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關鍵詞：農村金融；監管；法律制度
中圖分類號：D922.28 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2012）09-0-02
在我國，受金融監管體制不完備的影響，現行的金融監管立法，是由《商業銀行法》、《保險法》、《證券法》、《非法金融機構和非法金融業務取締辦法》、《金融違法處理辦法》、《貸款公司組建審批指引》、《農村資金互助社組建審批指引》等各零散法規或規章構成，形成了在具體個案中，只要有與金融監管相關的規定，那么就是金融監管立法的大一統格局。這些規定，既零散又籠統，既龐雜又單一，既滯后于金融行業的衍生發展，又缺乏實際的效用。譬如：在金融機構市場退出中起到基礎作用的我國的《破產法》，由于金融機構本身不同于企業的特殊性，又由于我國農村金融組織有類似于村鎮銀行、資金互助社、小額貸款公司的特殊性，再加上國家推行的一系列富農扶貧政策，使得金融機構的市場退出，常帶有行政干預的色彩，削弱法律權威的同時，也增加了農村金融行業的不穩定性。因此，在法律層面，要從監管理念、風險防控等方面完善體系建設。另外，由于具有信息、交易成本、擔保等方面優勢的非正規金融活動形式在農村的發展壯大，如何把控其法律地位，監督其行為，也是農村金融制度監管中，不可或缺的議題。
筆者認為：總的說來，法律對社會活動的監督管制分兩種形式進行：第一、是控制準入，即未達到法定最低要求則不賦予法律上的認可或資格，在未獲得相應法律資格的情形下進行的行為，那么就是自始無效，當然違法。第二、是控制行為，即超出了法律的射程范圍或法律預期，則構成違法并需承擔相應的責任。
綜上，本文選從控制準入與控制行為兩個角度，擬從三方面對農村金融法律監督展開論述：第一、闡述我國農村金融業的現狀。第二、分析我國農村金融行業監管的現有形式及存在問題。第三、對完善農村金融監督法律制度提出建議。
一、我國農村金融行業的現狀
農村金融，不同與城市金融，由于其特有的貧困，農民對金融需求的層級性，以及落后發展的經濟，其金融業態的特點除了農民對資金需求的零碎和對資金數額需求的少，還突顯于以下兩個弊端：第一、農村資金的流失和信貸供給短缺。譬如農村郵政儲蓄、農村信用合作社等“農味血統純正”的金融機構，在市場競爭中受到商業化與利益最大化的影響，通常把從農民手中吸納的存款，并且一般以中長期的定期存款為主，進行城市投資貸款項目，誘發了農民“貸款難”和“難貸款”的現象，使得農村借貸現金受阻，資金不能回流，抑制了傳統農村金融業的發展。同時，城市的商業銀行，受到央行利率調整，風險控制、逐利性等影響，又紛紛從農村撤走其分支機構，也造成了農村信貸供給的短缺。第二、隨著正規金融機構的作用在農村的弱化，非正規金融在農村也應運而生，比如私人銀行、典當行、民間集資與合會。在我國，學者把非正規金融定義為：非法定的金融機構（或稱為：非法定的金融部門）所提供的間接融資。由于此金融活動伴有一定的地域性，借貸雙方一般都是一個村鎮或相鄰村鎮的，因此相互間都彼此熟悉，避免了繁瑣正規借貸程序的信息核對與審批等信息不對稱問題，同時其又能繞過政府關于金融機構借貸最低交易額的規定，且機構本身小巧靈活，大大減少了交易成本或根本無交易成本。因此，非正規金融在農村有廣大的發展根基、市場、與發展前景。但是，這種規避法律的做法、不免存在許多的缺陷，又影響整個金融市場的平穩運行，如果一味的加以取締、查處，非但不能彌補農村資金融通的空缺，還有可能與正規金融機構所產生的不良后果一道，抑制農村的建設與發展。據此，就形成了在農村，農民從正規金融機構“貸不到款”和非正規金融機構“不能貸款”的怪象。
雖然，一方面2006年底，銀監會了《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》按照：“低門檻、嚴監管原則” 引導各類資本到農村地區投資設立村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社等新型農村金融機構。
因此，筆者認為：對于傳統的金融業態，應該參照國有銀行一樣，減少競爭，給予其一定的政策優惠，甚至由央行或地方財政來彌補其虧損，以減少其風險承擔的后顧之憂，借此來保障農村的借貸資金融通。同時，加大金融監管，對于抽取農村存款進行城市投資的予以處罰。另外，對于非正規的金融業態，除了加大立法完善與規范以外，引入競爭機制，進行積極引導，使得其合理準入。
二、我國農村金融監管的法制現狀
綜上文所述，我國農村金融分為正規金融與非正規金融兩個構成，同時法律的監督管理作用，又分別從市場準入與行為控制兩個層面進行。因此，本部分就從正規金融的法律監管與非正規金融的法律監管，兩方面四小點，分析下我國金融監管的現狀。
關鍵詞：村鎮銀行 金融體制 農村金融機構 金融創新
中圖分類號：F830.34文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）25-0061-02
一、中國村鎮銀行產生的歷史淵源及其存在的必要性
改革開放至今，中國農村已基本構筑了正規金融機構和民間非正規金融機構共存的局面。為了更好地完善農村金融服務需求，2006年、2007年銀監局分別《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見》和《村鎮銀行管理暫行規定》放寬了對農村金融機構的市場準入，推動了小額貸款試點，村鎮銀行開始出現并得到一定發展。
作為獨立法人的村鎮銀行，區別于商業銀行的分支機構，其市場化、商業化、可持續的目標明確，不存在須承擔政策性業務的負擔，信貸措施靈活、決策快，是真正“自主經營，自擔風險，自負盈虧，自我約束”的市場主體。在經營范圍方面，村鎮銀行的功能相當齊全。村鎮銀行可以辦理票據承兌與貼現，發放短期、中期、長期貸款，辦理國內結算，從事同業拆借、銀行卡業務，吸收公眾存款，發行、兌付、承銷政府債券，收付款項及保險業務和銀監會批準的其他業務。在轉型時期，為了更好地進行中國農村金融機構的創新發展，村鎮銀行的存在是十分必須的。
二、中國村鎮銀行發展現狀與其制約因素
轉型時期，中國農村新型金融機構的發展迅速，截至2009 年末，中國共有172 家新型農村金融機構開業，其中，村鎮銀行148 家，貸款公司8家和農村資金互助社16 家。已開業新型農村金融機構存款余額269 億元，貸款余額181 億元，其中，農戶貸款5.1 萬戶、65.5 億元，小企業貸款0.5 萬戶、91.2 億元，分別占其貸款余額的36.2%和50.4%。另外，根據銀監會的工作安排，從2009 ―2011年底，新批設立992家新型農村金融機構。因而，應該來說，現階段中國村鎮銀行發展迅速，在較大程度上支持農村經濟的發展，然其效果并不盡人意，存在兩大方面的制約因素。
（一） 農村金融市場不夠完善，相關扶持政策不到位
1.農村金融監管體系不夠完善，無法適應監管和發展的需求。目前，中國農村金融體系仍處于發展時期，農村金融市場集中度較高，金融監管體系雖然有了一定成效，但是其制度體系仍然不夠完善，對農村村鎮銀行的發展缺乏明確方向。同時，當下的監管部門兼顧金融監管和行業管理職責也導致了合作金融監管部門很難兼顧雙方面的利益。再者，基于農村分布面廣的實際，相關人員與金融監管力度有限，難以適應復雜的監管要求降低了監管的有效性。
2.國家扶持和優惠政策不到位。資金的趨利性與農業投入期限長卻回報低的現實矛盾一直都有存在著，在沒有足夠扶持措施和優惠政策的前提下，信貸資金是不會背離市場規律，自行投放到農村去支持的。國家在金融上支持農村經濟發展，而且相關的扶持政策也僅限于農村信用社及一些正規的金融組織，其優惠幅度也十分有限，使金融機構支持新農村建設積極性不高，同時也動力不足。
（二）村鎮銀行自身的營運面臨難題，經營風險防控能力較弱
1.業務范圍不受限制，特色產品不突出。不同于商業銀行的分支機構，村鎮銀行是一級法人機構。村鎮銀行有一般的存貸業務，同時也開展多種中間業務。如作為中國第一家掛牌成立的村鎮銀行――四川儀隴惠民村鎮銀行所開發的眾多金融產品與普通商業銀行的沒有多大區別，在特殊產品的開發上顯得缺乏，難以滿足廣大農村市場的需求。
2.小額信貸效果顯著，但無法完全填補農村信用貸款供給的空白地帶。村鎮銀行有著明確的市場地位，貼近農村金融需求實際，在一定程度上緩解了農戶融資難的問題，促進了農村金融的發展，但是其在追求利潤最大化的本性上限制了其客戶群體，無法真正為所有農村資金需求者提供金融支持。
3.切合地方需求實際，但業務開展面臨難題。于2008年1月18日成立的五家渠國民村鎮銀行是新疆第一家國開村鎮銀行，五家渠國民村鎮銀行的產生解決了新疆金融資源供需矛盾，適應新疆廣闊的自己需求市場，遏制了進入資源逆向流動。但是基于新疆分布廣闊的地理條件，五家渠國民村鎮銀行的業務開展面臨人員不足、業務無法全面鋪開的難題，再加上缺乏競爭，在很大程度上減緩了其發展。
4.業務全面鋪開，但信用基礎薄弱，資金來源有限。相對于其他村鎮銀行的發展，由福建石獅農村合作銀行獨資組建的福建建甌石獅村鎮銀行就比較熟悉，福建建甌石獅村鎮銀行業務全面鋪開，涉及范圍比較廣，比如信貸范圍上就涉及農產品收購、林木種植、飼養業、中小企業等多領域，但是由于是新面孔，其信用基礎薄弱，無法讓廣大農戶及時接受，在資金上一直存在居民儲蓄少，定期存款少；對公存款多，活期存款多的特點，負債結構具極大的不穩定性，很大程度地限制了自身發展。
5.村鎮銀行面臨的風險難以控制。村鎮銀行進入農村市場，面臨的風險非常之多。其中明顯的就是農業生產的高風險，農業農業面臨的自然風險和市場風險很大，農村地區信息不及時，許多農民對市場缺乏必要的了解，缺乏引導，將直接影響到貸款的歸還。不可抗拒的自然災害以及生產經營面臨的極高的市場風險是農戶小額信貸形成呆壞賬最主要的原因。這將進一步使其面臨經營的高風險。
三、轉型時期中國村鎮銀行發展模式的再塑造
農村經濟的發展離不開資金的支持，農村金融機構也需要創新機制適應發展，最終形成現代農村金融的制度體系，農村經濟才能得到長期的可持續發展。因此，在轉型時期，中國村鎮銀行要做到可持續發展，必須對其現有的模式進行再塑造。
（一）外部上優化村鎮銀行的經營環境
