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關鍵詞：網格化管理；碎片化社會；社區自治
中圖分類號：C4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）09-0018-02
伴隨市場化、城鎮化的快速推進，大量人口集聚在城市，人口的流動性大，城市社會群體高度分化，城市社會結構正發生深刻變化，“碎片化”成為基層社會的新形態。單位制的解體，導致應對計劃體制下社會結構的傳統管理模式也趨于瓦解。在社會關系復雜化、利益結構多元化，社會矛盾尖銳化的碎片化社會中，各大城市掀起了“網格化”管理的浪潮，在社會上產生了較大影響。但由于在設計理念以及內在機制方面的缺陷，網格化治理方略在自主性社區的應用過程中暴露出諸多問題。本文將回溯網格化管理的內涵及特點，并在深入分析其運行效果的基礎上，力圖提出創新城市管理模式的新思路，從而實現協同治理格局的建構。
一、網格化管理之勃興與特征
在單位制逐漸解體、社區成為社會基本單元的背景下，社會事務向社區累積，但其尚未達到獨立承擔管理職能的程度，造成了政府治理壓力的空前加大。政府必須尋求新型管理模式，以應對日趨復雜的城市管理難題。一種新的治理思路“技術治理”，即國家通過引入新技術，尤其是現代信息技術，更好地提升自己在公共管理和公共服務中的效能。并且國家在實現自身管理目標時，其管理技術、治理手段正在變得越來越“技術化”[1]。網格化管理正是作為一種新的城市治理技術應運而生的。
學界對于網格化管理的內涵的理解大致相同，認為網格化管理就是在保持原有街道――社區管理體制不變的基礎上，按一定標準將城市社區劃分為若干個單元網格（一般一個網格內常住人口為4000-5000人），并搭建與統一的城市管理數字化平臺相連接的社區信息化平臺，通過加強對單元網格的部件和事件的巡查，建立起一種監督與處置相分離的新型基層管理體制[2]。
自2004年北京市東城區開始推行網格化管理模式以來，這種新型管理體制逐漸在全國各大城市普及，形成了諸如寧夏石嘴山大武口區“4+6”模式、山西長治”三位一體”等典型模式。在實踐探索中，網格化管理模式呈現出明顯特色和優勢。
1.統一進行網格規劃與實施
城市網格化管理首先需要得到行政部門的高度重視、預先規劃和有序實施。在實踐過程中，大多數城市提出了統一規劃、統一建設、市區聯動的工作思路，將網格化管理工作列入重要議事日程。網格化管理的運行需要以全市統一的戰略規劃和管理信息數據庫為支撐，然后按照同一標準劃分單元網格，統一進行城市部件普查等，從而形成全市統一標準、統一監管的有組織的管理模式，并制定實施了一系列相關政策法規和工作指導手冊，從而保證網格化管理模式的穩定運行。
2.明確劃定各層級管理職責
網格化管理是將城區行政性地劃分為一個個“網格”，從而在“區―街道一社區”三級管理結構之下，增加了“網格”這一新的層級，變為四級責任體系，并且實行市、區兩級分工、監管分離的體制。其目的在于打破以往行政體系條塊分割、各自為政、推諉扯皮、權責不清的種種弊端，理順市、區、街道各級之間的關系，將資源進行重新整合，使各管理主體的權責界限更加清晰明確。
3.管理效率的高效化
網格化管理借助網絡平臺的信息傳遞作用，加之權責的清晰化所帶來的人為因素干擾的減少，有利于職能部門及時發現問題、迅速處理問題，突破了傳統管理模式反映問題的環節過多的弊端，減少了中間環節和管理層級，整個問題處理流程的時間明顯縮短，結案率大幅提高，從而提升了管理和服務的效率。
二、城市網格化管理實踐之局限
網格化管理在創新社會管理體制的話語背景下得到了各級政府的大力提倡，并且廣泛應用于城市基層社會管理領域。值得肯定的是，網格化管理借助全新的管理架構和治理技術，在打造“數字城市”、整合社會資源、提高行政效率、化解社會矛盾等方面體現出明顯優勢。但應該注意到，這種管理模式在碎片化的基層社會中往往出現“管理失靈”的問題，具體表現為以下三個方面。
1.持久性不強，運行成本過高
網格化管理是在社會矛盾日益凸顯的社會轉型期而創設，依托于信息技術和科層管理結構，將行政性管理延伸至基層社區，進而應對和社會糾紛，帶有一定的應急性。盡管網格化管理在基層社會與政府公共服務部門之間開通了較為便利的信息反饋和處理渠道，減少了各職能部門之間的推諉扯皮的現象，對于政府行政績效水平的提高具有促進作用。但是，網格化管理的建立及其運行也潛藏著行政成本膨脹的風險。如在一些網格內設置多名網格員，增設各級網格管理指導中心辦公室，這就使人力、設備和資金投入勢必增加。此外，網格化管理在某些城市只是作為一種非常態的應急措施而被運用到相關活動和事件中。雖然使社會治理水平在短時間內有所提升，但其性質仍是一種非正式的制度安排，缺乏政策法規的有力保障和相關機構的高度重視，從而其效能的持久性受到廣泛質疑。
2.抑制社區自治力量的成長
網格化管理通過“行政力”下沉的方式對基層社會進行科層式管理，體現出社區建設的行政化傾向，這是中國傳統的城市管理“一竿子插到底”的全方位管理思想和方式的延伸，影響了社區自治功能的發揮[3]。政權力量對以網格形式存在的社區進行全覆蓋式管控，不僅使公共服務輻射到基層社會，而且將各利益群體直接納入進行政性管理，體現出“總體性支配”所不具備的精準性和強制性的管控特征，嚴重削弱社區的自治能力。因此，網格化管理的推進和加強將引致行政力量的強化、社區自我管理的弱化，進而對社區自治的進程產生不利影響。
3.全能網格的風險問題
社會治理的目標是協同治理格局的形成。面對社會治理壓力的增大和社區在承接社會事務管理方面能力不足的困境，以及打破條塊分割式管理和加強部門聯動的重要目標，網格化管理已成為政府創新管理體制的主導方向。然而，在網格化管理模式的實踐探索中，“網格化的功能與實施范圍都被大大地泛化了。就網格化的功能而言，已經被泛化到可以解決任何問題的地步，似乎與黨的系統和政府系統相關的所有問題都可以通過網格化來解決，網格化的范圍被大大泛化”[4]。“全能網格論”造成“管理依賴癥”，即確信一切問題和糾紛都可以通過網格加以解決、一切資源和服務都能夠通過網格來提供。這勢必造成社區自我管理能力的削弱，抑制社會組織和自主性社區等社會治理主體的成長，影響社會協同治理目標的實現。
三、行政力與自治力之契合：網格化管理之創新思路
網格化管理模式已難以適應基層社區日趨分散化和碎片化、利益群體日益多元化和復雜化的現代社會對于多元治理的迫切需求，根本原因在于其制度設計上的缺陷―“行政下沉”式的四級管理體系利用科層式的組織隸屬關系對社會個體進行組織管理，導致行政力與基層社區的自治力的對接處出現“管理缺口”。因此，建構協同治理格局，關鍵是要實現政權力量與自治力量的高度契合。可以從以下兩項策略著手進行：
1.推動一元化管理向多元化治理轉變，實現協同治理局面
網格化管理在本質上仍是基于政府對社會資源和權力進行全面壟斷的一種管控型治理模式，這與當前“社會協同治理”強調政府、民間組織和社區等多元主體良性互動、深入合作來管理社會事務的話語體系存在著根本性對立和沖突。良好的經濟社會秩序的建構，需要政府管理與群眾自治的緊密銜接，民間組織則充當橋梁作用，通過三者的協同配合來提高社會治理水平。首先，深化行政體制改革應是政府今后工作的重點。必須通過創新治理理念和簡政放權來明確自身定位，正確履行管理職能，提高服務能力和水平，加快向“服務型”政府轉型；其次，自主性社區建設需要政策法規和資金的強力支持，鼓勵社區利益和志趣團體有序發展，積極培育社區自治力量，提升居民在社區事務管理上的參與意識和能力，將碎片化的個體重新整合，增強基層社會的凝聚力；此外，大力培育公益性、服務性社會組織，合理承接政府的部分服務職能，向社區內部穩步發展，發揮民間組織在公共服務、調控矛盾、化解糾紛、扶貧幫困等方面的服務功能。
2.以社區服務聯動多元治理主體
社區服務著眼于社區需求，主要面向社區成員提供各種服務，是社區自治的主要內容；另外，社區服務也是公共服務在社區層面的延伸和補充，既包含聯結政府公共服務的諸多服務事項，也涵蓋了許多社會組織的服務內容。因此，社區服務可以作為彌合政府管理與社區自治“斷裂”的整合因子。政府可以通過購買服務的方式鼓勵專業組織的發展，并予以政策支持和法規引導，進而以民間組織為中介，向社區居民提供系統性、福利性、多元性的服務資源來滿足其從物質到精神的各種需求，使社區重新成為以認同感和歸屬感為核心要素的自治共同體，最終實現基層社會矛盾的化解與和諧社區的建設。
綜上所述，社會管理的創新方向應是從以政府為中心的一元化管理，邁向與民間組織和群眾的參與管理相結合的多元化治理。實現協同治理的關鍵在于以社區服務來銜接行政力量與社區自治力量，消解政府管控與社區自主發展的緊張和沖突。以服務為導向，淡化科層管理的行政化色彩，促進多元治理主體的深度合作，必然能夠賦予網格化管理以全新意義，使之在碎片化社會形態下煥發出新的生機與活力。
參考文獻：
[1]渠敬東，等.從總體支配到技術治理：基于中國30年改革經驗的社會學分析[J].中國社會科學，2009（6）.
[2]田毅鵬，薛文龍.城市管理“網格化”模式與社區自治關系芻議[J].學海，2012（3）.
