時間：2023-07-16 08:29:53
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一、農村公路資產化的必要性
（一）明晰農村公路管理主體的需要
我國法律規定，公路所有權歸國家所有，各級公路管理部門經國家授權委托行使管理職責。目前，雖然各地都成立了專門的農村公路管理機構，但隸屬部門不同，有的隸屬于交通部門，有的隸屬于公路部門，還有的隸屬于政府，農村公路建設、管理、養護職能也相互交叉，這樣難免有“政出多門”的現象。因為農村公路只進行實物管理，并沒有資產化，管理主體不明，造成公路資產權責不對等。
（二）擴寬融資渠道的需要
農村公路的資金來源主要有中央補助資金、省級配套資金，市縣地方政府配套資金和自籌資金，農村公路里程長，資金需求量大，各級財政壓力大。高速公路收費權的引入讓管理部門關注到公路的資產屬性，并衍生出PPP、BOT、TOT等新的管理模式，迅速擴大了我國公路建設的速度和規模。農村公路雖然不是收費公路，但只要納入了資產價值管理，就可以明晰產權邊界，引入社會資本參與公路資產化經營，如利用冠名權、路邊資源開發權、綠化權等方式籌集資金，發揮資產保值增值的作用。有條件的還可以開發資產金融工具和衍生工具，多方籌集資金。
（三）提高資產使用效益的需要
農村公路是一項惠民工程，也是民生工程，長期以來，農村公路存在貪大求全，重建輕養的狀況。由于農村公路沒有資產化，農村公路的投入產出無法核算。各級政府在修建農村公路時較盲目，導致項目建設不切合當地實際，也沒有分清輕重緩急。由于農村公路沒有資產化，農村公路談不上保值增值，造成管理部門盲目爭取延長農村公路修建里程，而現有的農村公路卻得不到養護資金保證，年久失修，不合理使用、人為損壞等因素使農村公路失去應有的價值，投資效益低下。
（四）規范農村公路財務管理的需要
農村公路管理單位資金主要投入農村公路的建設和養護項目上，長期以來，農村公路管理單位的部門預算資金缺乏，原有養護體制下人員眾多，人浮于事。雖然《農村公路建設管理辦法》一再要求專款專用，不得擠占挪用，但由于農村公路沒有資產化，農村公路管理單位將修建和養護資金費用化，年終和財政補助收入或上級補助收入對沖，第二年這部分費用不在財務會計賬目中體現，這就給其他日常公用支出占用農村公路修建和養護資金提供了可乘之機，虛增了農村公路項目支出金額，導致財務信息失真。
二、農村公路資產化的可行性
（一）農村公路資產的可確認性
根據我國《事業單位會計準則》，事業單位資產是指由事業單位占有或者使用的能以貨幣計量的各種經濟資源的總和。農村公路作為交通基礎設施，社會效益和經濟效益是顯而易見的，同時，農村公路的修建都是可以以貨幣計量的，所以農村公路符合事業單位會計準則對資產的定義。農村公路使用年限長，并在使用過程中基本保持原有物質形態，符合固定資產的定義，應作為固定資產核算。
（二）農村公路資產的可計量性
建設農村公路所發生的一切合理和必要的支出，都是通過貨幣支付的，因此可以由貨幣計量。農村公路資產的計量由工程直接費用和間接費用以及土地征用費等費用構成，可采取兩種方法確定其價值。第一，歷史成本法，即對于新建成交付使用的農村公路，按建造該公路實際所發生的所有合理和必要的支出計算。第二，重置成本法，對于過去已建成的農村公路，可計算在當前條件下重新修建全新的相同標準的農村公路所需支付的直接和間接費用，并按照已使用年限，扣減應計提的折舊，即為當前農村公路的價值。
（三）農村公路產權的明晰性
農村公路是我國公路網中重要的一部分，農村公路作為公共物品，都是以國家投資為主體建設，自籌資金所占比例微乎其微，土地也是國家所有，農村公路的產權只能是國家，農村公路管理部門經國家委托和授權，對農村公路資產進行管理。如果把農村公路的產權定義為集體或個人，就會給農村經濟和人民生活造成混亂。
（四）農村公路資產化的可參照性
按照我國現行的財務會計制度，高速公路、鐵路上的橋梁、隧道及附屬物以及民航機場的停機坪、航站樓都作為國定資產核算，同樣作為交通基礎設施的農村公路，應比照其他基礎設施的核算辦法，納入資產管理的范疇。
三、農村公路資產的會計核算
（一）賬套設置應簡化
根據財政部印發的《新舊事業單位會計制度有關銜接問題的處理規定》的通知，事業單位執行新制度后，應當至少按月根據基建賬中相關科目的發生額，在“大賬”中按照新制度對基建相關業務進行會計處理。作為農村公路的管理機構，并不是農村公路的項目法人，基建支出并賬雖然能讓基建投資財務信息定期在事業單位會計“大賬”上反映，但其實質仍然是執行兩種制度，設兩套賬，并未從根本上解決基建支出完全并入事業單位會計核算的問題，這種雙軌運行機制不僅增加了會計人員核算的工作量，而且也不符合預算管理體制改革的要求，不利于國庫集中支付制度改革的實施。作為農村公路的管理機構，并不是農村公路建設的項目法人，為全面反映事業單位的財務狀況和收支情況，簡化會計核算，建議取消基本建設資金賬，使事業單位各項經濟業務適用一種會計制度進行核算，從而保證會計核算的完整性。
（二）科目設置應和新事業單位會計制度一致
農村公路管理機構會計科目的設置應和事業單位會計制度保持一致，設“在建工程”科目，并設“基建工程”明細科目和“農村公路工程”子科目，核算尚未交付使用的農村公路已經發生的必要支出。當工程交付使用時，借記“固定資產”，貨記“非流動資產基金――固定基金”，同時，借記“非流動資產基金――在建工程――農村公路工程”，貸記“在建工程――基建工程――農村公路工程”。
（三）資產折舊的核算有其特殊性
農村公路前期養護維護費用少，運行成本較低，隨著通行車輛的不斷增加，養護費用也逐漸增加，所以農村公路資產的折舊不宜采用加速折舊法，宜采用平均年限法，在使用年限內平均攤銷。由于農村公路的改擴建都是破碎性的重建，有的甚至是改道重建，原有公路沒有利用價值，所以農村公路折舊核算的殘值為零。
（四）農村公路資產的后續支出應分情況資產化或者費用化
農村公路改擴建和大中小修應參照固定資產后續支出的核算。農村公路的大中小修主要是為了維持農村公路的正常運轉和使用，充分發揮其使用效能而進行的維護，因此應在當期費用化。而農村公路的改擴建卻在原有的基礎上增加了寬度，改善了功能，增加了使用價值，類似于固定資產的改良支出，所以應予資產化。
四、結語
關鍵詞 水資源；水資源資產；資源資產化管理；社會水循環；二元水循環
中圖分類號 X196 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2016）01-0083-06 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.01.012