1.將金融監管和行業管理分離，創新農村金融監管體系。轉型時期農村金融機構的發展應有一個自由競爭的金融市場，將市場準入機制進一步完善，真正對民間資本開放，真正解決可能出現的壟斷局面。另外，對于農村金融機構的準入可以實現報備核準制，盡量降低時間和資金成本，審核程序可以適當簡化，審核標準不應區別對待。當下的監管部門兼顧金融監管和行業管理職責也導致了合作金融監管部門很難兼顧雙方面的利益，為了解決這一現象，必須創新農村金融監管體系，將金融監管和行業管理分離開，各自進行有效運營。將各自職責進行明確，真正做到明確發生什么問題找哪個部門。
2.降低農村金融系統性風險，完善農村金融機構風險管理體制。基于農村覆蓋面廣的現狀，許多農村金融機構在鄉鎮及以下的網點基本難以實現比較好的盈利目標，政府應當適當給予資金投入以及政策扶持，比如可以適當調節優惠利率，適當增加補助，降低運營成本，也可以設置較為完善的獎勵機制進行激勵。同時健全農業保險的發展，降低村鎮銀行系統性風險。更好的引導其為轉型時期的農村金融的發展服務。當然，要實現轉型時期農村村鎮銀行創新發展，必須要有觀念的轉變和制度上的創新，解決其風險控制問題。
（二）內部上完善自身的經營發展
1.加強企業文化建設，提高自身的認知度。村鎮銀行要想取得更好的發展，首先要明確自己的目標定位，即服務于農村一切發展需要，這意味著其服務對象是農村的全部，而非一部分人。其次要讓自己被農民所認可，這就要求村鎮銀行必須要深入農民，去了解他們的實際需要，去融入他們，然后加強企業的文化建設，讓自身被了解，提高自身的認知度，從而才能讓自己的產品更好的被接受。
2.根據實際設置多元化的創新型金融服務產品。創新是一個企業發展的靈魂，對于村鎮銀行的發展也一樣。所以村鎮銀行在自身重視農村關于農業方面的信貸的同時，也要符合農村中小企業、小型家庭作坊、個人自主創業等融資需要，設置多元化的創新型金融服務產品。實行更為合理的信貸制度，比如，一般我們說到“信貸”問題，相聯系的是抵押、擔保，首先想到的就是農村土地抵押問題。但是中國農村土地的基本制度是集體所有、家庭承包經營，無論是從法理上還是實踐中，都不宜實行農民承包地的抵押制度，根據中國實際情況可以適當改為農民承包地的所有權或者經營權的抵押制度等，進行各種擔保產品、擔保方式的創新。
3.優化內部崗位以及人員配置。在現行股本設置模式下，村鎮銀行人員管理主要受制于主發起行，存在人員配備不足，崗位設置少且兼崗較多的問題。但村鎮銀行有其特殊性，村鎮銀行作為一級法人，與分支機構管理存在本質區別，既要與當地政府各部門溝通協調，還要拓展市場，從業人員承擔著市場開拓和風險管理的雙重職責，這就對村鎮銀行內部的崗位設置與人員配置有更高的要求。
4.以差別化監管為原則，制定合理的監管框架。村鎮銀行由于其主體的特殊性，使得在其自身的監管上存在一定缺陷，這就要求以差別化監管為原則，制定合理的監管框架。建立完善的客戶信息管理手段，對客戶信息實行實時有效的監管。同時完善管理層的監管模式，解決村鎮銀行公司治理結構臃腫，經營決策效率較低的缺點，降低在經營及風險管理上對主發起行的依賴。
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我國農村金融是伴隨著合作社的發展而逐步興起的，目前，已經初步形成了農村金融法律制度體系，為我國農村金融的健康運行提供了法律方面的保障。
（一）我國農村金融機構主體地位確認方面
我國《商業銀行法》（2003年）和《農村商業銀行管理暫行規定》（2003年）對我國農村商業性金融機構的主體地位給予了確認。對農村政策性金融機構主體地位的確認主要有國務院頒發的《關于金融體制改革的決定》（1993年）。對農村信用社法律地位的規范，尚沒有形成專門的立法，主要依據是我國《中國人民銀行法》（2003年）《商業銀行法》等金融規范。另外，銀監會也出臺了一些規范性文件，對新型農村金融機構的法律地位進行確認，如《關于加強村鎮銀行監管的意見》（2007年）等。
（二）我國農村金融監管方面
《中國人民銀行法》明確了中央銀行，即中國人民銀行作為我國金融機構監管部門的法律地位。我國《銀行業監督管理法》（2004年）則確立了銀監會的監管法律地位。監管的法律依據主要是我國《商業銀行法》《農業發展銀行章程》（1994年）《農村信用合作社管理規定》（1997年）等法律規范。
（三）我國農村金融擔保機制方面
我國《物權法》（2007年）《擔保法》（2005年）分別對農民在貸款時可以用于設定擔保的財產類型、范圍以及可以采取的擔保形式等問題做出了規定。中國人民銀行制定的《農村信用社農戶小額信用貸款管理暫行辦法》（1999年）等規范性文件則對小額信用貸款和農戶聯保貸款等業務進行了規范。
二、我國農村金融立法的缺陷
（一）規范性文件法律位階過低
我國《農業法》雖然屬于基本法律，位階較高，但是其只能規定農村金融制度的概括性內容。農村金融的最基本內容，應采用與法律位階相適應的立法，將其規范化。從上述我國農村金融立法現狀來看，我國現有的農村金融規范性文件位階普遍較低，令出多門，其間還夾雜著政企不分的痕跡，已經不能滿足我國農村金融規范化的需求。在我國農村金融市場中，農村信用社是一個主要的力量，承擔著大量的支農信貸業務。但是，有關農村信用社的規范性文件卻主要是中國人民銀行以及銀監會等制定的部門規章或行政法規，具體表現為通知、意見、辦法、指導等。如中國農業銀行制定的《農村信用合作社等級管理試行辦法》（1995年）《農村信用合作社管理規定》(2001年)等。上述有關農村信用社的規范性文件位階相當低，法律效力不強，權威性當然較差。
（二）農村金融主體法律地位存在立法盲區
目前，我國農村金融市場的主體主要是商業銀行、政策性銀行以及合作銀行三類。關于上述農村金融機構的法律定位，僅在我國《商業銀行法》中有籠統的規定，對商業銀行在農村金融市場業務的開展方面沒有具體的規定，對農村信用社等此種類型的農村金融組織也沒有法律層面的文件對其主體地位予以明確。我國的農村政策性銀行是中國農業發展銀行，目前其開展業務的主要依據是由國務院制定的《關于金融體制改革的決定》（1993年）《銀行業監督管理法》以及《中國人民銀行法》。其中，《關于金融體制改革的決定》對中國農業發展銀行的設立宗旨、經營原則、法律組織形式等內容做了規定。《銀行業監督管理法》以及我國《中國人民銀行法》則對中國農業發展銀行的業務和監督做出了規定。由于中國農業發展銀行的服務對象主要是農業部門，其業務活動涉及到各級政府、各級財政和各行業各部門的利益，因此，會與政府及有關部門、商業銀行以及企業產生密切的關系。而這些基本關系的界定，僅僅依靠上述決定的規范是遠遠不夠的，顯然這是一個立法盲區。法律缺失的直接后果就是導致政策性銀行經營風險的增加。
（三）農村金融監管規范不足
目前，我國農村金融監管方面的立法是非常落伍的。具體的監管機構以及應適用的法律和城市金融是混同在一起的。眾所周知，農村金融與城市金融在服務宗旨、業務定位等方面存在著明顯的差異，作為監管部門的銀監會，如果按照《銀行業監督管理法》的規定對農村金融進行監管的話，顯然會扭曲監管目標，達不到應有的目的。同時，由于沒有獨立的監管體系，導致銀監會在工作中沒有具體的監管標準，無所適從，甚至會引發各種沖突。
三、完善我國農村金融立法的對策
（一）提高農村金融立法位階
建議采用人大立法的方式，從法律的高度將農村金融的基本制度確立下來。主要應涉及以下內容：一是明確我國農村金融法律制度的大致框架，確立以農村合作金融為主導，以農村政策性金融為輔助，商業金融積極參與的基本模式；二是以法律的形式對農村商業銀行、農村合作銀行以及農村信用社的主體地位予以確認，使其更加規范，走入良性運作的軌道。三是明確農村政策性金融的地位、體制及其基本的運作規程。四是建立相關的輔助金融制度，如農業保險制度等。
（二）重構我國農村政策性金融和合作金融法律體系
鑒于我國農業政策性金融在農村金融體系中的重要性，應對農業發展銀行進行單獨立法，制定我國《農業發展銀行法》，以法律形式確立農業發展銀行在農村金融中的主體地位，規范并監督其經營方式以及業務運作，從而奠定農村政策性金融可持續發展的法律基礎。對于構建我國農村合作金融規范體系，建議制定《農村合作金融法》。主要明確農村合作金融的性質、業務范圍、宗旨、職能；界定農村合作金融組織、地方政府、行業監督管理機構之間各自的權利、義務和相應的法律責任；區別不同的農村合作金融組織形式，以具體界定其經營原則。
（三）完善農村金融監管立法
就目前而言，農村資金的供求發生了非常大的變化，資金的供給量跟不上資金的需求量，發展農村金融是非常重要而緊迫的事情。當前我國農村金融體系雖然獲得了較大的發展和進步，但是由于農村地區經濟發展等情況的制約，農村金融體系尚有很多方面有待完善：農村金融機構設置不合理；農村金融機構資金不足且外流嚴重；農村金融產品單一，金融服務與創新滯后；農村的金融類管控措施還跟不上時展需求，由此使得金融的發展無法適應金融資金的需求現狀。因此，加快發展農村金融，解決農村經濟發展的資金需求問題是當務之急。
二、發展農村金融、促進農村經濟發展的對策建議
1、擴大農村金融規模，合理規劃區域布局
就農村金融發展相對落后的現狀，必須通過政府的扶植和指導，設立適應農村經濟發展的金融機構，建立各類金融服務機構，尤其是在比較偏遠的地方建立金融機構，滿足農村的金融發展需要，從而促進農村經濟發展。對金融機構進行合理布局，促進金融機構的服務合理化，為經濟發展創造更好的條件。
2、提高農村金融效率，推進農村金融創新
為了提高金融發展的效率，首先，我們需要提高金融機構服務的質量，為農村的存款、貸款和其他金融服務提供方便、快捷的金融服務，使農民能夠方便、迅速地取得所需要的貸款。第二，需要提升農民的金融素質，建立農民的信用意識，使農民遵守國家規定，進行合理的借貸和償還，如果條件成熟，可以建立信用評級制度，對農民的信用記錄進行評價，從而促使農民提升自身的誠信意識。第三，需要根據金融發展的客觀需要，推動金融的體制創新，推動多樣化的金融服務項目，如信用卡、電子化交易、綜合化交易等，同時，要引導農民對全新的金融產品進行接觸，建立現代金融意識，推動農村經濟發展。
3、加大農村資金投入，杜絕農村資金外流
