時間：2023-08-24 17:02:26
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隨著我國法制建設的不斷完善,建立健全公益訴訟制度,已是法制建設的必然趨勢。近幾年,行政公益訴訟已受到學術界的普遍關注,有關行政公益訴訟的文章也常見于許多期刊雜志,特別是修正后的民事訴訟法確立了民事公益訴訟制度,更是掀起了行政公益訴訟的討論。很多學者站在比較法的角度,認為許多外國行政公益訴訟中關于原告資格的理論可以適用于我國行政公益訴訟,筆者最近有幸拜讀了華東政法大學朱應平教授所著《澳大利亞行政公益訴訟原告資格探析》一文 ,該文對澳大利亞行政公益訴訟的原告資格進行了全面分析,詳細列舉了澳大利亞行政公益訴訟原告資格有總檢察長、個人和社會團體三種類型,朱教授同樣認為澳大利亞行政公益訴訟原告資格的做法值得我國借鑒。但筆者認為:他山之石未必能攻玉,國外行政公益訴訟的原告未必能全部為我國借鑒,并以此確立我國行政公益訴訟的原告也可以有檢察長、個人和社會團體三種類型。為此筆者試從行政公益訴訟及原告資格的概念入手,分析國外檢察長、個人和社會團體三種類型在我國的不可行性,進而提出檢察機關作為我國行政公益訴訟唯一原告的理論,以求教于各位行家。
一、行政公益訴訟及原告資格的概念分析
澳大利亞公益訴訟的含義。學界和實務界對“公益訴訟”概念也有不同理解。澳大利亞法律改革委員會指出:“法院喜歡讓該定義處于開放狀態,且以每個案件的背景情況為基礎對公益問題做出決定。但是法院在關于如何探討該問題上提供了某些指導。一種獲得廣泛認同的方法是,看該案件是否影響共同體或該共同體某個重要的部分,或者是否涉及到某種重要的法律問題” 。法律改革委員會采用法律適用的一般方法,確立了三個標準來識別“公益訴訟”:第一,該程序對共同體或該共同體某重要部分的重要權利或義務起著決定、執行或闡明的作用。第二,該程序涉及到某個重要法律問題的解決。第三,該程序在其他方面有公益的特征或才具有判例案件程序(testcase proceedings)的特征 。巴克(BarKer)法官把“環境公益訴訟”界定為有下列特定目標的訴訟:從法院或得某種法律救濟,或者從某行政裁判所獲得某項決定或裁決,而這種做法的目標具有保育、保護環境的效果,或者提升環境的保育或保護的效果 。雖然巴克的定義比澳大利亞法律改革委員會定義更準確也更有用,但其最大缺陷是:沒有把這個概念限制到由共同體成員提出訴訟上,即沒有對提出的訴訟主體進行限制。在澳大利亞,提出環境訴訟的主體多樣,如由政府調控者提出的環境訴訟也有保護環境的目的,但是“環境公益訴訟”的概念一般被理解為只意指由共同體成員實施的訴訟。換言之,“公益訴訟”概念的主體不包括政府,公益訴訟排除了由政府實施或代表政府利益實施的訴訟。總檢察長作為公益訴訟主體,不是因為它是國家機關的重要組成部分,而是因為它代表公共利益的原因。由法律改革委員會和巴克法官采用的定義還有一個局限:它們不包括識別公益訴訟一項標準的“訴訟目的”,即個人提起的以保護私人權利和利益為目的的訴訟,不應被視為公益訴訟案件。
由此可見,澳大利亞行政公益訴訟有二個特征:第一,提起公益訴訟的主體有總檢察長、個人或社會團體。總檢察長代表公益,在公益受到侵害的情況下,代表公益提起訴訟。這是憲法賦予其地位決定的。在確定哪些主體享有行政公益訴訟原告資格問題上的難點在于:個人或社會團體并不必然擁有公益訴訟資格;法院需要確定,在哪些情況下,個人或者團體能提起行政公益訴訟。第二,行政公益訴訟的目的主要是為了維護公益,或者實現法律規定的公權利。
我國學術界通說認為:行政公益訴訟應是指當行政主體侵害公共利益或有侵害之虞時,法律允許無直接利害關系人為維護公共利益而向人民法院提起行政訴訟的制度 。由此可見,行政公益訴訟就是要維護最廣大人民的根本利益,監督和糾正那些侵害社會公共利益的行政行為。特別是當前我國大力提倡的科學發展觀,其核心就是以人為本,為保護廣大人民的民生、民權,對那些雖不損害某個單獨的民事主體的利益,卻侵害公共利益的行政行為,應賦予法院對其司法審查權,這就是行政公益訴訟。
原告資格的概念。根據《布萊克法律大辭典》的經典解釋:“原告資格是指某人在司法爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程序的足夠利益。其中心課題是確定司法爭端對起訴人的影響是否充分,從而使起訴人成為本案訴訟的正當原告” 。行政訴訟原告資格主要解決的是在行政訴訟中什么人具備了何種條件可以請求法院保護其合法權益的問題,即誰可以啟動行政訴訟程序。在我國,學者們雖然對行政訴訟原告資格內涵和外延理解的角度和側重點不一樣,但都認為原告資格意味著行政訴訟的起訴人可以成為原告的限制條件。因為資格本身就是一種限定、一種條件,如果一國行政訴訟法對原告沒有限制,也就不存在所謂的原告資格問題。一般而言,行政訴訟的原告資格有如下涵義,第一,原告資格是公民、法人或社會團體因具備一定條件而取得的可以作為行政訴訟原告提起訴訟的資格;第二,原告資格用以表述哪些人具有行政訴訟的訴權,僅表明在行政爭議發生后,具備原告資格的人將該爭議訴至法院,法院不得將其拒絕;第三,原告資格從利益受到行政行為侵害時就已取得,是一種成為原告的可能性。它與原告的關系可概括為:具備行政訴訟的原告資格未必一定成為行政訴訟的原告,而能成為行政訴訟的原告必然具備行政訴訟的原告資格。原告資格是行政訴訟的核心問題之一,原告資格的發展推動了行政訴訟制度的發展。
所以,建立真正意義上的行政公益訴訟,其主要內容和關鍵之處就在于對行政公益訴訟原告資格認定標準的設定,這將直接關系到整個行政公益訴訟制度能否最終得到確立。
二、澳大利亞行政公益訴訟原告主體分析
澳大利亞聯邦和州立法確認了行政公益訴訟的三類原告主體:總檢察長、私人個人、公益團體。
1977年澳聯邦《行政決定(司法審查)法》第17條規定:(1)檢察長根據本法,可以代表聯邦在法院參與訴訟活動。(2)在總檢察長根據本條規定參與訴訟活動時,他被認為是該訴訟活動的當事人。該法規定了總檢察長的訴訟資格,沒有規定個人、公司或利益團體是否可以提起公益訴訟。
在環境、規劃和消費者保護領域,一些立法放寬了行政公益訴訟原告的資格要求。一般來說,立法上確認某些領域公益訴訟往往與該領域侵犯公益情況比較嚴重有關。1999年聯邦《環境保護和生物多樣化保護法》第487條規定,環境活動家和環境團體通常有資格根據該法規定申請審查行政決定的命令。據此規定,“環境活動家和環境團體”可以成為申請行政公益訴訟的主體 。這是利益團體作為行政公益訴訟原告的法律依據。
1974年聯邦《貿易慣例法》允許“任何人”有權對違反該法條款的行為采取措施,而且“任何人”已被解釋為意指不管其是否有某種特殊利益的任何人 。該法規定,如果有人已經實施、正在實施或者將要實施侵犯公益的行為,貿易慣例委員會或任何其他人都可以提起公益訴訟,即使與之沒有利害關系,但為了公益提起審查令申請的,法院應該授予其資格。至于采取何種訴訟程序則取決于違法行為的性質。針對行政機關侵害公益的訴訟則為行政公益訴訟。這是個人作為行政公益訴訟原告主體資格的法律依據。
州法律對行政公益訴訟原告資格也有規定。1979年新南威爾士州《環境規劃和評估法》第123條規定:(1)任何人可以在土地和環境法院提起訴訟程序,申請糾正或者限制違反這部法律的命令,無論該當事人的任何權利是否已經或者可能受到這種違反行為的侵害或者作為這種侵犯的結果。(2)在本條之下的程序可以由某人為了自己的利益或者任何其彵人(獲得彵們的同意)、某法人機構(經過其委員會或其他控制或調控機構的同意)的利益而提起訴訟程序,只要在這些程序中有類似的或共同的利益即可。據此,第一項規定不管當事人自身權利或利益是否受到侵害,都可以申請法院審查,說明不受個人利益受侵害的限制。如果當事人自己權利受侵害,其訴訟主要是保護私益訴訟。而當自己私權利沒有受侵害,但因為侵犯其公權利而導致其受到更大的損害,但其起訴是為了維護公益就構成公益訴訟。提出公益訴訟的主體條件極為寬松。至于屬于哪一種公益訴訟則取決于違法行為的性質。第二項規定,如果當事人起訴主要是為了維護自己的利益則不構成公益訴訟。反之,主要是為了他人或者公共利益則構成公益訴訟 。
