán)的收益），也應(yīng)該能夠分析分權(quán)體制下地方政府有損社會目標(biāo)的負(fù)面激勵（分權(quán)的成本）。從中國目前的情況來看，這些負(fù)面激勵導(dǎo)致的影響正在日益凸現(xiàn)，并且集中表現(xiàn)在三個方面：（1）城鄉(xiāng)和地區(qū)間收入差距的持續(xù)擴(kuò)大；（2）地區(qū)之間的市場分割；（3）公共事業(yè)的公平缺失。雖然已經(jīng)有一些國內(nèi)外的實證文獻(xiàn)研究了分權(quán)化改革帶來的某些扭曲，但是還沒有一個理論系統(tǒng)地論述過分權(quán)化改革的成本。

在這篇論文中，我們將系統(tǒng)地回答以下問題：中國分權(quán)式改革的實質(zhì)和作用機(jī)制究竟是什么？中國的分權(quán)式改革帶來了哪些代價和扭曲？為什么分權(quán)式的改革會導(dǎo)致這些代價和扭曲？如何在下一步的改革中科學(xué)地進(jìn)行機(jī)制設(shè)計，避免或者盡量減輕這些代價和扭曲？這些理論分析的主旨將直接指向中國的“大國發(fā)展道路”。中國之所以采取分權(quán)式的改革方式，直接與中國是一個在疆域和人口雙重意義上的“大國”有關(guān)，而中國分權(quán)式改革的代價又直接與中國是一個地區(qū)間差異巨大的“大國”有關(guān)。因此，全面地總結(jié)分權(quán)式改革的收益與代價是極為重要的，這將有利于思考中國是否可能成功地走出一條可借鑒的“大國發(fā)展道路”。

本文的結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分分析中國分權(quán)式改革的收益，從這個維度可以很好地解釋中國改革開放以來的高速經(jīng)濟(jì)增長；第三部分提出一個框架來分析分權(quán)式改革的代價，從這個視角可以很好地分析中國目前出現(xiàn)的各種問題；第四部分則在第三部分的基礎(chǔ)上，提供一些分權(quán)式改革的代價的例證；第五部分從機(jī)制設(shè)計的角度提出了一系列的政策建議，討論在下一階段改革中如何充分發(fā)揮分權(quán)式改革的收益，并盡可能地降低分權(quán)式改革的代價。由于有關(guān)分權(quán)式改革的收益的理論和實證已有大量的文獻(xiàn)，本文將在分權(quán)的代價上著墨更多。

二、經(jīng)濟(jì)分權(quán)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵結(jié)構(gòu)

中國是一個在疆域和人口雙重意義上的“大國”，這意味著中央政府對地方政府的監(jiān)督面臨著極高的成本，因此，經(jīng)濟(jì)分權(quán)是大國治理必須采取的模式。迄今為止，中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的成功很大程度上要?dú)w功于中國在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的分權(quán)式改革。從這種分權(quán)式改革中得到的更一般的經(jīng)驗是：對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型而言，最重要的可能不是“做對價格”（gettingpricesright），因為在市場不完備的時候，根本就不可能存在正確的價格；更重要的可能是“做對激勵”（gettingincentivesright），因為激勵機(jī)制是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中更為深刻的主題，價格機(jī)制不過是激勵機(jī)制的一種方式而已。

對于分權(quán)式改革的收益，國際經(jīng)濟(jì)學(xué)界形成了很多共識。已有的文獻(xiàn)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)（如分權(quán)程度和整個經(jīng)濟(jì)體的組織結(jié)構(gòu)）的差異造成了中國和俄羅斯經(jīng)濟(jì)改革績效的巨大差異。分權(quán)式的改革不僅硬化了中央政府對國有企業(yè)的預(yù)算約束，而且還促進(jìn)了地區(qū)之間的競爭（QianandRoland，1998）。中國的M型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)（資源按照“塊塊”來配置）使得經(jīng)濟(jì)可以在局部進(jìn)行制度實驗，地區(qū)之間的標(biāo)尺競爭為中央政府提供了反映地方政府績效的有效信息，并且使得經(jīng)濟(jì)體更容易抵抗宏觀沖擊；相反，俄羅斯的U型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)（資源按照“條條”來配置），則不具備這樣的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)收益。

與俄羅斯等轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)相比，中國的分權(quán)是在大的政治架構(gòu)不變、中央和地方政府不斷地調(diào)整它們的財政關(guān)系的過程中實現(xiàn)的。從1970年代的放權(quán)讓利到1980年代的財政包干體制，再到1990年代的分稅制改革，如何合理劃分中央和地方的利益關(guān)系、調(diào)動地方政府的積極性，不僅始終是中國財政體制改革的要點，也是整個經(jīng)濟(jì)和政治體制改革的突破口。傳統(tǒng)的財政分權(quán)理論認(rèn)為，地方政府具有信息優(yōu)勢，居民根據(jù)地方政府提供的公共品質(zhì)量來選擇居住地可以形成用腳投票機(jī)制，促使地方政府來提供優(yōu)質(zhì)的公共品（Tiebout，1956）。由中央向地方轉(zhuǎn)移財政收入和支出權(quán)力將更有利于提高經(jīng)濟(jì)效率，加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而推動全國經(jīng)濟(jì)增長（Buchanan，1965；Oates，1972）。具體到中國，以錢穎一等人為代表的一批經(jīng)濟(jì)學(xué)家從軟預(yù)算約束的視角出發(fā)，認(rèn)為分權(quán)化制度安排可以向地方政府提供市場化激勵，保持和促進(jìn)市場化進(jìn)程，即所謂的維持市場化的聯(lián)邦主義（market-preservingfederalism）（Weingast，1995；McKinnon，1997；QianandWeingast，1997）。

在實證研究中，Jin，Qian和Weingast（2005）基于1982—1992年省級面板數(shù)據(jù)的實證研究進(jìn)一步驗證了分稅制改革之前中國省級政府的財政激勵促進(jìn)了市場發(fā)展。對于1992年之前中國財政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系，Lin和Liu（2000）與Zhang和Zou（1998）的檢驗得到了相反的結(jié)論，而張晏和龔六堂（2005）對1986－2002年擴(kuò)展樣本的研究發(fā)現(xiàn)分稅制改革之后我國財政分權(quán)對經(jīng)濟(jì)增長的影響顯著為正，同時財政分權(quán)效應(yīng)還存在跨時差異和地區(qū)差異。

