時間：2024-03-19 14:57:18
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土地參與經濟運行一直貫穿于人類社會的發展中，威廉?配第曾形象地比喻“土地是財富之母，勞動是財富之父”，概括了土地對于經濟的基礎作用。在現代社會，土地不僅是作為是“資源”、“場所”來發揮生產功能，更是作為一種“資產”、“財產”來發揮資本供給與社會經濟穩定功能，原因在于任何形態的產業發展，其產品最終都要落到土地上來，這就決定了利用土地政策進行宏觀調控的可行性和有效性。
我國提出將土地政策作為國民經濟宏觀調控的新手段，其根據的理論包括以下三點：
（一）丁伯根法則和蒙代爾法則。許多經濟學家都曾研究過政策目標與政策工具的關系問題。丁伯根認為，要實現N個政策目標，需要N個政策工具，并且要充分掌握每個政策工具對政策目標的具體影響數值。這就是所謂的丁伯根法則。蒙代爾認為，即使不存在掌握所有政策工具的決策機構，即使不了解每一個政策工具對政策目標影響的具體數值，但只要了解政策工具對政策目標的相對效應，把每一種政策工具都用于其影響力最大的政策目標，同樣可以用N個政策工具實現N個政策目標。這就是所謂的蒙代爾法則。由此可見，無論是丁伯根法則還是蒙代爾法則，都需要有足夠的政策工具去實現相應數量的政策目標。
（二）生產要素理論。經典西方經濟學理論將勞動、資本、土地和企業家才能視為生產四要素，并將一個生產函數抽象為：
Y＝F（W，C，L，E）
其中，Y表示企業的產出，W表示投入的勞動，C表示投入的資本，L表示生產所需的土地，E表示企業家才能。任何一個企業或者廠商進行生產，必須具備相應土地資源這一生產要素。由多個微觀企業集成的宏觀經濟亦如此。
（三）地租理論。土地政策的基礎理論之一是地租理論，而地租理論的核心就是地租如何分配，如何通過這種分配來保證平均利潤率規律對經濟生活產生作用?，F在某些開發上在開發土地中牟取暴利，其根本的道理就是他們在地租分配的過程中獲得了大大超過社會平均利潤率的利潤。因此我們要研究的是，采用什么樣的有效手段來合理調節地租分配。
二、發達國家和地區土地政策調控宏觀經濟模式
土地政策參與宏觀調控，在國外已實踐多年，有許多成功的經驗。歸納起來，共有三種模式：一是美國的土地利用調控；二是日本的房地產市場調控；三是香港的土地供應計劃。借鑒以上國家和地區的土地宏觀調控的經驗教訓，有助于我國充分發揮土地政策在宏觀調控中的作用，保證國民經濟健康、快速發展。
（一）歐美國家的土地利用規劃調控。美國是一個聯邦制的國家，每一個州自行制定自己的土地規劃。美國的土地利用規劃分為兩個層次，即州土地利用規劃和地方土地利用規劃。州政府通過規劃制定政策目標，要求所屬下級政府貫徹實施。地方在制定土地利用規劃時，必須將州政府所要求的管制策略考慮進去，否則，它將會被州級法院宣布為無效，也會失去州政府的財政援助。
總結美國土地利用規劃的實踐，雖然國情存在著差異，但也有一些成功經驗值得我國借鑒。第一，其土地利用規劃都有一套完整的土地利用規劃體系，規劃方案制訂和修改都有著十分嚴格的程序并經過詳細的論證，制定的規劃不僅科學而且實用性強，規劃真正起到了指導和控制土地合理利用的目的。第二，其土地利用規劃都有完善的法律保障，美國雖然沒有全國性的規劃法，但是每個州都有自己的完善的法規，美國土地利用規劃的實施主要通過立法，這就為土地政策參加宏觀調控提供了法律依據。
（二）日本土地價格政策調控宏觀經濟運行得失分析。第二次世界大戰后，日本恢復經濟建設，人均國內生產總值直線上升。與此同時，日本地價也經歷了3次上漲，并在20世紀八十年代后期出現泡沫。1991年泡沫經濟崩潰，地價開始下跌。