自然資源是經濟社會發展的物質基礎，自然資源的稀缺性決定自然資源具有資產化管理的基礎。自然資源的資產化管理是將自然資源按照資產進行運營管理，是發揮市場配置資源決定作用的重要舉措，是系統完整的生態文明制度體系的組成部分。十八屆三中全會明確提出健全國家自然資源資產管理體制。
水資源是生態環境系統最活躍，影響最廣泛的自然資源之一。水資源同時是特殊的自然資源，既是經濟發展不可或缺的生產要素，又是生命不可缺少的自然資源，也是生態環境必不可少的基石。然而，我國發生嚴重水危機，水資源短缺、水環境惡化，嚴重威脅著人類健康、區域經濟社會可持續發展、生態文明建設。這種水危機表面上是經濟社會發展與水資源開發、利用與保護之間的矛盾，其根源是我國水資源管理體制的不完善。丹尼爾?科爾認為所有適用于資源環境保護的方法最終都建立在財產權的基礎上[1]。就水的財產權而言，我國實行的是國家（全民）所有的制度。
我國水資源歸國家所有，國務院代為實施所有權，然而國務院難以行使所有權，在水資源管理中，將此權利賦予國務院水行政主管部門。水資源可以看作是水行政主管部門作為水資源管理人（人）進行管理。國務院水行政主管部門對各省份水行政主管部門具有業務指導關系，相當于將各省份和各流域的水資源所有權委托于地方水行政主管部門和各流域委員會。依次逐級委托，形成多級機制。這種國家（全民）所有權存在一定的問題，且在我國水資源管理中廣為體現。一是公共資源管理人的激勵問題。各級水資源管理者并不是受利潤機制驅使其像管理私有資產一樣有效管理。即使各管理者做出不恰當的管理決策，其個人并不會受到經濟損失，經濟損失將會外部化。二是管理者的短視行為。地方水資源管理者向地方行政首長負責，水資源管理者可能實施比私人所有者更為短視的措施，損害其管理的水資源與水環境。這種情況在地方政府經濟發展“錦標賽”的晉升模式下更為顯著。
對此，部分學者提出水資源資產化管理的方式應對上述不足[2-4]，以期引入市場機制進行水資源的優化配置與管理。然而，由于相關理論研究的不足，水資源的資產化管理還存在一定的問題。一是資產的私有產權導向與國家所有水資源產權的矛盾；二是資產的經濟屬性與水資源多重屬性（功能）不匹配的問題。此外，由于水資源資產的界定不清楚，大多學者將水資源資產管理作為水資源管理的對立面提出，意欲將所有的水資源都資產化管理，這種管理方式勢必危害生態安全，造成水危機。
我國實施了水資源行政許可制度和水資源有償使用制度，并且結合總量控制和定額管理。就水資源權屬而言，我國實行的是混合財產權制度，即國家具有水資源所有權，使用者依法獲得水資源使用行政許可之后，并且繳納一定的水資源費用之后行使水資源的使用權和收益權等。并且，在行政許可制度中利用區域（流域）總量控制區域（流域）水資源的使用量，利用定額管理控制每個企業的行政許可取水量。同時我國還規定，節約的水資源量可以用于水權交易。我國現行的水資源管理制度使得我國水資源具有資產化管理的雛形，但是就如自由市場保護主義所言，“該制度是政府創造、監督并限制市場（主要是水資產市場）交易的制度”。在我國水權交易的實踐中，無不體現了“政府創造、監督并限制市場交易”這句自由市場保護主義的擔憂[1]。
王喜峰：基于二元水循環理論的水資源資產化管理框架構建
中國人口?資源與環境 2016年 第1期對于以上不足，本文提出若干問題并給予解答，一是水資源資產是什么？二是水資源資產實現路徑是什么？三是水資源資產管理的內涵和外延是什么？四是水資源資產管理與水資源管理的關系是什么？五是具體的水資源資產措施是什么？
1 二元水循環理論及其與水資源資產化管理的耦合1.1 二元水循環理論
二元水循環理論是水資源領域的重要理論之一，在我國廣為應用并指導解決實際問題[5]。該理論認為自人類社會開始開發利用水資源，單一的自然水循環結構變為“自然-社會”二元的水循環結構，兩者相互作用、相互影響[6]。
對于自然水循環，其驅動力是太陽輻射和地球引力，其完整的路徑為“降水-產流-蒸發-排泄”。隨著經濟社會的不斷發展，人類活動逐漸成為驅動水循環的另一大因素，有學者將這種驅動社會水循環的因素合稱為“社會勢”[7]。社會水循環的源動力是用水需求，只有用水需求才能構成循環路徑。人類經濟社會發展的實際需要，利用設施從自然水體或者直接從雨水進行取水活動，將這部分水資源供給實際經濟社會生態環境等實際的用水部門，在生產生活等實際活動中，水資源以成為產品一部分等方式被實際消耗，其他水資源則由入滲和排放回歸到自然水體中。在配給機制上，由于經濟社會用水需求的驅動，水通量從社會勢高的地方向低的地方移動，社會勢包括政治勢、經濟勢、政策勢等。
現有的基于水資源的調控管理措施也將目光投向了基于社會水循環通量的調控管理，例如基于ET的調控措施等[8]。社會水循環調控管理的目的是保障用水安全、合理分配水資源、提高用水效率和效益等，同時也保證環境用水與經濟社會用水的平衡、排污量的平衡以及經濟社會取水量和水資源可供給量的平衡。社會水循環的調控環節包括，取水調控、用水調控、排水調控。以上調控環節是基于社會水循環循環路徑，且分別對應著最嚴格水資源管理制度的“三條紅線”，即取水紅線、用水效率紅線、入河排污紅線。
1.2 水資源資產定義
水資源的資產化管理指將水資源按照資產進行管理，就資產定義來說，管理者對具有使用價值并且能夠帶來收益的水資源按照市場機制進行管理。資產是指能給企業目前和未來的經營帶來利益，企業（個人）有權支配使用的經濟資源[9]。雖然不同的領域對資產的定義有一定的差別，但是其具有共同的特征即：①預期帶來經濟利益；②為企業擁有或者控制的資源；③企業過去的交易或者事項形成；④能夠用貨幣計量[9]。
現有的水資源資產管理研究大多將水資源資產管理與水資源管理對立，認為水資源資產管理是水資源管理的“糾正”，在隱性中認為所有的水資源都應該按照資產進行管理。水的功能有：健康功能、生物棲息地功能、溶解質和懸移質的載體、生產功能。在人類使用水資源之前，單一的自然水循環機制主要強調水資源的生態環境功能，隨著社會水循環的形成，水資源的經濟社會功能越來越重要，社會水循環通量能夠產生大量收益，這部分水資源在定義上符合水資產的范疇，應該按照資產進行管理。就功能而言，水資源的經濟功能只是水資源功能的一部分，將承擔其他功能的水資源按照資產進行管理，一是產權的主體缺失，難以有效運行；二是經濟驅動對水資源的無盡消費，勢必對生態環境造成嚴重災難。