經(jīng)濟(jì)分權(quán)還不足以構(gòu)成地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的全部激勵。1990年代末以來，文獻(xiàn)更多地開始關(guān)注發(fā)展中國家分權(quán)的特殊經(jīng)歷，尤其是中國特殊的政治激勵。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，我們更關(guān)心中國政治體制的兩個特征，一是以GDP為主的政績考核機(jī)制（LiandZhou，2005），二是（基于民意調(diào)查基礎(chǔ)上的）官員任免制度。Blanchard和Shleifer（2001）從中國和俄羅斯的比較出發(fā)，強(qiáng)調(diào)了中國的經(jīng)濟(jì)分權(quán)與政治集權(quán)之間的紐帶。俄羅斯的中央政府對地方政府的控制力較弱，地方政府不存在主動推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力。而中國的經(jīng)濟(jì)分權(quán)伴隨著政治集權(quán)，晉升激勵使得地方政府官員有非常強(qiáng)的（政治）動力促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展（周黎安，2004）。Tsui和Wang（2004）認(rèn)為中國自治性不強(qiáng)的財政分權(quán)和垂直控制的行政管理體制提供了區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的動力。經(jīng)濟(jì)分權(quán)和政治集權(quán)對地方政府最重要的影響渠道是政府之間的標(biāo)尺競爭。文獻(xiàn)通常所說的標(biāo)尺競爭對應(yīng)于對下負(fù)責(zé)的政治體制，也就是說，對于地方政府行為的信息，普通民眾和中央政府都處于信息弱勢，但選民會參考其他地方政府的行為評價自己所在地區(qū)的政府行為，地方官員知道其選民會以其他地方為標(biāo)尺，從而會效仿其他地方的相關(guān)政策來發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)（BesleyandCase，1995；Baicker，2005）。這是一種自下而上的標(biāo)尺競爭，同級政府之間的相互監(jiān)督和學(xué)習(xí)能夠提高政府部門的運(yùn)作效率，節(jié)約行政管理成本，防止濫用權(quán)力（Martinez-VazquezandMcNab，2003）。而我國政治體制的特點不同，地方政府主要不是對下負(fù)責(zé)，而是對上負(fù)責(zé)，在政治集權(quán)和政績考核機(jī)制下，地方政府每年不僅要保證GDP的高增長（否則在政績考核中被一票否決），還要根據(jù)GDP等指標(biāo)排名，地方政府官員為了政績有競爭GDP增長率的激勵，從而形成了一種基于上級政府評價的“自上而下的標(biāo)尺競爭”（張晏，2005）。這種為增長而競爭的激勵成為中國政府推動經(jīng)濟(jì)增長的動力源泉，它是有助于轉(zhuǎn)型初期的經(jīng)濟(jì)增長和資源配置的。

三、經(jīng)濟(jì)分權(quán)的代價：一個理論分析

錢穎一等人的財政聯(lián)邦主義理論可以較好地解釋中國分權(quán)式改革迄今為止取得的成就，但是這個理論更多地強(qiáng)調(diào)了中國分權(quán)式改革的好處，卻沒有分析分權(quán)式改革的代價[①].一個完整的分權(quán)理論應(yīng)該既能夠分析分權(quán)式改革的收益，也能夠分析分權(quán)式改革的代價。否則，我們就無法回答如下問題：中國分權(quán)式改革的漸進(jìn)轉(zhuǎn)型的潛力還有多大？我們應(yīng)該如何在發(fā)揮分權(quán)式改革的好處的同時避免它所產(chǎn)生的負(fù)面效果？這一節(jié)將從組織理論的角度提出一個分析分權(quán)式改革的代價的框架。

與俄羅斯相比，中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的一個很大的不同在于，從中央政府的角度來看，中國的分權(quán)式改革在很大程度上是將整個經(jīng)濟(jì)當(dāng)作一個大的政治組織來看，中央政府在這個大的組織內(nèi)部通過“分權(quán)”模擬出一個類似企業(yè)組織的激勵機(jī)制。給定地方各級政府尚控制著大量經(jīng)濟(jì)、政治和社會資源的事實，在現(xiàn)有的政治架構(gòu)下對地方官員提供適當(dāng)?shù)募睿屗麄冎苯臃窒戆l(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的收益，將有利于他們追求經(jīng)濟(jì)的增長。問題的關(guān)鍵在于，政治和行政體制內(nèi)部的激勵機(jī)制是否可以通過模擬企業(yè)內(nèi)部的激勵機(jī)制而被有效地復(fù)制出來？要回答這個問題，我們就必須找到政府部門的激勵與私有部門的激勵之間的實質(zhì)性區(qū)別，說明政府部門在利用財政分權(quán)模擬企業(yè)的激勵的時候會遇到哪些難題。

從契約理論的角度來看，政治組織中的激勵與經(jīng)濟(jì)組織中的激勵相比有很大的不同。第一，政治組織委托人的偏好往往是異質(zhì)的，而企業(yè)組織中股東的偏好基本上是一致的，即收益最大化。在政治組織中，每個利益集團(tuán)都有它自己的偏好和利益，因而，無論對于任務(wù)本身，還是對于委托人，都很難界定一個指標(biāo)對績效進(jìn)行衡量。第二，與委托人偏好的異質(zhì)性有關(guān)的是，政治組織一般是多任務(wù)的（multi-tasking），這也與主要追求利潤最大化的企業(yè)不同。除了效率和經(jīng)濟(jì)增長之外，政治組織還需要追求社會公正、收入平等、環(huán)境保護(hù)、公共服務(wù)質(zhì)量等等目標(biāo)。所以，從理論上來說，由于政治組織的這種多任務(wù)性，在政治組織中很難通過基于單一維度（任務(wù)）的類似企業(yè)中計件工資式的強(qiáng)激勵來追求各種目標(biāo)，而且基于增長目標(biāo)的考核很容易損害其他的社會目標(biāo)。所以，我們觀察到政治組織中工作人員的工資一般都是弱激勵的固定工資制。第三，委托人的異質(zhì)性再加上外部條件的差異，又引起了第三個政治組織和企業(yè)組織的差異。與企業(yè)績效易于找到同類企業(yè)作參照不同，政治組織的績效難以找到一個可以參照的標(biāo)準(zhǔn)。中國政府不可能與美國政府進(jìn)行比較，因為兩國在很多方面都很不相同。中國的地方政府之間雖然可以進(jìn)行一些比較，但地方之間的巨大差異也使得地方政府間的相互參照非常有限。換言之，政治組織是一個壟斷組織，因而很難找出一個具有充分信息量的指標(biāo)對其進(jìn)行比較。