在金融網點得到普及、農村金融服務效率得到提高的基礎上，需要加大對農村地區的資金投入力度，促進農村金融的創新服務。農村的資金需求具有自己的特點，農業是農村資金的重要需求點，對于農業來說，農產品的生產和產出周期非常長，投入市場前無法準確預估收益，這樣，就需要長時間資金的借貸服務，也需要龐大的資金作為借貸的支撐。所以，為了保證農村的資金需求，必須杜絕農村資金向外流動，使資金能夠在農村地區實現流轉，使得農村資金充足，農民不需要用太過昂貴的成本獲得所需要的發展資金。
4、完善農村金融監管
金融必須具備穩定的體系才能夠健康發展，金融的穩定離不開金融的監管，只有通過監管，才能保證金融市場的合規合法。在農村金融發展的同時，需要加大農村金融的監管力度，政府需要設立相應的監管部門，中國人民銀行也需要創新監管體系。為了進一步完善農村金融的監管力度，必須對農村金融的發展規律和金融服務規律進行研究，按照農村金融的具體實際進行有效的監管和服務。此外，必須完善與農村金融監管有關的法律及外部環境。
三、結語
我國作為人口眾多的農業大國，農村經濟強則中國經濟強。
中國的發展離不開經濟，經濟的發展離不開農村，農村的發展離不開農村金融的支撐。
一、我國農村金融結構現狀分析
（一）農村地區投入結構失衡
由于商業銀行的“盈利性、流動性、安全性”經營原則與農業生產的“高風險性、分散性、波動性、長期性”的特征相違背，農村金融機構中農業銀行的信貸投放重點由農業轉為工商業，其業務范圍由農村逐漸轉移到城市。
中國農業發展銀行是我國農村區域主要的政策性銀行，隨著糧棉油流通體制的變革，農業發展銀行從最初的綜合性職能演變為主要承擔糧食收購貸款等國家規定的農業政策性金融業務，對農村企業和農村發展投放的信貸資金很少。
農村信用社長期扮演農村金融主力軍角色，但由于受政策和規模等因素限制，雖然傾其全力，但仍然無法及時、足額的保證三農對金融的需求。
（二）農村金融機構市場功能錯位
農村金融機構市場功能應立足于支持農村經濟的發展，成為農村經濟調控的重要杠桿和手段。它與個體私營經濟在產權設置、運作方式等方面具有較多的相似性，從而能產生一種制度上的天然親和力；農村信用社規模小、機制靈活、管理層次少、自主性強、運行成本低，比較適合農村個體私營企業融資需求的特質。
由于管理體制的原因，長期以來我國農村金融機構市場功能錯位，存在與國有商業銀行爭業務、爭市場的現象，盲目擴張規模，偏離了合作制的發展方向。農村金融機構的發展不能填補國有商業銀行服務方向轉變和機構設置轉變改革所留下的農村服務空白，無力承擔起改革所賦予的重任。
二、優化我國農村金融結構的建議
（一）建立涉農金融風險補償機制，加快農村信用環境建設
農業是基礎產業，同時也是高風險、低產出的行業，為彌補金融機構提供農業金融承擔的政策風險和損失，世界各國對農業金融業務提供政策補償是普遍的做法。而我國農村金融機構雖然承擔了大部分政策性支農任務，但在財政補貼、稅收優惠等方面卻沒有建立相應的補償機制。這不僅加重了農村金融機構的經營負擔，降低了農村金融機構的競爭活力，而且遏止了農村金融的良性發展。針對農村地區開辦金融業務風險多、自然災害影響大、農民收入低、還款能力弱等問題，我國應建立健全涉農貸款風險補償機制。同時也要進一步加快信用環境建設，增強信用機構與農民之間的信息溝通，建立分散信貸風險的機制，減少信息成本或者降低交易費用，減少金融機構的風險。
（二）完善現代農村金融制度，提高農村金融結構效率
農村信用社是目前我國農村金融組織的主體，是農村金融的主力軍，改革和完善農村金融組織體系，首先應從農村信用社改革開始，把農村信用社做大做強。根據激勵相容的制度安排，地方政府應把農村信用社看做當地農村經濟發展的重要因素，允許地方財政代表地方政府入股，用優惠政策支持信用社化解支付風險。從農業銀行的比較優勢來看，其優勢不在城市而在農村，其核心競爭力的培育也應該在農村。農業銀行應加強縣以下機構建設，提高對農村金融市場的影響力，在農村金融市場上通過資金優勢、網點優勢、隊伍優勢和技術優勢為“三農”服務。
（三）加強農村金融結構管理體制建設，準確定位農村金融市場
農村金融結構是我國金融改革發展的一個新課題，農村經濟的發展需要國家進一步強化農村金融機構發展的經濟政策。農村金融機構是服務于農村經濟的金融主力，根據服務對象的多層次性和金融機構自身發展的差異性決定其經營上的多樣性。在經營中提供各自特有的金融服務，在此基礎上發展成分布廣、經營靈活、市場敏感度強的金融機構。在市場定位過程中，農村金融機構要樹立正確的經營指導思想，找準服務方向，調整資產負債結構，樹立適度規模經營、穩健有效發展的指導思想，加大對養殖業、農業產業化和優質特色農業的支持力度。要促進縣域經濟發展和金融機構適度競爭，允許社會資金參與現有金融機構重組和參股新設農村金融機構，推動交易工具和業務品種的創新，探索更適合中國國情的農村金融組織形式。應以市場配置的方式，從外延、內涵上積極拓展空間，根據自身特點，開展農村金融創新活動，以吸引和方便客戶。一方面，擴大傳統業務規模，更新觀念，改變以往經營方式，做到“人無我有、以特取勝”；另一方面，要增加業務品種，走出傳統業務的狹小范圍，在積極擴大資產與負債業務創新的同時，抓住中間業務的開拓和發展，使之成為新的效益增長點。農村金融機構還應完善經營規則，積極發展農民個人消費信貸，利用農村金融機構擅長經營零售業務的優勢，把經營觸角拓展到農民消費這塊金融服務的新領域。
〔關鍵詞〕 農村金融監管；微型金融；金融普惠；小額貸款公司；批發資金
〔中圖分類號〕DF438 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2014）04-0081-06
〔基金項目〕國家社會科學基金青年項目“統籌城鄉發展背景下農村信用制度建設研究”（09CFX044）；西南政法大學青年教師學術創新團隊項目資助
〔作者簡介〕王懷勇，西南政法大學經濟法學院副教授，夏威夷大學博士后，重慶 401120。
近年來，伴隨農村微型金融的勃興，農村金融逐漸呈現出新的生態和圖景；與此同時，農村微型金融的勃興所引發的新情況、新問題也給農村金融監管提出了新的要求和挑戰。受制于經濟與歷史的因素，傳統農村金額監管理念無法承載農村金融發展和農村金融監管的新情勢，理念的創新和實踐的探索已成為當下農村金融監管必須直面和著力解決的突出性議題。
一、彷徨與迷失：農村金融監管傳統理念的困境窮途
（一）農村金融監管傳統理念回溯
金融監管出現伊始，金融安全就成為監管工作中無可非議的核心理念和價值目標，基于特殊的歷史背景和文化傳統，安全理念在農村金融監管中等同于穩定，而這一理念在一定時期內也體現為國家對農村金融的抑制。然而，伴隨農村金融體制改革的縱深發展，在現實需要和觀念更新的推動下，金融抑制開始有所緩解，金融效率逐漸贏得重視。繼而狹隘的金融安全觀開始改觀，合規性監管的主導地位在農村金融監管中得以確立。由此，農村金融監管形成了以金融安全為主、金融效率為輔的監管理念。
（二）農村金融監管傳統理念反思
農村金融監管傳統理念的形成并非一蹴而就，而是與我國的經濟發展息息相關。可以說，在特定歷史時期里，農村的犧牲成就了城市化進程，農業的奉獻締造了工業化成就。然而，現階段我國工業化進程已進入中后期，破除城鄉二元結構，實現農村經濟的快速、可持續發展是一項系統性工程，而為農村居民提供充足的金融資源又是其中殊為重要的一環。2006年12月，中國銀監會出臺《調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策的若干意見》，允許境內外銀行資本、產業資本和民間資本到農村地區投資，并提出要在農村增設村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社等新型金融機構。新型農村金融機構從2007年初試點之初的四川、青海、甘肅、內蒙古、吉林、湖北等6省（自治區）到2007年10月擴大至全國31個省（自治區、直轄市），截至2010年末，全國已組建新型農村金融機構509家；與此同時，小額貸款公司也蓬勃興起，2010年末，各地已設立小額貸款公司數達2451家。〔1〕一時間，農村微型金融成為熱議話題，農村金融的景象也煥然一新。然而，農村金融監管并未針對這一特殊形勢作出必要且足夠的回應，農村金融監管依然如城市金融監管一樣，始終固執于安全與效率的平衡之中而無法給出關注和支持農村金融供給的結論。
此外，傳統的金融安全理念在新的情勢下也承受著現實的壓力和潛在的沖擊。農村微型金融于近年來在我國興起，其風險的特殊性進一步強化了對于金融安全的渴慕。農村微型金融的風險主要體現在以下四方面：第一，農民借貸一般并無可供抵押的財產，一旦期間屆滿而無力償還貸款，缺少抵押擔保的債權便難以實現。第二，農村微型金融尚處于起步階段，仍有較為明顯的政策性特征，部分農民將其視為國家給予的特殊福利，這種誤解易于滋生償還貸款的惰性，也會引發金融風險。第三，農業生產易受自然災害影響，而農民收入主要依靠農業生產，一旦自然災害發生，收入減少將不可避免，信用風險將被凸顯。第四，農村微型金融中個體所涉金額普遍較低，風險往往具有隱蔽性，不易察覺，風險在遮蔽下不斷積聚，系統性風險亦可能蘊含其中，待風險顯現，將難于收拾。與此同時，在現實需求與政策支持的共同推動下，包括小額信貸在內的農村微型金融迅速發展，國外金融勢力也日益覺察到這一有利可圖的契機，開始逐漸介入我國農村金融市場，國外資本的進駐不僅為我國農村金融注入了活力，同時也埋下了未知風險。
傳統農村金融監管以合規性監管為主，對于風險性監管，尤其是對于系統性風險的防范鮮有關注。我國農村金融市場本身并不十分健全，行政力量常常過度介入，與城市金融相比，農村金融機構在經營、管理等方面都明顯滯后，且農村金融服務主體數量眾多，規模較小，風險防范能力也不強，整個農村金融體系較為脆弱。尤其是伴隨國際金融市場聯系的愈發緊密以及境外資本的不斷滲入，系統性金融風險將急劇增加，監管責任之重不言而喻，轉變傳統安全理念已迫不及待。
農村金融監管雖然已經出現了注重金融效率的動向，但與金融安全相比，監管工作對于金融效率的態度始終顯得搖擺不定，一方面顯示出力求金融效率的決心，另一方面在落實上又顯得躡手躡腳、顧慮重重。因此，我國農村金融監管中金融效率總給人以欲放還羞、似有還無的外觀。與此相關聯，我國現階段的農村金融監管對于金融效率的理解尚顯狹隘、淺薄，金融效率對于農村金融監管而言仍然是一個籠統的概念，缺少詳盡而又可得落實的內涵，因而傳統農村金融監管中的金融效率毋寧說是一種朦朧的感性觀念，尚未內化為一種真正的理念。