關鍵詞：社會治理；綜治網格；創新
中圖分類號：D035 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）010-00-01
加強和創新社會治理，完善中國特色社會主義社會治理體系，是建設更高水平的平安中國的重要保障，是進一步增強人民群眾安全感的重要基石。基層綜治網格工作，對于加強基礎綜治基礎，提升現代社會治理水平至關重要。如何提升基層綜治網格工作水平，是一個值得深入探討的話題。本文重點圍繞“網格怎么劃、網格做什么、誰來做、如何做”等問題，創造性地提出了網格工作“十要”、網格工作“四法”，并規范了各個層面的服務管理團隊，從而進一步明確了工作內容、創新了工作方法、落實了工作責任，為開創基層社會治理綜合治理工作新格局奠定了基礎。
一、科學劃分，合理構建服務管理單元
按照精細化管理的要求，優化社會服務管理單元，使基層服務管理組織設置更合理、更科學、更有利于工作開展。一是在劃分原則上，以現有鄉鎮（街道）、村居（社區）管理格局為基礎，綜合衡量地域位置、戶數多少、人情世故等多方面因素，并充分考慮工作開展的“完整性、便利性、均衡性”，屬地劃分，適度劃分。二是在劃分程序上，按照鄉鎮（街道）制定總體網格規劃、村居（社區）提出具體網格劃分方案、相關職能部門最后協商確定的方式進行。三是在網格管理上，將劃分好的網格，按地域和類別合理編排，確定相應序號，實施登記管理。
二、明確職責，整合優化服務管理團隊
根據基層綜治工作任務，重點關注基層社會治理的“十要”：即實有人口底數“清”、重點人群幫教“誠”、社會治安防控“嚴”、矛盾糾紛化解“早”、民情信息反映“靈”、安全隱患整改“實”、非法經營管控“牢”、應急處置行動“快”、公共服務發揮“好”、平安法制宣傳“勤”。為實現上述目標，根據社會治理工作的新要求，對服務管理的機構設置和人員配置可以進行改革調整，真正實現社會服務管理中心的實體化運作。一是在鄉鎮（街道）層面，以社會服務管理中心建設為重點，抓好“一室+一廳+N隊”建設。“一室”即綜合協調辦公室，主要承擔總體規劃部署、牽頭協調、檢查督辦、日常工作辦理等職能；“一廳”即服務大廳，凡是對群眾服務的事項都納入大廳業務承辦范圍；“N隊”可以把社會治安防控、矛盾糾紛化解、安全生產管控、特殊人群管理等多支承擔不同的服務管理職責的隊伍一起劃入管理。二是在村居（社區）層面，以社會服務管理站建設為重點，抓好“窗口+團隊”建設。“窗口”即設立對外服務窗口，落實專門工作人員，為轄區公眾提供一站式服務；“團隊”既可以是由駐村領導、駐村干部、片警等基層干部組成的基礎團隊，也可以是巡防、調解、幫教等具有特色的專業團隊。三是在網格層面，每個網格都配備一名網格員，切實做好網格內的社會服務管理工作。
三、健全體系，充分發揮服務管理效能
要在健全工作體系上下功夫。主要是通過完善和落實工作例會、首問責任、情況報告、督查督辦、考核獎懲、工作流程、基本臺賬等制度，形成“黨政領導、條塊結合、上下聯動”的工作模式，有效避免重復建設和各自為政，促進鄉鎮（街道）、村居（社區）和網格間日常工作的對接，促進部門間工作資源的有機整合，真正把有限的人力、物力、財力都用到社會服務管理的刀刃上。要在完善工作機制上下功夫。不斷完善以矛盾聯調、治安（安全）聯防、工作聯動、信息聯通、問題聯治、事件聯處、平安聯創、服務（管理）聯抓為主要內容的工作機制，進一步整合社會服務管理力量，規范社會服務管理行為，保證服務管理工作高效、有序地開展。要在化工作保障上下功夫。在落實專項經費的基礎上，統籌安排村郵員、流管員、計生員等各類人員的支出經費，解決好專職網格管理員的報酬問題；建立完善內部考核激勵機制，加強督促檢查，最大限度地調動黨員、干部和社會各方面參與這項工作的積極性。
四、創新方法，高效開展服務管理工作
社會服務管理的方式方法需不斷創新，提出網格工作“四法”，促進服務管理工作高效開展。一是實行“定人定格定責”。每個網格都落實專人管理，明確責任，強化考評。二是推行“一卡一冊一線”。“一卡”即為民服務聯系卡，卡片以網格為單位設計發放，內容包括各級服務管理內容、流程、聯系方式、監督電話、主要服務人員等，做到一卡在手，辦事不憂。“一冊”即網格員工作手冊，由網格專職服務管理人員填寫使用，內容包括網格基本情況、群眾需求、民情信息、案件事件、工作記錄等。“一線”即服務咨詢熱線，鄉鎮（街道）、村居（社區）開通一條服務咨詢熱線電話，隨時接受群眾業務辦理、咨詢、求助、投訴等。三是堅持“月訪月清月會”。“月訪”就是由網格專管員及其服務團隊每月對網格內的工作對象、困難群眾、重點部位進行集中走訪，聽取意見，摸清底數，掌握實情。“月清”就是對受理的辦理事項、各類矛盾糾紛做到能辦即辦、當月結清。“月會”就是服務管理中心每月召開工作例會，談網格實情、談工作業績、談存在問題，集中梳理、分析和研究解決工作中存在的問題，相互交流服務管理情況，總結經驗，部署工作。四是做到“勤查勤問勤記”。“勤查”就是網格專管員及服務管理團隊經常對網格進行巡查，重點檢查發現違法犯罪、安全隱患、非法經營等情況。“勤問”就是經常同群眾交談溝通，問民情、問困難、問問題。“勤記”就是將“勤查”“ 勤問”“訪談”得到的情況及時記錄到網格員工作手冊，作好備忘。
參考文獻：
[1]胡重明.再組織化與中國社會管理創新――以浙江舟山“網格化管理、組團式服務”為例[J].公共管理學報，2013（1）.
[2]趙語慧.網格化管理與政府職能定位[J].人民論壇，2013（2）.
一、案件專項治理工作的指導思想
本次開展的嚴控操作風險、嚴防案件發生的專項治理工作，在深刻領會銀監會和安徽銀監局領導同志的講話精神基礎上，把嚴控操作風險、防范各類案件，同加強制度建設和深化體制改革有機結合起來；把嚴控操作風險、防范各類案件，同加強員工行為管理和實施以人為本教育有機結合起來；堅持“橫向到邊、縱向到底”的原則，排查風險，增強操作風險控制、案件查防工作的緊迫感和責任感，從嚴治社，強化管理，緊盯風險點，控制住關鍵崗位、關鍵人，原創：有效遏制案件的發生，全面提升內控和風險管理水平，為××聯社改革和發展，創造良好環境。
二、加強案件專項治理工作的組織領導
聯社成立專項治理工作領導小組，由×××理事長任組長，××副主任、×××監事長任副組長，××、×××以及聯社各部門主要負責人為小組成員，全面加強專項治理工作的領導。領導小組下設辦公室，由×××監事長任辦公室主任，負責日常管理工作。
三、案件專項治理工作的實施步驟
本次專項治理工作分三個步驟實施：
1、組織動員階段。在聯社專項治理工作領導小組的集中統一領導下，3月下旬召開專項治理工作動員大會，認真搞好思想發動和組織動員，讓全體員工都參與到此項工作中；制定工作計劃，列出專項治理工作時間表；明確專項治理工作領導小組及辦公室、聯社各部門和各基層信用社的工作職責。使廣大干部職工充分認識本次專項治理工作的重要意義，形成強烈的工作氛圍。
2、貫徹實施階段。聯社將按照電視電話會議的要求，4—5月份，積極開展專項治理的各項工作，全面完善規章制度，認真開展各項檢查，嚴格操作風險防范，嚴肅查處各類案件，積極推進業務工作，努力用業務經營的業績，體現專項治理工作的實際效果。
3、整改總結階段。6—7月份，對本次專項治理工作中發現的問題和隱患，聯社將進一步加大整改力度，制定出詳實的整改方案，明確各級責任，積極進行整改，并對整改情況進行跟蹤檢查，并于9月底形成專題報告，及時上報××銀監辦和滁州銀監分局。
四、案件專項治理工作的目標和內容
專項治理工作的總體目標：狠抓治標，立足治本，力求標本兼治，加強制度建設，強化行為管理，各類操作風險得到有效控制，各類違法違規案件得到有效遏制，已發案件得到完全查處，案件數量不斷下降，風險點的有效控制率100%，案件發案率控制為零。工作的主要內容有：
1、全面開展規章制度專項清理。結合“內控管理年”活動的開展，聯社在4月底前，對現有的規章制度進行專項清理，制定規范的操作規程，切斷管理“斷層”和風險控制“盲區”；對已經不適應的現有規章制度，及時進行修訂完善，確保管理的連續性和風險的可控性，用科學的、完善的、剛性約束力強的內控制度，規范員工的行為，管好我們的業務。
2、積極開展制度執行情況大檢查。聯社將在5月份，組織一次規模較大的綜合檢查活動，檢查的主要內容包括：業務規章制度的落實和執行情況，包括授權授信、信貸資產管理、資金管理、會計結算管理、計算機系統管理等。重點檢查各項規章制度是否能夠覆蓋到所有部門、業務領域、崗位和操作環節，各項業務是否制訂了詳細的操作規程和細則；各項規章制度是否得到有效貫徹，差錯和事故是否能夠得到及時有效糾正；崗位責任制是否明確有效并真正執行。屆時我們將制定出詳細的檢查方案，認真組織實施，確保檢查工作取得實實在在的效果。
3、扎實開展防范各類操作風險的專項檢查。一是聯社信貸管理部門將組織力量，對超時效貸款逐筆查明原因，對大額貸款管理是否到位。二是聯社財務部門對對帳管理制度貫徹情況開展檢查，重點檢查信用社與客戶、信用社與銀行以及信用社內部業務帳與會計帳之間是否按要求及時進行對帳；對未達帳和差錯處理是否有流程控制，是否做到對未達帳和帳款差錯有查核工作不返原崗處理，記帳崗位和對帳崗位是否嚴格分開；是否嚴格執行印章、密押、憑證的分管與分存及銷毀制度；是否對可能發生的帳外經營行為進行監控，對新客戶大額存款和開設帳戶是否遵循“了解你的客戶”“了解你的客戶業務”的原則，對大額出帳和走帳中是否設立了不同的額度控制并由基層社雙人驗核和聯社獨立復審；會計人員是否向有關部門和負責人直接報告違規行為和問題，報告的問題是否得到有效處理；三是聯社人事、監察、稽核部門，要對目前引發案件的主要部位、關鍵崗位和關鍵人員進行重點檢查，內容包括：是否建立員工行為失范監察制度，嚴格規范重要崗位和敏感環節工作人員八小時以外的行為；崗位輪換、干部交流、強制休假等制度的建立及執行情況，員工參與黃、賭、毒行為、參與股票買賣、經商辦企業的行為是否得到有力糾正；安全保衛各項管理制度是否執行到位，是否對疑點和薄弱環節進行持續跟蹤檢查，及時整改到位。