以上三個特征無非是說，很難有一個外部的充分統(tǒng)計量指標(biāo)可以對官員進(jìn)行客觀的評估。這就決定了政治組織與經(jīng)濟(jì)組織的第四個區(qū)別，即在激勵機(jī)制的設(shè)計方面，它更多地會采用相對績效評估，而非絕對績效評估。在現(xiàn)實世界中，政治組織中常用的一種基于相對績效評估的激勵手段就是職務(wù)晉升。中國的分權(quán)式改革過程中的一個重要機(jī)制是，上級政府通過考察下一級政府轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展（尤其是GDP）的相對績效來晉升地方官員，而且這個機(jī)制在實證研究中已經(jīng)被證明的確是在被中國政府使用著（LiandZhou，2005）。在缺乏充分統(tǒng)計量的政績考核體系下，相對的GDP增長可能是一種次優(yōu)的考核地方官員政績的具有信息量的指標(biāo)。但是，這種財政分權(quán)加相對績效評估的體制正在日益顯現(xiàn)它的弊端。第一個弊端是，相對績效的評估會造成人之間相互拆臺的惡性競爭。確實，我們也觀察到各地政府為了在GDP競賽中名列前茅而采用了各種各樣的以鄰為壑的手段。其中，最典型的就是形形的地方保護(hù)主義，地方保護(hù)主義造成的地區(qū)分割和“諸侯經(jīng)濟(jì)”會阻礙中國國內(nèi)市場整合的過程[②].在資源配置方面的深遠(yuǎn)影響是，這種市場分割會限制產(chǎn)品、服務(wù)（甚至還有思想）的市場范圍，市場范圍的限制又會進(jìn)一步制約分工和專業(yè)化水平，從而不利于長遠(yuǎn)的技術(shù)進(jìn)步和制度變遷，這最終會損害到中國長期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國際競爭力。

過于依賴GDP作為相對績效的考評指標(biāo)，就給城市傾向的經(jīng)濟(jì)政策提供了另一個理由。因為城市的第二、三產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟(jì)增長的主要源泉，于是，地方政府對于農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展就大大忽視了，一個直接的表現(xiàn)就是地方政府用于支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的財政支出比重在相當(dāng)長的一段時間里急劇地下降（陸銘、陳釗，2004；LuandChen，2006）。同樣是為了追求經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)，在各地的經(jīng)濟(jì)增長都依賴于招商引資的情況下，一旦發(fā)生資本擁有者和普通勞動者之間的利益沖突，地方政府就會優(yōu)先考慮資本擁有者的利益，而普通勞動者的利益則很容易被忽略。

相對績效評估發(fā)揮作用的一個重要前提是，人面臨的沖擊或者風(fēng)險是共同的，這樣僅僅通過人之間業(yè)績的相對排名就可以比較準(zhǔn)確地反映出他們的績效。但是在中國這樣的大國，各個地區(qū)之間在自然、地理、歷史、社會等很多方面可以說千差萬別，由于這種異質(zhì)性的存在，相對績效是一個噪音很多的指標(biāo)，基于相對績效評估的激勵方案的效果就會大打折扣，這可以看作是相對績效激勵的第二個弊端。

第三個弊端實際上是第二個弊端的一種形式，鑒于問題的重要性，我們將其拿出來獨(dú)立論述。由于各地區(qū)之間先天的（自然、地理、歷史、社會等）差異性，或者由于改革后享受的政策的差異性，會出現(xiàn)由收益遞增效應(yīng)導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)增長差異，即使沒有其他外力，窮的地區(qū)也可能相對地越來越窮，而富的地方則相對地越來越富（陸銘、陳釗、嚴(yán)冀，2004），這樣就加大了相對績效評估標(biāo)準(zhǔn)中的噪音，中央政府很難區(qū)分地方的經(jīng)濟(jì)增長績效是由收益遞增機(jī)制造成的，還是地方政府努力的結(jié)果。

相對績效評估的第四個弊端來自于如下事實：在基于相對績效評估的錦標(biāo)賽下，贏家的數(shù)量是有限的，而大部分則是輸家。更為重要的是，由于比較富裕的地區(qū)更多地享受著先天的優(yōu)勢和收益遞增機(jī)制的好處，這就使得經(jīng)濟(jì)較落后地區(qū)的地方官員不能在相對績效評估的機(jī)制下獲得激勵，通俗地來說就是，努力了也未必有用，[③]所以相對績效評估對落后地區(qū)的官員基本上是沒有作用的。但是官員也是理性人，在晉升的可能性比較小的前提下，他們會尋求替代的辦法進(jìn)行補(bǔ)償，如，或者“破罐子破摔”。這樣一來，從整個經(jīng)濟(jì)的角度來看，就會加劇落后的地區(qū)越來越落后、發(fā)達(dá)的地區(qū)越來越發(fā)達(dá)的兩極分化現(xiàn)象。

對地方政府官員進(jìn)行激勵還有一些其他與相對績效評估無關(guān)的難題。一方面，與企業(yè)的經(jīng)理相比，地方政府官員的績效更加取決于一個團(tuán)隊的努力，而不是自己的努力，一個政府目標(biāo)（如擴(kuò)大就業(yè)）的實現(xiàn)取決于多個政府部門作為一個“團(tuán)隊”的共同努力，因此，在地方政府的“團(tuán)隊生產(chǎn)”中，不同的地方官員之間就可能存在嚴(yán)重的搭便車現(xiàn)象。另一方面，在企業(yè)經(jīng)理的激勵計劃中，可以比較容易地找到激勵經(jīng)理追求企業(yè)長期目標(biāo)的手段，比如說給予經(jīng)理股份或者股票期權(quán)，但是，對于地方政府的官員卻很難進(jìn)行類似的長期激勵，從而使得地方政府的長期目標(biāo)被忽視，而這又集中體現(xiàn)為地方政府對于環(huán)境、收入差距、教育和醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量這些問題的忽視。