二、重塑與再生：農村金融監管理念的創新
（一）金融普惠
1.金融普惠的內涵與意義。普惠金融體系（inclusive financial system）是聯合國在“2005國際小額信貸年”推出的一個新的概念，普惠金融體系核心的目標是：有效且全方位地為社會所有階層和群體提供金融服務。它既須強調金融服務的普遍性，又要關注收益的普遍性，即金融服務要面向所有階層、群體，同時各個階層和群體均能從金融服務中切實受益。基于普遍性的要求，普惠金融體系的核心任務在于服務中低收入群體和貧困群體。農村微型金融為廣大農戶提供存款、保險及匯兌等金融服務，同時更要秉持“授人以漁”理念為農戶提供小額貸款的便利。在中國，基于體制性的原因，在金融領域主要表現為資金單向地從農村流向城市，從而產生嚴重的“系統性負投資”問題。可以說，農民之所以貧困，在一定程度上正是源于此。農村微型金融的出現為農戶帶來希望，帶有扶貧性質的金融服務可以在很大程度上解決信貸難題。因此，鼓勵和大力支持農村微型金融的發展已經成為必然趨勢，這也是金融普惠的價值所在和目標所向。
金融普惠的理念得益于近30年來亞洲、拉丁美洲等地區小額信貸的廣泛而深入的實踐。從這個意義上講，普惠金融體系是小額信貸理論和實踐的產物，而小額信貸又是農村微型金融的中堅力量，因而金融普惠與農村微型金融有著極高的契合度。我國近年來對于包括小額信貸在內的微型金融愈發重視，并在政策層面給予了較高的關注，普惠型的農村金融體系建構工作已經開始。因此，金融監管作為金融運行的有力保障，亟須對此作出回應：即時更新監管理念，將金融普惠理念納入農村金融監管工作之中，作為設計農村金融監管具體制度，出臺農村金融監管配套政策、措施以及指導農村金融監管工作的依據和支撐。
2.金融公平――金融普惠的終極追求。從本質上講，金融普惠源于對金融資源配置不平衡現狀的反思。傳統金融體系過于強調資金的流動性，而忽視了對金融資源分配的關注，致使廣大農民成為被金融拋棄的群體。強調金融公平正是對這一現實的矯正。
具體而言，金融公平包含兩方面的要求。其一，公平享有、利用金融資源。金融是現代經濟的重要支撐，亦是現代社會中人們生產生活難以離開的憑借，這一重要資源的分配應針對所有階層和群體，每一階層、每一群體都應當公平享有金融資源。比公平享有金融資源更深一層次的是公平地利用金融資源，它所彰顯的金融公平不僅僅是名義上的，更應該是現實的、觸手可及的。公平利用金融資源又有兩層含義。一方面，強調金融資源利用在優勢一方與弱勢一方的平衡，處于經濟上強勢的階層、群體不應不當地擠占弱勢一方的金融資源利用空間，過度利用弱勢一方金融資源的份額；另一方面，弱勢階層、群體應有利用金融資源的可能性，其利用金融資源的條件和途徑應當得到保障。其二，公平享有獲得金融服務的權利。金融公平意味著獲得金融服務的權利不因種族、信仰、性別、貧富等差異而有所區別。這一權利并非欲達致所有人都能享有相同質和量的金融服務的目標，而是要求所有人都有相同的機會，即農民與市民、企業一樣享有獲得金融服務、享受金融資源的機會，因而屬于形式上的公平。
（二）金融安全
防范金融風險，確保金融安全是金融監管永恒的主題，拋開了金融安全，便無所謂金融監管。現代金融因其行業所固有的脆弱性，對于安全的關注和強調更顯理所應當、理固宜然。但是“由于金融交易的復雜性、金融資產的虛擬性、金融行為的關聯性等特質……現代金融法律所關注的安全價值，已經不限于市場主體個別的財產保障與風險防范的能力，而是更多涉及區域的、國家范圍的甚至超越一國領域的、蘊涵著多層次要素的綜合性范疇”〔2〕。現代金融究竟將為福祉效勞，還是為風險張目，這在很大程度上取決于金融監管的成效。2012年1月6日至7日，我國第四次全國金融工作會議在北京召開，加強和改進金融監管、切實防范系統性金融風險成為會議重要議題。金融安全理念更新的動向已清晰可見。我國農村微型金融的興起反映了農村經濟發展的現實需求，而這新一輪農村金融的“拓荒”又與金融全球化相伴，農村金融所特有的風險以及薄弱的金融監管在金融開放的趨勢下將面臨空前的挑戰，傳統上樸素的金融安全觀已難以應對當下的復雜局勢，以系統性金融安全為核心的新的金融安全理念亟須確立。
（三）金融效率
在農村金融監管中，強調金融效率的理念，就是要為金融效率提供必要的制度保障和良好的法律環境。農村金融監管中的效率理念主要體現在四個方面。
其一，農村金融監管中的效率理念體現為農村金融組織在農村金融市場中的有序、正當競爭。有序的競爭環境最核心意蘊在于保障農村金融服務主體享有均等參與競爭的機會。長期以來，農村信用社在我國農村金融市場中一直占據著重要地位，由此導致農村金融市場的競爭不充分、活力明顯不足；而農村金融市場在現實需求和國家政策的推動下，業已呈現出金融市場主體多元化的趨勢，新型農村金融服務主體不斷涌現，這為農村金融資源的有效配置和農村金融市場效率的改善提供了新的契機，建立良好的競爭規則和競爭環境已成當務之急，唯此才有可能使農村金融的新興萌芽最終蔚然成蔭。
其二，農村金融監管中的效率理念體現為農村金融服務主體的高效運營。農村金融市場主體的個體效率對于農村金融市場整體效率的影響是直接而深刻的，如果沒有農村金融組織個體的效率，那么農村金融的整體效率便無從談起。農村金融監管秉持金融效率理念，就必須關注農村金融服務主體個體的高效運營。監管權力的濫用和僭越往往致使金融服務主體的自主經營權受到侵犯，引發金融市場受到行政權力的不當干預，效率低下和無效率的危險正隱藏其間。因此，合理協調“有形之手”和“無形之手”的關系是保障金融效率的應有之義，其核心內容在于合理配置金融監管權力，規范監管權力的運行，勿因行政權力的不當行使而干涉了農村金融服務主體的有效運營、阻礙了農村金融市場內在作用的發揮。
其三，農村金融監管中的效率理念要求農村金融監管應當尊重金融創新。現代金融脫離了創新必然意味著倒退，統籌城鄉經濟發展的戰略布局使得農村金融創新的現實意義和作用進一步彰顯。金融創新能夠有效拓展農村金融機構業務的種類、范圍，在滿足農村金融需求的基礎上能夠進一步刺激這一需求，激勵、引導農民參與到經濟活動當中，盤活較為僵化的農村市場，實現農村金融資源的優化配置。因此，傳統上唯重安全的農村金融監管須要正視金融發展規律和時代背景，對農村金融創新給予必要的生存、發展空間。但金融監管尊重和重視金融創新并不意味著徹底放任任何形式的金融創新，監管者仍須審查每一項金融創新產品的風險性，考量現有法律、法規和現有監管資源、監管能力對于該創新產品的可駕馭性，避免因金融創新的任意性遺留金融安全隱患，亦即農村金融監管須實現金融效率與金融安全的衡平。
其四，農村金融監管中的效率理念必須回應經濟全球化、金融全球化的新要求。經濟全球化、金融全球化不僅為各國的金融安全帶來了空前挑戰，也給各國的金融競爭力提出了更高要求。在全球化浪潮中，各國圍繞金融資源進行的競爭已愈演愈烈，而這一競爭已經超出各國金融機構之間競爭的范疇，更表現為各國法律制度之間、各國金融監管機構的理念和水平之間的競爭。如果農村金融監管在理念上沒有做好應對經濟全球化、金融全球化所帶來的國際金融競爭的準備，那么本國農村金融機構在這場競爭中勢必會處于不利地位。我國現代農村金融業起步的時間較晚，真正融入全球經濟的時間更短，競爭力明顯不足，但我們仍可以利用后發優勢，總結發達國家的經驗教訓，構建起一套行之有效、具備充足競爭力的法律制度，為我國農村金融競爭力的迅速提升提供必要的制度支撐，而構建完備的法律制度的前提就在于監管理念的更新，即以全球化的視野重新審視我國現階段農村金融監管，并據此對固有的制度作出調整、并進行新的探索和嘗試。
（四）金融普惠、金融安全與金融效率的共融與平衡
農村金融監管理念的創新不可避免地使農村金融監管面對理念之間的沖突和對立。然而，其間的沖突和對立并非是絕對的。人們的諸多理念反映了人類共同體所普遍追求的價值觀念，正是這種沖突的非絕對性，為金融監管理念的協調與平衡提供了可能，留有了余地。然而，如何實現農村金融監管諸理念的共融與平衡，無論學界還是實務界至今仍未達致共識。有學者指出，解決金融監管理念抑或價值（主要針對安全與效率而言）的沖突應遵循兩項原則：其一，區別社會發展階段性特點相機選擇安全或效率的優先性；其二，堅持比例原則，為保護較為優越的法律價值、理念將侵及另一法益時，不得逾越此目的所必要的程度。〔3〕這無疑為我們解決金融監管理念沖突提供了有益的思路。
由此，協調金融監管理念的沖突，必須遵循以下四項原則：第一項是統籌兼顧原則，在農村金融監管立法和制度設計時，以金融安全、金融普惠、金融效率理念統籌考量具體制度和規則的妥當性。第二項為金融安全優位原則，金融安全應在農村金融監管理念中處于優先地位；當然，強調金融安全并非拒斥其他理念。具體至金融安全與金融普惠、金融效率的關系上，應遵循如下規則：金融安全、金融普惠、金融效率沖突之處，當以金融安全作為查驗標準。具言之，以金融普惠或金融效率理念設計的制度和規則如果可能誘發系統性金融風險時，必須予以舍棄，因為系統性金融風險的爆發具有極強的破壞性，不僅能夠破壞金融普惠、金融效率所帶來的現實利益，甚至將成倍吞噬人們的固有財富；當依據金融普惠、金融效率理念設計的制度和規則可能誘發一般性金融風險時，須要綜合考量風險發生的條件和可能性以及監管之外的手段（如金融機構的自身運行規則、金融市場的正向激勵等措施）的有效性等因素，以此確定二者的優先性。
第三項原則和第四項原則分別為歷史性原則和具體性原則，這兩項原則旨在協調金融普惠理念與金融效率理念之間的關系。總體而言，金融普惠與金融效率之間的沖突遠不及金融安全與此二者的對立。金融普惠在很大程度上取決于金融效率，就一定意義而言，金融普惠是一種整體性的金融效率，是惠及全體的金融效率。但在傳統上，我們更習慣于從一般語義上理解金融效率，由此而產生部分的效率和整體的非效率。金融普惠正是對金融效率觀因自然慣性所產生的這一偏差的矯正。但是由于實質性的金融普惠必須以一定的經濟條件和金融發展水平為基礎，因而金融普惠與金融效率的關系具有較明顯的歷史性特征，二者的平衡須置于特定歷史發展階段，階段不同則傾向有別。需要澄清的是，以特定發展階段作為判斷標準平衡金融普惠與金融效率的關系，并不是要二者擇一、非此即彼，而是需要在兩者之間有所側重。在明確當前階段二者的主導性理念后，仍須要通過第四項原則，即具體性原則進行檢驗，亦即通過歷史性原則所得出的結論只具有推定效力。某一階段主導性理念并非時時處處不容置疑地占據優位，如何權衡、妥協仍須在具體制度和規則中進行衡量，通過對某一具體制度和規則的目的、功能（包括正功能和負功能）的全面評估，進行最終抉擇。換言之，雖然依據歷史性原則而選擇出相對優位的某一理念，但根據具體制度和規則的特定需要仍須作出相應的調適。