綜上,聯邦和州立法規定了總檢察長、個人(任何人)以及相關團體可以提出行政公益訴訟。這些規定為行政公益訴訟原告資格提供了依據。但是立法并沒有明確將不同類型原告的資格類型化。
法院判例則對三類行政公益訴訟的原告資格,提出了具體的類型化判斷標準。總檢察長作為公益訴訟原告的資格條件是公益或公權利受害;個人或公司成為公益訴訟原告的資格是,該類主體須在訴訟的主題事項上有特殊的利益,即比其他社會成員享有更大的利益;利益團體成為公益訴訟原告的資格是,該團體與公益事項之間有密切的關系,且與之存在某種特殊或特定的利益關系,但是法院在審查這種“特殊(特定)利益”關系時,其標準比個人或者公司成為公益訴訟原告時所要求的“特殊利益”較低。
(一)總檢察長訴訟或者許可個人以總檢察長名義訴訟的資格——公益受害
[關鍵詞]公共利益 行政公益訴訟 原告資格
一、公共利益及行政公益訴訟的內涵
首先要明確什么是公共利益，關于公共利益的概念學界有不同的解讀。有學者認為：公共利益（public interest），從字面上解釋，是指公共的利益。公共利益的倡導與維護,既是現代國家的任務、政府行為追求的目標, 同時也是一個使用極其廣泛的重要法律概念。公共利益涵蓋國家利益和社會利益，某種情形下，國家利益和社會利益相互交織。但是，一般情況下，社會利益和國家利益是有區分的。
現代國家，行政權是不斷擴張的，濫用自由裁量權或行政不作為等都會對社會公共利益造成損害。有學者認為：依法享有資格的當事人，基于維護公共利益目的，認為行政機關及其他法律、法規授權組織在行使職權過程中存在侵害國家利益、社會公共利益等行為，因而提起行政訴訟，由法院依法處理違法行政行為的活動。也有人認為所謂行政公益訴訟是指:當行政主體的違法作為或不作為的行政行為對公共利益造成侵害或有侵害之虞時, 可以由公民、公益性社會團體、特定的國家機關依據法律的授權向法院提出行政訴訟的制度。本文認為行政公益訴訟不同于個人利益的私訴，而是在行政主體濫用行政權或者違法不作為國家利益、社會利益造成損害或侵害危險的情形下，立法賦予與違法具體行政行為無法律上直接利害關系的公民或其他主體以原告資格為維護社會公益提起行政訴訟的制度。結合學界觀點，本文認為行政公益訴訟有以下特征：
作為行政公益訴訟，必然是行政主體的行政行為違法而侵犯了是公共利益，缺乏直接的行政相對人，決定了與該行政行為有利害關系的主體的不確定性。當事人若要請求司法機關對其與他人之間的糾紛進行裁判，必須具備訴的利益行政公益訴訟中當事人行使訴權的出發點則是公共利益。
行政公益訴訟的范圍嚴格。基于公益訴訟原告及客體的特點，為免發生濫訴現象，導致行政效率降低，司法運作成本提高。公益訴訟宜確立較為嚴格的受案標準以防止行政公益訴訟大量突現，確保法院有充分準備應對。
行政公益訴訟的標的及客體特定。行政公益訴訟的對象只能是行政主體的違法具體行政行為或不作為，訴訟的客體是該具體行政行為損害或可能損害的社會公共利益，基于此被具體行政行為涉及的公民或其他主體可以提起公益訴訟。
二、我國行政公益訴訟現狀及外國的實踐經驗
根據我國《行政訴訟法》第2條規定：“公民、法人或其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法規定向人民法院提訟。”缺乏法律上直接利害關系的公民或其他主體沒有權，提起行政訴訟的前提是原告認為與被訴具體行政行為有法律上的直接利害關系。公民或其他主體對于認為是違法侵害社會公共利益的具體行政行為，因不符合原告資格條件而不能向法院。依據行政訴訟法律及相關司法解釋，行政訴訟受案范圍特定限于具體行政行為，原告資格特定為與被訴具體行政行為有法律上直接利害關系，限制了行政公益訴訟權的保障范圍，導致當事人只能對屬于受案范圍內的行政行為侵犯其合法權益時才得提起行政訴訟。
目前我國的行政訴訟法所規定的行政訴訟，只能是認為自己的合法權益受到了行政機關行政權力侵害的公民、法人或其他組織，依法有權向法院提起的訴訟。公共利益受到行政權力侵害的案件，通過行政訴訟實現法律救濟，在行政訴訟法上缺乏根據。
國外發達國家在行政公益訴訟上有一些成熟的經驗：（1）英國訴訟制度中的檢舉訴訟規定：凡涉及公共權力和公共利益的訴訟并要明文頒布訓誡令或宣言的，凡是為防止損害公共利益或約束公共機關不致發生違法行為的，經檢察長許可后，可借檢察長的名義訴訟。私人在檢察總長的授權下可以提起行政公益訴訟。（2）法國行政法中越權之訴的目的就是為了糾正違法的行政行為, 保障良好的行政秩序, 而不僅限于保護人的主張權利, 該訴訟著眼于公共利益，力求保障行政行為的合法性，是對事不對人的客觀訴訟集體利益受到行政決定的直接影響時社會團體可提起越權之訴。（3）在日本，行政公益訴訟被稱為民眾訴訟，其原告不必是利害關系的當事人，地方公共團體所轄區的任何居民，基于公共利益，如果認為該地區的行政官員有違法或不當支付公款、疏于財產管理的，都可以自己的名義向法院提起行政訴訟。西方發達國家的原告資格及主體范圍也是一個不斷演化的歷史過程，不同國家的法律規定主體具有廣泛性。受歷史沿革和司法傳統的影響，行政公益訴訟模式各具特色。
在各國，行政公益訴訟制度較為的普遍是以檢察機關作為國家和公共利益的代表提起行政訴訟。而且充分尊重公民作為社會主體的地位，英美法系國家的公民也享有原告資格可以自主提起行政公益訴訟，隨著現代行政法的發展與公民權利保障的擴大，公民原告資格授予條件逐漸放寬。
三、關于原告資格的建議及范圍確定
關鍵詞：行政公益訴訟；法院
一.行政公益訴訟概念
（一）公共利益界定
公益訴訟致力于保障社會公益，對于公共利益，是我們首先要進行明確和界定的概念。公益指的是社會公共利益，在《辭源》這本書中對于公益一詞進行了定義即“公共之利益，相對于一個人之私利、私益而言”。根據詞表面的意思來看，我們可以將其劃分為公共和利益，然后進行分別理解，但是由于具體到社會生活實際，無論是對象還是案件類型上都具有差異性，而且不同的人由于主觀看法的不同以及發生的不同時間地點，都會有著不一樣的認識和理解。我們無法概括性的對于一切情況下的公益作出定義，只能說對于公共利益，我們無法給出具體準確的歸納，放于客觀生活中進行理性把握是判斷是否為公益的重要準則。
（二）公益訴訟概念
對于公益訴訟定義。法學界韓志紅教授主張：由法院對于所有個人以及組織憑借法規提起的針對侵犯國家以及社會公益的做法，進行審判的訴訟活動。蘇家成則表達了這樣一種觀點：是指在所有參與人的參加條件下，人民法院查明和辦理對于違反相關法規侵犯社會國家公益的行為訴訟，從而最終得出判決結果。民法界的梁慧星教授則認為：是指訴訟本身針對的違法行為并沒有直接侵害到原告的利益，訴訟只是對于造成社會公益損害的行為進行審理判決的活動。無論對于哪種定義，其根本上具有一致性，即通過訴訟機制來維護受到損害的公共利益得到補償和保護的活動。需要強調的是，公益訴訟在很多層面區別于其他種類的訴訟模式，不管是在資格、受案范圍還是審理組織上，都有自己的一套獨特體系，尤其在判決效力與執行上，更需要特別注意。從公益訴訟定義中我們可以大致得出這樣一個結論：法治國家中，解決一切矛盾與問題的最終途徑總是訴至司法，這是作為維護公民合法權益最終保障的存在，公益訴訟就是這樣一種可以有效、值得信賴的實現公民利益最妥善保障的訴訟模式。