四、經(jīng)濟(jì)分權(quán)的代價：一些具體的分析和例證

上一節(jié)中，我們提供了一個簡明的框架來分析中國分權(quán)式改革的代價，下面將結(jié)合現(xiàn)有的實證文獻(xiàn)，為經(jīng)濟(jì)分權(quán)的代價提供一些例證。

1.經(jīng)濟(jì)分權(quán)與城鄉(xiāng)、地區(qū)間收入差距持續(xù)擴(kuò)大

中國經(jīng)濟(jì)改革開放以來所付出的一個代價就是收入差距的持續(xù)擴(kuò)大，特別是，構(gòu)成收入差距的主要部分的城鄉(xiāng)和地區(qū)間收入差距正在擴(kuò)大（陸銘、陳釗，2004；LuandChen，2006；萬廣華、陸銘、陳釗，2005），如果追根溯源的話，城鄉(xiāng)和地區(qū)間的收入差距都在一定程度上與經(jīng)濟(jì)分權(quán)體制有關(guān)。城鄉(xiāng)收入差距與經(jīng)濟(jì)（財政）分權(quán)的聯(lián)系是非常易于理解的。由于經(jīng)濟(jì)增長的主要來源是城市部門，因此，地方政府存在著優(yōu)先發(fā)展城市、更多考慮城市利益和實施城市傾向的經(jīng)濟(jì)政策的激勵。不少文獻(xiàn)都指出，中國1978年改革開放以后伴隨著經(jīng)濟(jì)快速增長而出現(xiàn)的城鄉(xiāng)間收入差距加劇現(xiàn)象，與中國政府實施的城市傾向的經(jīng)濟(jì)政策有關(guān)（Yang，1999；Chen，2002；陸銘、陳釗，2004；LuandChen，2006）。李實（2003）指出的影響城鄉(xiāng)收入差距的幾點因素都可以作為城市傾向的經(jīng)濟(jì)政策的具體表現(xiàn)：政府對農(nóng)副產(chǎn)品價格的控制；農(nóng)村居民承受的不合理的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)；城鄉(xiāng)勞動力市場的分割和城市勞動力市場的封閉；社會福利和社會保障的歧視性。除了以上四點，Yang（1999）、Tian（2001）以及Yang和Zhou（1999）還強(qiáng)調(diào)了金融體制中系統(tǒng)性的城市傾向，包括通貨膨脹補(bǔ)貼和對城市部門的投資貸款；政府在政治晉升和分權(quán)體制雙重約束下也存在減少支援農(nóng)業(yè)公共支出比重的傾向。我們的一系列研究（陸銘、陳釗、2004；LuandChen，2006；陸銘、陳釗、萬廣華，2005）用中國省級面板數(shù)據(jù)正式地考察了城市傾向的經(jīng)濟(jì)政策對城鄉(xiāng)收入差距的影響，發(fā)現(xiàn)中國改革以來的一系列經(jīng)濟(jì)政策（如經(jīng)濟(jì)開放）都使得城市部門獲益更多，具有擴(kuò)大城鄉(xiāng)收入差距的作用。其中，政府財政支出中用于支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支出的比重-——這個指標(biāo)的下降可以代表地方政府政策的城市傾向-——增加可以顯著地縮小城鄉(xiāng)收入差距，但從趨勢上來看，這一比重卻在急劇地下降。Knight和Song（1993）認(rèn)為城市傾向政策下存在對農(nóng)村勞動力向城市的流動的限制，這導(dǎo)致了中國的貧困問題主要體現(xiàn)為農(nóng)村貧困。在城市傾向的政策下，城市居民在住房、醫(yī)療、養(yǎng)老及教育等方面擁有更好的福利，加劇了實際的城鄉(xiāng)收入差距，即使取消了戶籍制度對勞動力流動的限制，這些傾向性政策也會使流動到城市后的農(nóng)村居民面臨更高的生活成本，所以勞動力的流動依然難以緩解城鄉(xiāng)收入差距（Yang，1999；Yao，2000）。此外，城市傾向的經(jīng)濟(jì)政策還有一系列對城鄉(xiāng)收入差距的間接影響。[④]

地區(qū)間收入差距的擴(kuò)大也與財政分權(quán)體制有一定的聯(lián)系。在財政分權(quán)體制下，地方政府之間進(jìn)行著發(fā)展經(jīng)濟(jì)的競爭。中國的各地區(qū)之間在歷史、地理和政策等方面的條件差異非常大，在地區(qū)間競爭中，東部地區(qū)因為有著各方面比較優(yōu)越的條件而獲得了相對更好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效，而且這種優(yōu)勢具有自增強(qiáng)的效應(yīng)，相對發(fā)達(dá)的地區(qū)一旦領(lǐng)先就很難被落后地區(qū)追趕。張晏和龔六堂（2005）對中國財政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系的實證研究發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)更能獲得財政分權(quán)的積極效應(yīng)，而中西部地區(qū)財政分權(quán)對經(jīng)濟(jì)增長的影響不顯著或為負(fù)，這種財政分權(quán)效應(yīng)的地區(qū)差異也加劇了地區(qū)差距。從縣級財政數(shù)據(jù)來看，Zhang（2006）認(rèn)為地區(qū)初始經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征影響經(jīng)濟(jì)增長，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)有較低的工業(yè)稅和較高的土地收益，從而形成良性循環(huán)的高增長，而不發(fā)達(dá)地區(qū)對非農(nóng)部門征收較高的稅收，阻礙了經(jīng)濟(jì)增長。由于中國總體上來說是一個資本相對不足，所以各個地區(qū)之間展開了吸引外資的競爭。在這場地區(qū)間吸引外資和發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)的競爭中，東部地區(qū)特別是長江三角洲、珠江三角洲和環(huán)渤海灣三大地帶獲得了更多的外資和國際貿(mào)易份額，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面獲得了更好的績效（Démurgeretal.，2002；ZhangandZhang，2003；KanburandZhang，2005；萬廣華、陸銘、陳釗，2005）。實證研究表明，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)開放進(jìn)程的差異所導(dǎo)致的地區(qū)間收入差距還與工業(yè)集聚有關(guān)，東部沿海地區(qū)由于擁有歷史、地理和政策等各方面優(yōu)勢，獲得了更快的工業(yè)發(fā)展速度，在全國總的工業(yè)產(chǎn)出中所占有的份額也越來越高（金煜、陳釗、陸銘，2006）。