地價暴漲暴跌隱含深層次原因，土地投機是泡沫經濟的元兇。在當時市場上流動資金過剩的情況下，土地投機必然引起地價上漲，而地價上漲又引起一系列的連鎖反應，連鎖反應的結果，使投機無限擴大，產生惡性循環。為了抑制地價暴漲，政府采取了金融緊縮和土地稅制政策，但這項銀根緊縮措施直接導致了1991年夏季開始的泡沫崩潰，使日本經濟處于長期不景氣的狀態。
為控制地價，日本出臺了兩種政策：泡沫經濟崩潰前實施抑制地價政策，之后實施促進土地有效利用政策。從總體上來說，日本所制定的穩定地價的政策是很有成效的，但由于這些政策不是在泡沫經濟的前期而是在后期制定的，日本經濟為此付出了巨大的代價。
（三）香港政府土地供應計劃調控模式。香港全域面積1101平方公里，其中可供開發的土地僅占總面積的20%。香港政府采取的土地調控模式是以土地供應計劃為核心的調控模式，它保證了足夠的土地和基礎設施供應，這不僅使香港保持亞太地區經貿金融中心和國際城市的地位，為居民提供了一個較好的居住、工作環境，而且為政府提供了客觀的財政收入，使香港可以保持低稅收政策。
此外，香港政府于1980年成立了土地供應委員會（LDSC），負責確定批地事宜，并由香港地政總署負責土地出讓計劃的具體指定工作。地政總署每年11月份草擬批地計劃書，說明下一年度市場需要多少土地供商業、居住和工業等用途的發展。在確定土地確定需要數量時，一般要針對各類用地的特點進行具體的定量、定性分析。
三、啟示及建議
（一）國際經驗對我國土地政策參與政府宏觀調控的啟示
1、完善土地法規，保證政府在土地市場機制作用下發揮間接調控作用。在市場經濟體制下，土地資源配置應主要根據市場取向來實現，國家不再直接干預用地者的生產經營活動，而是通過對市場的各種經濟參數的調節，向土地市場輸入能夠影響城市地價的各種經濟變量，由這些經濟變量去影響用地者的價格行為，從而使地價的運行遵循國家的宏觀調控取向，以保證土地資源合理、高效果目標的實現。
2、進一步完善土地市場，市場自發形成的價格成為政府調控土地資源的核心機制。國外土地市場的運行情況表明，市場機制高度發達的土地市場，都是通過一系列完善的市場運行規則和法律措施來實現和予以保障的。交易雙方按照市場規則進行交易，市場機制在這些規則、法律的保障下發揮其資源配置的作用。市場機制作用的基本條件就是有一系列規范市場運作的保障，包括市場進入的條件、規則、交易行為的約束、交易信息和結果的公布。
3、運用稅收分配機制解決土地資源運營中的收益問題。土地稅收不僅具有收益分配職能（調節土地級差收益、組織財政收入），更重要的是通過土地稅的征管，有利于保護土地資源，提高土地利用率，鼓勵土地合理流轉。
4、成立土地政策委員會，制定科學的土地供應計劃，并保證其實施。我國當前的機構管理體制存在明顯的不足，需要成立更高級別的機構來協調部門利益、制定土地供應計劃。例如，可以在國務院成立土地政策委員會，由主管國土資源的副總理任主任，由國土資源部門、發展改革部門、財政稅收部門、建設行政主管部門的領導任委員。這一組織對于土地政策作用的發揮應該能起到更大的作用。
（二）完善土地政策，健全我國宏觀調控手段對策建議
1、加強土地基礎制度建設。要維護好土地市場秩序，首先應改革、完善現行土地管理體制，明確各級政府的職責，改革政績考評體系，合理配置土地規劃權、計劃權和收益權，把政府管理經濟的職能真正轉到為市場主體服務和創造良好發展環境上來，做規則的制定者和維護者。
2、土地政策參與宏觀調控的定位要準。在宏觀調控中，既不能片面夸大土地政策的作用而隨意加大調控力度，也不能忽視其應有的作用而消極作為。宏觀調控是一個系統工程，必須建立土地政策與產業政策、貨幣政策、財稅政策相互配合、相互制約的調控機制，計劃、金融、財稅、土地供應等手段并用，多部門聯合，形成合力，宏觀調控才能真正做好。