（三）行政公益訴訟的定義
基于上述對于公益訴訟的定義分析，我們不難看出，它本身能夠依照標的的不一樣區分為不一樣的種類，明確一些則有民事公益訴訟以及行政公益訴訟等。在實際生活中，由于行政權能的優益性以及其本身對于社會公共利益的維護性，不管具體行政行為與否，他都最有可能構成社會公益的侵害，并且一旦造成相應的侵害其危害的程度也越高越危險。因此有別于民公訴訟，行公訴訟是最重要也是最值得研究建立的一種制度，他對于整個社會的穩定和發展起著不可替代的作用。行政公益訴訟概念，現今存在不同的觀點看法。其中之一是“救濟對象廣義說”，其認為只存在特別限定的個人和國家社會組織，憑借相關法規，交由法院對于損害公共利益的違法做法進行審查并要求其承擔法律責任的訴訟。二是“救濟對象狹義說”，其認為所有的個人組織都可以憑借法規，請求法院審判相應損害公共利益的做法的訴訟。但無論是哪種，最重要的核心是表現在沒有造成直接的公益損害。基于此，我們可以作以下定義：行政公益訴訟是指行政機關或者具有行政授權的相關組織違法作出了具體行政行為，侵害了或者有存在侵害社會公益的可能，雖然與公民本身并無直接的利害關系，但為了保護社會利益，由公民法人或相關組織機關向人民法院提起的行政訴訟。本文正是基于其存在的價值和合理性來進行研究論述的。
二.公益訴訟起源
談及公益訴訟的起源，相關學說有太多太多，但是通說的看法是公益訴訟追本溯源，應當由古羅馬的法律說起。古羅馬的法學家認為法分為公法和私法，同時與之相對應的訴訟也分為公訴和自訴。古羅馬法里，公訴當然是對于侵犯公共利益案件的訴訟，自訴當然是侵犯個人利益的訴訟。因此我們可以得出這樣一個結論，在古羅馬社會中，凡是維持保障個體利益和權利并有受侵害人提出為私益訴訟，那么另外一種則是公益訴訟。如今，行政主體替代國家來維護社會公益。古羅馬，因為行政主體不如先如今這樣完善，把相應的訴訟權利交給市民，可以彌補行政權力帶來的保障不充分。依照羅馬法的公私益劃分標準，我們國家現存的三大訴訟法都可以劃分為私益訴訟，除了刑事訴訟在由國家公訴機關即檢察院提起的時候就應當屬于公益訴訟，整體上說他們大都是保障民眾個人權益而進行的，但與本文所講的公益訴訟乃至古羅馬法中的公益訴訟的標準是不一樣的，不管是羅馬法提到的還是我們當代社會所提及的公益訴訟都應屬于保障社會公益而由特別限定的人作出的訴訟這個范疇。
三.行政公益訴訟的特征
我們把行政訴訟單獨拿出來談，其原因就表現在行政公益訴訟相對于普通的行政訴訟所表現出來的獨特性。該制度存在的意義是為了保障權益受到侵害的非限定的人們，通過作出訴訟請求，要求法院對于違法的具體行政行為作出審理查證，并申請撤銷或變更行政主體做出的有損社會公益的行為。他實際上是行政訴訟的一種，不過自身特點卻十分確定。
【關鍵詞】環境行政公益訴訟；主體資格；受案范圍
中圖分類號：D925.3文獻標識碼：A文章編號：1006-0278(2012)02-065-01
一、 環境行政公益訴訟概述
（一） 公益訴訟與行政公益訴訟
要明確行政公益訴訟的含義，首先應了解作為屬概念的“公益訴訟”。公益訴訟，是指允許直接利害關系人以外的公民或組織，根據法律的授權，對違反法律侵犯國家利益和社會公共利益的行為，向法院，并由法院追究違法者責任的訴訟。
何謂“行政公益訴訟”，是指公民認為行政主體行使職權的行為違法，侵害了公共利益或有侵害之虞時，雖與自己無直接利害關系，但為維護公益，而向特定機關提出請求，并由特定機關依法向法院提起的行政訴訟。
行政公益訴訟作為一種新型的訴訟形式，在我國目前還只停留在理論層面，對普通公民來說還是一種陌生的行政訴訟形式，行政法學界也未對其表現出足夠的應有重視和進行深入的研究。但是在西方法治國家已經發展的相當成熟了。
(二)環境行政公益訴訟的概念及其特征
環境行政公益訴訟是一種特殊的行政訴訟，其立足于現有的行政公益訴訟制度。環境行政公益訴訟是指當行政機關的違法行為或不作為對公眾環境權益造成侵害或有侵害可能時，法院允許無直接利害關系人為維護公眾環境權益而向法院提起行政訴訟，要求行政機關履行其法定職責或糾正、停止其侵害行為的制度。
該制度旨在賦予公民、法人及其他組織向法院提訟，督促主管行政機關積極履行職責，激勵無直接利害關系人提起環境公益訴訟以保護生態環境。
與普通的環境行政訴訟相比，環境行政公益訴訟具有以下幾個特征：
1、環境公益行政訴訟的目的是保護被行政行為侵害的環境公益。普通的環境行政訴訟是針對環境管理行政機關的具體行政行為而提出的，損害的是某一特定的行政相對人的財產或人身權利，而環境公益行政訴訟被訴行政行為損害的是不特定多數人的環境權利，即一社會公共利益。
2、環境公益行政訴訟針對的是損害或可能損害環境與生態資源等公共利益的所有行政行為。
3、 環境公益行政訴訟的原告相較于普通環境行政訴訟應更具廣泛性。任何公民、法人、社會團體或檢察機關都可以提起環境行政公益訴訟，而不權限于傳統意義上的“直接利害關系人”。
二、我國環境行政公益訴訟立法現狀
我國目前法律體系中并沒有針對行政機關侵害環境的行為而規定相應的司法救濟制度。
首先，《環境保護法》中沒有賦予公民、法人因行政機關侵害環境公益而提起行政訴訟的權利。其次，《行政訴訟法》只承認與具體行政行為有直接法律上利害關系的公民、法人、其他組織才具備原告資格。而在實際認定時，非具體行政行為相對人的一般公民，因環境公益受損提起行政訴訟時，法院往往以無利害關系為由駁回訴訟請求。“無救濟即無權利”，司法救濟程序的缺失，使得環境公益受到行政不當行為的侵害卻不能發動司法權糾正行政權的不當行使，環境公共利益得不到及時有效的保護。
三、 西方發達國家環境行政公益訴訟制度
美國環境法上的公民訴訟實質上是環境公益訴訟，而且主要是環境行政公益訴訟。如果行政機構保護環境的措施不力，或對環境違法行為沒有采取有力制裁或制止措施，公民或民間團體可以向法院提起行政訴訟。
為了保護環境公共利益的需要，英國的環境公益訴訟制度也比較發達。公民可以借助檢舉人訴訟制度尋求對環境等社會公益的司法救濟。與美國直接將原告資格賦予公民個人不同的是，在英國，只有檢察官才能作為公益訴訟的代表提訟。
在德國，團體訴訟屬于以保護環境公益為主要目的的客觀訴訟。無論是聯邦的還是州的環境立法，的主體只能是那些被官方承認的非政府環保組織，且他們只能就自然保護法上規定的可訴事項享有權。
通過以上的了解，我們可以發現這些國家的環境行政公益訴訟具有一些共同的特征和規律：第一，原告資格不斷放寬，主體廣泛。第二，利害關系不特定，訴訟具有預防性。第三，可訴對象雙重性，抽象行政行為被納入可訴范圍。
四、我國構建環境行政公益訴訟的必要性
綜觀四個國家頗具典型的做法，環境行政公益訴訟的真正確立并非一朝一夕的易事，而是有一個逐步發展并不斷接近正義的漫長過程。當下，我們國家還沒有環境行政公益訴訟的明確立法，但實踐中，已出現了由公民提起的環境行政公益訴訟。我們應當結合我國國情，借鑒和吸收國外環境行政公益訴訟的先進經驗，構建我國環境行政公益訴訟制度。具體來說：
首先，突破傳統訴訟理論，拓寬原告資格。在環境行政公益訴訟的主體方面，具有行政管理職能的相關行政機關是被告，而人民檢察院，一切單位、公民都可成為原告。
其次，抽象行政行為納入司法審查范圍，實現訴訟對象的雙重性。
在現實生活中，行政機關由于利益驅動或其他原因有時會出現忽略環保，制定一些危害環境的開發計劃、政策和規章等情況，這些抽象行政行為針對不特定對象，使用面廣，對環境的危害更大。因此，有必要把受案范圍擴大到抽象行政行為，把抽象行政行為損害環境公益納入行政訴訟案件的受案范圍。
參考文獻：
[1]馮程.淺談環境行政公益訴訟制度[J].法制與社會.2007年12月.