地區(qū)間收入差距的擴(kuò)大還與不同地區(qū)所獲得的中央財政轉(zhuǎn)移有關(guān)。轉(zhuǎn)移支付通常有兩種目標(biāo)，一是出于公平考慮的均等化目標(biāo)，二是基于發(fā)展考慮的激勵目標(biāo)。按照均等化原則，中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付本應(yīng)對經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)給予更多的補(bǔ)貼，而實際的情況是，地區(qū)轉(zhuǎn)移支付不僅沒有達(dá)到地區(qū)收入均等化的目標(biāo)，反而加大了地區(qū)間的收入差距（Raiser，1998；馬拴友和于紅霞，2003）。[⑤]最近的研究表明，分稅制改革以來的稅制安排和轉(zhuǎn)移支付體系加大了城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距。Tsui（2005）利用1994－2000年的數(shù)據(jù)分析了縣級財政不平等的變化趨勢，發(fā)現(xiàn)非農(nóng)業(yè)稅收的差異是財政不平等的主要原因，其中所得稅的影響因素大約為21%，而稅收返還和分稅制改革后實施的過渡期轉(zhuǎn)移支付不僅沒有縮小財政差距，反而占財政不平等的20％。Yao（2005）發(fā)現(xiàn)2002年縣級轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)對城鄉(xiāng)差距存在顯著的反均等化效應(yīng)和擠出效應(yīng)。

2.地區(qū)間的市場分割、重復(fù)建設(shè)與效率損失

在財政分權(quán)體制下，地方政府擁有發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的激勵。地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展既直接關(guān)系到當(dāng)?shù)氐呢斦杖牒途蜆I(yè)，又影響到對于地方官員的績效評價，還進(jìn)一步影響當(dāng)?shù)孬@得更多經(jīng)濟(jì)資源的能力。既然完全自由的市場機(jī)制在實際上并沒有帶來地區(qū)間的平衡發(fā)展，那么，地方保護(hù)主義和分割市場就成了地方政府的理性選擇。從地方政府的行為邏輯來看，導(dǎo)致地方保護(hù)主義和分割市場的原因至少有以下兩個方面：第一，在計劃經(jīng)濟(jì)時期形成的地區(qū)間資源誤配置已經(jīng)成為事實，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，違反地方比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)是缺乏競爭力和自生能力的（林毅夫，2002），而這些產(chǎn)業(yè)和企業(yè)在改革開放以后仍然擁有大量的就業(yè)崗位，創(chuàng)造著地方政府的財政收入，因此，通過分割市場來保護(hù)本地企業(yè)就成了地方政府的理性選擇（林毅夫、劉培林，2004）。第二，很多產(chǎn)業(yè)（特別是具有一定技術(shù)含量的成長性產(chǎn)業(yè)）都存在著由“干中學(xué)”機(jī)制所導(dǎo)致的收益遞增性，因此，在這樣的產(chǎn)業(yè)，一些沒有比較優(yōu)勢的地區(qū)如果能夠較早地發(fā)展這些產(chǎn)業(yè)，在理論上就可能獲得兩種效果：一方面，如果當(dāng)?shù)氐膶W(xué)習(xí)速度足夠快，就可能實現(xiàn)在這些產(chǎn)業(yè)上的追趕，經(jīng)過一定時期的發(fā)展，可能逆轉(zhuǎn)地區(qū)間的比較優(yōu)勢；另一方面，即使追趕不能實現(xiàn)，當(dāng)?shù)匾材軌蛱嵘镜氐慕?jīng)濟(jì)獨(dú)立能力，從而提高未來分享地區(qū)間分工收益時的談判地位，獲得更多地區(qū)間分工的利益。在這樣的機(jī)制下，各地都會爭先恐后地發(fā)展一些所謂的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，從而造成一輪一輪的重復(fù)建設(shè)（陸銘、陳釗、嚴(yán)冀，2004）。當(dāng)重復(fù)建設(shè)的格局形成之后，各地的相關(guān)企業(yè)是否能夠在市場上生存下去最終還是要接受市場本身的檢驗，當(dāng)某些企業(yè)競爭能力不足時，地方政府則又有了通過市場分割和地方保護(hù)主義政策來獲得短期利益的動機(jī)。

盡管當(dāng)?shù)貐^(qū)間差距擴(kuò)大的時候，地方政府有通過分割市場的方式保護(hù)本地利益的動機(jī)，但改革開放以后，促使地區(qū)間市場走向整合的力量也是存在的。因此，中國國內(nèi)市場的整合程度及變化趨勢就成了一個需要通過實證研究來進(jìn)行判斷的問題。早期的研究發(fā)現(xiàn)，中國國內(nèi)的市場并沒有在改革過程中走向整合，相反，卻存在著嚴(yán)重的市場分割的跡象（Young，2000；Poncet，2002，2003）。這些研究引起了很多的爭議。近年來，越來越多的研究發(fā)現(xiàn)，從總體上來說，中國國內(nèi)市場是在走向整合的（Naughton，1999；Xu，2002；白重恩等，2004；桂琦寒等，2006）。盡管如此，但幾乎沒有人否認(rèn)，中國的財政分權(quán)體制為地方政府采取市場分割和地方保護(hù)主義政策提供了激勵，并造成分工的低效率和社會產(chǎn)出損失（陸銘、陳釗、嚴(yán)冀，2004）。同時，國內(nèi)市場的分割也使得中國經(jīng)濟(jì)增長難以發(fā)揮中國經(jīng)濟(jì)本應(yīng)具有的規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。近來的一項研究還認(rèn)為，由于國內(nèi)市場分割嚴(yán)重，使得國內(nèi)企業(yè)紛紛轉(zhuǎn)向國際市場，借助于出口來擴(kuò)大市場規(guī)模（朱希偉、金祥榮，2005），這就是中國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢未得到應(yīng)有的發(fā)揮的一個體現(xiàn)。