4、加大對大額貸款的檢查。聯社各相關部門將按照銀監部門的要求，強化市場定位，明確控制目標，防范關聯交易，加強風險監測，對大額貸款的合規性和風險性逐個排查，建立定期分析報告制度。信貸管理部門定期檢查判斷是否存在集團客戶和關聯企業的大額貸款，已發放的大額貸款是否落實了風險防范措施，是否及時對信貸資金的使用情況進行跟蹤檢查。
五、案件專項治理的工作要求
相關各部室及基層社要高度重視本次專項治理工作。單位負責人要親自組織，制定出詳細的工作計劃，長計劃短安排，明確相關責任，并督促相關人員認真落實；職能部室負責同志要分工合作，一級抓一級，多到一線檢查、多到問題集中的地方，深入調研，仔細檢查，幫助基層社解決問題，發揮三線監督的作用。聯社將出臺問題舉報獎勵辦法，依靠和發動一線員工，鼓勵檢舉違規違紀問題。在本次專項治理中要做到檢查處理到位、責任追究到位、問題整改到位，控制和杜絕案件隱患，堅決遏制案件高發勢頭。
六、案件專項治理工作做到“六結合”
一是自我檢查與聯社檢查相結合。在信用社和員工自查的基礎上，聯社組織有關職能科室進行全面檢查。在這次案件防范治理工作中，劃分一個界限標準：2006年6月30日前對信用社和員工自查出或主動交待的問題，聯社將酌情處理；對聯社檢查出問題或群眾舉報出的問題從嚴從重處理。
二是發現問題與及時整改相結合。對于防范、治理過程中，不論自查、檢查或舉報所發現的一切問題，嚴格按照有關法規、政策、規定進行認真糾改，堅決做到不放過一筆大的，不遺漏一筆小的，且堅決做到“措施嚴、行動快”。對問題得不到及時糾改解決的單位，要從嚴追究有關人員責任。
三是防范風險與穩定發展相結合。操作風險是信用社的基礎風險和主要風險，與其它風險一樣長期存在于信用社的經營發展之中，必須時刻警惕，常抓不懈。這次開展的防范操作風險、加強案件專項治理工作非常及時、非常必要，其目的是為了更好地促進信用社穩健發展。
一、總體要求
村民自治模范單位以建立健全黨領導的村級民主自治機制為目標，以完善農村依法治理體系、加強農村基層民主政治建設為重點，以實施民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督和提高村民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督能力為主要內容，進一步規范完善村規民約、村務公開和民主管理制度，促進幸福美麗新村和農村社區建設。
二、基本原則
堅持以人為本、服務群眾。把切實保障城鄉居民民利、創新城鄉社區治理方式、改進服務手段和工作方式作為創建重心，以群眾評價作為先決條件，以創建活動為契機，不斷滿足人民群眾的多元化需求。
堅持標準先行、分類指導。根據《省村民自治模范單位指標（2015年）》（以下簡稱《指標》）要求，實行村（社區）、鄉鎮、區分級創建，要求創建單位突出亮點特色，起到引領示范作用。
堅持動態管理、擇優表彰。創建工作按三年一個周期進行安排，本輪表彰命名的村民自治模范單位，下輪創建時對不符合模范單位要求的，不再保留模范單位稱號。
堅持多方評審、全程透明。評審采取聽取匯報、查閱資料、抽樣調查、實地走訪、召開座談會等方式進行，全過程實行公開公示，確保創建工作公平、公正、公開。
三、時間安排
從2016年1月中旬啟動，計劃用5個月時間完成創建工作。
（一）1月20日—2月29日，自查自評，各村對照《指標》進行自查，完善相關資料，重點打造3個村備檢，我鎮重點打造武陽、白鶴、官廳。
（二）3月1日—3月31日，完成省村民自治模范區申報工作，接受市、區民政局組織的初審。
（三）4月1日—5月30日，查漏補缺，接受省人社廳、民政廳組織的評審。
四、工作要求
（一）加強領導，精心組織。各村要高度重視、精心組織，把此次創建活動作為一項重要工作擺上議事日程，落實領導責任。各村也要建立創建工作領導小組，明確職責，落實措施，確保創建活動順利進行。
一、以認真規范農資連瑣經營網絡建設為重點，加快四大經營服務網絡建設步伐
我社以抓好四大經營服務網絡建設為依托，推行現代市場營銷模式，促進我縣農村現代流通服務體系建設，繼續按照《縣供銷社2008-2010年網絡項目建設計劃》的部署，突出以農資連鎖經營網絡建設為重點，認真組織實施。
1、著重規范農資連鎖經營網絡。注冊成立了縣供銷社惠農農資連鎖經營配送中心，經工商、安監等單位認定，規范建立農資連鎖鄉鎮直營店33個，農資連鎖村級加盟店255個。進一步完善了縣鄉村三級農資連鎖網絡，村級網絡覆蓋面達83%，按照統一標識、統一采購、統一配送、統一服務的要求開展了農資下鄉系列活動，并對各農民專業合作社及新農村建設網點實施免費送肥幫扶，我社開展農資下鄉系列活動的報道先后在省市縣電視臺播出。認真貫徹落實《縣縣級化肥淡季儲備管理辦法》，積極承擔縣政府委托化肥淡季儲備任務。據統計，2009年年銷售農資60290噸，實現銷售額9043萬元，比上年同期遞增12.5%，實現稅后利潤13.97萬元，同比增長13.6%，完成淡儲化肥2000噸。為全縣化肥市場的穩定提供了充足的農資保障。
2、著力發展農副產品流通網絡。規范和完善了縣水果批發市場及蔬菜交易市場，組建各類農民專業合作社15個，發展鄉村農副產品購銷網點30個，綜合服務站60個，2009年通過農副產品流通網絡的作用，帶動5000多戶農戶，助農增收4000多萬元。此外，結合我縣土產公司近年來在農產品購銷服務方面所做的工作和取得的社會效益，該公司正積極申報“新網工程”便民惠民以獎代補項目，以爭取政府相關部門和上級社的大力支持，更進一步促使其打牢發展基礎，增強服務實力，發揮更大的作用。
3、切實鞏固日用消費品連鎖經營網絡。堅持開放辦社的方針，因地制宜，因企制宜，在中心社所處圩鎮及農村村組采取職工參股、合作、資產招商等形式，鞏固建立18個鄉鎮日用消費品超市和60個村級農家店，175個煙花爆竹經營點。同時還啟動了大汾中心社為農服務大樓建設，建筑面積900多平方米，該大樓的建設將為日用消費品連鎖經營網絡創造新的平臺。
4、努力構建再生資源回收利用網絡。通過以縣社網絡建設中心縣土產公司為龍頭，成立再生資源回收利用協會，建市場辦工廠，基層社和社區聯合建網點，整合社會資源構架網絡布設網點，廣泛吸納社會人員參與收購，逐步形成與城鎮發展相適應，集社區回收、市場集散和加工利用三位一體的綠色回收網絡體系，截止2009年底，全系統已建再生資源交易市場1個，加工企業2個，鄉村回收網點75個，為推進我縣循環經濟的發展努力構建節約型社會積累了經驗。
二、以扶持做好特色農產品龍頭企業為抓手，充分發揮各專業協會的職能作用
1、圍繞當地主導產業和特色農產品，積極扶持做好龍頭企業。
近年來，我社堅持在參與農業產業化經營中致富農民，發展自身，重點培育農業產業化經營中具有當地主導產業和特色農產品的龍頭企業，并通過與專業合作組織及龍頭企業的對接，同廣大農戶結成經濟利益共同體。五百里井岡特產有限公司是我社與當地民營企業聯合創辦的以研發、生產、銷售井岡山區農副土特產品為主的一家專業合作企業，并采取“公司+基地+農戶”的模式經營，公司利用五百里井岡優越的自然環境和豐富的文化資源，以基地建設，精深加工，帶動當地金桔、油茶、黃豆、紅米、南瓜、紅心薯等產業的發展。目前公司擁有原料供應基地30000多畝，配套產品生產線4條，形成年產金桔鮮果800噸，初榨茶油110噸。2009年公司的購銷額達1201.4萬元，同比增長10.2%，實現稅后利潤48.8萬元，同比增長12.7%。
2、切實抓好各專業協會的管理，發揮合作經濟組織聯合會的職能作用
一是農資流通協會通過幫助會員開拓市場，提供信息，維護會員權益，加快農資連瑣步伐，探索連瑣新途徑等方式充分發揮了其職能作用。二是煙花爆竹流通協會從確保安全經營、承擔市場責任的高度出發，開展了一系列維權、協調、服務、自律工作，從而維護了全縣煙花爆竹安全經營秩序，確保了供銷社在煙花爆竹批發經營中的主導地位。三是再生資源回收利用協會通過協調和規范回收專業市場和城鄉回收網點，為發展當地循環經濟、配合農村新型城鎮化建設和生態文明建設以及減少環境污染發揮了重要作用。四是農產品經紀人協會從為農產品提前、產中、產后服務入手，幫助農民和涉農企業解決一些實際問題，真正做到維護好、實現好廣大農民和涉農企業的利益。五是發揮合作經濟組織聯合會的作用，通過聯合會進一步加強行業自律，協調各方面的關系，維護自身的合法權益。
三、以大鄉大鎮及經濟區域為中心，抓好基層組織的規范化建設和管理
基層社是供銷合作社參與建設社會主義新農村和農村現代流通服務體系的主力軍和前沿陣地。我社在抓好企業改制掃尾工作的同時，把基層社的新建與改造作為工作重點，統籌規劃，嚴格管理。
1、理順基層社體制，完善內部管理機制。我社按照以大鄉大鎮及經濟區域組建中心社的思路，以“六有”中心社為發展目標，進一步加強內部經營管理。現已組建6個中心經濟區基層供銷社，返聘企業工作人員26人，為規范企業工作人員聘用上崗行為，我社制定了《企業工作人員聘用上崗暫行辦法》，從制度上規范了企業工作人員聘用的對象、條件、聘用原則、聘用的辦法和程序以及聘用期間的獎懲等，從而使我社在企業工作人員的聘用上真正做到了公開平等、競爭擇優。同時，我們進一步規范企業經營目標管理，完善年度考核方案，側重對網絡建設及改制維穩等方面的考核，并加大了獎懲力度，從而進一步調動了企業工作人員的積極性。
改革開放以來，農村經濟高速增長，農民生活水平顯著提高，但是，出現的社會矛盾也相當突出。問題主要集中于城鄉差別擴大、社會發展滯后、公共物品短缺，民眾對政府的政治信任降低，社會出現緊張態勢。我們將這種社會不和諧加劇的情況表述為“治理危機”。“科學發展觀”的提出，標志著中國政府已經高度重視這個問題。
本人認為，農村治理危機的出現，主要根源在于政府在經濟發展過程中的過度介入。這種過度介入，如果用國外關于政府與市場關系的理論來分析，就是地方政府的“發展型政府”特征。這種“發展型政府”在經濟發展過程中的過度作用，既是對中國經濟持續高度增長的解釋，也是對社會不和諧加劇的解釋。