【論文摘要】行政權力的日益擴大，極易使社會會共利益遭受侵害。。如何維護社會公共利益，從域外經驗看，現代法治國家大多把建立行政公益訴訟制度作為保障手段。但在我國，行政公益訴訟的立法尚處于完全空缺的狀態。這一法律制度的缺失，不利于構建社會***和建設社會主義法治。建立中國特色的行政公益訴訟制度成為當前理論討論和司法實踐的熱門。構建行政公益訴訟制度，應當在的立法上，對訴訟主體、受案范圍、舉證責任和激勵機制等題目作出明確規定。
隨著行政權的日益擴大，損害公共利益的行政行為日益增多，為限制行政權的擴張，很多國家開始在行政訴訟領域引人公益訴訟制度。在我國社會經濟生活中，同樣存在大量國家利益、社會公共利益受侵害的現象，卻由于現行公益訴訟的缺失，無法通過保護利益方式中最有效的方式—訴訟來維護國家利益、社會公共利益。近年來，隨著一些直接關系國家利益和社會公共利益案例的出現，行政公益訴訟引起了廣泛的社會關注，并逐漸成為一個司法熱門話題。目前，我國法學工作者對行政公益訴訟理論的討論和研究正在不斷深人，但行政公益訴訟本身在立法上還是一片空缺。從保護公共利益、建想法治社會角度看，應在鑒戒域外經驗基礎上，完善我國訴訟立法，建立有中國特色的行政公益訴訟制度。
一、建立并完善行政公益訴訟制度是現代法治的基本要求
公益訴訟起源于古羅馬，是和私益訴訟相對而言的，“私益訴訟是保護個人所有權利的訴訟，僅特定人才可提起，公益訴訟是保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定外，凡市民均可提起。”公益訴訟雖早在古羅馬就已存在，但引起廣泛關注卻是在20世紀。隨著高科技的迅速發展，人們的生產、生活日益社會化，現代社會的政府廣泛地干預社會的教育、衛生、經濟、文化、福利事業，治理范圍不斷擴大，隨著現代行政法的發展，行政權日益強大、極度擴張，不時侵害私人權利主體的正當利益和社會公共利益。侵害前者的利益的違法行政行為，受侵害權利主體可以依法提起行政訴訟;對于侵害公共利益的違法行政行為，世界主要法治國家都建立了類似的行政公益訴訟制度。行政公益訴訟是指特定的國家機關、社會組織、個人以為行政機關或法律授權組織所實施的行政行為侵害了公共利益，以維護公共利益為目的，依法向人民法院，人民法院依法進行審理和判決的活動。
同傳統行政訴訟相比，作為公民、法人或其他組織針對損害社會公共利益的行為提起的行政公益訴訟有以下幾方面的特征:第一，主體的廣泛性。“行政法上的原告資格概念與司法上的原告資格概念都不是靜止不變的”，公益訴訟正是原告資格不斷拓寬、公民提起行政訴訟的渠道越來越暢通的產物。行政公益訴訟的主體不局限于具體正當權利直接受到不法侵害者，其他特定國家機關、團體和個人也可以以公眾利益受到侵害為由代表國家和公眾提訟。第二，訴訟目的的公益性。固然有的行政公益訴訟也會牽涉到者的私益，但行政公益訴訟的目的主要是為了確保行政行為的客觀正當性、維護社會公共利益、維***律的尊嚴與社會正義。從這個意義上說，行政公益訴訟的設立承載著更多的社會責任。第三，訴訟功能的預防性。行政公益訴訟的提起不以發生實質的損害為要件，當國家機關的違法行為、不當行為或者不行為，即使還沒有達到使公民、法人的利益遭受現實損害的時候，無法律上直接利害關系的人也可以訴請司法機關對其進行司法審查，因此，行政公益訴訟的功能具有明顯的預防性質。
在我國，從現行行政訴訟法及其相關規定中都找不到有關公益訴訟的痕跡，行政公益訴訟在我國立法上還是一片空缺。立法上無規定并不即是實踐中不存在，隨著大眾法治意識、權利意識的進步，一些關乎國家、社會公共利益的案例不時見諸于報端，在社會上，在學術界掀起層層波浪。例如，嚴正學訴椒江文體局不履行法定職責案、沈某訴浙江桐鄉市國稅局行政不作為案、杭州一市民狀告杭州市規劃局違反規定在西湖風景規劃區內批準建立非旅游設施案、南京市紫金山觀景臺案等，這類實際上屬于行政公益訴訟的案件中，法院都以公民原告不適格、公***張的公共利益不屬行政訴訟保護的訴的利益范圍為由駁回了公民的。在夸大現代法治，夸大維護公共權利的今天，建立我國行政公益訴訟制度勢在必行。
二、構建行政公益訴訟制度是促進社會***和完善法治的有效措施
當前，我國正在建設***的社會主義法治國家，***與法治成為當代社會的兩大主旋律。構建行政公益訴訟制度對促進社會***和完善國家法治具有突出的現實意義。由于:
(一)構建行政公益訴訟制度源于對公共利益保障的需求
維護和保障社會公共利益是實現社會***的題中之意。在當前我國廳政公益訴訟制度缺失的現狀下，維護公共利益經常因沒有具體可操縱的措施而成為一種法律口號，違法行政作為或不作為對公共利益的侵害得不到有效遏制。這在國有資產流失、公共資金的不當使用、環境污染(不僅僅是自然環境，還包括市場競爭環境，文化環境等)等方面尤為突出。大量維護公益的行政訴訟均因人與被訴行政行為無直接利害關系，不具備原告資格而被駁回。可見，基于維護公共利益的需要，建立行政公益訴訟制度有著迫切的現實意義。
(二)構建行政公益訴訟制度能促進行政機關依法行政
依法治國的基礎在于依法行政。不可回避的現實題目是，政府機關及其公務員并不是超脫一切利害關系之外的，他們本身也組成了若干團體和階層，互相間也有形形的利害關系，行政執法過程中的地方保護主義、團體保護主義現象比比皆是，都說明了這個題目。建立行政公益訴訟制度，將行政權的行使納人司法審查的范圍，通過法院對行政公益案件的審理，審查某個政府機關的某項行政行為的正當性，就可以審查某個政府機關公務員與行政權有關的某項行為的正當性，使權力得到有效的監視和制約。
(三)構建行政套益訴訟制度是完善行政訴訟制度的需要
完整的訴訟制度，既應當有對公民、法人和其他組織正當權益的救濟，也應當有對國家和公共利益的保護。缺少行政公益訴訟，是我國行政訴訟制度的一個重大缺陷。首先，行政訴訟法的立法宗旨決定了建立行政公益訴訟的必要性。行政訴訟法的兩大宗旨表明，行政訴訟中既應有私益之訴，也應有公益之訴，現行《行政訴訟法》欠缺對行政公益訴訟的規定，顯然有違其立法宗旨。其次，建立行政公益訴訟制度是行政訴訟受案范圍拓展的要求。行政訴訟的發展要求我國《行政訴訟法》要確立對抽象行政行為至
感謝您的閱讀，*。少是規章以下的行政規范性文件的審查制度，而行政公益訴訟制度不失為一種較好的選擇。再者，行政訴訟原告資格全面拓展也要求我國建立行政公益訴訟制度。
三、構建我國行政公益訴訟制度的具體設想
(一)實現多元化的行政會益訴訟主體
“在社會利益上，每個人都是為權利而斗爭的天生的斗士。”參照各國經驗并結合我國實際情況，筆者以為在我國提起行政公益訴訟的主體應實行多元化，包括檢察機關、社會團體、普通公民等都可以提起公益訴訟。檢察機關作為國家的法律監視機關，在行政程序意義上的監視應該是全面的、完整的，現階段的行政訴訟監視實際上是一種嘗試性監視，具有不完整性。因此，對損害國家利益和社會公共利益的行政機關，檢察機關應代表國家提起行政公益訴訟。社會團體的主要功能是對成員利益及社會公益的維護，以及對政府活動的參與和監視。社團應在不特定多數的成員利益和社會利益受到侵害的時候代表成員提起行政公益訴訟。如在工商部分對生產劣質食品的廠家不加治理的情況下，消費者協會即可代表廣大的消費者對工商部分提起公益行政訴訟。另外，應答應普通公民對損害國家利益和社會公共利益的行政行為向人民法院提起行政公益訴訟的權利。
(二)明確行政公益訴訟的受案范圍
行政行為侵害社會公益往往涉及國家利益、社會利益、廣泛的不特定多數人的利益，因此，公民、法人或者其他組織以為損害公共利益或者有損害公共利益之危險的行政行為都應確定為行政公益訴訟的受案范圍，它包括具體行政行為和抽象行政行為。現實生活中，主要集中在:污染環境、破壞生態平衡;侵害廣大消費者權益;危害社會公眾生命和身體健康;擾亂市場經濟秩序;國有資產流失;破壞社會公益事業;危害公共安全等領域。
(三)確立行政公益訴訟的舉證責任
我國的行政訴訟一直采取舉證責任顛倒的舉證規則。在行政公益訴訟案件中，原告面對的一般是強大的行政機關，無論從資源的支配還是信息的占有或獲取方面都處于弱勢，“讓較少有條件獲取信息確當事人提供信息，既不經濟又不公平”。因此，為了實現原、被告雙方氣力的均衡，行政公益訴訟也應實行舉證責任顛倒原則，規定對具體行政行為正當性的舉證責任應由被訴的行政機關承擔，鑒于行政法規、行政規章及規范性文件數目及內容的龐雜，結合依法行政的要求，提供相關行政規范性文件的責任也應由被訴行政機關承擔。原告只需要承擔證實被訴行政行為存在或者可能存在對公益的損害的舉證責任即可。
關 鍵 詞：行政公益訴訟；必要性；可行性