3.公共服務(wù)市場化改革中的群分效應(yīng)與動態(tài)效率損失

對于一個大國而言，實施財政分權(quán)體制之所以重要，一個非常突出的原因就是利用地方政府之間的競爭提高地方公共品提供的效率。由于中央政府難以掌握地方政府提供公共品的效率的有關(guān)信息，也不了解當(dāng)?shù)鼐用竦钠玫刃畔ⅲ行У牡胤焦财诽峁┓绞骄褪亲尩胤秸ヌ峁┊?dāng)?shù)氐墓财贰Ｔ谶@樣的分權(quán)機(jī)制下，看上去地方政府是公共品的壟斷者，難以保證公共品提供的效率，但是，在居民可以自由地搬遷的機(jī)制下，實際上居民就可以通過“用腳投票”的機(jī)制來形成地方政府之間的競爭，從而保證地方公共品的提供效率（Tiebout，1956）。

以教育為例，如果地方政府不把當(dāng)?shù)氐膶W(xué)校辦好，大家都會搬離這個地方，于是當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)價格就會下降，當(dāng)?shù)氐娜肆Y源和經(jīng)濟(jì)增長也相應(yīng)地受影響。因為居民對于居住地的自由選擇，以及房地產(chǎn)市場的存在，地方政府的教育投入和質(zhì)量通過房地產(chǎn)市場被“資本化”了。在美國，一個地區(qū)的居民通過投票的方式?jīng)Q定財產(chǎn)稅的稅率，作為公共教育財政支出的基礎(chǔ)，而學(xué)生家長則通過居住地的調(diào)整選擇最適合自己需求的教育服務(wù)。由于教育財政的稅基是基于地方房產(chǎn)價值的財產(chǎn)稅，因此，教育的投入和質(zhì)量就通過影響房產(chǎn)價值而與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長和政府的收系起來了，以財產(chǎn)稅為基礎(chǔ)的教育財政也就成了一種激勵地方政府努力辦教育的最優(yōu)合同的執(zhí)行機(jī)制（Hoxby，1995）。而在中國，雖然政府沒有將財產(chǎn)稅作為教育財政的收入，但居民通過變換居住地來選擇教育并影響房價的機(jī)制同樣存在，至少在同一個城市的不同區(qū)之間，甚至在不同省區(qū)之間變換居住地都是比較自由的，對于高收入者來說更是如此。而房地產(chǎn)價格仍然影響著土地批租收入和房產(chǎn)交易稅，也影響著當(dāng)?shù)鼐用竦氖杖牒褪芙逃剑@些都會直接或間接地影響地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和地方政府的收入。來自美國的經(jīng)驗研究發(fā)現(xiàn)，教育財政集權(quán)的確對提高教育的生產(chǎn)效率不利（Hoxby，1995；Peltzman，1993，1996）。

但是，在中國由地方財政提供教育和醫(yī)療這樣的公共服務(wù)的體制下，卻導(dǎo)致了社會公眾對于這些行業(yè)的極大的不滿，這又是為什么呢？下面我們來進(jìn)一步分析在簡單的公共服務(wù)財政分權(quán)過程中可能存在的公平和效率損失。

首先，地方政府的目標(biāo)相對于社會目標(biāo)來說更加短期化，特別是在地方政府的官員根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長績效來獲得晉升的體制下，地方政府更加會注重能夠很快在經(jīng)濟(jì)增長上獲得效果的工作，而對其他長期目標(biāo)則相對忽視，而且也很難找到相應(yīng)的機(jī)制來激勵地方政府追求長期目標(biāo)。教育和醫(yī)療的發(fā)展就是對于經(jīng)濟(jì)增長短期效果不顯著，但長期來看非常重要的目標(biāo)，因此，地方政府對教育和醫(yī)療采取了“甩包袱”的做法，進(jìn)行了大規(guī)模的市場化改革。盡管公共品提供的財政分權(quán)體制本身并沒有錯，但由于沒有正確有效的激勵機(jī)制，就使得像教育和醫(yī)療這樣的公共服務(wù)提供反而出現(xiàn)了政府投入相對不足的現(xiàn)象。

其次，與計劃經(jīng)濟(jì)時期政府包辦一切相比，政府對于經(jīng)濟(jì)活動的退出本身并沒有錯，但是，政府退出什么領(lǐng)域卻是應(yīng)該仔細(xì)考慮的。哈特等（Hart，etal.，1997）的理論研究說明，政府和市場的邊界取決于產(chǎn)品的性質(zhì)。私人部門有充分的激勵降低生產(chǎn)成本，因此，當(dāng)產(chǎn)品的質(zhì)量比較容易監(jiān)督的時候，通過市場來組織生產(chǎn)就比較有效。但是，當(dāng)產(chǎn)品的質(zhì)量非常難以監(jiān)督的時候，如果通過市場來組織生產(chǎn)，私人部門的生產(chǎn)者就可能會犧牲質(zhì)量而降低成本，這時，由政府來提供這些產(chǎn)品就更加有效。不難理解，教育和醫(yī)療這樣的服務(wù)之所以比較適合由政府來提供，是因為這類服務(wù)的質(zhì)量非常難以監(jiān)督。

通過上述分析，我們就不難明白了，在財政分權(quán)體制下主要由地方政府來提供當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)是較為有效的機(jī)制，但這并不意味著地方政府可以通過徹底的市場化和私有化來推卸政府責(zé)任。而中國的地方官員升遷制度過于強(qiáng)調(diào)增長目標(biāo)則是財政分權(quán)體制帶來公共服務(wù)提供的低效率的原因，因此，地方公共品提供的有效機(jī)制是在財政分權(quán)的大框架下形成正確的激勵機(jī)制，并通過中央政府的適當(dāng)干預(yù)來糾正其中可能存在的誤區(qū)，而不是從根本上改變地方公共品提供的財政分權(quán)體制。