除了水資源功能的差異之外，水資源的物品屬性差異也導致不能將所有的水資源作為水資源資產進行管理。根據競爭性和排他性的高低，可將水資源分為私人物品、公共池塘物品、俱樂部物品、公共物品（見表1）。作為公共物品的水資源，是人類生存和發展、生存環境的重要組成部分。作為私人物品的水資源是生產生活的重要資源。水資源的公共和私人物品的雙重屬性決定了用于生產生活的水資源可以作為資產進行管理[10]。
可以看出水資源的資產的概念小于水資源的概念。 水資源資產相對于水資源來說，是能夠具體體現水資源經濟功能的那部分水資源，并且能夠被主體擁有、控制、交換。可以水資源資產是進入生產生活的那部分水資源，這與二元水循環理論中的社會水循環通量是重合的，應用“自然-社會”二元水循環理論對水資源進行資產化管理是可行的。
1.3 社會水循環理論耦合水資源資產化管理的路徑
由于水資源資產與社會水循環通量是重合的，社會水循環理論乃至二元水循環理論對于水資源的資產化管理有深刻的借鑒意義。在水資源資產化管理中主要存在水資源資產內涵不明晰、資產監管體系不完善、資產用途管制不到位以及資產產權體制缺失等突出問題。根據社會水循環理論可以有效解決上述問題，這也是社會水循環理論耦合水資源資產化管理的路徑。
第一，社會水循環通量的有效界定水資源資產化管理內涵和范圍。社會水循環表現形式為水資源在經濟社會系統中循環，直接以水資源資產的形式創造經濟社會價值，具有非常強烈的經濟屬性。水資源資產的范疇與社會水循環的通量的范疇重合，利用社會水循環理論對其通量進行界定可以有效界定水資源資產的內涵和范圍，避免水資源資產范圍過大造成水資源資產化管理與傳統水資源管理的“換湯不換藥”。
第二，針對社會水循環的循環途徑的監管有效完善水資源資產的監管體系。現有的社會水循環循環途徑為“取水-給水處理-配水-一次利用-重復利用-污水處理-再生回用-排水”。雖然環節較多，但是其基本循環過程還是“取水-用水-排水”三個環節，針對這三個環節的有效監管，顯然要比現有的對流域區域控制斷面的監管更加有效果，也更加有針對性。在美國資源能源和環境的政策中，也多是針對微觀企業的環境因素通量的進口和出口進行監管。這樣做一是節約國家過多的監管投入，可以將投入以立法的形式附屬在設備中；二是對監管更有針對性，特別是在水資源資產的監管體系建設中。
第三，社會水循環的相對閉合性有效解決用途管制制度與水的流動性的矛盾的問題。用途管制是國土空間開發中的重要內容，將國土空間分為生產、生活、生態等用途，并且對國土空間的用途進行管制。水資源資產也具有與國土用途管制相似的合理性，但是自然水資源具有流動性和循環性，一個地區的生態用水可能流動到下一個地區作為生產用水。社會水循環具有相對閉合的特征，進入社會系統的水資源要發揮作用完成后返回到的自然系統中。而用途管制中的生產、生活用水就是社會水循環通量的范疇，對水資源資產的嚴格管理就是保護用于生態的水資源。用途管制也是水資源資產具有稀缺性的基礎。
第四，社會水循環通量有效解決水資源資產產權不清晰的問題。水資源產權屬于國家所有，我國在對水資源產權進行設定時存在的問題是意圖設計制度對絕大部分的水資源進行產權界定。如上述水資源功能較多，真正作用于經濟社會的是社會水循環部分，將該部分的使用權、收益權等界定清楚即可對水資源資產進行市場化操作。其他水資源的所有權由國家所有，并且有權利在特殊時期進行配置，如極度干旱和突發污染事件時的水救濟等。對社會水循環通量部分的水資源的產權界定就是對水資源資產的產權界定，從根本上解決了市場配置水資源資產的決定性作用的制度問題，又有效保護用于生態的水資源。
2 基于二元水循環理論的水資源資產管理框架的構建2.1 水資源資產管理的內涵與外延
水資源資產為進入到社會水循環的水資源，因此水資源資產管理是水資源管理的重要部分，即為對社會水循環通量部分管理。其管理根據資產的性質可以分為水資源資產的界定管理、交換管理、使用管理、處置管理等，對應于社會水循環的各個環節。
水資源資產管理與傳統的水資源管理有一定的不同，在一定程度上彌補傳統水資源管理的不足。一是彌補了傳統水資源管理處理公共產權與私有產權相容上的不足；二是彌補了取水許可與交易用水兼容上的不足；三是彌補微觀水資源配置與水事管制不協調上的不足；四是彌補了私有資本進入公共工程上的不足。可以看出，水資源資產管理是水資源管理的重要部分，同時也是發揮市場配置經濟社會用水資源的決定性作用的所在，是彌補水資源管理行政特色過重的所在。
2.2 水資源資產管理與水資源管理的分層
根據上述分析，水資源資產管理是水資源管理的一部分，是對進入社會水循環部分的水資源按照資產的性質進行管理。由于水資源資產可以由市場決定配置，這與傳統的水資源管理的行政配置有一定的矛盾。在上述分析的基礎上，本文認為可以通過分層管理來有效界定水資源管理中的政府與市場的關系。國家和地方政府在現有水資源管理制度的基礎上進行宏觀、中觀的水資源管理，市場在水資源資產的微觀管理中發揮決定性作用。
從宏觀層面來說，國家是水資源的所有者，是水資源所有權利的根源，在這個層面對中觀層面的水資源進行配置和管理。在宏觀層面即可以界定出各中觀層面的水資源資產的范圍、產權界定、監管制度和用途管制等。除了水資源資產的宏觀制度設計之外，國家不參與水資源資產的微觀運作。國家的權是按照國家的水資源情況和經濟社會發展特點確定各地區的分水（可取水）情況，即宏觀的水資源配置。國家的責保證國家戰略需要、保障區域的生活用水安全、保障區域環境生態用水安全。國家的利是通過統籌開發利用和保護，使得區域經濟、社會、環境健康地、可持續地發展。
從中觀層面來說，以宏觀層面的配置方案和制度設計為基礎，對區域的水資源進行管理。中觀層面的水資源管理既包括水資源行政管理，也包括水資源資產管理。這一層面的水資源資產管理主要是地方政府間的水權轉換、水生態補償等，其主體是地方政府。交換的驅動因素不一定只是經濟社會因素，也包括行政意志主導的水生態救助等。地方水行政部分主要是對區域的水生態進行有效保護，以及對區域的微觀涉水活動進行初始賦權。地方的取水方式、量、質、域等要嚴格按照國家、流域、上級行政的要求進行，其主要依據是區域的水資源可利用量，即當地水資源量扣除生態環境用水量，以及相關總體和行業規劃等。
從微觀層面來說，市場是水資源資產管理的決定性因素。在宏觀和中觀水資源管理的基礎上，各具有水資源資產的使用權的所有者按照既定的制度和規范進行市場化運作，水資源資產在市場機制的決定下進入到效率較高的行業，體現不同區域的水資源的稀缺性，同時也為“以水定產、以水定量”提供制度基礎。
2.3 根據二元水循環理論的水資源資產的權屬分解