D925
自1996年普通公民丘建東因一公用電話亭未執行郵電局“夜間及節假日長話收費半價”規定，將其訴諸于法院而首開中國行政公益訴訟先河以來，有關行政公益訴訟的案件時有所聞。桐鄉市民狀告稅務機關對企業偷稅行為未履行法定職責的行政不作為行為；畫家嚴正學因臺州椒江區文體局未對一娛樂場所予以查處為由將其推上被告席。南京兩位大學教師狀告南京市規劃局違法批準在紫金山頂建造觀景臺的規劃許可行為；律師喬占祥訴鐵道部2001年春運價格違規上浮。學界對社會上出現的這些熱點案件也作了積極的回答。有關行政公益訴訟的研究也逐漸深入。但是從我國現有的法律制度來看，至今沒有建立行政公益訴訟制度。而一直以來，我們總是習慣于這樣理解法治：法律沒有規定的，我們都不能做，否則就是于法無據。于是在這樣的邏輯下，行政公益訴訟案件總是屢訴屢敗，其理由都在于原告沒有相應訴訟資格。我國現有的法律制度，無論是《民事訴訟法》，還是《行政訴訟法》，以及相關的行政訴訟法的司法解釋，都規定了訴訟程序啟動者必須是實體權利與被訴行為之間有直接利害關系的當事人，從而否定了普通公民、法人或其他組織對侵犯公共利益的行為實體上的訴權，使其不能夠將侵犯公共利益者以合法的手段訴諸于法庭。同時，大多數侵犯公共利益的案件都與行政主體的違法作為或不作為有關，而由于缺乏相關的訴訟制約機制，對行政主體的違法侵犯公共利益的行為得不到遏制，這與行政法治的目標相違背。
一、行政公益訴訟的概念與特征
（一） 行政公益訴訟的概念
公共利益是指為不確定多數人所認可的、并且能夠為其所共享的內容廣泛的價值體。在行政公益訴訟中，一個勤政高效、依法行政的政府機構是公眾愿望之所在，針對行政主體的違法損害公共利益的行政作為或不作為提訟，本身即在于對公共利益的維護；而對行政行為已然造成的公共利益之損害提訟，更是對公共利益的直接救濟。目前西方許多國家均已經建立起行政公益訴訟制度，但我國法律當中對于公共利益的保護與救濟未作專門規定，且學界對于此種訴訟制度的研究亦是近年才重視起來的。法學界雖進行了熱烈的討論，提出了很多觀點，可謂見仁見智，眾說紛紜。但對于什么是行政公益訴訟尚缺乏統一而有權威的界定。有的學者認為：“行政公益訴訟是指公民、法人或者其他組織認為行政機關的違法行政行為侵害了社會公共利益，在法律法規賦予訴權的情況下，以自己的名義提起行政訴訟的一種訴訟類型。”有的學者認為：“行政公益訴訟是指根據法律規定，對于行政主體侵犯國家利益或者社會公共利益的行為，除人民法院外的任何其他國家機關、社會團體和公民個人均可以請求人民法院進行糾正和制裁的一種特殊的訴訟形式。”以上點大體上是一致的，但是在具體內容上還是有所不同，卻為行政公益訴訟的科學界定提供了可資借鑒的經驗。筆者認為概括行政公益訴訟內涵時應關注以下幾點：第一，主體，行政公益訴訟的主體十分廣泛，包括公民、社會團體及特定的國家機關。第二，人與可訴行政行為之間的利害關系的關聯性。第三，可訴行政行為的范圍，公民和其他組織既可以對違法行政行為提訟，也可以對不履行法定職責的行政不作為提訟。第四，行政機構的違法作為或不作為對公共利益已經造成侵害或有侵害之虞，即行政公益V訟不以造成實際損害為必要條件。綜合以上觀點分析，本文認為行政公益訴訟是指當行政機關或其他公權性機構的違法作為或不作為對公共利益造成侵害或有侵害之虞時，法律允許無直接利害關系的公民、社會團體或者特定的國家機關為維護公共利益而向法院提供行政訴訟的制度。
（二）行政公益訴訟的特征
行政公益訴訟是一種新的訴訟形式，其具有下列明顯的特征：
1.目的的公益性
行政公益訴訟的目的是為了維護國家利益和社會公共利益。原告的訴訟主張所指向的是公共利益而不是某個人或某些人的利益，是為了維護國家、社會公共利益，是為了促進公平、公正和正義，促進整個社會的穩定、和諧與發展。
2.主體的廣泛性
行政公益訴訟的主體具有廣泛性，原告不一定是與案件本身有直接的利害關系的。公益訴訟則允許更廣泛的主體作為原告來，與案件沒有直接利害關系的檢察機關、社會團體、甚至公民均可以以公共利益受到侵害而代表國家和公眾提訟，作為適格的原告。
3.公益損害的不確定性
一般而言，在行政行為做出的初期階段，當事人的權利與義務尚未確定，有關糾紛還不夠成熟，僅具有抽象性，因此原則上只有在行政程序的最后階段，即到當事人的權利義務得到最終確定時，當事人方能提起行政訴訟。但行政公益訴訟大多數范圍廣，影響大，一旦造成損害，均難以彌補或無法彌補。因此，行政公益訴訟的預防性措施顯得尤為重要。提起行政公益訴訟既可以是違法行為已經造成了現實的損害，也可以是尚未造成現實的損害，只需根據情況能夠合理的判斷有發生損害的潛在可能性即可。
4.訴訟結果影響范圍廣
普通的行政訴訟案件解決的是發生在具體而特定的行政相對人和行政主體之間的利益紛爭，訴訟結果只調整這兩方當事人之間的利益沖突，影響當事人之間的權利義務關系，這種結果不會對本案無直接利害關系的他人產生直接實質的影響，也不會產生大范圍的社會影響。而行政訟益訴訟保護的是公共利益，通常會有不特定的多數人依法具備原告資格，但可能向法院提訟的只是其中的某個人或某些人，因此行政公益訴訟判決的效力往往并不局限于提訟的某個人或某些人，而是遍及所有具有原告資格的人。
5.可訴對象的雙重性
行政公益訴訟的可訴對象既可以是具體行政行為，也可以是抽象行政行為。無論是具體行政行為還是抽象行政行為，都有可能侵犯社會公共利益。而在私益訴訟中原告只能針對于自己有直接利害關系的具體行政行為提訟，而不能對抽象的行政行為提訟。從某種意義上說，違法的抽象行政行為的社會危害性更大，破壞性更嚴重。因此，行政公益V訟所追究的違法性行政行為不應只局限于具體行政行為，若是抽象行政行為侵犯了社會公共利益，具有原告資格的人有權對其提訟。
二、建立行政公益訴訟的必要性和可行性
（一）必要性
1.維護公共利益的需要
維護公共利益作為行政公益訴訟制度的首要價值目標，在我國具有特殊而迫切的意義。從我國的國家根本大法到普通法律、法規，人們總是能捕捉到這樣的信息：公共利益神圣不可侵犯。然而，公共利益的維護常常因沒有具體可操作的措施而成為一種法律口號，尤其是違法行政作為或不作為對公共利益的侵害得不到有效遏制。這幾類公共利益遭到嚴重破壞的情況中，既有行政主體的直接違法作為引起的，如地方財政的不當支出、破壞性的資源開發中的政府違法的決策、違法許可造成的環境污染等都屬于這類情況；也有因行政主體未主動或有效履行法定職責而造成的公共利益受損，如環境的監控、整治不力、國稅、地稅款的大量流失。面對公共利益遭到明顯的損害而無法啟動司法救濟途徑加以救濟，不能不說是法律制度的重大疏漏，因此，基于維護公共利益的需要，建立行政公益訴訟制度有著迫切的現實意義。
2.促進政府依法行政的需要
基于行政的公權特征，同時也是為了提高行政效率的需要，法律以一些具體的條文賦予行政行為以公定力、執行力、拘束力、不可變更力，行政行為一經作出，即推定其合法有效，行政主體及相對放均應遵守執行，不經法定程序不得輕易改變。然而，這在客觀上卻使得行政主體的很多違法行為得不到有效抑制和糾正。一直以來，對行政行為的監督多由人大和行政監察機關承擔以權力制約權力，然而，人大運作的方式與工作程序、監察機關監督力度的有限性都使得對行政主體是否能依法行政、是否能勤政高效卻不能加以很好的監督。曾經震驚全國的綦江大橋坍塌案即能說明，僅依靠現有的法律監督機制是遠遠不夠的（因為現有的監督機制只有人大和監察機關監督才具備法律效力，一般社會監督并不能產生直接的法律效力），如果賦予普通社會公眾對行政行為監督以直接的法律效力，可以使行政主體更為直接地面對社會公眾對其違法行政行為的質疑，更能直接地促進行政主體依法行政，這樣以維護公共利益為宗旨的行政公益訴訟即是一種非常有效且及時地法律手段。
3.實現公民民利的需要
我國《憲法》第2條規定：中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務。第41條規定：中華人民共和國公民對任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向國家機關提出申訴、控告或檢舉的權利。因此當行政機關及其工作人員出現、有法不依、違法不糾甚至直接以身試法時，不管侵犯的是公共利益還是個人利益，賦予廣大人民以訴權，是保證人民當家作主的最有效手段，是實現公民民利的最直接方式。若將公民維護公共利益、管理國家事務的路徑排除在司法救濟這一排解社會糾紛的最后保障之外，是違背人民、人民當家作主的根本法理的。因此，行政公益訴訟是一項民主待遇，有利于促進我國的民主化進程是不無道理的。