在教育發(fā)展中，如果缺乏適當(dāng)?shù)臋C(jī)制設(shè)計和適度的中央政府干預(yù)，那么，簡單的教育財政分權(quán)體制可能會存在一些直接的效率損失。首先，在勞動力存在可以跨地區(qū)流動的情況下，特別是在城市內(nèi)部可以自由搬遷的情況下，人們會在好學(xué)校附近聚居，并且導(dǎo)致周圍的房價上漲。另一方面，那些不居住在好學(xué)校附近的家庭也往往愿意花費(fèi)額外的成本讓子女上好學(xué)校接受教育，這就是擇校行為。兩種行為的結(jié)果都是使得收入較高和社會資源豐富的家庭有更強(qiáng)的實力獲得優(yōu)質(zhì)教育資源，最終形成不同家庭的子女按照收入和擁有的社會資源來進(jìn)行教育群分（sorting）的現(xiàn)象，并且在居住方面表現(xiàn)出不同收入水平、職業(yè)和社會地位的社區(qū)之間的相互隔離，而按居住地段入學(xué)的政策大大加快了聚居和群分的現(xiàn)象。在缺乏適當(dāng)?shù)臋C(jī)制設(shè)計和中央政府的適度干預(yù)的情況下，產(chǎn)生了基礎(chǔ)教育投入的地區(qū)和城鄉(xiāng)間不平衡，于是優(yōu)質(zhì)教育資源（如優(yōu)秀的老師）也在收入的吸引下向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城市聚集。在勞動力不能完全自由流動的情況下，這也加劇了教育的群分和教育機(jī)會的不平等現(xiàn)象（丁維莉、陸銘，2005）。

教育的群分和教育機(jī)會的不平等除了有礙公平以外，在人力資本生產(chǎn)上也是沒有邊際效率的，同樣的資源在邊際上如果能夠更多地投向低收入家庭中的高能力孩子，顯然將提高社會總的人力資本積累，有利于經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長的實現(xiàn)。同時，教育機(jī)會的不平等也將進(jìn)一步加劇社會的階層分化，并有可能使某些特殊的人群始終處于社會的底層，成為社會難以醫(yī)治的痼疾。在美國，一些大城市內(nèi)部貧民窟的社會問題與教育群分現(xiàn)象聯(lián)系緊密，一些低收入的家庭（特別是黑人家庭）難以讓他們的子女獲得優(yōu)質(zhì)教育資源，已經(jīng)形成了低收入－低教育－低收入的惡性循環(huán)。[⑥]類似的問題也應(yīng)引起中國社會各界的關(guān)注和思考。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，改變原來的政府包辦教育的模式，實行教育的產(chǎn)業(yè)化本身并不是錯誤的，教育財政的分權(quán)、學(xué)校之間的競爭和優(yōu)質(zhì)教育資源在一定程度上的市場定價是提高教育資源利用效率的必要條件，同時，政府應(yīng)該推動獎學(xué)金和教育券制度來減少教育群分中出現(xiàn)的動態(tài)效率損失。特別需要加以強(qiáng)調(diào)的是，在教育市場上，只要居民能夠自由地搬遷居住地，那么，簡單地通過禁止擇校只不過是使得高收入者更多地借助于買房來獲得優(yōu)質(zhì)教育資源，并推動房價的上升，更為合理的政策應(yīng)該是適度地為低收入家庭提供有利于提供其獲取優(yōu)質(zhì)教育資源的機(jī)制。[⑦]

五、機(jī)制設(shè)計與下一步改革的政策建議

如果說中國的前期改革正是充分利用了分權(quán)式改革的好處的話，那么下一步改革的重點則是如何減少目前的分權(quán)體制的弊端。與俄羅斯等其他轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)相比，中國的分權(quán)式改革在很大程度上可以看作中央政府主導(dǎo)和控制下的機(jī)制設(shè)計問題。在認(rèn)清中國分權(quán)式改革的動力機(jī)制和局限條件的基礎(chǔ)上，正確地設(shè)計合理的改革方案，對于中國分權(quán)式改革的成功是非常重要的。而且，由于不同的改革階段的目標(biāo)和面臨的約束條件不同，因此，不同的改革階段需要不同的改革方略。中國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型已經(jīng)進(jìn)入了新的階段，根據(jù)我們前面的分析，下一步的改革方略應(yīng)該包括以下內(nèi)容。

1.地方層面的放松管制。通過放松規(guī)制和改進(jìn)公共部門本身的治理來減少公共部門控制的社會經(jīng)濟(jì)資源。給定我們前文刻畫過的中國分權(quán)式改革下獨(dú)特的政治和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，公共部門這兩個層面的改革都首先應(yīng)該在地方的層面上進(jìn)行，應(yīng)該減少地方政府所掌握的社會經(jīng)濟(jì)資源，削弱地方政府官員的政治企業(yè)家（politicalentrepreneur）地位，從而降低它們在資源配置中的作用。這樣做的好處是可以減少中央政府對地方政府的倚重，從而就無需借重相對績效評估的激勵機(jī)制，在此基礎(chǔ)上就可以減少相對績效評估帶來的各種代價。隨著地方政府掌握的社會經(jīng)濟(jì)資源減少，可以在地方性市場化的基礎(chǔ)上促進(jìn)全國性市場的整合，實現(xiàn)國內(nèi)統(tǒng)一大市場，這會極大地促進(jìn)專業(yè)化、內(nèi)生的技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)增長。

2.限制地方政府的流動性創(chuàng)造功能。僅僅在地方層面放松規(guī)制還不夠，因為從金融的角度來講，地方政府還可以內(nèi)生地創(chuàng)造出很多流動性和金融資源出來出來。這是因為，雖然財政分權(quán)化的改革在一定程度上硬化了地方政府的預(yù)算約束，但是由于轉(zhuǎn)型期間制度上的不完備，地方政府仍然有很多方面來創(chuàng)造流動性。地方政府創(chuàng)造流動性的手段主要有：（1）干預(yù)設(shè)在地方的銀行的信貸行為，（2）通過各種形式的亂收費(fèi)行為而創(chuàng)造了大量的預(yù)算外收入，（3）在市場化過程中，通過土地批租等方法創(chuàng)造出大量的“資本化”的收入。按照軟預(yù)算約束理論的邏輯，流動性創(chuàng)造的對資源配置的影響在一定程度上等價于集權(quán)下的情形（DewatripontandMaskin，1995）；所以，盡管財政分權(quán)可以硬化各級地方政府的預(yù)算約束，但是內(nèi)生的流動性創(chuàng)造功能又弱化了這個效果。所以，中國分權(quán)式改革下一步改革的成功，很大程度上要取決于對地方政府的流動性創(chuàng)造功能的約束和限制。