政府在國家經濟發展中的角色和作用，是政治經濟學關注的核心問題之一。古典政治經濟學認為，政府為經濟發展提供穩定的外部環境，最重要的就是通過法律來保護人們的財產權利。但20世紀下半頁東亞經濟的起飛提供了一個與此不同的“政府－市場關系”模式：東亞國家的政府不僅僅只是在外部穩定和保護市場環境方面起作用，更重要的是，政府通過一系列政策（產業政策、財政政策等）直接介入市場運行，在微觀上干預市場。而政府的干預政策也產生了促使經濟快速發展的效果。
1982年，約翰遜（ChalmersJohnson）提出“發展型政府（developmentalstate）”的概念，用于分析日本的通產省在經濟發展中的作用。這個模式介于蘇聯中央計劃型模式和美國的自由市場模式之間政府在經濟發展中起主導作用，但又不是蘇聯式的全面控制；市場是政府推動經濟發展的主要工具，但又不同于美國式的自由市場。發展型政府通過有選擇的產業政策、支持戰略性產業的發展來推動經濟的發展，往往通過兩個因素起作用：其一，國家為企業提供生產要素，由政府指揮金融系統以低于市場利率的優惠信貸提業升級或者擴充規模所需要的資金；其二，國家用政策保護企業，用優惠利率和限制競爭的政策來扶持企業，以鼓勵產業升級和擴大出口。
研究者認為，發展型政府之所以能發揮作用，與東北亞政府的特性密切相關：政治體制中的“統治”和“控制”是隱蔽地分開的，政治家統治而官僚控制，官僚隊伍擁有采取主動和有效合作行動的足夠空間；官僚隊伍小而精，擁有適用于其制度的最好的管理才干；存在一個“領航機構（pilotagency）”，如日本通產省、韓國的經濟企劃院等。
與“發展型政府”相對的是“掠奪型政府（predatorystate）”或者“盜賊政府（Kleptocracy）”。“掠奪型政府”以部分非洲國家為原型，指“以統治者與利益集團的個人關系為基礎，以政府統治集團與社會上的特殊利益集團互相勾結、盤剝社會為特征的政府”。“掠奪型政府”體現在統治者的私利對公共利益的侵犯上，政府因為受統治集團的特殊利益所限制而缺少持續的發展意愿。作為一種政府干預市場的模式，“掠奪型政府”不是鼓勵而是限制私人企業的發展，并以高于經濟增長率的水平增加政府自身收入。
在發展型和掠奪型的“政府－市場”關系之外，還存在著以美國式的“政府－市場關系”為藍本的“監管型國家”。“監管型政府”模式強調政府不直接干預市場，而是通過制定規則、提供法治環境等方式來影響市場的運行和約束企業。與“政府－市場（企業）”或者“政府－社會（利益集團）”的合作模式不同，監管型政府不與企業進行直接的合作，而是以監管者的身份來定位自身的活動。
“發展型政府”的概念早期主要用于對東北亞地區的分析，但隨著中國改革開放以后經濟的快速發展，學者開始將這個模式運用到對中國的解釋中。
從最基本的層面來判斷，中國經濟在改革開放以后經歷的持續高速發展的過程與政府在市場中發揮的重要作用是分不開的，因而將中國列入“發展型政府”的類型體系中也就理所當然。隨著研究的深入，有學者認識到，在其他“發展型政府”中起主要的領航和推動作用的是中央政府部門，而在中國，這一角色則由地方政府來扮演，于是中國也被定位為“地方發展型政府”（LocalDevelopmentalState）。斯坦福大學政治系教授戴慕珍（JeanC.Oi）通過對這一作用機制的微觀研究，提出了“地方國家法團主義”（LocalStateCorporatism）：一方面，在經濟發展的過程中，地方政府具有了公司的許多特征，官員們像董事會成員一樣行動；另一方面，在地方經濟的發展過程中，地方政府與企業密切合作。地方政府協調轄區內各個經濟事業單位，正像是一個從事多種經營的實業公司。
戴慕珍的代表作《中國農村經濟起飛：經濟改革的制度基礎》（RuralChinaTakesOff,1999），對地方政府發展經濟的行為作了具體描述。她提出，地方政府通過四種方式控制和介入企業的經營運作：一是工廠管理。地方政府把企業承包或租賃給個人而不是實行私有化，這有助于政府對企業進行干預和控制；二是資源分配。地方政府掌握著中央調撥給地方的計劃內價格的物資和本地擁有的稀缺資源，進行有選擇地分配；三是行政服務。包括協助企業取得營業執照、產品合格證、獎勵以及減稅的機會等常規服務，動員下轄的所有機構和組織扶植重點鄉鎮企業，甚至直接給予企業行政撥款；四是投資與貸款。通過控制投資和貸款來引導經濟發展，而地方政府可以為企業提供貸款擔保、評定企業貸款等級、支持當地成立半私營化的信貸組織等等。
激勵地方政府積極推動鄉村工業化的制度性因素主要包括財政體制改革和農業非集體化：分灶吃飯的財政體制改革激勵了地方政府發展當地經濟的積極性，而農業的非集體化使發展工業成為地方政府推動經濟發展的首要選擇。在這些因素的作用下，地方政府積極推動經濟發展，扮演了企業家的角色。
1990年代中國農村和鄉鎮企業的發展出現了新的變化。80年代農村經濟增長主要來自集體經濟，地方政府偏愛集體所有的鄉鎮企業，而私營企業很少會被給予貸款和原材料供應方面的幫助；進入80年代末，國家的宏觀經濟環境出現了變化，銀根緊縮，使得地方政府支持的鄉鎮企業風光不再。但戴慕珍認為，“地方國家法團主義”在90年代仍然具有解釋力：一方面，地方政府通過有選擇性的私有化加強集體經濟，對少數重要的、獲利較多的企業繼續保持控制，關閉問題嚴重的企業，以銷售、租賃等形式對其他企業進行改制；另一方面，把扶持的對象和范圍擴展和延伸到私營企業。“正如他們原先幫助集體企業那樣，地方官員通過調動資金、提供技術幫助、尋求市場機會、頒發執照來支持轄區內私營企業的發展”，通過這種方式，私營企業也被整合進“地方國家法團主義”的框架之中。
美國哥倫比亞大學政治系教授伯恩斯坦（ThomasBernstein）和閭曉波的著作《當代中國農村的無代表納稅》（TaxationWithoutRepresentationinContemporaryRuralChina,2003），主要探討中國的發展戰略為什么導致農民、中央政府和地方政府之間出現緊張關系。他們認為，盡管中央政府經常支持農民的要求，但是，它已經不能通過為農村創立一套公平的、可信的負擔體制來解決農民負擔問題。中國有12億人口，嚴峻的人口規模和經濟、社會、民族的多樣性，對于政策制訂和行政管理產生了巨大的難題。因為中國是一個單一制而非聯邦制的國家，這種情況更加惡化，而且，中央政府承擔了更多的任務。農民負擔問題，主要出現在中西部“農業中國”省份而很少出現在鄉鎮工業發達的東部省份，是因為國家在設計和指導適合兩方面政策時面臨的困難所致，也受到中國龐大的官僚體制缺陷的影響。
這本書也討論了中國政府在經濟發展的定位問題。他們認為，中國的地方政府兼具掠奪型和發展型特點。雖然中國高速的經濟增長具有“發展型”的特點，但由于普遍存在的腐敗與官商關系中的主義（Clientalism），他們認為中國地方政府的掠奪型特征值得注意。
“地方國家法團主義”對地方政府介入企業運作實現經濟發展的具體機制進行了描述分析。“地方政府公司化”雖然最初只是被用來解釋鄉鎮企業快速發展的現象，但是它揭示了基層政府活動的主要內容和方式。現在，雖然原來意義上的鄉鎮企業沒落了，但是基層政權參與經濟運作、介入企業運行的意愿和活動并沒有減少，或者說，雖然已經基本上不再直接興辦控制企業，但是，基層政府在招商引資、土地征用等方面介入經濟活動的強烈沖動，表現出同樣鮮明的公司化行為特征。
因此，本文提出“基層政府公司化”概念，來概括基層政權的運行邏輯。“基層政府公司化”集中表現為政府以追求經濟增長，特別是財政收入為最高動力。在某種意義上，GDP是這個公司的營業額，財政收入則是這個公司的利潤。在“發展是第一要務”的綱領下，政府的公共服務責任退居其次。在這個過程中，基層政府表現出鮮明的自主性。這種“基層政府的自主性”，既體現在相對于中央政府而言的自主性，即財政上的分灶吃飯使得他們在財政發展方面有自主行動，也體現在相對于農村社會而言的自主性，在日常運轉中忽略農村社會的需要、忽略平衡各種社會利益的需求。換言之，這種自主性突出地表現為，既利用國家體制的資源，又逃避體制的約束。
“基層政府公司化”在經濟發展的過程中發揮了巨大的積極作用，但同時，它也促使“治理危機”出現：第一，大量資源被用于滿足地方經濟發展的目的。在現有的考核體系中，經濟發展是最為重要的指標，這使得基層政府有強烈的意愿將各種資源用來發展經濟；而在動員型的政治體制下，國家與社會之間的關系不平衡，農村社會的要求對基層政權沒有制度性的約束力，基層政府沒有提供公共物品的動機。第二，無法有效地化解基層社會內部的緊張和沖突：一方面，基層政府對于社會沖突的處理缺少動力；另一方面，基層政權本身也被卷入社會沖突中，成為沖突過程中的利益相關者甚至是沖突發生的根源，尤其體現在矛盾最為集中的征地活動中。第三，政府無力滿足基層社會對公共服務和公共物品的需要，因而相應地也就無法獲取政治支持。
同為“發展型政府”，為什么東北亞地區沒有出現中國式的“治理危機”？本人認為，中國的“地方發展型政府”是一個重要的因素。東北亞地區的“發展型政府”往往是中央政府中發展經濟的“領航機構”，它發展經濟只是中央政府的一個具體部門所負責的工作。而在中國，作為一級政府的地方政府充當“發展型政府”的角色，這直接影響到本級政府其他事業和服務的開展。
因此，在東北亞地區，“發展型政府”帶來的負面效果主要集中在市場機制的不完善上；而在中國，則還帶來了基層政府公共服務的供給短缺、社會發展滯后等嚴重問題。
關鍵詞：城鄉；社區建設；社會管理
中圖分類號：F29文獻標識碼：A
收錄日期：2014年6月17日
一、加強城鄉社區建設的重要性和緊迫性
（一）加強城鄉社區建設是加強基層組織建設的迫切需要。基層組織建設是整個社會管理的根基。在城鄉基層社會結構發生深刻變化的新形勢下，社區在社會建設和黨的組織建設中的基礎性作用更加顯著，承擔的社會服務和管理任務更加繁重，維護社會和諧穩定的功能更加突出。大力推進城鄉社區建設，是加強基層組織建設的重要內容，是社會管理創新的重要組織部分。加強城鄉社區建設，有利于發展基層民主、鞏固基層政權，有利于密切黨群干群關系、擴大黨的群眾基礎。各級黨委、政府要深刻認識加強社區建設的重要性和緊迫性，把城鄉社區建設擺上更加突出的位置，加強領導，統籌推進，強化服務，創新管理，為社會管理奠定堅實的組織基礎。