（二）可行性
1.我國建立行政公益訴訟制度有深厚的法理基礎
從法理上講，無救濟就無權利。對違法行政行為，無論其損害的是個人利益還是公共利益，我國憲法上明確規定公民都有提出申訴、控告或檢舉、揭發的權利，權利必定以司法救濟為最后屏障，由司法機關以訴訟程度加以確認。如果將之拒于受案范圍之外，則這一權利形同虛設，終因得不到司法保障而變得不確定。同時，就行政機關及其工作人員來說，依法行政，保護公民個人利益和國家、社會公共利益是其法定義務，一旦怠于履行或違法履行法定義務，而現有糾正機制又不足以有效制止或矯正時，訴訟作為文明社會定紛止爭的最后手段，依然是理想的選擇。
2.我國建立行政公益訴訟制度的現實依據
行政公益訴訟不僅有其深厚的理論支持，不斷發展的社會實踐也為其提供了有力的現實依據。全國各地近年來不斷出現的維護公共利益的行政訴訟案件向我們傳遞著這樣的信息：即使與被訴的違法行政行為無直接利害關系，為維護公共利益而提起行政訴訟的做法已為人們所認可，已產生了廣泛的社會基礎。雖然目前為止，法律并沒有對之加以支持的明確條款，這些訴訟也最終都以失敗而告終，但公共利益被侵犯卻得不到應有的救濟的嚴峻現實，已在一個相當廣泛的范圍內，引起了人們的強烈關注，在社會主體中產生了共鳴，使得對行政公益訴訟制度的需求轉化為對立法的呼喚，從而成為推動立法發展的強大的社會動力。
3.我國建立行政公益訴訟制度有成熟經驗的借鑒
相關法治國家的行政公益訴訟的法制實踐為我國建立行政公益訴訟制度提供了寶貴的經驗。雖然由于各國的法律傳統和訴訟文化的差異使得我們不可能直接照搬外國的訴訟模式，但吸取有益的理論與制度，與我國的訴訟機制進行有機整合的思路應該說是可行的。因此，在借鑒相關國家經驗的同時，發動全社會力量參與對政府行為的監督，促進國有資產管理者有力維護國有資產的保值、增值，杜絕嚴重的國有資產流失現象和管理者的官僚作風以及腐敗行為顯得尤為重要，加之，我國現正處于經濟高速增長階段和社會轉型時期，環境保護和自然資源的合理開發利用等無不需要一個法治的、勤政的政府的存在，而法治政府的存在如沒有司法途徑對其行為加以監督與制約是不能想象的。
參 考 文 獻：
[1]解志勇，《論公益訴訟》，載《行政法學研究》，2002年第2期.
關鍵詞 ： 環境公益訴訟 原告資格 公訴權
一、環境公益訴訟的概念和特征
（一）環境公益訴訟的概念
我國環境法學界對環境公益訴訟尚未作出明確的定義，學者間也未形成統一的看法。本文認為，環境公益訴訟是指任何公民、社會組織和國家機關，依照法律規定的程序，對違反法律規定，侵犯環境公共利益的行為，向人民法院起訴，由人民法院追究違法者的法律責任的活動。
（二）環境公益訴訟的特征
與傳統的侵權救濟途徑相比較，環境公益訴訟具有如下特征:
1、環境公益訴訟目的具有公益性
環境公益作為社會這一系統所具有的獨立的利益，區別于社會成員的個體利益。
2、環境公益訴訟行為具有預防性
環境侵權具有公害性和不可恢復性，一旦發生就難以恢復原狀，所以發揮環境公益訴訟的預防保護功能就顯得尤為重要，這也是我國《環境保護法》中“預防為主，防治結合”原則在訴訟法中的具體體現。
3、環境公益訴訟原告具有廣泛性
在環境公益訴訟中，原告起訴的目的在于保護因私人或政府機關的違法行為而受損的公共利益。
二、環境公益訴訟公訴權的立法不足
（一）環境基本法的立法不足
我國《環境保護法》第6條規定，“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”，其中的“一切單位”從字義上理解應當包括檢察機關、環境行政機關，以及其他企事業單位；“控告”一詞，應當包括向人民法院提起訴訟。但由于我國現行法律規定的模糊，并非所有的類似的訴訟都會得到法院的支持。根據我國憲法的規定和環境保護的現實需要，應及早對民事訴訟法和行政訴訟法進行修改，賦予檢察機關環境公益案件的起訴權，建立檢察機關提起環境公益訴訟制度，彌補民事訴訟法和行政訴訟法上的這個缺憾。
（二）《刑事訴訟法》的立法不足
我國《刑事訴訟法》第77條規定：“被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質損失的，在刑事訴訟過程中，有權提起附帶民事訴訟。如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。”《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第85條規定：“如果是國家財產、集體財產遭受損失，受損失的單位未提起附帶民事訴訟，人民檢察院在提起公訴時提起附帶民事訴訟的，人民法院應當受理。”以上條款的內容是，在刑事訴訟中賦予檢察機關以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護公共利益的起訴資格。這是我國現行的三大訴訟法中，唯一的關于公益訴訟原告資格的規定，而且還對檢察機關提起公益訴訟的條件限定為，僅在受損失的單位未提起附帶民事訴訟的情況下，檢察機關才能提起附帶民事訴訟。
（三）《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的立法不足
; 我國《民事訴訟法》第14條:“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督。”《民事訴訟法》第15條:“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。”《行政訴訟法》第10條規定“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”。以上是民事訴訟法和行政訴訟法中關于檢察機關提起公益訴訟的相關規定，這些規定僅賦予了檢察機關的審判監督權和支持起訴權，并未賦予檢察機關對民事案件和行政案件的起訴權，檢察機關也就更無權代表公共利益提起民事訴訟和行政訴訟，這不能適應實踐中檢察機關提起環境公益訴訟的需要。
三、環境公益訴訟公訴權的立法建議
（一）環境基本法的立法建議
基于檢察機關所具備的國家法律監督機關的職能特點，及公益訴訟國家干預原則的體現。賦予檢察機關在環境公益訴訟中提起訴訟的權利，特別是當環境行政機關不履行法定職責時，檢察機關有義務對此進行監督，并可以采取包括環境公益訴訟在內的措施對環境資源破壞進行補救。這種環境公益訴訟既可以是針對環境行政機關提起的環境行政公益訴訟，也可以是針對破壞環境資源的單位和個人提起的環境公益民事訴訟，廣義上還包括環境刑事訴訟，檢察機關對破壞環境資源行為提起的刑事附帶民事訴訟，嚴格地講相當于刑事訴訟中的環境民事公益訴訟。因此，本文建議，應在我國《環境保護法》中，明確賦予檢察機關環境公益訴訟的原告資格，即檢察機關環境公益訴訟的公訴權。
（二）《刑事訴訟法》的立法建議
根據我國《刑事訴訟法》第77條和《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第85條的規定，雖在刑事訴訟中賦予檢察機關以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護公共利益的起訴資格，但這僅是在刑事訴訟中賦予檢察機關以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護公共利益的起訴資格，且在具體操作中規定了若干限制條件。因此，本文建議，在通過修改《刑事訴訟法》的相關規定，放寬檢察機關作為原告行使環境公益訴訟公訴權的條件，從而充分維護被害人的環境合法權益。
（三）《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的立法建議
根據我國《民事訴訟法》第14和15條的規定，檢察機關可以支持受損害的單位或個人向人民法院起訴。在環境訴訟中，糾紛雙方當事人的力量對比不平等，污染環境、破壞資源者一般是企業、公司等生產經營性單位，他們是地方財政、稅收的主要來源，和政府機關等部門關系密切，經常受到地方政府的保護；作為受害方的公眾，為不特定的多數人，非常分散，難以形成共同的力量，在訴訟中處于弱勢地位，同時由于環境污染損害的機理復雜、潛伏期長，侵權致害具有公害性、累積性、間接性，受害者缺乏相應的科技知識和監測手段以及有關信息資料，而舉證困難，因而經常存在不敢、不愿或無力起訴的環境侵權案件。因此，本文建議，檢察機關可以利用自身現有的取證、偵查方面的資源優勢，以支持起訴的身份幫助環境訴訟的原告提供證據，支持原告提起環境公益訴訟。