考慮到水資源的特殊性，私有化難以推行。在公共產權的基礎上，針對以上問題進行制度設計。在取水環節要引入“私有產權”或者類似“私有產權”的水資源資產產權制度。現代的產權制度將產權分為所有權、使用權、占有權、處置權、收益權。在取水環節，可以將所有權歸國家所有，使用權（這里主要是取水權）按照一定的原則歸相關利益主體所有。也就是說，國家所有的權利主要集中在沒有進入社會水循環時的自然水資源，即取水環節之前的所有水資源。一旦經地方政府的許可進入社會水循環領域，微觀主體即擁有類似私有產權的權利，即擁有除所有權之外的其他所有權利。
對于取用的水，生產的前過程對應的是用水，生產的中過程對應的是耗水，生產的后過程是排水。對應到產權的屬性用水過程對應的是水的使用權，耗水對應的是水的收益權，排水過程對應的水的處置權。耗水過程即是通過用水，將水資源與其他資源結合形成產品（服務），耗去的這部分水資源真正形成了收益，體現了水資源的收益權。這部分權利歸權益主體所有。耗水量是行業真正使用的水資源，是區域水資源的絕對減量（雖然部分水資源的耗去沒有直接形成收益），對國家所有的水資源形成了減量，在絕對量上具有了外部性。因此對耗水量的計量非常有意義，國家可以據此來制定水資源宏觀配置政策和水資源資產產權政策。耗水過程體現了收益權，這部分權益不能用于直接交換。在用途管制和監管時，可以據此進行。
對于排水過程，體現著用水戶的處置權。這部分過程要深入體現國家用途管制和監管的權利。對于完全脫離生產過程的廢水（脫離一次生產線，進而還可以被其他生產線使用的廢水不屬于完全脫離生產過程），國家或地方政府對這部分水進行嚴格用途管制和監管。對于農業而言，排水過程一般是回歸自然循環過程，例如回歸到河流、湖泊、地下水等，但是這部分水一般含有面源污染物質，國家要進行監管。對于工業而言，一部分廢水經過處理再回歸水體。這部分水對于自然水循環非常重要，不需要行業間將這部分進行經營。用途管制和監管體制要對這部分水資源資產重點處理。也就是說，完全脫離生產環節的水資源屬于國家所有，國家強制企業行業對這部分水資源資產進行優良化處理，不能私自經營。
2.4 根據二元水循環理論的行業水資源資產管理設計
從社會水循環示意圖來看（見圖1），社會水循環主要存在“供水、用水、排水”3個環節。其中供水分為地表水和地下水，供水對象主要是農業、工業、生活、生態四個部門。社會水循環與自然水循環密切相關，從圖中可以看出，人類社會從自然水體中取水（地表、地下），經過自來水廠制水（或者自取水單元制水），向用水單元輸水完成供水環節；用水單元配水、直接（間接）用水、或者在用水單元內循環用水，完成用水環節；用水單元排放廢水，污水處理廠（或自取水配套污水處理設施）收集、處理、向自然界排放完成排水環節；此外一部分用水單元收集廢水、處理形成再生水，并循環利用，形成回用環節。
（1）農業用水。農業部門的用水一般有三種形式：一是來自于農村田間農田水利設施的地表水資源；二是經機井等灌溉措施抽自地下的水資源；三是由大中型取水設施從大中型水體（地表和地下）抽取的水資源經農田水利水系送往各個用戶。對于第一種而言，這部分多為雨水的直接（間接）利用范疇，可以作為自然水循環一部分，因此這 部分水資源的資產產權可以直接歸為直接利益者。例如，在不影響水循環的基礎上，在土地上的使用權和所有權隨著土地承包權歸土地承包者，集體所有的水塘等的水體，水資源的所有權和使用權歸集體所有，其具體使用方式由集體用水組織決定。對于第二種而言，由于地下水的特性，需對該部分取水以進行許可的形式進行管制，其取水方式和取水量由取水權嚴格界定（地下水資源所有權歸國家所有，地方政府按照水資源情況設定取用地下水定額，允許利益者之間使用權交易）。對于第三種，國家設定初始水權，允許利益者內部之間使用權交易，或者與其他行業用水戶進行使用權交易。
（2）工業用水。工業用水一般來自三種方式。一是來自城市建設部門的供水（自來水）；二是來自自建的取用地表水設施的供水；三是來自自建的取用地下水設施的供水。這些取水具有取水許可證，并且取水量根據行業用水定額決定。對于第一種方式，各行業企業按照所用水量與行業水價進行繳費。按照行業用水定額進行嚴格用途管制。對于第二種方式，行業企業嚴格按照取水許可和行業定額進行取水，對于行業企業擴建可以向農業部門購買地表水取水權，區域內行業總取水要求不能高于交易前的取水量。對于第三種方式，工業行業可以購買農業的地下水取水權，要求與第二種方式一樣。
在用途管制方面，工業要劃分特殊工業和一般工業。特殊工業包括電力行業（主要是火核電行業）、鋼鐵、化工、飲料等行業，這些行業用水量較大，萬元增加值用水量較一般工業行業較大，對于這些行業，可以考慮鼓勵取水權向經營權的轉換，即在通過技術更新減少耗水量的前提下，可以將取水權轉向用水效率較高的行業。
（3）生活用水。生活用水主要由以下幾種方式，一是來自城市建設部門的集中供水；二是來自分散供水。對于第一種而言，可以將取水后的水資源的經營權下放到城市建設部門的供水機構，也可以按照一定的方式引入私有機構加入，吸納社會資本。對于第二種而言，其方式也有不同，可以分為家庭用的自采用水和（農村）集體自采用水，對于后者要按照用水合作組織的方式發放取水許可證，對于前者根據當地實際情況，逐步向后者轉移。這部分用水是我國水法規定保證級別較高的用水，對該部分用水要進行嚴格的用途管制。
（4）生態環境用水。生態環境用水一部分是不允許開采的水資源，這部分沒有進入社會水循環部分，其資產產權歸國家所有，屬于國家保護。另外一部分為城市建設等部門使用的再生水，用于河道等生態用水，這部分一旦進入自然水體，其資產產權歸國家所有，被國家保護。需要說明的是，對于城建部門使用再生水噴灑市內植被等所用的水，一般作為生活用水。
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Framework of Water Resource Capitalization Management Based on
Dualistic Naturesocial Water Cycle Theory
WANG Xifeng1，2
（1.Renmin University of China， School of Environment， Beijing 100872， China；
2.Institute of Quantitative & Technical Economics， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100732， China）
1、城市之間房價差距將更大