（二）加強城鄉社區建設是改善人民生產生活條件的迫切需要。社會管理的重要內容是民生，民生問題關乎群眾的“幸福”，做好民生工作就是做好群眾工作。社區是社會最基本單位，能準確了解群眾訴求，社區服務與廣大居民群眾日常生產生活直接相聯系。加強城鄉社區建設與管理，有利于保障和改善民生、提高居民生活質量，有利于基本公共服務的供給，更好維護群眾利益。
（三）加強城鄉社區建設是維護社會穩定的迫切需要。社會穩定的根基在基層，加強社區建設和管理，有助于促進社會良好秩序的形成，為社會穩定創造基礎性條件。要充分認識加強社區建設工作的極端重要性，認真解決影響社會穩定的源頭性、根本性、基礎性問題，從社區開始，建立解決問題的基層機制，注重從源頭上減少矛盾、注重維護群眾權益、注重做好群眾工作，切實維護好人民群眾的利益，為社會和諧穩定發展積極創造良好社會環境。
二、加強城鄉社區建設面臨的困難和存在的主要問題
從當前城鄉社區建設的情況看，社區建設雖然取得一定的成效，但隨著形勢的發展，社區建設也面臨一些困難，在體制、理念、政策等方面依然存在制約社區發展的深層次問題，影響了社區建設進程。
（一）城鄉社區服務功能定位不清。社區服務是社區建設的基礎，但由于社區管理體制不順，管理職責模糊，服務功能錯位，社區服務業發展比較單一，削弱了其應有的管理和服務的職能。主要是由于基層政府管理的邊界不清，造成社區組織承擔了許多不該承擔的職能，侵蝕了社區自治的空間，社區自我管理、自我服務受到很大限制。如不少地方社區建設基本上以解困濟貧、解決孤寡殘困人員和下崗職工、失業人員的困難為主要內容，缺少集教育、生活、娛樂、保障等為一體的社區服務中心和服務網點，社區服務功能不完善，在實現社區全方位建設方面做得不夠。特別是隨著市場經濟的發展，大量社會成員從“單位人”到“社會人”的轉變，需要回歸社區，原有的單位組織管理網絡被逐步弱化，而新的社區管理網絡還沒有建立起來，以至于出現了管理缺失的現象，同時也影響政府職能轉變，給我國社會管理帶來不少難題，大大增加社會治理成本。
（二）城鄉社區基礎設施建設滯后。社區原有基礎設施較少，工作場所多是租用或借用，條件相對簡陋，辦公用房普遍達不到要求，不能滿足日常工作需要。同時，社區活動場所嚴重不足已無法滿足當前民眾生活的諸多要求。要保障社區的辦公條件，解決社區綜合服務站建設問題非常嚴峻。社區建設經費及辦公經費短缺，也是困擾社區開展正常工作的主要問題。資金投入已經成為制約社區建設的“瓶頸”。由于投入嚴重不足和缺乏統籌規劃，已影響到社區服務中心和服務網點建設，導致社區服務設施不全，影響社區服務和活動的開展。
（三）城鄉社區服務人才十分缺乏。做好群眾工作，關鍵在干部，社區管理人員素質高低直接關系著社區治理水平。社區干部中年富力強、文化層次高、懂得現代管理知識的較高素質人才還相當缺乏。主要是缺乏激勵機制，待遇低，難以吸引較高素質的社區管理人才。同時，社區中許多人力資源也沒有得到發揮，專業化、職業化程度不高，難以適應社區建設發展的需要。社區人才隊伍素質亟須提高，社區人才結構亟待優化，基層社會管理和服務的工作能力亟待加強。
（四）城鄉社區治理思路不夠明晰。由于自治理念不清，目前仍有很多社區工作負擔過重，承擔大量行政性工作，削弱了社區居委會在帶領社區居民建設和諧社區中的凝聚力和協調力。有些社區成員對社區建設這一與自身生活息息相關的工作知之甚少，缺乏對社區的認同感和歸屬感，參與社區建設的積極性沒有被激發、調動起來，使大量的社會資源沒有得到很好地利用。現階段城市的社區服務已經發展到對社區居民物質和精神需要的全面服務，而社區社會組織力量比較薄弱，又因重視不夠和受政策影響，成立和運作門檻設置較高，導致社區社會組織發展緩慢，難以滿足社會管理要求。
三、加強城鄉社區建設的路徑選擇
（一）加快社區功能定位，明確社區服務職能。“社會千條線，社區一根針”。社區是居民自治組織，肩負著基層自我管理的任務，肩負著幾十種服務功能。從國際社區發展經驗和我國的實踐來看，社區建設必須依托于比較完善的服務體系。在這方面，美國、加拿大、新加坡等國家有許多好的經驗值得我們借鑒：新加坡為加強社區組織管理，發揮基層社區組織作用，在政府部門專門設立職能管理機構，直接從政府部門中選派公務員到社區任職等，政府則通過對社區組織的物質支持和行為引導，來把握社區的活動方向。要加快政府職能轉變，劃定基層政府與社區邊界，賦予社區自治功能，科學合理配置社區服務職能，大力推進社區公共事務服務中心建設，為居民提供“一站式”服務。各級政府應通過政策引導、行政推動等措施，加快構建政府公共服務、市場化服務、志愿互助服務相結合的城鄉社區服務體系，大力開展社區救助、就業、衛生、養老、計生、文體、教育、安全及生產生活服務，搭建面向社區的綜合服務信息平臺，使社區居民不出家門就能享受到定向、便捷、周到的服務。加強企業離退休人員社會化管理服務工作，鼓勵社區興辦居家養老服務等福利服務項目。要優化社區布局規模，加快構建橫向到邊、縱向到底的管理服務網絡，建立健全新型社區管理服務體制，切實完善社區服務功能。
（二）加強基礎設施建設，改善社區服務條件。各級財政部門要加大對社區建設的投入力度，增加社區基礎設施建設專項資金。在辦公用房上，可以借鑒新加坡的經驗，通過立法來解決社區工作用房、居民公益設施建設問題。新加坡國家設有住宅發展局，早在1967年，該局就制定了“土地所有權法案”，其中規定，由開發商建設的公共組屋，每棟樓底層都不得安排住戶，而是用于開設商店或娛樂室，供居民休息、娛樂和購物之用。因此，要切實加強社區服務設施建設，重點加強城鄉社區公共用房建設，將社區工作用房、服務設施和戶外活動場所納入城鄉建設規劃、土地利用規劃和社區發展專項規劃，根據社區布局，在綜合考慮增強社區造血功能的基礎上，合理設置辦公用房面積、地點、結構，配齊公共配套設施，建議可在土地出讓時，將社區辦公用房建造設置為前提條件，由受讓方負責建造，無償提供給社區使用。在保障措施上，財政應進一步加大支持力度，將社區建設經費等納入同級財政預算，建立社區基礎設施項目扶持資金和社區社會組織發展資金。國外社區建設資金主要來源于政府的資助、基金會和私人捐款，以及收取的服務費用。在加拿大，政府撥款占60%左右，捐助占11%，服務收費占29%。我們可借鑒國外經驗加快建立多渠道的社區資金投入機制，采取共駐共建、社會支持、街道自籌等多種形式，籌措社區建設管理資金。
（三）推進社區信息化建設，創新社區服務模式。社區信息化不僅能顯著提升社區的工作效率，而且能大大提高社區居民的服務滿意度。從國際發展經驗來看，我們應加快社區服務網絡建設，建立完善的社區服務體系，實現社區服務功能由單一型向綜合型、被動應付型向主動創造型轉變。為此，要把社區信息化納入當地信息化建設總體規劃，充分利用現有信息網絡資源，建設集行政管理、社會事務、便民服務為一體的信息服務網絡。在社區服務上，以社區服務中心為核心，綜合各類服務資源，建立完善社區服務行業信息平臺，開設熱線電話和社區服務網站，提供家政服務、家電維修、水電維修、房屋工程、房產服務、法律指南、勞動結業、教育培訓等多種服務信息。要大力支持社區信息化建設，整合社區服務內容，運用現代信息技術裝備提供更加便捷的社區政務、商務服務，著力推動“平安社區”建設，提升社會管理科學化水平。
（四）建立激勵考核機制，穩定社區人才隊伍。要完善優秀人才服務社區的激勵機制，鼓勵優秀人才參與社區管理工作，積極為社區人力資源提供施展空間。在干部待遇上，建議在繼續強調社區干部的奉獻精神的同時，應盡可能提高他們的收入，把報酬與工作崗位、工作實績、年終考核相掛鉤，建立由基本工資、職務津貼、值班補貼、年終工作目標考核獎等組成的工資報酬形式，提高工資水平，以進一步激發干部工作的積極性與責任感。同時要創新人才激勵機制，選聘一批年輕化、專業化、組織協調能力強、有良好人際溝通能力和熱心于社區建設的高素質人才，充實社區干部隊伍，提高社區工作者素質。要積極探索城鄉社區用人機制的改革，廣泛吸納社會工作專業人才從事城鄉社區工作。要大力培養社區衛生服務技術和管理人員，滿足社區日益多樣化、方便化和家庭化的衛生服務需求。要積極動員、廣泛發動，大力發展城鄉社區志愿者隊伍，積極引導社區居（村）民開展自助互助服務，不斷壯大社區志愿者隊伍，促進形成強帶弱、富幫貧、老幫小、我幫你、你幫我的社區和諧新風尚，使社區潛在資源都集聚到提升社區服務工作水平上。
（五）發揮社會力量，提高社區自治水平。社會組織是加強和創新社會管理的重要力量。社區建設的主體是社區成員，社區成員的參與和自我管理、自我教育、自我服務是社區建設的生命力所在。新加坡的經驗告訴我們，推進社區建設，必須提高社區居民對社區的認同感、歸屬感和對社區事務的參與意識，增強社區凝聚力。社區建設如果缺乏社區成員、社區居民、駐區單位的廣泛參與，社區建設就不能說是成功的。政府與社區及非營利組織、企業建立密切合作、相互補充的伙伴關系，政府引導支持、社區和非營利組織主辦、企業通過市場提供多樣化服務，是國際上社區發展成熟的組織模式和重要經驗。我們可以借鑒國外的經驗，制定促進城鄉社區社會組織健康有序發展的政策措施，立足社區，以社區居民為參與主體，著力培育社區服務性、公益性、互組織，強化其自我管理、自我服務功能，引導社會組織有序參與基層管理和服務。同時，要加強和完善非公有制經濟組織、社會組織管理，明確其管理和服務的社會責任。在組織建設上，要依照《居委會組織法》，強化自治職能，抓好居委會基礎制度建設，把社區建設納入制度化、規范化軌道，使社區建設有法可依、有章可循，將城鄉社區打造成基層社會管理和服務的平臺，為社會和諧穩定奠定堅實的基礎。
主要參考文獻：
［1］魏禮群，何家成.加強和創新社會管理講座［M］.學習出版社，2011.