關鍵詞 環境公益訴訟 原告資格 公訴權
一、環境公益訴訟的概念和特征
（一）環境公益訴訟的概念
我國環境法學界對環境公益訴訟尚未作出明確的定義，學者間也未形成統一的看法。本文認為，環境公益訴訟是指任何公民、社會組織和國家機關，依照法律規定的程序，對違反法律規定，侵犯環境公共利益的行為，向人民法院起訴，由人民法院追究違法者的法律責任的活動。
（二）環境公益訴訟的特征
與傳統的侵權救濟途徑相比較，環境公益訴訟具有如下特征:
1、環境公益訴訟目的具有公益性
環境公益作為社會這一系統所具有的獨立的利益，區別于社會成員的個體利益。
2、環境公益訴訟行為具有預防性
環境侵權具有公害性和不可恢復性，一旦發生就難以恢復原狀，所以發揮環境公益訴訟的預防保護功能就顯得尤為重要，這也是我國《環境保護法》中“預防為主，防治結合”原則在訴訟法中的具體體現。
3、環境公益訴訟原告具有廣泛性
在環境公益訴訟中，原告起訴的目的在于保護因私人或政府機關的違法行為而受損的公共利益。
二、環境公益訴訟公訴權的立法不足
（一）環境基本法的立法不足
我國《環境保護法》第6條規定，“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”，其中的“一切單位”從字義上理解應當包括檢察機關、環境行政機關，以及其他企事業單位；“控告”一詞，應當包括向人民法院提起訴訟。但由于我國現行法律規定的模糊，并非所有的類似的訴訟都會得到法院的支持。根據我國憲法的規定和環境保護的現實需要，應及早對民事訴訟法和行政訴訟法進行修改，賦予檢察機關環境公益案件的起訴權，建立檢察機關提起環境公益訴訟制度，彌補民事訴訟法和行政訴訟法上的這個缺憾。
（二）《刑事訴訟法》的立法不足
我國《刑事訴訟法》第77條規定：“被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質損失的，在刑事訴訟過程中，有權提起附帶民事訴訟。如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。”《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第85條規定：“如果是國家財產、集體財產遭受損失，受損失的單位未提起附帶民事訴訟，人民檢察院在提起公訴時提起附帶民事訴訟的，人民法院應當受理。”以上條款的內容是，在刑事訴訟中賦予檢察機關以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護公共利益的起訴資格。這是我國現行的三大訴訟法中，唯一的關于公益訴訟原告資格的規定，而且還對檢察機關提起公益訴訟的條件限定為，僅在受損失的單位未提起附帶民事訴訟的情況下，檢察機關才能提起附帶民事訴訟。 轉貼于
（三）《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的立法不足
我國《民事訴訟法》第14條:“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督。”《民事訴訟法》第15條:“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。”《行政訴訟法》第10條規定“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”。以上是民事訴訟法和行政訴訟法中關于檢察機關提起公益訴訟的相關規定，這些規定僅賦予了檢察機關的審判監督權和支持起訴權，并未賦予檢察機關對民事案件和行政案件的起訴權，檢察機關也就更無權代表公共利益提起民事訴訟和行政訴訟，這不能適應實踐中檢察機關提起環境公益訴訟的需要。
三、環境公益訴訟公訴權的立法建議
（一）環境基本法的立法建議
基于檢察機關所具備的國家法律監督機關的職能特點，及公益訴訟國家干預原則的體現。賦予檢察機關在環境公益訴訟中提起訴訟的權利，特別是當環境行政機關不履行法定職責時，檢察機關有義務對此進行監督，并可以采取包括環境公益訴訟在內的措施對環境資源破壞進行補救。這種環境公益訴訟既可以是針對環境行政機關提起的環境行政公益訴訟，也可以是針對破壞環境資源的單位和個人提起的環境公益民事訴訟，廣義上還包括環境刑事訴訟，檢察機關對破壞環境資源行為提起的刑事附帶民事訴訟，嚴格地講相當于刑事訴訟中的環境民事公益訴訟。因此，本文建議，應在我國《環境保護法》中，明確賦予檢察機關環境公益訴訟的原告資格，即檢察機關環境公益訴訟的公訴權。
（二）《刑事訴訟法》的立法建議
根據我國《刑事訴訟法》第77條和《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第85條的規定，雖在刑事訴訟中賦予檢察機關以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護公共利益的起訴資格，但這僅是在刑事訴訟中賦予檢察機關以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護公共利益的起訴資格，且在具體操作中規定了若干限制條件。因此，本文建議，在通過修改《刑事訴訟法》的相關規定，放寬檢察機關作為原告行使環境公益訴訟公訴權的條件，從而充分維護被害人的環境合法權益。
（三）《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的立法建議
摘要:行政公益訴訟是指公民認為行政主體行使職權的行為違法，侵害了公共利益或有侵害之虞時，雖與自己無直接利害關系，但為雛護公益而向特定機關提出請求，并由特定機關依法向法院提起的行政訴訟。文章在考察西方國家行政公益訴訟制度的產生扣現狀之基礎上，探討了這一制度存在的理論基礎和現實依據，并對我國建構該制度的相關問題提出了初步建議。
關鍵詞:行政公益訴訟；原告資格；受案范圍
隨著社會的不斷進步和人們法律意識的不斷提高，公民個人、社會組織或檢察機關為了維護公共利益而將行政機關告上法庭的新聞經常見諸報端。“行政公益訴訟”這一概念也隨之成為學界和民間雅俗共賞的熱議話題。學者們固然各有各的見解，普通民眾卻常常以訛傳訛。由于行政公益訴訟在我國還屬于新生事物，加上立法的缺陷使得人們對于這一新型訴訟的探討、認識還遠遠未達到深入的地步。因此，探討我國行政公益訴訟制度的構建，具有一定的理論意義和現實意義。
一、行政公益訴訟的理論與實踐考察
行政公益訴訟是指公民、有關組織或者機關認為行政主體行使職權的行為違法，已經侵害了公共利益或者對公共利益有現實侵害可能的，雖與自己無直接利害關系，但為維護公益而依法向法院提起的行政訴訟。與傳統的行政訴訟比較，行政公益訴訟有如下特點：
(1)原告的訴訟資格有變化。傳統的行政訴訟要求原告與被訴行政行為有著法律上的利害關系的公民、法人或其他組織，當事人提起并參與訴訟，其原告資格的獲得是因為客觀上的權利或利益受到了侵害，而行政公益訴訟并不要求原告與被訴行政行為有直接的利害關系。將行政公益訴訟納入行政訴訟制度之后，原告不僅向司法機關伸張自己的個人利益，而且伸張同一事件受害的其他廣大公民利益之維。也就是說，原告申訴的基礎并不單純由于自己的權利受侵害。(2)行政公益訴訟具有預防性質：不以損害的實際發生為要件。只要能根據有關情況合理判斷有社會公益侵害潛在可能，即可提訟。這樣可以有效地保護國家利益、社會秩序不受違法行為的侵害，把違法行為消滅在萌芽狀態。(3)行政公益訴訟的目的不是為了個案救濟，而是為了維護公共利益，原告的訴訟主張指向的是公共利益而非某個人或某些人的利益。(4)行政公益訴訟的判決未必僅限于訴訟當事人，而是遍及所有享有原告資格的人，其效力有明顯的“擴張性”。
行政公益訴訟作為新型訴訟形式，在西方法治國家已發展得相當成熟，只是各國理論界和實務界對之稱呼不一，諸如民眾訴訟、公民訴訟、以公法名義保護私權之訴等等，但內涵大體相當。
在美國，行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長制度”，即國會通過制定法律，授權私人或團體為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關人訴訟、納稅人訴訟和職務履行令請求訴訟三類。關于行政行為對公共利益的侵害，只要私人檢察總長能，就由他來發動司法審查程序，如果他不能，則可以由檢察總長為之。同時，代表一個地區、一個行業、一個階層的各種社會團體也具有相關的原告資格。