過去5年里，中國形成了三大三小6個人口增長中心，“三大”是北京、上海和深圳，以及其周邊城市；“三小”是鄭州、長沙和“廈門+泉州”。資金增量上，北京、上海、深圳、成都、杭州、南京成為明星城市。上述這些地方，其房價將獲得人和錢的雙重支撐。
2、小戶型將機械化
在大城市中心區，機械化的小戶型將崛起。20來平米的小公寓，將演變成一架精密的儀器，通過折疊、打開，創造出豐富的生活場景。
3、逆城市化很難出現
很多國家在充分城市化之后，會出現逆城市化。也就是城里人到農村買地，建別墅。未來10到20年，中國很難出現這種局面。因為中國人多，耕地少，土地國家所有。此外，公共資源的不均衡分配，也讓去農村居住的人，生活不方便、不安全。
4、大城市房屋日益資產化
一線城市，以及10個左右的強二線城市，其中心區的物業將日益資產化，而且投資人將全球化、全國化。中小城市，特別是人口流失城市，房屋將回歸居住、辦公、商業等原始屬性。
5、大城市很難“去中心化”
歐美絕大多數城市，都出現了去中心化的趨勢。目前中國特大城市無不面臨交通、環境的壓力，讓一個城市擁有多中心成為很多人的夢想。但中國的國情是人均耕地少，土地國有化。國家正在劃定大城市的邊界，防止無限制侵占土地。加上公共資源不能均衡分配，所以去中心區難度極大。
6、寫字樓跟住宅價格將長期倒掛
在一線城市，一直存在一種現象：同樣地段、同樣檔次的住宅和寫字樓（含商務公寓），住宅更貴。為什么？原因有三：一，商業物業基本上沒有學位，不能落戶口；二，商業物業土地使用年限短；三，管理費水電價格高，一般不能通煤氣。未來這種現象將持續，投資房地產還是要首選大城市中心區的住宅。當然，如果你希望現金流充裕，就是要投資好的寫字樓。
7、房產稅會出臺，但對市場影響不大
房產稅是地方政府的稅源，將來肯定會因地制宜，稅率各不相同，減免政策也不相同。一線城市的房產稅率肯定會最高。整體而言，房產稅對房價影響不大。
8、計劃生育政策將逐步調整.但對樓市影響不大
未來，可能還會有更寬松的人口政策。這對樓市構成長期利好，但作用可能沒想象的大，因為生兒育女的成本越來越高，年輕人在生育上的積極性在下降，這也是全世界的趨勢。
9、商鋪面臨價值重估
商鋪面臨的最大問題是，“提袋消費”（服裝、鞋帽、家電等）日益被網購取代，支撐商鋪價值的只剩下“體驗式消費”（餐飲、電影、培訓、溜冰場）。傳統商業旺區的街鋪，可能是最危險的資產，因為單價太高。此外是人口流失城市的郊區、新區的綜合體。“一鋪養三代”越來越困難，“三代養一鋪”的悲劇隨時發生。
根據各地的實際情況，增收途徑的選擇必須面對以下三方面問題。一是地區有差異。2012年底，全市村集體收入70萬元以下的行政村還有121個，占總村數的13.5％，主要集中在金壇市、溧陽市和新北區的轄市（區），集體收入增長緩慢，經濟發展不快，村集體基本沒有積累，村級公共事業建設比較落后。二是村情有不同。各地所轄的行政村由于區位位置、地理環境、當地經濟氛圍等不同，村級收入和集體實力也參差不齊，所選擇的增收途徑不盡相同。三是增收有難度。行政村找到了適合自己的增收途徑，在后續發展中還是有一定困難的。首先是啟動困難，村級項目不是受用地限制，就是受規劃限制，許多項目因此擱置。其次是資金難籌，項目投資大，動輒成百上千萬元，大部分村籌資困難。其三建后難租，有相當一部分村集體的項目建成后出租相對困難，而且租金不高，較難收回成本。發展村級集體經濟，應深入挖掘自身優勢，因村制宜，選準路子，創新發展模式，走多層次、多渠道、多形式的發展“道路”。一是路徑要選對。其一物業資產租賃。城區、中心鎮區等區位優勢比較明顯的村，可以大力發展物業經濟，通過構建物業、經營資產等方式，增加村級收入，培育村級集體經濟增長點。其二集體資源開發。在土地、山林、生態等資源比較豐富的村，依托資源優勢發展鄉村旅游或高效農業，提高集體資源的附加值和競爭力。其三合作互助增收。鼓勵村集體組建各類專業合作社，組織農戶開展合作生產和聯合經營，在為農業生產提供信息、技術、銷售等方面服務的同時，增加村集體服務性收入。其四抱團資本運作。推進資源資產化、資產資本化、資本股份化、股份市場化的“抱團發展”，鼓勵村級集體經濟組織以鎮為單位組建經濟實體，進行市場化運作，通過“統一經營、產權獨立、收益歸村”的形式，實現村集體聯合發展，共同富裕。其五異地謀求發展。鼓勵自身土地資源緊缺，但集體經濟實力較強的村，可以采取“走出去”戰略，跨地區興建標準廠房和物業設施，打破地域限制，拓展運作空間。二是鎮級要牽頭。發展村級集體經濟“主體在村、主責在鎮”，正因為村級增收有各方面的難度，鎮（涉農街道）要把村級集體經濟發展擺上重要工作日程。各鎮（涉農街道）要積極落實市級和轄市（區）的政策辦法，俯下身子，主動為村集體的優質增收項目解決用地、規劃、資金籌措和承租上的難題。要敢闖敢試，以鎮為單位統一發展物業和經營資產，避免分散無序的發展模式，擴大項目的規模效益，較好地解決發展集體經濟缺項目、缺資金、勢單力薄等問題。強化政府引導，跳出地域局限，打破行政界限，以各鎮（涉農街道）為單位，組建股份合作聯社、集團公司等聯合性經濟實體，采取抱團發展和資本合作形式，進行城市化等各項建設。
二、減輕負擔問題
2010-2012年全市村級支出情況分別為3.82億元、4.0億元和4.71億元，村均42.5萬元、44.5萬元和52.4萬元，村級負擔日益加重，少數村甚至入不敷出。一是公益事業建設負擔很重。村莊環境整治、垃圾集中處理、河道清淤、道路硬化、綠化美化、便民惠民服務、基礎設施建設等，都需要村級投入大量的資金。2012年全市村級在環境整治和修建道路上共支出4.08億元，村均支出45萬元，是村級支出的大項。二是社會保障性支出逐年增多。如農民養老保險、失地農民保障、農村最低生活保障、五保戶供養等，都要村級承擔一定的資金，人口較多的村每年需要承擔10萬-20萬元左右。三是非生產性開支居高不下。主要是管理費用、報刊征訂、辦公經費和辦公條件改善等方面。工業化、城鎮化向農村推進后，農村居民正逐步向市民角色轉變，但政府公共財政還有相當一部分未覆蓋到農村。村級公益事業、基礎設施、社會保障、社會治安、環境整治等仍需要村級大量投入。一是嚴禁各種形式的亂集資、亂攤派、亂收費，取消不符合農村經濟社會發展的各類達標檢查活動，減少村級無實質性意義的費用開支。二是村級各項社會公益事業建設必須堅持量力而行。嚴禁舉債進行非生產性投入，嚴禁各級平調、移用村級所擁有的資金和資產，嚴格控制非生產性開支，堅決杜絕村級新增不良債務。三是盡力減少村級負擔范圍，本應由各級政府承擔的項目，不能轉嫁到村級頭上；進一步加強對規范村級負擔的督查，對市以下增加村級負擔的各項規定要進行全面清理。總之，要通過各種有效舉措減輕村級負擔，確保正常運轉。
三、內部管理問題