3、土地政策與其他宏觀政策的協調配合。土地政策參與宏觀調控，必須服從和服務于國家宏觀調控的要求，堅持依法行政的原則，要逐步建立起國土資源調控政策與產業政策、貨幣政策相互配合的宏觀調控體制。
內容提要:經濟法作為后生于民商法和行政法而存在的新興法律部門，其目的在于彌補民商法和行政法的局限與不足。從央行宏觀調控行為我們可以看出，其行為方式的復雜性決定了經濟法行為與民事行為和行政行為具有千絲萬縷的聯系，難以完全獨立于民事行為和行政行為而孤立存在，但經濟法的整體主義視角，又使經濟法行為必然能夠超然于具體的或單個的行政行為或民事行為，從而表現出其獨有的價值魅力。
行為理論在經濟法學界基本上屬于未墾的荒蕪之地，經濟法學界關于經濟法行為之研究剛剛起步，還沒有從民事法律行為和行政行為的固有思維模式和巨大影響中走出來。筆者認為，從宏觀上架構經濟法的行為理論固然重要，但對經濟法行為的微觀性解剖同樣十分必要，這種典型性分析有助于對經濟法行為特質的進一步提煉和發掘?；诖耍疚臄M以中央銀行（簡稱央行）宏觀調控行為為視角，通過對其性質的分析，以求揭示經濟法行為特有的理論基礎和價值存在。
一、中央銀行宏觀調控行為的經濟法屬性分析
中央銀行的宏觀調控行為是指中央銀行利用各種貨幣政策工具調節、控制貨幣和信用，從而實現既定的貨幣政策目標并促進國民經濟協調、穩定和持續發展的行為。
中央銀行基于不同的行為方式而對經濟的調節行為，從形式上看類似于行政行為，因而被不少學者簡單地視同為行政行為，但是從性質上來看，其與普通的行政行為是不相同的，當然，與民事行為的差別就更為明顯。下面我們著重就其與行政行為之間的差異性作一比較和研究。
首先，中央銀行與普通的行政機關不同。一般的職權行政主體——行政機關，自該組織設立時就自然取得了行政主體資格，并能以自己的名義運用行政權力、獨立承擔相應的法律后果。但是基于中央銀行宏觀調控目標的特殊性，許多國家都通過專項立法賦予中央銀行制定和執行貨幣政策、維護金融秩序、促進經濟發展等方面的特殊的職責和權利，以確立中央銀行在一國金融體制中的特殊位置和宏觀調控的權威地位。在中央銀行和政府的關系上一直有中央銀行的獨立性問題。當然，中央銀行的這種獨立性一直是相對的，即相對于政府或者說是相對于財政部的獨立，而且各國法律一般都規定中央銀行應該在政府的政策框架內活動。
其次，從行政權力運用的角度看，中央銀行的宏觀調控行為可以采取不同的行為方式，盡管這些行為方式有的看似具備行政行為的特征，可被視為是行政行為，如存款準備金率的制定和執行；但有的行為方式則采用的是純私法的手段，具備民事法律行為的特征，如公開市場操作業務，但需要說明的是，這些行為與一般的行政行為或者民事法律行為在本質上還是有很大的不同：它們既不在于實現一般行政行為的目的——進行行政管理，也不在于實現一般的民事法律行為的目的——獲取利益，這些行為方式都是中央銀行宏觀調控權力的行使，其目的在于實現貨幣政策目標，保證國家經濟的穩定、持續和發展。
再次，法律效果的異質性。中央銀行進行宏觀調控，可以采取多樣的行為方式，這些行為方式的多樣性決定了其法律效果的復雜性。如央行采取的強制商業銀行提取存款準備金及對違反規定者采取懲戒措施等行為會在央行和商業銀行之間形成某種行政法律關系；而央行在宏觀調控過程中產生的公開市場操作業務也同樣會在央行和相對方之間形成民事法律關系。然而，我們想強調的是這種法律拘束力并非是央行進行宏觀調控的核心目的或根本目的，央行調控行為的最根本的目的在于對經濟進行宏觀調控，進而求得總體經濟的穩定和發展。這樣，就會在行為目標和單個行為意思表示之間產生一定的悖離。其所產生的行為效力就不具有行政行為或民事行為所表現出的單一性。這種行為效力的多重性我們在后文中將作進一步詳盡的闡釋。