三、從理想到現實：農村金融監管創新理念的實踐探索
農村金融監管理念的創新為我們描摹了通往理想的農村金融監管的改革方向。然而，只有夢想照進現實，才不至于使農村金融監管的實施落入“看起來很美”的境況。鑒于小額貸款公司是農村微型金融中的典型代表，因此，本文將主要對小額貸款公司進行探討，希望以此為視角，為我國農村金融監管的實踐探索提供有益的啟示與借鑒。
（一）市場準入監管
與其他行業相比，金融行業特有的風險性注定了其在市場準入方面須有更高的要求，無論是資本、從業人員，還是審批方式等方面都要更為嚴格。嚴格的市場準入也構成金融監管的第一道防線。近年來，“三農”對于金融的需求日顯迫切，普惠金融體系在系統解決“三農”問題、統籌城鄉發展、擴大內需等方面都具有重要的戰略意義。由于農民的金融需求長期以來無法獲得滿足，民間借貸暗流涌動，但因其游離于監管之外，導致風險不斷累積，溫州危機在一定程度上正是映射了這一事實。所以，降低門檻、放松準入已經成為農村金融監管的新趨勢。“降低門檻、放松準入”并不是架空市場準入監管，使其形同虛設，而是要從簡化準入申請的手續與流程入手，盡量剔除不合理、過于嚴苛的準入條件，吸納更多的微型金融服務主體進入農村金融市場。從這個意義上講，“降低門檻、放松準入”并不意味著放縱風險，而是力圖將金融監管和風險防范的任務進行后移，協調金融安全與金融普惠的沖突，從而實現二者的共融與平衡。
（二）監管主體的重塑
1.明晰監管主體
我國銀行業金融機構及其業務活動由銀監會統一監管，對在中華人民共和國境內設立的金融資產管理公司、信托投資公司、財務公司、金融租賃公司以及經國務院銀行業監督管理機構批準設立的其他金融機構的監督管理，適用《中華人民共和國銀行業監督管理法》對銀行業金融機構監督管理的規定。根據銀監會的《關于小額貸款公司試點的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），小額貸款公司是“由自然人、企業法人與其他社會組織投資設立，不吸收公眾存款，經營小額貸款業務的有限責任公司或股份有限公司”。由此表明，小額貸款公司并非銀行業金融機構，但小額貸款公司屬于專門從事貨幣信用的組織，在本質上具有非銀行業金融機構的特有屬性，“在我國財務公司也稱金融公司，是指提供信貸及理財等金融服務的非銀行金融機構，開放型的財務公司一般不能吸收活期存款，不能向社會提供轉賬、結算功能。小額貸款公司與財務公司功能相似，小額貸款公司經營貸款等業務，當然屬于非銀行金融機構。”〔4〕因此，對于小額貸款公司的監管應屬銀監會之責。
然而，《指導意見》指出：“凡是省級政府能明確一個主管部門（金融辦或相關機構）負責對小額貸款公司的監督管理，并愿意承擔小額貸款公司風險處置責任的，方可在本省（區、市）的縣域范圍內開展組建小額貸款公司試點。”現實操作中，小額貸款公司監管責任一般由政府金融辦承擔。由此引發的問題是，政府金融辦對于小額貸款公司的監管目前并無法律、法規作依據，監管方式、監管程序、監管內容、職權的范圍等現實問題都無法予以回應，而且在監管的專業性和監管資源方面，政府金融辦顯然無法與銀監會相比，這使得監管難于落實。此外，“有的將小額貸款公司的機構設立監管與業務監管分離，機構設立由金融辦審核，業務監管由工商局、財政局等機構負責。”〔5〕多頭監管必然使各方爭權避責，在很大程度降低監管實效，因此，從金融效率理念的角度出發，恰當的處理方法應是將小額貸款公司的性質定位為“經國務院銀行業監督管理機構批準設立的其他金融機構”，由銀監會作為監管主體對其進行監督管理。
2.培育行業自治組織
我國農村金融監管力量的薄弱已是不爭的事實，將完善監管工作的全部希望寄托于行政力量絕非真正出路，培育行業自治組織在此背景下顯現出重要的現實意義。雖然目前小額貸款公司在全國范圍內已經陸續成立了區域性的行業協會，但其發展較為零散，并沒有統一的全國性行業協會作為領導，區域性的省級、市級行業協會各自為政，缺乏有效的溝通與協調，使得行業協會的促進作用在實踐中并不能有效發揮。因此，秉承金融效率的理念，應當積極鼓勵和培育基層農村金融自治組織以及專門性自治組織，建成從地方到全國的體系化、層次化的行業協會。以小額貸款公司為例，省級行業協會應當及時梳理現有協會體系，全面掌握其區域范圍內現有基層行業協會的基本情況，協調促進強強聯手、優勝劣汰，確保基層機構合理分布、健康運行，從而緩解目前農村金融監管壓力，逐漸形成多層級的農村金融監管體系。
（三）監管內容與方式的拓展
1.監管內容的拓展
《指導意見》要求“小額貸款公司在堅持為農民、農業和農村經濟發展服務的原則下自主選擇貸款對象。小額貸款公司發放貸款，應堅持‘小額、分散’的原則，鼓勵小額貸款公司面向農戶和微型企業提供信貸服務，著力擴大客戶數量和服務覆蓋面”。但在小額貸款公司的實際運營過程中，由于部分小額貸款公司位于城市市區，脫離了農村金融市場，“三農”貸款所占比例較低。監管部門對此類現象未能予以足夠關注。雖然降低“三農”貸款比例在客觀上一定程度降低了小額貸款公司運營風險，但由此易使得小額貸款公司逐漸向一般貸款公司演化，甚至使小額貸款公司成為投資者為換取政策優惠而設計的權宜之計或過渡性選擇，從而使國家支持小額貸款公司發展的目標落空。考慮到小額貸款公司目前的生存境況，并鑒于行政干預的適度性要求，就現階段而言，強制性規定和剛性的要求并不可取，較合適的選擇是建立起一套有效的評價體系。在該評價體系內，應考慮涵括小額貸款公司在農村設立營業網點的數目、年度涉農貸款總額及其所占貸款總額的比例、年度涉貧困農戶貸款總額及其所占年度涉農貸款總額比例、年度涉農貸款筆數及其所占年度貸款總筆數的比例、年度涉貧困農戶貸款筆數及其所占年度涉農貸款筆數的比例等內容。通過建立有效的評價體系，作為小額貸款公司享受稅收、政策優惠的依據和市場評價的依據，可以激勵和引導小額貸款公司將資金更多投向“三農”領域。
2.監管方式的拓展
我國現階段農村金融監管方式主要采用合規性監管。所謂合規性監管，是指監管部門對金融機構執行有關政策、法律、法規的情況所實施的監管，它主要是檢查金融機構業務經營是否符合金融政策和金融法律法規的要求。〔6〕因此，合規性監管只強調金融機構業務經營的合法性審查，對于經營中潛在風險與安全隱患在所不問。此外，合規性監管方式側重事后處罰，使得金融監管無法起到預測和防范作用，且在金融安全遭到巨大破壞之時，此種事后救濟顯得微不足道，甚至毫無意義。因此，革新金融監管方式，一方面要求實現合規性監管與審慎性監管的結合，另一方面須拓展新的監管方式，尤其是在國家著力支持農村微型金融發展的背景下要探索適合于小額貸款公司的監管模式。目前，通過資金批發實現對小額貸款公司的監管已成為新的動向，將資金批發給貸款公司，風險性總體上會小于其他的單一客戶。原因在于，將資金批發給貸款公司后，小額貸款公司會繼續將資金貸給成百上千的客戶，而這些客戶同時無力還款的概率極低，信用風險被極大程度地分解，因此，小額貸款公司破產的風險要小于一個實業企業破產的風險。故而，將資金批發給貸款公司，其風險性遠遠低于商業銀行將資金貸給其他單一客戶的情形。通過批發資金的方式在事實上降低了商業銀行的信用風險，誰批發誰監管的模式將監管權力移轉至資金批發主體，極大地提高了監管的動力和效率，但在批發資金所審查的內容和程序的設計上以及這一監管模式與一般意義上的金融監管的銜接方面仍須作進一步的探索。
（四）金融風險危機應對機制與市場退出機制的完善
1.危機應對機制的完善
一套完備有效的金融風險危機應對機制有助于避免因為既有金融風險的擴張和蔓延導致的系統性金融風險，最大限度地降低損失。但目前我國金融風險應對機制，尤其是農村金融風險的應對機制仍屬金融監管中的短板，危機應對尚未實現制度化，危機處理常常是因事而動，臨時組織，難以在第一時間作出有效應對，使得危機處理的效用大打折扣。
完善農村金融風險應對機制應著力于以下四個方面：第一，完善風險預警機制，實現危機應對與風險預警的有效銜接。將風險扼殺于萌芽，是金融監管的最優效果，一旦風險萌發、危機顯現，危機應對的效率極為重要，分秒之間甚至可以決定整個局勢的走向。建立風險預警機制并在風險預警與危機應對之間建立有效銜接，能夠將風險防范的關口前置，確保危機處置的及時性，避免貽誤時機，最大程度阻止危機的時空延伸。第二，明確危機處置主體的職責分工。農村金融監管中，地方政府往往承擔著處置風險的責任，而實際操作中地方政府又常常需要銀監會、人民銀行的介入予以配合，但各方的權限、職責并未得到明晰劃分，常常臨時授意、臨危授權，職責不清不可避免地將產生工作重復或缺位，使危機應對混亂無度。事前明確危機處置中各主體職責分工尤為重要，唯此才能確保危機應對的效率性。第三，規范危機應對中行政干預的程序。程序是一切制度的現實保障，金融風險的危機處置亦不例外。行政干預無法做到完全理性，為克服權力的不當介入而導致危機處置的盲目性和隨意性，必須對行政干預的條件作出明確限定，并設定行政干預的一般性程序，以此規范監管中的行政干預。第四，建立危機處置的責任機制。無責任即無約束，倘無約束制度的落實便無從保障，因此，對于因遲滯應對危機，隨意、盲目進行干預而導致額外損失以及在危機處置過程中未盡職責的責任人須追究行政乃至刑事責任。
2.市場退出機制的完善
較之于市場準入，目前我國金融行業市場退出機制明顯滯后，完整的退出機制始終未能有效建立，而農村金融行業的退出機制更顯空白。囿于維穩的特殊政策性考量，地方政府在對待農村金融機構退出問題上始終保守謹慎，擔心農村信用社這樣具有一定政策性的金融機構一旦退出市場，當地金融服務極易產生留白。然而，如果一些背負沉重不良資產負擔的農村信用社持續畸形運營而又“無路可退”，風險必然會不斷累積沉淀，從而積重難返，甚至誘發系統性風險。