從農村集體“三資”的管理和運營的實際操作過程來看，其管理主體基本上由村“兩委”班子成員組成。經營管理制度不健全，集體資源、固定資產承包租賃合同不規范；財務管理執行公開透明度不到位；村務監督委員會，民主理財意識不強，開支隨意性較大；財會人員業務素質不高，變動頻繁等現象在一定程度上還真實存在。要積極探索農村集體“三資”管理新機制，利用現代化網絡，全面推進農村集體“三資”信息化監管，逐步實現“三資”管理制度化、運營規范化、決策民主化、手段信息化，提高村級集體經濟運行的質量和效益。一是加強財務管理。嚴格執行財務管理制度，嚴格財務運行監督，執行預決算制度、財務審批制度、民主理財制度、村會計制度等多項管理制度。通過加強管理、抑制非正常開支來發展和鞏固集體經濟。二是加強合同管理。明確農村集體資產、資源的所有權和經營管理主體。對魚塘、經濟林、荒山、荒坡等資源發包以及集體資產租賃，積極引入競爭機制，實行公開招標經營，確保集體收益穩步增長。三是加強民主監督。農村集體“三資”經營管理的重大事項一律實行民主決策，村民主理財小組要由事后監督向事前、事中、事后全程監督轉變。廣泛開展村集體經濟審計工作，執行好干部責任審計、干部離任審計和專項審計等制度。四是加強信息化監管。發揮好“三資”信息化監管平臺作用，進一步亮明集體“三資”家底，透明“三資”運作，加強農村集體“三資”狀況實行業務管理、過程監控、查詢分析和動態預警，有力保障農村集體“三資”保值增值和安全運行，切實維護農村集體經濟組織和農民群眾的合法權益。
四、改革放活問題
在工業化、城市化推進過程中，征地和拆遷使村級資產性、資源性收入大幅減少。如何抓住工業化、城市化的發展機遇，更好地融入城市，讓股份合作經濟成為村級集體經濟發展的有效實現形式，推進資源資產化、資產（資金）資本化、資本股份化、股份市場化的發展模式，已成為村級集體經濟改革發展的新課題。一是大膽探索村級集體經濟的有效實現形式。發展社區股份合作社，鼓勵組建以鎮為單位的股份合作聯社，聯合經營，增加收益；發展農地股份合作社，積極鼓勵村集體以資產投入、設施投入和服務等組建農地股份合作社，發展現代高效農業，增加收益；發展勞務合作社，在發展合作社同時，鼓勵村級集體經濟組織開展互助合作，組織開展村集體之間的合作生產和聯合經營，在為農業生產提供信息、技術、銷售等方面服務的同時，增加村集體服務性收入。二是加快探索建立農村綜合產權交易中心。探索建立城鄉統一的集體資產產權交易市場，通過公開拍賣、招標、招租、發包等市場運作方式，有效配置農村集體資產、合作社股權等，規范村級集體經營性、資源性、非經營性資產的購置、處置和交易等行為。在農村土地流轉服務中心的基礎上，改造升級為農村綜合產權交易中心，推動涉及農村集體和農業生產領域中相關的產權、物權、債權、知識產權交易，對各類農村生產要素發揮集聚與整合、信息披露、價格發現、規范交易行為等市場功能，為各類農村生產要素交易和各類涉農企業市場化融資提供服務，盤活農村資源，促進城鄉資源要素流動，實現農村資源要素的優化配置和合理利用。
五、基層組織建設問題
一、現實中農村集體土地使用權的流轉已普遍存在
近幾年，隨著城鎮國有土地使用制度的改革、城市化進程的加快，農村集體土地特別是城市規劃區內的農村集體建設用地的使用權價值和資產價值越來越顯現，交易活動越來越頻繁，具體表現在：（1）農村集體組織以集體土地使用權作價入股、聯營的方式興辦鄉鎮企業；（2）鄉鎮企業間的兼并、合并、重組和股份制改革而發生使用權人變化；（3）因農業結構調整，致使農村土地承包經營權發生轉移；（4）近郊農民的宅基地以出租、抵押、轉讓而使得使用權人發生變動。現實證明，農村集體土地使用權的這種轉移已普遍存在并且符合市場經濟的客觀需要。
現行的土地法律和政策對于農村集體土地使用制度特別是集體建設用地使用有較多限制，行政干預也多，但一味的禁止和限制而忽視客觀存在的實際要求，不但難收實效，也對市場經濟的發展不利。在當前市場經濟發展日趨成熟的條件下，正視農民集體土地所有權，推行集體土地有償使用制度的改革，建立健全農村集體土地使用權合理、規范的流轉途徑已迫在眉睫，需要在法律法規和政策制度方面予以創新。
二、集體土地使用權“流轉”中存在的問題
現行的法律制度在確定農村集體土地所有權的權力內容的行使上有明顯的不完全性。如在集體土地使用權方面，規定集體土地只能用于農業生產或農民宅基地建設、光辦鄉鎮企業或者鄉（鎮）村公共設施、公益事業，而對能產生巨大經濟效益的房地產開發經營活動，法律明令禁止。在對集體土地建設用地的使用上，《土地管理法》也做了如下規定：“農村集體土地所有的土地使用權，不得出讓、轉讓或出租用于非農建設，但是符合土地利用總體規劃，并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形，致使土地使用權依法轉移的除外。”造成實際操作性差。在收益權方面，由于集體土地不能直接參與市場經營活動，如房地產開發，使得農村集體組織喪失了這部分土地收益，農村集體經濟實力難以壯大。此外，由于國家征地的強制性，集體土地所有者在如何處分自己土地時缺乏地位。
高新區處于城市規劃區范圍，其外環生態圈以北區域處于城郊，具有良好的基礎設施和投資環境區位優勢，是高新區鄉鎮企業主要分布區域，也是集體土地建設用地產生流轉的主要區域。分析高新區集體土地使用權“流轉”現狀，存在以下問題：第一、產權關系不明晰，使用權“流轉”難以規范。表現為農村集體經濟組織內部的產權關系不明晰，村民小組與村民委員會法律關系不明確，權力主體行使上較模糊；土地與地上建筑物分屬不同的主體，即農民集體組織將土地租賃給企業使用，地面建筑物、構筑物由企業自建或與本村集體組織聯合修建。這就造成在產權關系上由多個法人實體共有，一旦發生經濟糾紛或因企業倒閉破產，各方利益難以得到保證。這也是農村集體土地建設用地使用權不能合理規范流轉的重要原因。第二、管理不到位，土地利用率低下。由于特殊的歷史原因，即高新區是在老區基礎建設新區，所以對原有鄉鎮企業用地難以從源頭上做到統一規劃、合理布局。對新增的鄉鎮企業用地雖然明確規定到規劃的鄉鎮企業工業園中發展，但由于種種利益關系難以完全做到，致使違法占地行為履禁不止。第三、閑置土地處置難。鄉鎮企業一旦經營不善，停產倒閉后，因債權債務關系使本集體經濟組織難以收回出租的土地，或收回后又難以及時出租等，造成建設用地閑置，存量土地不能有效利用。第四、城市化步伐加快，農村集體經濟發展受到制約。隨著高新區城市化進程的加快，致使規劃區內農村集體經濟和鄉鎮企業的發展受到限制，被拆遷的鄉鎮企業難以新“占地”進行發展，造成農村集體經濟組織經濟總量的減少。由于受到市場機制的調節和政府征地資金的限制，對農民的就業安置以及對農村集體經濟組織的財產補償難以從根本上解決農民失去土地后的經濟來源和基本生活保障。