一、張掖市基層法治法理的實踐探索
1.創新基層法治治理機制
1.1海選“人民調節員”
2009年以來，高臺縣積極探索開展人民調解員海選活動，建立了民調普法雙贏和合力維護穩定的新機制，通過“海選”人民調解員工
一是形成了矛盾糾紛排查調處的長效機制。“海選”工作開展以后，所有村、社區調委會全都選齊配強了調委會成員。每月開展一次矛盾糾紛集中排查調處工作，重大糾紛和隱患及時上報鄉鎮黨委、政府，真正做到了矛盾糾紛發現得了、解決得好、控制得住，確保了人民調解工作規范有序開展。
二是提高了人民調解員隊伍的整體素質。經過公推“海選”產生的人民調解員，把一批威望高、責任心強、群眾信得過、有一定文化程度并熱心調解工作的村民選聘到了基層矛盾糾紛排查調處的“前沿陣地” ，做到了矛盾糾紛早發現、早報告、早控制、早化解，同時還及時為鄉鎮黨委、政府提供預警性信息，真正發揮出了“第一道防線”的作用。
三是激發了基層調解組織的工作活力。通過“海選”人民調解員，建立考評激勵機制，實行獎優汰劣，有效地激發了各村調委會和人民調解員的工作積極性。人民調解員能主動捕捉矛盾糾紛信息，發現矛盾糾紛后能及時報告，主動介入，積極化解，使矛盾糾紛“遇事有人管，矛盾不上交，小事不出社，大事不出村”，調處率和成功率大幅提高。
2.群眾事務會商中心
甘州區鎮黨委在2012年6月，在原“黨代表工作室”的基礎上成立了由40名德高望重、見識廣遠、辦事公道、有一定說服力的群眾代表為主，以及派出所長和法庭庭長在內，共42人組成的黨寨鎮群眾事務會商中心。
群眾事務會商中心是一個群眾自治組織。通過充分發揮會商員信息員、聯絡員、辦事員的作用，宣傳政策、反映民意，讓會商員用群眾的觀點、群眾的思維、群眾的認知度和群眾的語言綜合評價群眾反映和關注的事務，用第三者的身份評判群眾訴求的合理性和合法性，解釋說明群眾心中的疑問，幫助鎮、村、社解決群眾反映的各類問題，聯通黨委、政府聯系村社、干部聯系群眾的橋梁，在潛移默化中起到上下溝通、聯動、互動的作用
黨寨鎮的這一個創新，有以些下幾個方面的優勢：
一是形成了鄉（鎮）黨委和政府直接了解下情的無障礙通道。這個會商中心是群眾代表，派出所長和法庭庭長組成，是一個以群眾為主體，結合執法部門建立的一個群眾組織，是群眾與鎮政府直接溝通的橋梁，能使黨委和政府聽到最直接也是最初始的群眾信息，避免了在傳遞中的信息損耗和信息失真。
二是形成了掌握并及時處理農村糾紛快速反應通道。的派出所長和法庭庭長的受聘參與，建立了一個解決矛盾迅速反應的通道和應急中心，提供了有力、及時、有效的應對農村社會突以事件的機制保障。
三是形成了由普通群眾對鄉（鎮）、村兩級民主監督的直通通道。會商員在行使職權范圍的同時，也會將對鄉（鎮）、村工作的群眾反映和實際效果反映出來，形成有交的監督，會商員用群眾的觀點、群眾的思維、群眾的認知度和群眾的語言綜合評價群眾反映和關注的事務，用第三者的身份評判群眾訴求的合理性和合法性，解釋說明群眾心中的疑問，幫助鎮、村、社解決群眾反映的各類問題。
3.創新基層法治治理方法
3.1一庭三所聯動
高臺縣法院在執行案件受理數量呈大幅上升趨勢，案多人少的矛盾突出，全院干警常年處于超負荷運轉狀態，工作強度大壓力重的客觀條件下，實行了調處糾紛新機制，即“法庭、派出所、司法所、法律服務所”形成首問負責、統分結合、有機聯動、相互協作的“四位一體”調處糾紛新機制。大膽對調處矛盾糾紛機制進行了積極的探索與償試。其主要成效具體表現在以下五個方面：
一是形成了全社會共同關注并參與的多元化調處矛盾糾紛新格局。“一庭三所聯動”，既發揮了庭所的個體作用，又發揮了相互間的整體聯動作用，既有分散，又有集中，既延伸了審判法庭的職能，又充分發揮了基層政法單位的機動性和靈活性。
二是案多人少的矛盾得到了有效緩解。面對解決當事人情緒對立，矛盾尖銳，多次調解都未果，隨時可能引發新的糾紛案件時。使多起難辦案件雙方當事人握手互表歉意，言歸于好，旁聽群眾紛紛稱贊：“‘一庭三所聯動’調處糾紛就是好！”。
三是為人民群眾減少了花費節約了時間。由于糾紛的及時解決，避免了因訴訟需要的開支，節省了時間和精力，讓群眾有更多的時間去從事生產生活，增加收入。
四是有效提高了解決矛盾糾紛的效率并降低了成本。由于一般的家庭婚姻、相鄰權、土地承包權流轉糾紛，特別是人身損害賠償糾紛等通過“一庭三所聯動”的方式在進入訴訟前得以調解解決，避免了不必要的訴訟。
3.2四級七天調節法
高臺縣黑泉鄉鄉依托網格化管理模式，把社會矛盾調處多元化體系建設作為加強農村社會管理的突破口，積極探索社會矛盾調解的新機制、新途徑。建立了“四級七天”調解法。
“四級七天”調解工作法的主要內容是：每周（七天）在轄區內開展一次矛盾糾紛集中排查活動，對排查出的矛盾糾紛實行逐級限時調解。第一級，由村民海選、鄉上聘請的社人民調解員對排查出的矛盾糾紛進行首次調解，調解時限為1天，調解不成功的上報村調委會；第二級，由村調委會和包村干部對社人民調解員上報的、沒有調解成功的矛盾糾紛進行第二次調解，時限為2天，調解不成功的以民情報告單形式按時上報鄉司法所；第三級，由包村領導和鄉司法所對村調委會上報的、沒有調解成功的矛盾糾紛進行第三次調解，調解時限為2天，經過調解仍然不成功的上報鄉綜治委；第四級，由鄉綜治委召開專門會議對鄉司法所上報的、未能調解成功的矛盾糾紛進行專題研究，調整調解思路，制定切實可行的調解方案，組成由鄉主要領導或分管領導為組長，各相關單位、人員共同參與的矛盾糾紛化解小組，整合資源、整合力量，對矛盾糾紛進行集中化解，時限為2天。通過“四級七天”調解，確保矛盾糾紛在第四級、第7個工作日得到有效化解。
一是形成了層層銜接，環環相扣的工作格局。形成了單位間緊密配合的工作機制，實現了社會各種調解資源的有效整合，職能作用得到充分發揮，矛盾糾紛得到及時調處，防止了推諉扯皮引發矛盾激化現象的發生。
二是實現了將矛盾糾紛解決在基層的治理要求。有效的防止了因矛盾糾紛上報不按時、化解不及時導致問題擴大化情況，將產生新的矛盾糾紛可能性消除在萌芽狀態，實現了小事不出社，大事不出村，重大事情不出鄉的良好局面。
三是激發了調解組織活力。“四級七天”調解工作法實施以后，矛盾糾紛排查調處任務層層有要求、件件有時限、人人有責任、獎懲有依據，為人民調解工作注入了新的活力，村調委會和人民調解員的工作積極性被調動了起來，能夠主動捕捉矛盾糾紛信息，發現矛盾糾紛后提前介入，及時調處，真正做到了矛盾糾紛化解在基層，解決在萌芽狀態。
四是提高了調解工作效率。排查、調處、上交、報送程序的進一步規范，使人民調解員、村調委會、司法所、綜治委各司其職，各盡所能，把矛盾糾紛化解工作盡快落到了實處，既方便了群眾，節省了人力、物力和時間，同時還解決了一些可能引發深層次問題的矛盾糾紛，確保了各類矛盾糾紛及時有效化解，提高了矛盾糾紛調處率和成功率。
二、從基層法治法理的實踐探索中得到啟示
一是創新了法治治理與社會管理內涵。這些做法，不但解決了人民調解工作中存在的問題，強化了矛盾糾紛排查調處措施，提高了人民調解工作水平，而且豐富了法治治理的內涵，創新了社會管理手段，為維護社會穩定、促進社會和諧發揮了積極作用。
二是形成了快速反應和長效工作機制。這些做法，都是以建設基層社會法治治理長效機制為出發點和落腳點。建立起矛盾糾紛排查調處工作長效機制，真正做到了矛盾糾紛發現得了、控制得住、解決得好，確保各類矛盾糾紛在在第一時間、第一現場得到及時有效化解，筑牢了社會綜合治理"第一道防線"。
三是拉近了黨群干群之間的關系。無論是"海選"還是"會商中心"，都在主觀和客觀兩個方面拉近的基層組織與群眾的溝通距離。無論是"一庭三所聯運"還是"四級七天調節"，都變群眾上訪為干部下訪，促使鄉村社三級干部進村入社、上門到戶，主動加強與廣大群眾的溝通聯系，掌握群眾的心聲和意愿，了解群眾的所思、所想、所盼、所求，體驗群眾的真實生活，進一步增強了工作責任感，牢固樹立了"群眾利益無小事"的思想，讓群眾深切感覺到自己生活有人關心，事事有人關注，增強了群眾的滿意度，從而拉近了黨和政府與群眾之間的距離。
[關鍵詞] 居民委員會；居民自治；發生機制
[中圖分類號] D632 [文獻標識碼] A [文章編號] 1006-0863（2014）01-0045-06
一、問題的提出
居委會在制度設計上被定位為城市居民自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的群眾性自治組織，但是在城市基層治理的實踐過程中，居委會卻有著雙重性質，它一方面是群眾性的自治組織，代表著居民的利益，另一方面也是國家政權的末梢，是國家政權的組成部分。居委會的雙重性質將其置于一種困境之中：作為國家政權的末梢，居委會要承擔大量的由街道和其他政府機構交付的行政事務，于是居委會僅有的工作資源就只能用來完成行政事務，與此同時也就只能將自治工作耽擱下來。因此，作為自治組織的居委會在一定程度上成為行政組織，其工作重點同居委會的自治要求有所偏離。
處在轉型時期的國家需要居委會發揮管理社會的作用，那么這是否意味著居委會不可能發揮居民自治的功能呢？2011年11月至2012年5月筆者對上海市的11個居委會進行了深度調查，結果發現雖然很多居委會的自治工作不盡如人意，但是仍然有一些居委會能夠在承擔行政工作的同時有效地開展了自治工作，在工作實踐中借助一些特定的機制，居委會協調了其行政性質和自治性質之間的沖突，從而鞏固了居委會作為城市群眾自治基本組織形式的地位。
分析居民自治的案例，筆者發現有一些共同的機制運轉在不同的個案背后，正是它們的存在導致了看似不可能的居民自治在實踐中發生了。本文認為城市居民自治的發生有賴于社會資本的培育、經濟資源的開發、公共議題的創設、組織主體的轉換等機制的運轉。城市居民自治的發生機制不是預先給定的，而是行動者在正式制度建構的政治空間中為了解決工作中的難題而無意識地創造出來的，但是機制在解決問題時表現出來的正面效果，則誘使行動者開始有意識將同一機制擴展到其它難題的解決上，或者尋找其它機制來解決新的難題，在多重機制的共同作用下城市居民自治出現了。
二、社會資本的培育
居民自治是同國家政治相對應的過程，在國家權力涉足不到或者不去涉足的地方，自治作為社會自我管理的過程就出現了。[1]自治的社會性質意味著自治的發生必須建立在社會力量的基礎上，這種社會力量就是社會資本。社會資本是指在人際交往中形成的信任關系、互惠規范和參與網絡，帕特南所從事的開創性研究表明，民主政治的質量依賴于社會資本的存量，因為社會資本能夠克服集體行動的困境達到自愿合作的目的。[2]筆者的調查發現，社會資本的存在不僅推進了國家層面的民主政治，而且對于城市社區的居民自治而言也是不可或缺的要素。
當筆者跟隨居委會的工作人員了解社區的居住環境時，最為直接的發現就是社區是一個熟人社會，行人之間相互打著招呼，路口有志愿者在執勤，不遠處成群的居民聚在一起鍛煉身體。當然，居民之間的熟悉度是社會資本的一個構成要素，但是不能將社會資本簡單地等同于熟人關系，社會資本的具體表現形式主要是社區居民的公共生活以及由此形成的自發性的群眾組織。社區中的群眾性組織主要有兩種類型，一種是圍繞文藝體育生活而形成的自我服務性團隊，此類組織在社區中廣泛存在著，可以說是群眾性組織的主要組成部分，另一種是履行綜合功能的公益性志愿組織，具體而言就是進行社區安全和環境監督、維護社區交通秩序的“紅袖章巡邏隊”。