2005年，銀監會首次進行農村信用社退出市場的嘗試，對青海省格爾木市8家長期經營不善、資不抵債、扭虧無望的高風險農村信用社予以撤銷。〔7〕這表明了構建農村金融監管市場退出機制的動向和決心，然而相關法律法規遲遲未能跟進，2007年重新修訂的《企業破產法》雖已為市場退出提供了可遵循的法律框架，但金融機構并未納入其中，《銀行業金融機構破產條例》的起草于2011年重新啟動，但何時完竣尚不可知。需要指出的是，接管、重組、解散、撤銷等退出制度的構建并不足以保證市場退出機制的完備建立和有效運行，相關配套設施也十分必要。《銀行業金融機構破產條例》之所以遲遲未能出臺，其中一個不可忽視的原因即是存款保險制度的缺位。在沒有存款保險制度作保障的情形下，貿然進行大規模農村信用社清理工作，易于引發信用恐慌和農村經濟秩序的紊亂，無論金融安全還是金融普惠的理念都將就此淪為空談。與此同時，農村微型金融的快速發展也帶來了新的情形，我國小額貸款公司依照規定不能吸收存款，不存在適用存款保險的適用空間，然而小額貸款公司資金除了自有資金外須經由商業銀行批發資金，在大規模退出市場之際亦會對商業銀行和整個金融體系造成不小的沖擊，與之相適應的配套措施有待研究。
構建農村金融市場退出機制，需要著重關注的另一問題是問責制度的設計。問責機制的缺失在一定程度上會助長風險萌芽，農村信用社因其一定程度上特有的行政性特征，約束激勵效用要遜于商業性銀行，這在無形中放大了農村金融退出監管問責機制缺失的弊端，因此目前亟須建立完備的問責機制，查處管理人員在經營管理過程中的失職、違法行為，追究其民事、行政、刑事責任確屬必要且緊迫。此外，問責機制中問責對象不應限于金融機構管理人員，監管人員亦應納入其中。我國農村金融監管力量薄弱，監管不力始終是檢討農村金融監管工作時無法回避的現實問題。應當說，無論多么先進的監管方式和制度，如果無法保障其有效執行都將淪為擺設，“僅供欣賞”的外觀和“自我陶醉”的功能，無法產生任何實質意義。倘若監管人員怠忽履行監管職責，而又無須承擔責任，無疑將助長監管工作的懈怠之風，使得本來就已捉襟見肘的監管更顯孱弱。
〔參考文獻〕
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關鍵詞：縣域金融；金融監管；法律制度；研究綜述
中圖分類號：F832.2 文獻標識碼：A 文章編號:1003－9031(2012)07－0045－03 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2012.07.10
一、縣域金融監管基礎理論研究現狀
我國對縣域金融的研究始于20世紀末，起步較晚，對縣域金融的概念并沒有形成統一的定義，但從各類文獻中我們不難歸納出縣域金融的具體特征、范圍和功能等。
（一）縣域金融內涵的界定、范圍和功能
宏觀意義上的縣域金融由政策性的農業發展銀行，以及工商銀行、農業銀行、中國銀行、建設銀行等四大國有商業銀行，城鄉信用合作社，郵儲銀行等金融機構組成；在主體上，縣域金融存在于城市與農村金融之間，既不屬于城市金融，也不能簡單概括為農村金融；“金融”與“縣域經濟”相結合，是建立在以行政縣域劃分為基礎之上的[1-3]。伴隨著金融體制改革的不斷深化以及我國金融市場的不斷完善，縣域金融服務也逐漸超越了原有的縣級領域，能夠在較大范圍內進行資金融通，實現良好的資源配置，但我國的金融體系仍無法去掉其行政區劃的特色。因此，本文認為，以行政區劃角度來研究“縣域金融”更為準確。
我國縣域金融中除了原有的農業發展銀行、農業銀行、農村信用合作社以及郵政儲蓄銀行等四家正規金融組織之外，新生的村鎮銀行、額貸款公司實力有限，還沒能在廣大縣域區域站穩腳跟[4]。然而，有許多學者持相反意見。近年來，伴隨縣域金融機構準入門檻的不斷降低，在原有四類銀行基礎之上，以小額信貸公司、村鎮銀行、農村資金互助社為主的新興農村金融主體已改變了縣域金融體系的原有格局，并逐步發揮不可替代的作用[5]。隨著縣域經濟的發展，縣域金融對地方經濟的推動作用也日益明顯，新型合作金融在中國銀行業監督管理委員會“三個辦法、一個指引”的規范下，也逐漸擴大了縣域金融監管的范圍。
縣域作為工、農經濟的交匯點，發揮農村金融對縣域經濟的推動作用至關重要。然而，目前我國東、中、西部縣域金融發展都遠遠落后于當地經濟發展，同時縣域金融的發展也沒有對縣域經濟增長產生實質性的影響，這與我國縣域金融監管不力是分不開的[6]。
（二）金融監管的內涵和目標
目前學界對縣域金融監管的研究并沒有農村金融中獨立出來。金融監督和金融管理的總稱即為金融監管。從詞義上講，金融監管旨在金融監管部門對金融機構實施的檢查、督促以及日常管理，并以此維持金融市場健康、有序發展，政府通過金融監管部門對金融交易的行為主體進行的各種限制，是政府進行的市場規制行為；還有人擴大了金融監管的界限，主張金融監管除了金融監管機構對單個、傳統的金融機構或業務進行監管之外，還要對整個金融體系的系統性風險以及金融衍生品的創新業務進行監管，以有效防止系統性金融危機的發生[7-8]。
金融監管的目標一般意義上在于防范和化解金融市場風險，保護公平競爭，提高金融效率，具體意義上在于保護存款人和其他債權人的合法利益，促進和保證整個金融業和社會主義市場經濟的健康發展。縣域金融監管的目標則定位于維護縣域金融市場的穩定，保障縣域金融市場安全，促進金融真正起到支持縣域經濟的作用，保證縣域經濟主體的金融發展權，特別是處于金融權益保護末端的農民金融權益保護。
（三）其他相關理論
不完全信息理論。信息在金融市場中的作用至關重要，如果金融市場上信息是完整的，則資金盈余者信任，資金投入后的預期效益，能夠使雙方達成共識，這就為投資者收回成本以及預期收益提供保障，這是理想狀態下的運作模式。然而，實踐表明，金融市場是一個信息不對稱、不完全的市場，由此產生了 “逆向選擇”和“道德風險”[9]。為了防止各種風險的發生，只有通過引入政府監管這一準公共產品，以保證金融市場的健康和安全。
不完全競爭理論。除了不完全信息之外，金融市場還普遍存在著不完全競爭或者壟斷現象，金融產品和服務的特點決定其不完全適用自由競爭規則。對待金融機構的市場準入，政府按照法定標準設置了一定高度的門檻，金融監管機關對其進入條件進行審核，達不到相應標準的則不能成立金融機構。然而，金融市場還具有規模經濟的特點，這一特點決定了各類金融主體在自由競爭過程中容易演變成為壟斷，還會給整個金融體系的穩定性帶來風險[10]。因此，只有引入金融監管機制，才能夠防止這種風險的發生。
二、縣域金融監管存在問題的研究
（一）縣域監管主體體系不健全
作為縣域金融重要組成部分的民間金融，由于一直游離于正規金融之外，其監管主體不明確，這種主體上的缺位導致農村民間金融的監管主要依賴于被監管者的自律，游離于監管之外，作為自身的監管主體并沒有發揮自律的監管作用[11]。縣域農村金融的風險控制主體供應不足，在監管主體不足的情況下應加強自律建設，“三駕馬車”監管職能未充分實施，多元化監管依然存在[12]。我國金融監管主體分離不利于形成監管合力，同時風險控制主體缺位，使監管難以全面有效[13]。
針對我國縣域金融監管主體制度存在的問題，筆者認為，統一監管是各國進行金融監管的趨勢，在我國縣域展開統一金融監管模式試點，設立縣域金融監管委員會，對縣域金融進行統一監管。縣域金融監管委員會作為縣域金融監管的主體，主要職能在于保障縣域金融市場秩序穩定，維護廣大農戶、農村經濟組織的金融發展權。
城鄉一體化是黨的十七大確定的我國在21世紀的重大經濟社會發展戰略,是破解“三農”問題、實現城鄉均衡發展的根本性舉措。在城鄉一體化進程中,農村金融在推進農村發展、實現城鄉互促共榮等方面扮演著至關重要的角色和功能。而農村金融能否有效發揮其作用又取決于農村的金融生態狀況。
金融生態是個仿生概念。2004年,中國人民銀行行長周小川最早將生態學概念系統地引申到金融領域,并強調用生態學的方法來考察金融發展問題[1]。2005年10月19日上海證券報獨家首發了《中國城市金融生態環境評價》。隨后,有關金融生態研究蓬勃發展起來。
關于農村金融生態環境建設問題,主要的研究成果如下。王松奇(2005)[2]等人認為,金融生態就是指影響金融市場運行的內外環境和基礎條件。邢勃(2008)[3]認為,金融生態環境是指影響或決定著金融主體生存狀態及變化趨勢的經濟及社會環境。中國社會科學院金融研究所(2009)[4]認為,中國的金融風險不僅源于金融業自身,而且更廣泛地源于金融業賴以生存與發展的外部環境,并對2008-2009年度中國地區金融生態環境進行了評價。傅江湲、江發元(2010)[5]認為,修改完善相關法律法規,賦予農村集體資產完整的權能,增加農村金融主體貸款的保障性要求等是促進農村金融生態環境健康發展的有效途徑。周妮笛(2010)[6]以湖南省為例,采用14個地級市的調查數據與截面數據,運用AHP-DEA模型分析了區域農村金融生態環境的現狀及其影響因素,指出農村金融生態環境存在明顯的區域差異,農村信用環境、農村法律環境和農村經濟發展水平是造成這一區域差異的關鍵因素。安強身(2009)[7]認為,農村金融生態環境質量評價是實現我國農村社會、經濟可持續發展的基礎,并從法制環境、信用環境、農村經濟金融發展等方面,對我國農村金融生態環境評價指標體系進行研究。柳成、張翠寧(2010)[8]運用系統論構建了金融生態環境評價的理論模型和金融生態環境評價體系,并對金融生態環境組織實施的相關問題提出了建議。楊福明(2008)[9]運用金融生態理論,從金融生態環境角度分析了非正規金融存在的經濟基礎、非正式制度的作用、法制環境以及金融生態的自我調節機制,并提出相應政策建議。
以上研究成果對農村金融生態環境的內涵、存在問題、對策、評價體系以及非正規金融等其他相關領域都進行了比較深入的研究,這對改善我國農村金融生態環境以及相關研究的進一步深化都具有很大意義。但是,這些研究成果都沒有從城鄉一體化這一基本背景下,研究我國農村金融生態建設問題,本文則力圖研究城鄉一體化進程中的農村金融生態環境建設問題。
二、城鄉一體化與農村金融發展
在人類社會發展歷史中,城鄉關系經歷了四種形態:鄉育城市、城鄉分離、城鄉對立、城鄉融合。推進城鄉一體化就是實現城鄉關系從“對立”走向“融合”的必經過程和環節。從本質看,城鄉一體化就是城鄉在平等基礎上的互動發展,即城帶鄉、鄉促城,并最終實現城鄉的和諧發展。
“城鄉一體化”可以用三個標準來衡量,即:城鄉二元制度的消除與農村平等發展權利的獲得;農村經濟與城市經濟的有效互動;社會福利實現城鄉居民共享。而要達到這三個標準,農村金融的發展是不可或缺的重要一環。