此外，由于現行法律對農村集體土地所有權主體的設定概念模糊，“農民集體”沒有明確的法人代表，在行使具體權力時，作為所有權人的農民集體的真實意愿難以得到真正體現，使一些村、組干部利用其地位，充當所有權代言人，為自己牟取利益。在收益分配上，由于沒有完善的制度，村務難以真正公開，一些村、組干部利用制度缺陷侵占了大多數農民的利益。上述現象的存在已嚴重阻礙了農村集體土地使用制度的深化改革。
三、對農村集體土地使用權流轉的思考
1、在法律和制度方面進行創新。農村集體土地所有權的不完全性從根本上講是國家意志在立法上的表現。它體現了國家對土地資源以及土地市場的壟斷。但壟斷是不宜于市場經濟發展的。因此，在當前社會主義市場經濟條件下，應在法律上重新確立集體土地在各項權力上的內容和賦予更完善權力行使能力，在倡導國家在土地市場占主導地位的同時，將集體土地使用權納入有形的土地市場。這些都有待于在法律規范、政策制度方面進行創新。
2、科學的界定農村集體土地所有權主體，在此基礎上建立嚴謹的組織結構和明晰具體的產權形態、完善的收益分配制度，這是推行農村集體土地“資產化、產業化”政策的前提，是農村集體土地有償使用、合理流轉的前提。
3、對農村集體土地推行“資產化、產業化”制度，實行“公司化、企業化”管理模式。壯大農村集體經濟實力，對集體土地實行資產化、企業化，有利于農村經濟的總體發展，有利于緩解因征地拆遷帶來的社會矛盾和社會問題，使農民的現實利益和長遠利益有保障。從而，從根本上給農村經濟組織和廣大農民相對穩定的出路。
培田村東、西、北三面被大山所環抱，松毛嶺、屏風山、云霄山從北向南直落河源谷地。松毛
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培田村東、西、北三面被大山所環抱，松毛嶺、屏風山、云霄山從北向南直落河源谷地。松毛嶺山腳下的臥虎山、清寧寨、青龍山、石背山、擔干山等五座小山環繞村落。群山環抱，不僅讓培田在戰亂的年代免于受到外界侵襲，更提供給村民豐富的物產。 〔水路〕
水是一個村莊的命脈。培田位于山谷盆地的最北端，山上植物茂盛，水源十分充沛。村北的溪流由三條支流交匯而成，被稱為河源溪，培田是溪的源頭，因此被稱為上河源。河源溪的匯入，讓村中農田得到便捷而豐沛的灌溉，也讓人們能夠修建水圳，引水入村，供村民生活之用。清康乾之前，村民還能利用溪水放竹排或木排到下游的朋口碼頭，運輸貨物。培田的農業、商貿、村民的生產生活，也因為河源溪而興盛發展。 〔土地〕
[關鍵詞] 馬克思價格運動理論 價格運動一般規律 農村土地資源 市場化配置
一、馬克思價格運動理論的主要內容
1.價格運動的一般規律：圍繞價值或轉形價值波動。馬克思認為，由于價格的運動與價值的運動存在著完全不同的經濟機制，價格運動雖以價值或轉形價值為軸心，但他們卻不是時時處處都完全相等的。價值通過價格來表現而產生的各種復雜的問題，都是價值創造出來以后在經濟運行中所發生的各種關系的問題，這些問題都是相對獨立于價值創造的。“商品的價值量與體現在商品中的勞動的量成正比，與這一勞動的生產力成反比。”這樣，價值就表現為市場價值，價格也就表現為市場價格。短期看來，價格總是不直接等于價值的，這是一種不平衡狀態；但長期的，總是存在一種自然力（市場條件多方因素綜合作用的結果）使價格的運動逆向于不平衡的方向，這一作用過程將把價格與價值間的盈虧拉回一種平衡狀態。馬克思把這一過程稱為“交換”，“交換”過程中，不平衡是必然的，而平衡則屬于偶然，這也是符合辯證法的思想范疇的。所以，出現了這樣一種情況，價格經常以價值為軸心受市場條件的影響圍繞價值或轉形價值波動，這也就是價格運動的一般規律。
2.價格運動的作用：調節個人以及社會經濟生活的杠桿。馬克思的價格運動理論內涵了價值規律，而價值規律是市場經濟的基本經濟規律。恩格斯指出：“只有通過競爭的波動從而通過商品價格的波動，商品生產的價值規律才能得到貫徹，社會必要勞動時間決定商品價值這一點才能成為現實。” 可見，以貨幣形式出現的商品交換價值也就是商品價格，而也正是價格成為了勞動按比例分配在商品經濟社會所借以實現的形式，它調節著社會勞動的分配比例，調節著社會生產，發揮著調節個人及整個社會經濟生活的杠桿作用。因此，價格就是作為價值規律發生作用所必然具有的形式，要運用價值規律，也就必須重視價格在社會經濟發展中的作用。
無疑，馬克思價格運動理論對土地，包括農村土地，這種資源性的重要生產要素的市場化配置是具有指導性作用的。
二、我國農村土地資源配置市場化
“十一五”規劃明確提出：“建立反映市場供求狀況和資源稀缺程度的價格形成機制；更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，提高資源配置效率。”土地作為重要的生產要素，同時兼具資源與資產雙重性質，其價格機制的研究與完善是一個重要的社會問題。然而，這里所提到的具有資源與資產雙重性質的土地，就目前而言，很大程度上局限于城市土地的范疇，而作為整個社會資源重要組成部分的農村土地在資產意義上的邏輯架構卻很少被提及，這也直接導致了農村土地價格體系的缺失。
就運行層面而言，我國農村土地資源配置市場化僅處于初級階段，表現為透明度和可操作極差的隱性市場，問題和矛盾突出。其根本原因就在于沒有規范的農村土地權能體系，以及與之相對應的科學的價格體系與制度供給。
現實中，針對家庭承包責任制等舊體制所暴露的弊端，為提高農地資源的配置效率，全國不少地方在農地的配置制度上也進行了大膽的探索，如農地的作價入股、出租等形式都是具有新時期市場化意義的。在這一過程中，我們完全可以運用馬克思價格運動理論，推進農村土地資源配置的市場化。其中，應把握好以下幾點：
1.切實重視農村土地在“資產”意義上的架構。由于長期以來對農村土地“資產”意義上的邏輯架構缺失，造成了農村土地運行的低效率，而此種低效率的運行不僅關系到農村土地的流轉和合理配置，更牽扯到中國最廣大農民的根本利益，并且農村土地資源的“資產化”將可能在農村土地配置市場化的進行中進一步凸顯出來，這也是需要長期探討和解決的問題。
2.切實完善農村土地的地籍管理工作，建立農村土地價格評估體系。不同的土地權力應對應不同的土地價格，目前農村土地征收、轉租、流轉中牽涉的土地權力如集體土地所有權、作價入股土地使用權、集體土地建設用地使用權等等都應該科學嚴密地對應不同的土地價格。規范的土地價格應跟上土地權能的規范，科學合理的農村土地價格是市場化的農村土地配置的必要根基。