由上可見，中央銀行的宏觀調控行為并不具備行政行為的成立要件，那么，其在外在特征上又是否符合行政行為的基本特征呢？
我們知道，已經成立的行政行為，是運用行政權對公共利益的一種集合、維護和分配，只能是代表公共利益的行政主體的一種單方的意思表示，具有單方性的特征。中央銀行的宏觀調控行為由于可采用不同的行為方式，其具有行政行為特征的行為方式，可以說具有單方性的特征。但是，民事法律行為性質的行為方式，一般采用的是契約方式，相對方的意志必須要在該法律行為中體現，并且需要雙方的合意。央行進行宏觀調控所追求的貨幣政策目標無法在意思表示中體現，只能在效果的實現中體現出來，所以就央行的整個的宏觀調控行為來看，具有單方性和雙方性的雙重特征。
行政行為還具有強制性的特征。然而很顯然，中央銀行的宏觀調控行為缺乏這樣的強制性。中央銀行貨幣政策手段中的存款準備金制度一般具有強制性，相對人——商業銀行不執行，可能有相應的法律責任的承當，但是，再貼現和公開市場操作業務，都是以引導的方式進行的，相對方即使不執行，也并不導致相應的法律責任，僅僅有可能會引起其自身利益受損的后果。
此外，行政行為是一種通過法律來實施的公共服務，是無償的。中央銀行的宏觀調控本質上也是一種公共服務，但是這種服務的提供則包含了有償和無償兩種類型。再貼現和公開市場操作業務對于相對方而言，就是以一種等價有償的方式來實現的。
綜上所述，無論是從成立要件還是從特征上來看，中央銀行的宏觀調控行為都不可能是行政行為，其具有的復雜的行為方式、雙重的法律屬性，使調控行為本身很難純粹歸屬于傳統行政行為和民事行為中的任何一類。它已經超越了傳統行政行為和民事行為，而引發了經濟法上的相應效果，并受到經濟法的相應規制，從而轉換為具有經濟法意義的行為，即經濟法行為。
二、央行宏觀調控的行為方式：基于具體行為樣態的分析
（一）公法手段的調控行為方式
公法手段的調控行為方式，具有單方性、強制性、無償性等特征，能夠較為迅速地實現宏觀調控的目標。但是，這種公法手段的行為方式對于整個市場信心的影響是巨大的，因此，應該嚴格限制其使用的條件和范圍。
1．中央銀行對于存款準備金率的調整行為方式
存款準備金率的調整，從作出到實現，包含著決策和執行兩個層次。就決策層面來看，由中央銀行采取公法上的強制方式，要求商業銀行按照變動的存款準備金率交存存款準備金。這種行為，從特征上看，具備單方性、強制性、無償性的特征。從行為的構成上，由具有法律特別授予的行政職權的組織——中央銀行實施，這種行為實際上也是運用這種法律授予的行政權所作的行為，并且該種行為也具有為相對方設定、變更或者消滅某種法律關系的意義，形式上也存在意思表示行為，因此，該行為可以被認定為行政行為。而且這種行為是以社會的公共利益——保證整體經濟的持續、穩定和發展為目的、針對不特定的對象作出的，在該行為作出后的時間內可以反復適用，因此，從性質上來看，這一部分類似于抽象行政行為。
但是該行為效果的實現，可以通過相對人——商業銀行的相應的法律行為予以直接實現，即由商業銀行按照變動后的存款準備金率主動交存存款保證金，此是通過行政相對人以自己主動實施的法律行為實現了該抽象行政行為所規定的義務。須注意的是，該行為內容的實現需要中央銀行的協助。如果中央銀行對于相對人未按照該抽象行政行為所確定的內容履行義務，為此而對商業銀行予以強制執行或者予以處罰，則相應地就會出現具體的行政行為。
因此，中央銀行調整存款準備金率的行為，就決策層次而言，可以說具有抽象行政行為的性質；就執行層次而言，可能會包含具體行政行為的性質。但是，這兩個層次的內容是不應分離的，決策是執行的前提，執行是決策的實現，二者的整體構成了央行這種宏觀調控行為方式的整體。