在現代經濟中,金融雖然是經濟的核心要素之一,但經濟始終是金融的基礎。一方面,經濟發展必然引起金融市場的擴張和對金融需求的增加,進而推動金融發展;另一方面,金融發展狀況也對經濟發展有著很大的影響作用,有效的金融制度和金融市場會推動經濟發展,相反則會制約經濟的發展[10]。眾所周知,我國長期的城鄉二元化發展模式不但造成了農村經濟、社會發展水平遠遠滯后于城市的發展水平,而且還存在比較明顯的制度歧視,如城鄉在教育、社會保障、金融等方面存在不對等的發展政策和環境。城鄉一體化就是要破除城鄉不平等的發展制度、環境和政策,以快速推進農村的發展。這對農村金融來說,既是機遇,也是挑戰。城鄉一體化為農村金融發展創造了新需求、新機遇,提供了廣闊空間。隨著城鄉一體化的發展,農村金融機構必將獲得更好的制度平臺和市場空間,在金融市場中更具競爭性和發展力。農村經濟的快速發展必將吸引大量的金融資金流轉在農村領域,這無疑有助于農村金融機構的長足發展。其次,城鄉一體化的實現也需要高質量的農村金融服務。城鄉一體化發展的重點和難點都在農村。而農村的基礎設施建設和產業結構調整、農業生產的發展、農民收入的增加等都需要大量的金融資金的支持和快速、便捷的金融服務。
現實地看,目前我國農村金融發展狀態不容樂觀。主要表現為:農村資金大量流向城市的狀況沒有根本改善;農村金融服務能力相對滯后的狀況沒有根本改善;農村建設資金缺口巨大的狀況沒有根本改善;農村金融發展環境的不良狀況沒有根本改善。然而,如果深入地探討,我們可以看見,這四個“沒有根本改善”與不理想的農村金融生態環境密切相關。因此,推進農村金融生態建設、改善農村金融生態環境便成為實現城鄉一體化的當務之急。
三、我國農村金融生態現狀
借鑒相關研究成果,本文認為金融生態就是指影響金融發展、運行的各種環境和條件,包括政策體制環境、社會信用和法律環境、金融市場主體環境。研究金融生態環境,既要有靜態視角,也要有動態視角,即既要考慮金融生態環境的現狀平衡,也要考慮金融生態的動態發展平衡。
農村金融是由農村金融的供給方和需求方構成的,因此,農村金融生態建設也應該從這兩個方面進行探討。
(一)農村金融供給的不足抑制了農村金融生態建設空間
我國的農村金融體制改革是以政府為主導的金融供給的改革。這種改革也就成為直接影響農村金融生態建設的關鍵。
1.政府主導式的農村金融改革使良好的農村金融生態建設失去了基礎
與城鄉二元化經濟結構相適應,也形成了我國城鄉二元化金融格局。改革開放以來,政府雖然開始對此進行改革和完善,但在一個較長的時間內,我國農村金融改革始終以農村金融機構的自我完善為目標,以農村信用社和農業銀行為主線。隨著農業銀行基本退出農村金融市場,農業發展銀行也因政策性功能所限開始尋求新的發展出路,郵政儲蓄銀行又因規模問題顯得力不從心,這樣,支撐農村金融市場的基本力量就只剩下了農村信用合作社,農村信用社基本上成為農村唯一的“常駐”金融機構。但農信社一方面受其自身資金不足的限制不能提供多樣化金融產品和金融業務,如保險、咨詢、、結算等金融服務,造成農村金融機構和業務的單一化,另一方面又因農村信用社“一家獨大”,在大多數地區事實上成了壟斷(特別是貸款市場上)經營,而這在某種程度上導致了農村金融主體缺乏業務創新的積極性和主動性,使農村金融服務與產品開發不足。傳統的借貸服務仍是當前農村金融機構的主要業務,適應新農村建設以及城鄉一體化發展的一些新的金融產品并沒有開發起來,如商業保險、證券投資、信托、租賃、理財、網上銀行、銀行卡等業務。這種狀況既制約了農村金融供給的有效性,也不能滿足農村經濟主體對金融的多樣化要求。而比較活躍的民間信貸,由于缺乏有效的市場準入渠道,處于灰色狀態,不能合理合法地提供農村經濟發展所需資金。可以說,政府主導的農村金融體制改革偏離了制度目標,沒有形成有效的金融供給,使良好的農村金融生態建設失去了基礎。
2.行政命令式金融監管使農村金融生態不能形成良性循環
金融監管是影響金融生態的內部結構及其功能效率的重要因素。金融監管的必要性在于糾正金融市場失靈,并最大限度地提高金融體系的效率和穩定性。長期以來,我國農村金融監管更多地是一種權力監管,即行政命令式監管。這種比較傳統、較為粗糙的監管方式通常表現為金融監管當局不僅直接對金融機構的資本充足率、金融機構的準入門檻進行監管,而且對金融機構的業務范圍、存貸款利率確定等具體的業務經營進行限定,忽視了監管的技術合理性或內在規定性。就金融機構的進入、退出的管理來說也不科學:過高的準入門檻,既加劇了金融供給不足,又導致非正規金融的地下運行,極大地削弱了競爭機制的強化和創新推動效應;退出機制的缺失與政府救助措施催化了金融機構的冒險性投資,增加了道德風險,使農村金融市場失去了優勝劣汰的自我凈化功能,從而使農村金融生態不能形成良性循環[11]。
3.金融產權模糊使農村金融生態建設缺少內在基礎
產權清晰是降低交易費用、提高經濟效率的基本前提。產權關系明晰是構建權利與責任對等、收益與成本相符的科學有效治理結構的前提。我國農村金融體制改革雖然在明晰產權上做了很多工作,但由于多種原因,產權模糊的情況仍然比較突出。這表現在有的農村信用社的產權改革是按照以公有制為絕對主體的制度安排設置的,導致了產權虛置;有的農村信用社雖已實行股份制或股份合作制改造,但有的產權實際上仍然是模糊的:它們名為股份制,實則是內部人控制,股東作用弱化,理事會、監事會形同虛設。這種產權模糊的狀況必然導致金融機構權責利的失衡,使農村金融生態建設缺少了內在基礎。
(二)農村金融需求主體的弱勢性導致農村金融生態根基不牢
按經濟學的一般原理,供給雖然影響著(甚至在一定程度上決定著)需求,但只有滿足需求的供給才是有效供給。農村金融需求主體的弱勢性使農村金融供給失去了根基,從而也使農村金融生態建設失去了根基。
[關鍵詞]農民權益；金融服務可獲得性；普惠金融
金融服務不僅有利于經濟增長，而且有利于消除貧困，在金融體系發展比較好的國家，收入不平等以及貧窮的狀況都有較快的改善。如果要使擴大金融服務渠道能夠對窮人最有利的話，就要使金融服務的覆蓋面不僅僅局限于為貧窮的家庭提供信貸，重要的是要將金融服務的覆蓋面擴大到所有未被覆蓋到的人。為弱勢群體、弱勢產業和弱勢地區提供金融服務，即金融服務的可獲得性或稱為普惠金融，實質在于將保障農民的金融發展權成為一國重要的金融政策。據國家統計局預測，到2020年我國新農村建設新增資金需求總量為15萬億元左右。然而近年來的現實是，農村資金要素正在不可避免地大規模流出。“失血”嚴重的農村金融市場僅靠政策性“輸血”恐怕難以真正強身健體，如何形成一套自身完備的“造血”機制就成了金融服務可獲得性的關鍵。
一、金融服務可獲得性的現狀
農民獲得金融服務對他們改善生活質量、提高住房條件、保障醫療和子女受教育有重大的影響。而我國社會成員獲得金融服務的總體水平與西方發達國家有著很大的差距。更重要的是，我國弱勢群體、弱勢產業和弱勢地區，主要是農民、農業和農村，與城市相比存在著很大的差距，金融服務供給狀況相對于金融服務需求也有很大的差距，遠遠滿足不了金融服務的需求，具體表現為：
(一)金融服務獲得的成本較高
農民對金融服務的需求是很大的，但往往無從獲得滿足，造成融資難、投資難，獲取金融服務的成本較高。；一是金融服務的定價過高，農民沒有支付能力。農民獲取貸款資金的瓶頸性制約因素是沒有財產作為擔保物獲取所需的貸款。二是農民獲取金融服務的便利程度較差。金融機構在農村設置的經營設施非常的少。據中國銀監會的《中國銀行業農村金融服務分布圖集》，零金融機構鄉鎮數在2007年末為2868個，其中2645個在西部地區，占全國總數的80％。另外，有兩個縣(市)、8901個鄉鎮僅有1家金融機構，平均每萬名農民擁有銀行業金融機構1.54個，平均每萬名農民擁有銀行業金融服務人員15.89人。
(二)多樣化的金融服務需求難以得到滿足
不同地區、從事不同農業的農民有不同的金融服務需求。農民對金融服務的需求不僅僅是對資金的需求，還包括農業保險、農產品期貨等金融服務，但為農業、農村和農民提供的多元化、個性化的金融服務遠遠得不到滿足。以保險產品為例，農業保險的規模與農村經濟對農業保險的需求不相稱。我國的保險滲透率是2.7％，遠不能滿足我國農民對保險服務的需求，而發達國家英國的比例高達12.45％，美國亦達9.15％，日本和韓國也分別達到了10.54％和10.25％。①農產品期貨的發展還存在著諸多障礙性制約因素。
(三)金融服務供給的歧視性待遇
我國城鄉金融資源二元化造成了城市和農村的居民獲得金融服務的非公正待遇，農民獲得金融服務的水平差距加大。以人均貸款水平為例，縣及縣以下農村地區的人均貸款額在7700元左右，而城市的人均貸款額為3.5萬元，即使是農村地區，東部、中部和西部農村地區的金融服務也呈現出不平衡發展。在貸款方面，西南和東部地區縣域貸款增長最快，2007年末西南和東部地區縣域金融機構各項貸款同比分別增長23.3％和19.6％，遠遠高于其他地區的增長速度。②
二、我國金融監管中存在的問題
造成農民獲取金融服務困境的原因是多方面的，既有金融服務需求方面的原因，也有金融服務供給方面的原因。就金融監管的角度而言，金融服務可獲得性監管主要存在以下幾個方面的問題：
(一)監管機構的治理問題
金融監管治理在國際學術界和監管實踐中是一個較新的領域。監管治理是指監管部門為實現一定的經濟和社會目標，通過各種正式和非正式的制度安排，營造行使公共權力、制定和執行政策所依賴的良好制度環境和運行機制，以實現對社會公共事務的有效管理、整合和協調的持續互動過程。監管治理對于經濟績效以及政府在改善公民生活質量方面所做努力的效果，都至關重要。依據《中國人民銀行法》、《銀行業監督管理法》等金融法律的規定，我國金融監管的目標是維護金融業的安全與穩定，保護公眾的利益和維持金融業秩序和公平競爭，并沒有把為弱勢群體、弱勢地區、弱勢產業提供金融服務作為法定目標之一。但在實踐中，中國人民銀行、銀監會、保監會、證監會等金融監管機關已經開展了建立普惠金融服務體系，保障金融服務可獲得性的工作，并取得了顯著的成績。如何把金融服務的可獲得性納入金融監管治理的范疇，成為金融監管的首要問題。
(二)金融機構的競爭問題
壟斷的農村金融市場缺乏外部競爭壓力，造成了金融機構對農民金融服務需求的“感應遲鈍”，正常的服務主體關系發生錯位，使農戶金融服務需求難以得到及時足額滿足。而美國8000多家銀行類法人金融機構中，有5000多家是以社區為服務范圍的社區性金融機構。1998年以來，國有商業銀行市場化進程中從農村地區撤并了3萬家以上的機構網點，其他的縣域金融機構網點數在2004――2006年年均下降3.7％。與此相比，我國農村金融機構的數量明顯不足，缺乏適度的競爭。