活躍在城市社區中的群眾性組織起初并未受到注意，只是在群眾性組織的公共性與居委會的工作勾連在一起的時候，群眾性組織在基層治理中的價值才開始進入國家的視野。城市社會的快速發展要求國家重構其治理體系以實現對城市基層社會的控制，國家采取的戰略是強化居委會使其成為國家政權的末梢，但是居委會并不足以完成控制城市基層社會的任務，城市基層治理過程同居民的切身利益直接關聯在一起，如果沒有居民的參與、認可或者同意，居委會不可能有效地開展工作。[3]雖然在制度設計上居委會是居民選舉出來的群眾自治的基本組織形式，但是居委會所承擔的行政事務壓制了居委會的社會性質，這就意味著居委會在工作實踐中也很難成為居民認可或者同意的對象，此時自發性的群眾性組織開始介入基層治理的過程，成為溝通居民和居委會、街道之間關系的橋梁。
自發性的群眾組織存在“私”和“公”兩種屬性，就“私”的方面而言，它是居民為了強身健體、陶冶情操而聚集在一起的，并沒有正式的組織形式；就“公”的方面而言，它是社區公共生活的載體，利用了社區中的公共資源（例如場地、環境、設備等）。正是由于自發性的群眾組織的雙重屬性，使得它們既能夠為居民所認可，又能為街道、居委會所接受。當然，自發性的群眾性組織介入基層治理過程是與居委會的引導分不開的，也就是說是居委會為了有效地進行基層治理，因而有意識地利用了自發性群眾組織的公共性。一位居委會主任在訪談時說：
“你問我居民自治是怎么搞起來的？你可能想象不到，是從里弄運動會開始的。我們這里有辦里弄運動會的傳統，曾經間斷過一段時間，后來又繼續辦，居民都樂于參與。在體育熱情的影響下很多居民自發組織了體育團隊，這些體育團隊為里弄做了很多工作。我們這是老城區，原來的居住環境很差，特別是居住空間太小，很多居民沒有辦法就只能占用公共空間，在小區里搭建了水斗、雨棚、車棚等違章建筑，你要是去拆掉它們，居民肯定是不愿的，但是不拆的話又存在很大的安全隱患。居委會就去和體育團隊的骨干商量，請他們出面和居民做工作，這樣難題也就迎刃而解了。”
自發性的群眾組織在城市基層治理中的有效性促使居委會開始有意識地培育社會資本，這種培育不僅體現為居委會推動居民組織群眾性的團隊，而且體現為居委會積極開展社區公共活動從而培育居民的公共性。從調查的居委會的實際情況來看，有三個方面的工作得到了居委會的重視：第一是為自發性的群眾組織提供便利，特別是借助居委會的身份向住區單位尋求幫助，從而為群眾的文體活動提供場地；第二是針對特定人群組織社區公共生活，特別是在重陽節開展老年人的金婚紀念、郊游等活動；第三是利用家庭代表會議來商議、決定同居民切身利益相關的社區公共事務，如制定舊房改造工程方案等。
社會資本對城市居民自治的促進作用，反過來激勵了居委會有意識地培育社會資本，于是在社會資本與居民自治之間形成了一個相互促進的循環過程，因此社會資本的培育就成為了居民自治得以發生的重要機制。帕特南在研究國家層次的民主時認為社會資本是歷史的產物，但是城市居民自治的實踐過程則揭示在地域有限的熟人社會里，社會資本更多是當下的行動者實踐的結果，或者說城市基層治理的體制和組織在社會資本的形成過程中發揮了重要影響。居委會雖然是國家政權的末梢，履行著管理城市基層社會的諸多行政職能，但是其居民自治基本組織形式的性質則使它成為了一個“親社會資本的行動者”（Prosocial Capital Actor）[4]，于是居委會的行動將成為推動社會資本生長和發展的重要力量。
三、經濟資源的開發
居委會作為城市基層群眾自治的基本組織形式在實踐中之所以成為了國家政權的末梢，一方面是因為宏觀政治體制使然，另一方面是因為受到了經濟資源的約束。就宏觀政治體制來說，居委會是基層治理的組織形式，在縱向的治理體系中處于末端，而且在工作實踐中居委會也需要國家權威的支持，因此居委會需要完成政府安排的任務 [5]；就經濟資源的約束而言，居委會干部的工作津貼和居委會的日常工作開支都依賴于政府的行政撥款。
在調查居民自治時筆者曾訪談過街道的官員，當筆者問及街道為什么給居委會指派行政任務時，街道的官員直白地回答道：
“居委會是群眾自治組織，街道確實不應該給居委會指派行政任務，但是居委會的干部都是拿了街道津貼的社工，所以當然應該給街道干活了。”
街道官員的回答只是居委會受到的資源約束的一個縮影罷了，其實居委會開展工作的經費也基本上來自于街道。調查發現居委會的經費來源主要有三個渠道：街道撥款、居民捐助、駐區單位資助。一般而言街道撥款占到居委會經費總額的絕大部分，每個居委會每年可以從街道獲得7萬左右的撥款，居民捐助約1萬元，駐區單位的資助則存在很大的差異，大多數居委會每年從駐區單位獲得資助也在1萬元左右，但是有些居委會則能夠從駐區單位獲得遠遠超過街道撥款額的資助，因此就一般情況來看街道是居委會經費的主要來源。
重要的是街道下撥給居委會的有限經費有規定用途，包括辦公經費、黨建經費、幫困經費、走訪經費和文體活動經費，其中與居民自治直接相關的經費支出僅文體活動經費一項，由此可見，盡管街道每年給居委會下撥一定的資金，但是這些資金主要不是給居委會開展自治工作的，而是給居委會完成行政工作的。在這樣的資源結構中，居委會的工作實踐實際上被預先鎖定了，居民自治工作不可能成為居委會工作的中心，如果居委會要把居民自治作為中心工作，那么居委會就必須開發經濟資源，從而減少居委會對街道的資金依賴。
就當前的情況來看，居委會開發經濟資源只有一種途徑，這就是向駐區單位尋求幫助，使駐區單位成為居委會穩定的經費來源。從居民自治的角度來分析，居委會向駐區單位尋求資金支持需要滿足兩個條件：一個是駐區單位提供給居委會的資金必須是大額的、至少是不少于街道撥款額度的，否則不足以支持居委會開展自治工作；另一個是駐區單位提供給居委會的資金必須是常年穩定的，否則居委會開展的自治工作不具有持續性。而要使居委會常年穩定的從駐區單位得到大額的資金支持，就必須在居委會與駐區單位之間形成互惠機制，換言之，居委會必須使用社區之中的某種資源同駐區單位交換以滿足駐區單位的需要，而且居委會用來交換的資源只能是能夠反復利用的。
筆者在調查過程中了解到一個居委會和駐區單位共同修路建停車位的故事。故事是以停車難作為開端的，物質生活水平的提高讓很多城市家庭邁進了“汽車時代”，但是私家車的急劇增加不僅導致了公共交通的擁堵，而且帶來了社區中停車位的緊張，為了搶占停車位居民之間矛盾不斷，日積月累最終導致了一夜之間居民紛紛購買銅柱鐵鏈搶占路面的情況，小區的道路被切割的支離破碎，車輛無法通行，小區的交通完全癱瘓。嚴峻的形勢不僅影響了居民的日常生活，而且影響了駐區單位的正常工作，為了徹底改變停車問題導致的“公地悲劇”[6]，居委會向駐區單位尋求幫助，經過協商居委會和駐區單位達成共同修路的協議。協議主要內容是：由駐區單位提供資金對小區道路進行拓寬，將原本只能單行的道路拓寬為雙行車道；道路修好之后嚴格執行單向行駛規則，即道路一半用來行車，另一半用來停車，居委會負責單向行駛規則的執行；道路拓寬形成的停車位實行錯時停車制度，即在工作時間居民將車開出小區，空出的停車位要保障駐區單位職工的停車需求，下班時間駐區單位職工要及時將車開走，保障居民下班后能夠有停車位；駐區單位每年為使用停車位向居委會支付費用。
停車位是潛藏在社會之中的重要資源，駐區單位每年支付給居委會的停車費有街道行政撥款的5倍之多，在駐區單位資金的支持下居委會打開了自治的大門。由此案例我們不難發現經濟資源的開發同居民自治之間的密切關系：首先，有了駐區單位的資金支持，居委會擁有足夠的資金來組織社區公共生活；其次，無論是單向行駛制度還是錯時停車制度的執行都由居委會負責，而居委會為了保證制度的執行就專門組建了居民自治小組，同時也動員了群眾性的團隊“紅袖章巡邏隊”，這不僅完善了居民自治的組織體系，而且將更多的居民帶進了社區公共事務的管理過程之中；最后，社區內部的文明停車和有序行車是社區公共服務的重要內容，因此居委會同駐區單位的合作也增強了居委會提供社區公共服務的能力。概而論之，居委會開發經濟資源，不能簡單地理解為使居委會有更多的資金可以使用，而是催生居民自治的重要機制。
四、公共議題的創設
城市居民自治不僅意味著承認居民具有“自覺思考、自我反思和自我決定的能力”[7]，而且意味著居民生活的社區存在一定類型和數量的公共事務需要進行管理，如果社區缺乏公共事務，那么居委會和自發性的群眾自治就會處于缺乏自治對象的局面，因此一定類型和數量的公共事務的存在是城市居民自治不可或缺的前提條件。就當前中國城市社區的實際情況來看，社區除了滿足居民日常的休息與休閑需求外，并沒有出現大量的公共事務，城市治理中的公共事務往往超越了社區這一有限的空間。[8]社區公共事務的缺乏意味著居民自治必須創造公共事務，也就是居委會必須具有創設公共議題的能力，通過創設公共議題來豐富社區公共事務，從而為居民提供自治的對象。
在調查中筆者發現社區公共事務不是既定的、等待居民去管理，實際上社區公共事務存在“顯在”與“潛在”兩種類型，顯在的公共事務在每個社區都是不多的，如果居委會只是將顯在的公共事務作為自治的對象，那么居民自治是很難持續的，而潛在的公共事務則廣泛地存在于社區之中，本文所講的公共議題的創設能力就是指居委會將潛在的公共事務變成顯在的公共事務的能力，或者說是居委會將居民的私人生活組織成為公共生活的能力。居委會創設公共議題的能力越強，社區公共事務就越豐富，居民參與也就越活躍，居民自治就越是能夠持續。
在城市社區生活中潛在的公共事務主要有四種類型：第一類是被廢弛了的顯在的公共事務，本來此類公共事務有明確的主體進行管理，但是由于管理主體的能力不足或者不作為導致了此類公共事務蛻變為公共難題，以致此類公共事務無人能管最終成為潛在的公共事務，售后公房的物業管理就屬于這種類型。第二類是與社區公共環境管理相關的事務，主要表現為公共場地的衛生維護、噪音污染的治理、小區防火防盜工作、養寵物的規則制定等，此類公共事務本就與居民的日常生活息息相關，但是單個居民是沒有能力解決的，只能依靠群眾自治組織動員居民共同參與才能解決。第三類是居民的文體活動，城市生活的急劇變遷催生了城市居民加強身體鍛煉、豐富精神生活等需求，此類生活需要是私人性質的，但是此類生活需求的實現則必須超越私人性質，因為文體活動的場所、不同文體活動之間的協調都需要居委會的介入。第四類是政府推行的民生工程，此類事務在形式看是行政事務，但是此類事務的完成有賴于居委會以自治的方式來配合，因為民生工程雖然有利于改進居民的物質福利，但是工程的實施本身將對居民的生活帶來不便甚至引發鄰里沖突，所以沒有居民積極參與的民生工程導致適得其反的效果。
將與居民利益密切相關的潛在的公共事務，變成居民積極參與其中的顯在的公共事務，取決于居委會創設公共議題的能力。公共議題的創設能力包括利益判斷、信息溝通、協商決策、信譽承諾、執行保障等環節：利益判斷是指居委會能夠認識到某種事務確實與居民利益改進密切相關，如果此類事務得到了良好的治理，居民的福利將明顯改善；信息溝通就是居委會將預先進行了利益判斷的事務，通過居民聽證會的形式同居民進行充分的信息交流，達到居民認可居委會的利益判斷的效果；協商決策就是居委會召集家庭代表會議，就是否從事某項工作以及如何從事某項工作進行磋商，在獲得絕大多數代表支持的前提下做出決議；信譽承諾是要求支持某項決議的家庭代表在意愿承諾書上簽字，并且由居委會在小區中張榜公布，實現居民共同監督的目的；執行保障是居委會要組織足夠的人力、物力來保障決議的落實。