3.切實推進符合新時期農村土地流轉市場化模式的制度建設。以成都出現的“鄉產權” 開發模式為例。這種“類房地產開發”產生的利益回報，基層政府可以拿出一部分向農民分紅，剩余的用于投資鄉鎮建設，縮小城鄉發展不平衡帶來的二元鴻溝。但是，這些組織的層層工作又應該如何監督，目前卻還是一個空白。也正是由于相應制度供給上的滯后，才直接造成了如今“小產權”房問題的倍受爭議。可見，相應制度的供給是市場化農地配置順利進行的根本保障。
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目前，蘇北的城鎮已經吸納了很大一部分基層鄉鎮機關、學校、醫院等單位工作人員，以及有能力進入縣城生活的致富農民，對于經濟后發達地區收入一般的農民來說，能遷入鎮駐地生產生活是比較現實的城鎮化；而目前經濟后發達地區的一般建制鎮，雖然具有與農村聯系的距離優勢，但鎮域面積小，鎮區人口少，二三產業規模小，吸納農村勞動力的能力低，發展潛力不大。應進一步調整一般建制鎮布局，培育一批建成區人口10萬人以上的中心鎮，這將是一條加快推進城鎮化較為現實的途徑選擇。因此，我們要著力優化中心鎮空間布局。一是形成以中心鎮為“節點”的城鎮化、城鄉一體化新格局，每個縣(市)選擇2～4個經濟社會條件具有明顯優勢的一般建制鎮規劃建設中心鎮。二是突破行政區劃界限，以政治經濟文化聯系緊密度、集聚輻射能力強度、產業群體覆蓋半徑等為依據，調整建制鎮行政區劃，形成合理的中心鎮空間布局和發展規模。三是認真修編中心鎮發展總體規劃，完善控制性詳細規劃，有條件的中心鎮要做好城市設計。四是堅持分類指導，針對城郊結合型、專業市場型、開發新區型、古鎮保護型等不同類型的建制鎮，充分發揮各自優勢，形成各具特色的中心鎮。
我們應通過優化中心鎮空間規劃布局，采取“非均衡化”發展戰略，積極引導產業、居住、人口“三集中”，深化相關管理制度改革，創新中心鎮建設投入機制等措施加快推進城鎮化。
一是集合政策優勢支持中心鎮建設。賦予中心鎮更多的優惠政策，縣(市)用地指標要向中心鎮傾斜，省市縣有關部門支持農村發展項目要向中心鎮適當集中。賦予中心鎮部分縣級經濟社會管理權。賦予中心鎮更大的自，允許中心鎮在上級政府統一核定編制的基礎上，根據自身特點，自主設置機構、選聘人員，不要求上下對口，左右看齊。
二是積極引導產業、居住、人口“三集中”。加快推進產業向中心鎮集中。鼓勵農村工業向園區集聚，對進入園區落戶的企業，在土地出讓、規費收取等方面給予適當優惠。加快推進居住向中心鎮集中。鼓勵農民以宅基地使用權、土地承包經營權和集體經濟中的資產所有權置換成商品房、城鎮社會保障和合作社股權，帶房、帶保、帶股進入城鎮。加快推進人口向中心鎮集中。降低中心鎮戶籍準入門檻，凡在鎮建成區內擁有合法固定住所的本區域農民和外來人員，均可申請落戶。
一、完善制度，為環境的可持續發展提供依據
由于環境資源的公共屬性和“外部效應”，市場機制無法在環境資源保護方面實現資源的最優配置，即所謂“市場失靈”，從而為政府干預即通過制度創設和供給降低交易費用提供了理論依據。對于市場機制不能有效提供良好環境這一公共物品，政府應承擔義不容辭的責任；對于由負外部效應引起的環境污染、資源耗損等，由政府運用法律、經濟手段加以矯正，以控制經濟運行軌跡趨于正常狀態，同時也為市場機制功能的有效發揮提供良好的平臺。因此，要實現環境資源與經濟發展共生必須具備明晰的環境資源產權制度、健全的市場交易制度、公開透明的信息披露制度、有效地基本控制制度。
應建立有效的價格機制，控制環境污染，取消不合理的財政補貼，建立以市場為基礎的資源價格機制，使環境資源價格反映真實的全部社會成本。環境成本內化能夠有效地調整能源產業結構，刺激企業改進技術，達標排放污染物，有助于消除不利于環境保護的因素。目前急需對環境資源的自然價格進行合理的評估，為實現環境資源的有償使用和資產化管理提供基礎條件，實現環境資源的有效配置。環境資源產權制度其實質是明確產權主體并使其利益得到實現，即保證國家的資源所有權在經濟上得以實現。要加強環境資源有效性評估，完善環境資源產權的交易轉讓市場，建立健全環境資源市場化機制。具體來說，包括資源核算制度、資源產權管理制度、資源有償使用和有償轉讓制度、資源補償制度等一系列制度革新。
二、吸引人才，為環境的可持續發展夯實根基
科技是第一生產力，人才是第一資源。提高企業核心競爭力和可持續發展能力，必須依靠人才來實現。企業的競爭，說到底是人才的競爭。建立一個有效的吸引人才機制，加強現代企業人才培養，是廣大企業發展壯大的必由之路。在我國大部分地區，雖然已經建立了相對完善的環境專業人才儲備系統，但是專業化的高素質人才還是相對缺乏。在實際生產實踐中，操作過程相對復雜，專業知識要求相對較高，這就對環境專業人員的綜合素質提出來更高的要求，所以在實際工作中我們會發現，高素質專業人才的數量遠遠落后于環境工作的需求。
努力培養造就高素質環境工作人才，一定要圍繞提高自主創新能力、建設創新型國家，以高層次創新型科技人才為重點，努力造就一批世界水平的科學家、科技領軍人才、工程師和高水平創新團隊，注重培養一線創新人才和青年科技人才，建設宏大的創新型科技人才隊伍，為提高企業自主創新能力打好人才基礎。同時，要創新人才培養模式，建立學校教育和實踐鍛煉相結合、國內培養和國際交流合作相銜接的開放式培養體系；探索并推行創新型教育方式方法，突出培養學生的科學精神、創造性思維和創新能力，形成科研人才和科研輔助人才銜接有序、梯次配備的合理結構，提高自主創新能力。還要加強產學研合作，重視企業工程技術與管理人才的培養，推動科技人才向企業集聚。
當前，吸引高素質人才的新在全國各地風起云涌、如火如荼。未來幾年，是我國人才事業發展的重要戰略機遇期。廣大企業必須進一步增強責任感、使命感和危機感，積極應對日趨激烈的國際人才競爭，主動適應我國經濟社會發展需要，不斷加強現代企業人才培養，留住人才、培養人才、吸引人才。環境工作的高素質人才更是需要采取更多措施，包括待遇、工作條件、今后發展等方面都應該為他們提供方便，為社會發展和環境保護工作提供有力的人才支撐。
三、不斷創新，為環境的可持續發展鼓足后勁
在沒有征收環境保護稅之前，改革現行的排污收費制度，提高收費標準，收費標準要等于或略高于污染治理費用，變超標收費制度為達標收費制。同時，各級財政應加強對排污收費制度的管理，改變環保收費機構坐收坐支的財政狀況，實行收支兩條線，保證財政資金的有效使用，避免所收取的環保資金無效使用或挪作他用。按照“誰受益、誰付費”的原則，在可實施情況下，各環境主體應有償使用或購買環境公共物品或服務設施。