(三)審慎監管問題
我國金融機構在審慎監管問題上與金融市場發達國家和地區相比有很大的差距，尤其是根植于為農民提供金融服務的金融機構。審慎監管直接影響金融機構的內部控制和風險管理的能力。為農民提供金融服務的機構的審慎監管應當不同于商業銀行的監管標準，否則會增強農村金融機構的合規成本，不利于農村金融市場的競爭性和可持續發展。
(四)金融機構提供服務的激勵問題
在農村金融市場，為農民提供金融服務的盈利空間較小，而經營成本較大。商業金融機構往往會認為商業金融機構不應當在為農民提供金融時充當主要角色，為弱勢群體提供金融服務是政府的職責，政府和公益機構應當在為農民提供金融服務時發揮關鍵作用。經營績效較好的金融機構沒有把農民作為主要的客戶群，具有優秀經營業績的金融機構往往把高端客戶作為主要的服務對象，這些大中型銀行在為農民提供金融服務時，采用與高收入群體相同的業務做法，這就把農民排除于服務對象之外，造成了金融排斥。
三、金融監管制度創新
(一)金融監管目標應當包含金融服務可獲得性
把為農民提供金融服務、消除貧困作為金融監管的法定目標，有利于加強金融監管機關的問責性，讓金融監管機關就其監管行為對被監管的金融機構和農民負責，使金融監管機關遵守較高的監管和績效標準，提高監管效率和有效性，更好地實現農民金融服務可獲得性的目標。
(二)實行激勵監管原則
對農村金融機構應當采取市場化和政策扶持相結合的監管原則，以市場化為導向，以政策扶持為支撐，健全和完善正向激勵機制，充分調動和激發各類市場主體內在的積極性和創造性。農民獲得金融服務的保障在一定程度上取決于農村金融機構提供金融服務的動力和能力。因此，應當以充分調動農村金融機構為農民提供金融服務的積極性為目標，采取一系列激勵監管措施。美國《社區再投資法案》提供了經驗借鑒。該法案明確規定，參加保險的聯邦銀行和存款機構有義務幫助支持其吸存業務所在社區的信貸和服務便利。為了鼓勵金融機構積極執行該法，《社區再投資法》采取了兩條最主要的措施：一是監管機構定期將各金融機構滿足其所在社區信貸需求的記錄公之于眾；二是監管機構在評估各金融機構申請聯邦特許，向存款保險公司申請存款保險、申請總行遷移或建立和遷移分支機構、申請收購其他機構時，都要首先考慮該機構執行該法的業績，決定批準與否。在《社區再投資法》的推動下，激勵了商業銀行將資金投向社區，對社區居民的資金需求得到滿足發揮了積極作用。
(三)實行分類監管和風險監管方法
農村金融機構的可持續發展離不開有效的金融監管支持，特別是針對不同層次的金融機構采取不同的監管措施和保障機制。分類監管針對不同類型的農村金融機構、不同品種的金融服務，以及不同的農村金融服務市場和人口采取不同的監管措施。在監管費征收、最低注冊資本、存款準備金、資本充足率、股權結構、利率和經營范圍方面采取與商業銀行不同的監管要求，并且農村商業銀行、農村合作銀行、農村信用社、村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社和小額貸款公司等農村金融機構采取的監管要求也不完全相同，體現了分類監管的要求。風險為本的監管著重于被監管金融機構識別、控制和管理風險能力，而非金融風險本身。監管方法轉變的原因在于金融機構提供金融產品和服務的創新的復雜程度和速度加劇，從而外部以服務和產品為基礎的合規監管的可信度越來越低。在風險為本的監管方式下，農村金融機構應當建立有效的公司治理結構和內部控制程序，滿足一系列風險管理程序標準，特別是獨立的風險控制和審計機構以及有效的風險報告系統。菲律賓已經成功的對微型金融機構采取了風險為本的監管方法，可資借鑒。
(四)市場準入
農村地區金融機構經營網點和從業人員的減少造成了農民獲得金融服務的需求很難得到滿足。在金融機構體系中，大型商業銀行是必要的，而中小金融機構是金融服務供給的生力軍。我國農村金融市場缺乏的是貼近農民需求的中小金融機構，特別缺少根植于農村的微型金融組織。因此，放松農村金融市場準入制度，培育和發展農村金融機構成為重要的監管措施。在市場準入方面，農村金融機構的準入條件比商業銀行的條件寬松。寬松的市場準入條件有利于提高金融服務的供給能力，但是目前仍然不能滿足農民金融服務的需求。至2008年10月，村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社等新型金融機構只有77家開業。在市場準入方面還可以引入外國投資者。國外金融機構的市場準入有利于農村金融市場的競爭性提高，增強金融機構的可持續性發展。可以借鑒柬埔寨、蒙古的經驗做法，允許國外金融機構進入農村金融市場，增強為農民提供金融服務的市場組織能力。
(五)審慎監管
目前我國對農村商業銀行、農村合作銀行、村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社采取與商業銀行相同的監管標準，要求資本充足率不低于8％，并且對農村商業銀行、農村合作銀行還要求核心資本充足率不低于4％。在縣(市、區)農村信用合作聯社要求核心資本充足率不低于2％，但沒有對資本充足率做出明確要求。盡管如此，對農村金融機構資本充足率的要求還是過高。審慎監管的目的在于防止個別金融機構出現問題導致系統性風險的發生。由于微型金融機構社區性的服務特點，微型金融機構不同于大中型商業銀行風險管理要求，應當采取與商業銀行不同的資本充足率要求。金融監管機關根據農村金融機構資本充足率的不同情況采取不同的監管措施。農村金融機構服務于廣大的農民，因此，金融服務數額小、服務對象分散要求農村金融機構在風險集中度中不同于服務于高端客戶的商業銀行。在現行監管制度中，僅對農村資金互助社和村鎮銀行有明確的規定，而對其他農村金融機構缺乏規定。至2007年末，在金融機構發放涉農貸款余額中，農村合作金融機構占比為34.1％，僅低于國有商業銀行占比2.1％。對農村合作金融機構的風險集中度進行規定成為亟待解決的問題。
研究表明，發放小額貸款的銀行需要提取相對更多的準備金以能彌補預期損失，對貸款收取的利率比商業銀行的大額業務要高。根據現行規定，村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社的資產損失準備充足率不低于100％，其他農村金融機構沒有規定。由于微型金融機構融資的特殊性，在流動性監管上也不同于商業銀行的要求。
四、金融監管的經濟政策支持和金融技術法律保障
金融監管須在良好的外部經濟環境下才能得到有效的實施。就金融服務可獲得性的監管環境而言，財政政策和貨幣政策等經濟政策，以及金融技術法律提供了堅實的保障條件。
(一)經濟政策支持
根據農業貸款的高成本、高風險和低收益特點，對提供農業貸款、農村保險服務的金融機構或者貸款(投保)對象提供財政貼息、保險補貼等方式的合理補償，可以有效地促進農村金融機構的可持續發展，但是補貼必須適當。如果補貼不當會起到負面效應，具體表現為補貼由于缺乏透明度導致道德風險增加，造成財政負擔過高、財政資金浪費，也會造成補貼俘獲。在國外的補貼實踐中既有成功的經驗，也有失敗的教訓。因此，設計適宜的補貼政策是問題的關鍵所在。農村金融機構的可持續發展離不開貨幣政策的支持。貨幣政策支持體系主要包括差異性存款準備金政策、支農再貸款政策和農村利率市場化改革。為了金融機構更好地為農民提供金融服務，可以依據一定的風險程度和經營業績對同種類的金融機構實行差別化的存款準備金率。截至2008年6月末，全國性商業銀行、城市商業銀行、農村商業銀行執行法定存款準備金率17.5％，農村合作銀行執行16.5％，農村信用社執行15％。其中，對涉農貸款比例較高、資產規模較小的1379家縣(市)農村信用社執行12％的法定存款準備金率，比一般商業銀行低5.5個百分點。支農再貸款對支持農村信用社提高資金實力、引導信貸資金投向、擴大農戶貸款和緩解農民貸款難等方面發揮了重要的作用。中國人民銀行應當加強對支農再貸款額度的地區間調劑。2003年以來，中國人民銀行加快了農
村地區利率市場化的改革進程。利率的逐步放開，有利于農村金融機構根據成本覆蓋風險原則，合理定價，實現自身財務可持續發展，增強服務農民的能力。如果利用行政手段壓低利率，對商業性金融具有排擠效應，會減少農村的信貸供給。同時，低利率信貸成為稀缺資源反而會增加道德風險，而使普通農民沒有機會獲得貸款。
(二)金融技術法律的保障
電子金融的發展離不開法律的規范和保障。制定專門的法律可以促進現代金融技術的發展，對ATN、互聯網、手機金融、網絡金融等電子金融業務進行規范，以擴大金融服務的覆蓋面。我國目前存在著諸多問題，主要表現為電子金融業務覆蓋面較低和制度。依據世界銀行的報告，我國ATN地域覆蓋率為每1000平方千米5.25個，每10萬人擁有3.8個ATM。而英國ATN地域覆蓋率為每1000平方千米104.46個，每10萬人擁有42.45個ATM。美國分別為38.43和120.94。③我國的金融技術基礎設施還處于薄弱環節，專門的法律制度僅存在于中國銀監會于2006年制定的《電子銀行業務管理辦法》，其他電子金融業務法律制度為空白，即使在《電子銀行業務管理辦法》規定中也存在著電子銀行業務發展的制度。具體表現為，一是市場準入門檻過高。電子金融與傳統金融業務比較而言風險更高，為了達到管理風險要求，金融機構開展電子銀行業務須滿足更高的標準和條件，還需要履行繁瑣的審批和報告程序，無疑會增加金融機構的合規成本，往往會把微型金融機構排除在電子銀行業務之外。二是審慎監管增加金融機構的合規成本。該辦法要求金融機構針對傳統業務風險制定的審慎性風險管理原則和措施，同樣適用于電子銀行業務。金融機構根據電子銀行業務環境和運行方式的變化，對原有風險管理制度、規則和程序可以進行必要的和適當的修正。如果微型金融機構遵守和商業銀行相同的電子銀行業務審慎監管要求，其審慎監管成本會嚴重影響金融服務的供給能力。因此，應當針對普惠電子金融的特殊性制定專門的法律以保障農民金融服務的權益。
注釋：
①統計數據截至2005年12月。數據來源于亞洲開發銀行于2007年10月的特別研究報告《低收入家庭金融服務的可獲得性――國際經驗、改進措施和未來》第8頁，本報告由Nimal A.Feraando負責。