社區中“一平方米”改造工程的推進，非常典型地詮釋了居委會創設公共議題的能力。上海老城區的售后公房的廚房和衛生間都是幾戶人家合用的，為此鄰里之間時常發生矛盾，為了改善居民的生活條件，上海市政府決定分批對合用廚房和衛生間進行改造，核心內容是將現有的合用廚房和衛生間改造成為每家獨立使用的廚房、衛生間，改造之后的廚房、衛生間大約為一平方米。由于 “一平方米”改造工程涉及的面很廣泛，因此居民所在的小區能否盡快改造，取決于居委會能否在街道層面爭取到指標，而街道是否會優先接納某個居委會的改造申請，則取決于居委會能否將政府工程轉換成為社區的公共事務，也就是取決于居委會創設公共議題的能力。筆者訪談到的一位社區黨總支書記回憶起“一平方米”改造工程時說道：
“我們認定改造有利于居民，但是居民覺得太麻煩，改造過程中生活不方便，而且對工程實施方案也有疑問，房管局來征求意見時很多人反對。后來居民看到其它居委會開始改造時又動心了，為此我們組織居民到臨近街道去參觀已經改造完成了的小區，當時大家都拿著尺子，硬是手把手的量出了一平方米改造的可行性。回來后我們召集戶主開會，每家說話能夠管事的人來參加，反反復復討論之后制定了一個詳細的實施方案，凡是同意改造的都必須在承諾書上簽字，由居委會在弄堂口張榜公布。這里邊主要是在工程實施期間，居民不能做飯，也不能用衛生間，吃飯可以出去花錢買，但是衛生間就必須修建臨時的，否則就太不方便。臨時衛生間的位置選擇、花費分擔、清潔打掃、使用監督實際上是改造工程的難點，動工前不僅必須講清楚而且要寫在紙上貼出來，居委會專門組織了志愿者隊伍來負責臨時衛生間的管理，特別是協調因使用導致的糾紛。事不經歷不知難，我們像一群螞蟻，硬是啃動了這塊骨頭，真是不容易啊。”
公共議題的創設是居民自治至關重要的發生機制，這不僅是因為公共議題的創設豐富了社區的公共事務從而使居民得到了自治鍛煉，而且是因為公共議題的創設是居委會自治能力的重要組成部分，因此可以說公共議題的創設過程就是居民自治的過程。改進民生已經成為城市治理過程中的重要議題，政府一系列民生工程的實施都離不開居委會的工作，因此通過居委會對公共議題的創設，實現民生工程同居民自治的有效銜接，不僅提升了政府的治理水平，而且推進了包括居民自治在內的社會建設的進步，這些積極后果將在宏觀層面上拓展居民自治的發展空間。
五、組織主體的轉換
國家將居委會界定為城市居民自治的基本組織形式有著特定的意圖，這就是使居委會成為國家治理基層社會的主體，從而實現國家控制基層社會的目的。在此種意圖的作用下，居委會雖然是社會性質的自治組織，但是居委會卻承擔著種類繁多的行政任務，所以居委會在基層治理的實踐過程中儼然變成了國家政權的末梢，是行政系統的一個不可或缺的組成部分了。
根據何艷玲的歸納，居委會承擔的行政工作有十大類百余項之多，十大類包括環境衛生、社會治安、民政幫困、計劃生育、調解糾紛、宣傳教育、文明達標、收款收費、人口普查、物業管理。[9]如果對居委會所從事的工作根據工作性質進行分類，居委會完成街道和上級布置的各項工作約占全部工作量的60%，居委會完成單位和機構委托的各項工作約占全部工作量的30%，而居委會從事的社區內部的事務約占全部工作量的10%。[10]由此不難想象，政府機構及其工作人員已經將居委會視為街道的下級組織，街道和其它政府機構的工作必須通過居委會來落實或者通過居委會配合來完成，處在這種治理體系中的居委會在應對行政事務時尚且會“選擇性應付”[11]，更遑論有時間、精力、人手從事居民自治工作了。
在田野調查中筆者卻發現難以發生的事情居然發生了，居委會居然能在完成繁巨的行政任務之余尚有能力有效地開展居民自治工作。居民自治的發生促使筆者意識到一種至關重要的差別：居委會是城市居民自治的基本組織形式，但是居委會不是城市居民自治的唯一組織形式，居委會沒有足夠的時間、精力、人員開展居民自治，但是居委會可以指導其它組織開展居民自治。正是在這種差別中孕育了城市居民自治的又一個發生機制――組織主體的轉換，這就是說作為城市居民自治基本組織形式的居委會可以不必直接開展居民自治工作，而是借由其它的組織主體來開展居民自治工作，而居委會則充當這些組織主體的指導者和協調者。
筆者在調查中發現居委會可以通過三種類型的組織來開展居民自治工作，它們是居民自治小組、群眾自發形成的文體團隊、自治理事會。居民自治小組是居委會在社區之中根據居住小區、弄堂等地域組建的新型自治單元，它是居住在同一小區或者弄堂里的居民進行自治的組織形式，因此在居委會之下就形成了若干個居民自治小組。居民自治小組是在社區之中的次級地域里進行自治的組織，而對于超越了居民自治小組范疇的社區公共事務的管理，則交由居委會在居民自治小組之上組織的自治小組組長聯席會負責，因此在社區自治中居委會并不直接開展自治工作，而只是負責召集自治小組組長聯席會，指導、協調、監督居民自治小組的工作。
群眾自發形成的文體團隊是建立在具有相同愛好的人群基礎之上的自治組織，當社區中的居民廣泛的參與文體團隊的時候，居民自治就可以借助文體團隊來實現。在城市基層治理過程中，居委會放手文體團隊來組織社區的公共生活、管理社區的某項公共事務，同時給文體團隊的自治工作提供資金等方面的支持，并在具體事項的進行中承擔指導和協調工作。
自治理事會是居委會在整個社區層面上組建的新興自治組織，它在組織結構上同居委會一樣分設多個專門委員會，其工作人員則是來自社區居民的志愿者群體，在功能上自治理事會兼具議事和執行兩種職能，居委會參與到自治理事會中去并在自治理事會的運轉中發揮領導作用。自治理事會的實質是居委會的自我擴張，通過擴大居委會的組織機構和工作人員的方式來增強居委會的工作能力，從而使得居委會既能承擔行政事務又能開展居民自治。
作為城市居民自治的發生機制，組織主體的轉換實際上就是借助新的組織形式將更多地居民動員到社區公共事務管理的過程中來，因此是完全符合城市居民自治的精神的。這里值得探討的問題是新型自治組織同居委會之間的關系，雖然在正式的城市居民自治制度中并沒有新型自治組織的地位，但是居委會的有效運轉離不開依托新型自治組織形式形成的居民參與網絡，與此同時，新興自治組織存在的合法性則離不開作為城市居民自治基本組織形式的居委會的確認，因此在城市基層社會的治理過程中，新興自治組織不可能挑戰居委會的地位，而只是居委會開展居民自治的工具而已。從發展的角度來看，居委會的工作將越來越依賴于動員居民參與網絡的能力，這就迫使居委會花費更多的時間和資源來促進居民參與網絡的再生產[12]，所以通過組織主體的轉換來催生城市居民自治，應該代表著中國城市居民自治發展的方向。
六、總結與討論
本文立足上海經驗探討了城市居民自治的發生機制問題，雖然居委會承擔了大量的行政事務，是國家政權體系的末梢，但是在實踐中居委會借助社會資本的培育、經濟資源的開發、公共議題的創設、組織主體的轉換等機制的作用，從而將城市居民自治從制度變成了現實。
其實，社會資本的培育、經濟資源的開發、公共議題的創設、組織主體的轉換四種發生機制是密切聯系在一起的。城市居民自治是居民借助一定的組織形式對社區公共事務進行治理的過程，因此新型自治組織的出現是居民自治的重要環節，而能否出現新型自治組織則取決于社會資本的存量，只有當社會資本發展到一定程度時新型自治組織才會形成。而新型自治組織一旦在社區治理過程中形成，社區公共議題的創設能力和經濟資源的開發能力就會得到增強，與此同時，經濟資源的開發能力越是強，新興自治組織也就越是能夠創設公共議題，從而將居民自治推到更高的水平。
城市居民自治的發生說明我們對城市居民自治的分析，不能將眼光局限于城市居民自治制度和街道-居委會行政體制，而應該從居委會的工作實踐中去發現非正式的行為規范，如周雪光所強調的：“組織的正式結構變成了象征性的東西，對組織內部的運作沒有實質上的意義。組織內部可能采用非正式的職業規范的組織結構來約束行為。也就是說，組織不是依靠硬性的組織結構而是靠這種非正式的職業規范來約束人們的行為。換言之，正式結構是適應制度環境的產物，是做給別人看的。而非正式的行為規范是組織運作的實際機制。”[13]由此可見，如果離開了對社會資本的培育、經濟資源的開發、公共議題的創設、組織主體的轉換等非正式的行為規范的關注，我們將難以完整地理解城市基層治理及其所發生的變化。
[BF]居民自治是社會主義民主政治的基礎，社區是社會主義政治發展的戰略性空間，但是“在政府主導下的社會發展模式下，政府給社會自主空間的大小以及社會自身的成熟程度，直接決定著居委會自治功能的實現程度”。[14]就城市基層治理而論，國家一方面通過確立居委會的自治性質來賦予城市基層社會以自主空間，另一方面又將居委會納入到城市治理的行政系統中去從而約束了城市基層社會的自主空間，因此城市居民自治的發生就只能依靠城市基層社會自身的成熟程度。上海經驗的一般意義就在于此，以社會資本的培育、經濟資源的開發、公共議題的創設、組織主體的轉換為主要內容的自治機制的形成，說明城市基層社會能夠孕育出推動自身走向成熟的條件，這些條件匯聚在一起所導致的城市居民自治將成為推動城市基層社會逐步趨向善治的基本動力。
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The Occurrence Mechanism of the Residents’ Autonomy：
Based on the Experience of Shanghai
Zheng Wenrui Wang Shikai
[Abstract]This paper argues that the residents’ autonomy relies on the development of social capital， the exploitation of economic resource， the creation of public issue and the transformation of organization， however， the occurrence mechanisms are not given in advance， but the actor create unconsciously in order to solve problem in practice， when the positive effect of the mechanism show in practice， the actor begin to extend the same mechanism to other problems， or to find other mechanism to solve new problems， thus， the residents’ autonomy come to being under the effect of multiple mechanisms.
[Key words]the residents’ committee， the residents’ autonomy， the occurrence mechanism