如果對這些流動性創(chuàng)造約束不加限制，就有可能導(dǎo)致以下后果：（1）地方政府的預(yù)算沒有得到硬化，從而可以繼續(xù)保護(hù)國有企業(yè)和低效率的國有部門（盡管此類現(xiàn)象已經(jīng)不嚴(yán)重），這就使得地方政府沒有充分的激勵來放松規(guī)制；（2）在要素市場不完備的時候，土地批租行為會導(dǎo)致資產(chǎn)市場發(fā)生很大的扭曲；（3）由于先天條件、政策優(yōu)惠和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的原因，不同的地區(qū)在流動性創(chuàng)造功能方面存在很大的差異，從而導(dǎo)致地區(qū)發(fā)展差距的擴(kuò)大和地方公共品提供的不平衡加劇。[⑧]

還是從改革的時機(jī)（timing）上來看，由于地方政府目前基本上完成了地方層面的市場化、民營化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，所以如果現(xiàn)在限制地方政府的流動性創(chuàng)造功能，對經(jīng)濟(jì)造成的扭曲就會比較小（早期的流動性創(chuàng)造功能在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面是有好處的）。限制流動性創(chuàng)造功能可以從以下幾個方面入手：（1）限制地方政府對銀行的干預(yù)行為；（2）對政府的土地批租行為進(jìn)行規(guī)范化的管理，包括對其進(jìn)行立法；（3）加強(qiáng)各級政府的預(yù)算過程管理和監(jiān)控，對預(yù)算外各種收入進(jìn)行嚴(yán)格打擊；在時機(jī)成熟的時候，才給予地方政府發(fā)行地方政府債券和其他財政工具的權(quán)利。

3.改進(jìn)地方政府的治理和績效評估機(jī)制。通過地方層面的放松規(guī)制和限制地方政府流動性創(chuàng)造功能減少了地方政府控制的經(jīng)濟(jì)社會資源和金融資源后，就應(yīng)該不失時機(jī)地推進(jìn)地方政府的治理和績效評估機(jī)制。這是因為，雖然地方政府在“軟件性”公共品（如教育和醫(yī)療）的提供方面卻還有很大的改進(jìn)余地。由于中央政府的信息劣勢，分權(quán)的公共品提供模式需要保持，但需要加以改進(jìn)才能解決地方層面“軟件性”公共品提供的質(zhì)量和數(shù)量問題。用赫希曼（Hirschman，1970）的話來說，如果說前期的改革主要運(yùn)用了“退出”（exit）和“用腳投票”機(jī)制，使得地方政府為了追求GDP和吸引內(nèi)外資而展開了Tiebout意義上的競爭的話，下一步的改革應(yīng)該適當(dāng)引入“呼吁”（voice）的機(jī)制來改進(jìn)地方政府和基層政府的治理。如果不能適時地推進(jìn)這兩個方面的改革，地方政府的行為很有可能從前期的“援助之手”變成“攫取之手”，隨著時間的推移，地方政府會更容易與地方性的有勢力的利益集團(tuán)合謀或者被他們收買。改進(jìn)政府治理的一個題中應(yīng)有之義是，改進(jìn)對地方政府以GDP為基礎(chǔ)的相對績效評估體系，更多地引入其他目標(biāo)的權(quán)重，如社會發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等等，這樣就可以降低前期相對績效評估帶來的負(fù)面效果。

以上幾個方面的改革將會改變前期改革中地方政府的激勵結(jié)構(gòu)和行為，從而會從根本上解決內(nèi)生于前期改革中的諸種問題（收入差距、重復(fù)建設(shè)與市場分割、公共品供給的公平缺失等）。始于1978年的中國經(jīng)濟(jì)改革是人類歷史上一項偉大而艱巨的社會工程，中國的分權(quán)式改革在第一階段已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)地走在了其他轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)的前頭。分權(quán)和集權(quán)的選擇其實是“激勵與協(xié)調(diào)”之間的權(quán)衡，中國前期的改革的成功之處在于做對了地方政府的激勵，但是在協(xié)調(diào)方面的問題則越來越凸現(xiàn)出來，所以，現(xiàn)在正是中國調(diào)整發(fā)展方略的轉(zhuǎn)折點。正如前期的改革是積極的制度變革和機(jī)制設(shè)計的結(jié)果那樣，在第二階段的改革中，政府同樣也應(yīng)該考慮到新階段的目標(biāo)和變化了的約束條件，不失時機(jī)地將改革推向前進(jìn)，走出一條獨(dú)特而成功的中國式的分權(quán)式改革之路，這種發(fā)展道路不僅能夠?qū)崿F(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，而且可能對其他轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)具有普適的意義，從而為全人類的發(fā)展提供寶貴的精神財富。

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[①]嚴(yán)冀、陸銘（2003）較早地意識到分權(quán)體制的代價這一問題，特別是其在地方保護(hù)主義和市場分割方面的表現(xiàn)。

[②]對此，不妨參見嚴(yán)冀、陸銘（2003）的評論。

[③]Cai和Treisman（2005）指出，由于存在地區(qū)間的差異性，地區(qū)間為爭取資本而展開的競爭對不具有先天優(yōu)勢的地區(qū)而言激勵效應(yīng)較弱。

[④]Carter（1997）的研究認(rèn)為，城市傾向政策對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也產(chǎn)生了負(fù)面影響，同時，也造成了農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素市場的扭曲。另外，楊濤認(rèn)為中國實行的城市傾向政策會由于部門傾斜的收入轉(zhuǎn)移以及在健康、住房和教育方面的支出，不僅扭曲了這些部門中的工人的激勵，而且也將影響到他們子女的人力資本投資并進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)收入差距，這些都將對于中國未來的經(jīng)濟(jì)增長不利（Yang，1999）。

[⑤]從省級數(shù)據(jù)的相對指標(biāo)來看，盡管分稅制改革后的轉(zhuǎn)移支付政策沒有明顯地扭轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移支付資金分配格局，但東部地區(qū)獲得的轉(zhuǎn)移支付相對于自有收入的份額有所下降，2001年比1995年減少了近12個百分點（張晏和龔六堂，2005）。

[⑥]Fernández和Rogerson（2001）的研究發(fā)現(xiàn)，群分現(xiàn)象的加劇將顯著地提高收入不平等狀況。