在法國的行政訴訟中，越權之訴著眼于公共利益，是一種對事不對人的客觀訴訟。法國最高法院認為，法律中排除一切申訴的條款，不能剝奪當事人提起越權之訴的權利。只有在法律中明確規定不許提起越權之訴時，當事人的申訴權才受到限制。在德國，《行政法院法》確立了行政訴訟的公益代表人制度，即分別把聯邦最高檢察官、州高等檢察官、地方檢察官作為聯邦、州、地方的公益代表人。公益代表人在行政訴訟中是參加人，為捍衛公共利益，可以提起上訴和要求變更行政行為。
二、在我國建立行政公益訴訟制度必要性分析
(一)建立行政公益訴訟制度是現實迫切需要。當前，我國現實生活中存在著大量公共利益被侵害而得不到司法救濟的情況，主要有：(1)國有資產流失。據估計，20世紀80年代，國有資產每年流失500億元；進入90年代，每年至少流失800至1000億元，加上銀行壞賬、偷稅漏稅、公款消費以及決策失誤造成的浪費等，國有資產損失已是一個相當大的數目。國有資產屬全體人民，國家機關是依人民授權而管理國有資產的，故若其在管理中懈怠或，人民應有權直接動用司法手段進行干預。但這些流失的國有資產，因訴訟制度的缺陷絕大多數無法追回。(2)環境污染和破壞。一些企業為追求眼前經濟利益在生產中忽視環境因素，當地行政機關為了本地經濟的發展對破壞環境行為熟視無睹，致使環境的污染和破壞日益嚴重。老百姓上訪、控告，問題也沒有得到有效解決。(3)土地開發中不合理利用問題嚴重。據報道，當前全國城市建設用地4％～5％閑置，40％處于低效利用，每年損失土地收益約800億元。主要原因是行政機關違反土地管理法規和保護國土資源的國策，違法占地、批地，大搞開發區等形象工程，造成大量土地閑置和資源浪費。但我國土地所有權不屬于個人。與公民無直接利害關系，因此傳統行政法對此無法進行救濟。(4)政府在公共工程、政府采購等領域，違法招標、發包，違法審批無效工程、豆腐渣工程，給國家造成重大損失。(5)電信、鐵路等行業的壟斷現象，致使服務價格居高不下，甚至出現隨意提高價格的現象。如春運火車票價每年上漲20％～30％，這無疑是鐵路部門借助行政性權力和壟斷地位強行提高價格，以謀取暴利。火車票隨意漲價不但不合理，且多數情況下未依法經過價格聽證程序。但老百姓面對這種隨意漲價行為，雖有怨言卻無能為力。
上述問題發生的根本原因在于沒有切實有效的法律制度有針對性地保護社會公共利益，建立公益訴訟制度已非常緊迫。
(二)建立行政公益訴訟制度有充分的理論依據。公權利需要得到司法救濟。權利離不開救濟。而維權的主要途徑和最終途徑是司法救濟。在理想的觀念模型中，司法機構常常被界定為旨在以一種確保對爭訟各方都公平和正當的方式使沖突解決制度化的專門組織。當行政主體的違法行為或不作為對公民的社會公共權利造成侵害時，法律應當允許公民為維護社會公共權利而向法院提起行政訴訟，以使該權利得到司法救濟。
公權力應當受到制約。“歷史經驗已經反復證明，政府權力越大，如果不加控制和制約，其被濫用的可能性就越大，人民的自由和權利受到侵害的可能性就越大。”某些行政權的行使可能并未對相對人的直接利益造成實際的侵害，但是卻可能損害社會公共利益，如果不將其納入司法監督的體系，無法通過公民的途徑訴諸司法審查，僅僅依靠行政系統內部的監督和制約“一方面使得公權系統呈無限擴張趨勢，造成行政運作效率低下，社會資源大量浪費；另一方面，也使得各種權力日益聚合成一個擁有自身利益的龐大體系，堵塞了公民參與國家事務管理和主張各種權益的途徑”。所以，出于對行政權力制約的需要，應當建立起行政公益訴訟制度。
(三)建立行政公益訴訟制度符合我國行政訴訟法的立法宗旨。我國《行政訴訟法》第一條規定：“為了確保人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使職權，根據憲法制定本法。”由此可知，我國行政訴訟法的立法宗旨有兩個：一是保護私權；二是確保依法行政。不管違法的行政行為是否實際損害某個私權益，只要其行為違法，就是對依法行政的破壞。在行政訴訟體系內設立相應的公益訴訟制度對行政機關的某些違法行為予以限制和糾正。符合我國行政訴訟法的立法宗旨，可以彌補我國現有行政訴訟制度的缺陷，讓行政機關的行政行為得到更全面、更有效的監督。
三、建立我國行政公益訴訟制度的設想
(一)原告資格的拓展。法治發達國家提起公益訴訟的主體一般包括個人、組織和檢察機關三類。我國現行《行政訴訟法》第十條規定，“人民檢察院有權對行政訴訟實施法律監督”；第二條和第四十一條規定行政訴訟的原告必須是合法權益受到侵犯的自然人、法人或其他組織。在我國檢察機關、社會團體和個人提起公益訴訟無法律依據。筆者認為，借鑒法治發達國家的經驗必須放寬主體的資格，賦予檢察機關、社會團體和個人代表國家或民眾提起公益訴訟的權利。可將我國的公益訴訟分為三類：一是機關之訴，指負有維護公益職責的機關(如人民檢察院)，有權以國家名義對侵害國家利益、社會公共利益、公眾或群體公共利益和公共秩序的違法行為向法院提起公訴。二是團體之訴，指企事業單位、社會團體(包括具有法人資格和不具有法人資格的社會組織)，有權以自己的名義對侵害國家利益、社會公共利益、公眾或群體公共利益和公共秩序的違法行為向法院提訟。三是公民之訴，指公民(包括與本案有直接利害關系和與本案無直接利害關系人)以自己的名義對侵害國家利益、社會公共利益、公眾或群體的公共利益和公共秩序的違法行為向法院提訟。
(二)限制公益訴訟的受案范圍。考慮到我國司法資源有限和避免濫訴的需要，筆者認為，確立行政公益訴訟的受案范圍應限于公共利益受到違法行政行為侵害或者可能受到違法行政行為侵害而引起的行政爭議。但如何界定行政公益訴訟中的“公共利益”是一個值得探討的問題。表面看來“公共利益”一詞是日常生活中的常用詞，不難理解。許多學者在其論著中也將行政公益訴訟直接解釋為“為了維護公共利益而提起的行政訴訟”，并未對“公共利益”這一概念進行界定。然而在探討行政公益訴訟這一論題時“公共利益”始終是個繞不過去的檻，如果不對其作出明確的界定。此后的一切理論構建包括公益訴訟的受案范圍、原告資格等等都可能無的放矢。那么到底應該如何界定公共利益呢?
準確界定公共利益其實決非易事：國家的法律沒有對此作出明確的規定；不同的社會發展階段、不同階層的人對其理解也可能不盡相同。學者們也根據自己的理解進行解釋，可謂人言人殊。筆者比較認同黃學賢教授的界定方法：即將公共利益概括出四個基本要素：第一，公共利益必須具有公共性。這種公共性表現為地域的廣泛性、受益對象的廣泛性。第二，公共利益必須具有利益的重要性。這種利益的重要性表現為明顯大于私益和為一定區域的人們所共同認可。第三，公共利益必須具有現實性。所謂現實性即公共利益是可見的或者經過努力在一定時期內是可以實現的，而不是虛無縹緲或者可望而不可及的。第四，公共利益必須通過正當程序而實現。
由此，公益訴訟的受案范圍的確定主要包括以下三種情況：第一，行政機關作出的侵害或可能侵害社會公共利益的違法具體行政行為；第二，行政機關不履行法定職責，致使公共利益受侵害或可能受侵害的消極行政行為；第三，違反憲法、法律法規的規定。侵害或可能侵害到公共利益的抽象行政行為。
(三)合理分擔舉證責任。我國行政訴訟中舉證責任倒置的原因在于相對人與行政機關相比其舉證能力較弱。與之同理，筆者認為，應根據提訟主體實力的不同來合理分配舉證責任。由于檢察機關具有公訴職能，享有偵查權，收集證據處于有利地位，由檢察機關提出的公益訴訟，其舉證責任應由公訴人負責。法人、非法人組織或公民提起的公益訴訟，應采用舉證責任部分倒置。即如原告由于客觀原因不能自行收集證據，或收集證據有困難，人民法院應依法調查收集證據，也可根據需求讓被告負部分舉證責任。公益訴訟案件原告的目的不是為了維護自身的利益，而是代表國家、社會、公眾為維護公益進行訴訟，因而原告不能像私益訴訟那樣處分其訴訟權利。筆者認為，公益訴訟案件一般不允許撤訴，除非原告認為已提起的訴訟證據不足，法院經查明屬實，或者被告已主動補救其侵犯公益的違法行為。
(四)建立合理的訴訟費用制度。在我國。原告一般應預交訴訟費，若勝訴，則依據生效判決和訴訟費用收據，申請法院強制執行被告的財產以充抵訴訟費用。但因公益訴訟案件一般牽涉面大，訴訟費用高，不是一般組織和個人能承受的。訴訟費用過高是許多組織和個人被迫放棄保護公益的重要原因。公益訴訟是為了維護公共利益而不是保護私益，應根據公益訴訟的特點，降低收費標準，減輕或者暫緩組織和個人提起公益訴訟的費用負擔，保護其提起公益訴訟的積極性，在法國當事人提起越權之訴時，事先不繳納訴訟費用，敗訴時再按規定標準收費，數額極為低廉。