2．中央銀行信用控制的調控行為方式
中央銀行的信用控制的調控行為方式，包含了選擇性的貨幣政策工具和直接的信用控制工具。選擇性的貨幣政策工具包括了證券市場的信用控制、消費信用控制、不動產信用控制等幾種。直接的信用控制工具則包括了利率上下限、信用分配、流動資產比率。
中央銀行的這種信用控制行為方式，從特征上看與存款準備金率的調整行為是相似的，實質上屬于抽象行政行為。但是該抽象行政行為內容的實現與存款準備金率的調整行為是不同的，一般都是相對人以自己遵守的法律行為的方式來實現的，而無需中央銀行的協助。如果相對人未能以自己的行為實現該內容，中央銀行對該行政相對人進行處置，才會產生具體行政行為。
同樣的，就該行為方式的實現來說，也包含著決策和執行兩個層次的內容。雖然這一行為方式中決策的意義要更大一些，但是執行層面的意義同樣不能夠忽略，否則同樣會難以達到宏觀調控的效果。
3．窗口指導或道義勸告
這種行為方式是中央銀行憑借其在金融體系中的特殊地位和威信，通過與金融機構之間的磋商，來指導其信用活動，達到控制信用的目的。這種行為方式一般認為具有以下幾個方面的特征：一是不具有直接的法律拘束力。它不會也不能為相對方創設權利義務。從形式上表現為一種倡導、勸告、號召或者建議。但是相對方接受中央銀行的指導或者勸告后會產生相應的法律后果。實際上這種法律后果正是中央銀行所追求的，也即金融宏觀調控的目標，從這一點上來看，窗口指導或者道義勸告不是普通的行政行為。二是不具有強制性。相對于其他公法手段的行為方式，這種行為方式對于金融調控目的的實現具有間接性。三是這種行為方式在程序上具有簡便性。窗口指導或道義勸告對相對方權益的影響較小，因此在程序上的要求就較為簡便了。
（二）私法手段的調控行為方式
私法手段的宏觀調控行為方式主要是再貼現政策和公開市場操作業務。
再貼現政策調控信用的主要機制是通過調整再貸款利率和再貼現利率，影響商業銀行自中央銀行借款或貼現票據的成本，控制其超額準備金的頭寸，并間接帶動市場利率的升降，進而實現對貨幣供應量的調控[1]。再貼現政策實際上也可以分為兩個層面即決策和執行。就決策層面言之，中央銀行為了進行金融調控而對再貼現和再貸款的利率進行調整，該利率只能夠約束中央銀行自己和在中央銀行進行再貼現和再貸款的商業銀行，對社會大眾并無直接的約束力。同時，由于再貸款利率和再貼現利率的變動，是該行為方式發揮調控作用的關鍵因素，所以中央銀行擁有對再貸款和再貼現利率調整的決策權。就該行為方式執行層面而言，其與公法手段不同，僅僅能夠通過規范約束在中央銀行進行再貸款或者再貼現的商業銀行。因此，從性質上看，這種再貸款或者再貼現的利率類似于格式合同條款，再貸款或者再貼現說到底是一種契約行為，只不過是帶有格式合同條款的契約行為。與一般的格式合同又不同，這種利率的格式條款具有法律的強制性，排除了雙方當事人對該條款的一般的解釋規則。除此之外的雙方行為還是以意思自治為基礎的。因此，這種調控的行為方式整體上還是屬于私法手段的。但是，為了達到金融調控的目的，則帶有某些強制性。
公開市場業務是中央銀行通過在金融市場買賣有價證券或者其他的金融資產，以此來影響貨幣供應量和市場利率的宏觀調控的行為方式。這種調控方式是通過中央銀行的證券或者金融資產的買賣來實現的，因此從行為方式外觀上來看，具有買賣合同的特征，是一種雙方的民事法律行為。但其與一般的民事法律行為不同的是，公開市場業務所追求的效果是不同的。其追求的合同的效果具有群聚性，單個的或者說少量的證券買賣合同的實現或者履行，并非其所追求的最終目的，必須具有相同或類似的大量的證券的買賣合同才能夠實現其對市場的調控的作用。
通過上面的分析，我們得出的一個初步的結論是，作為后生于傳統民商法和行政法的經濟法，在行為理論上是無法擺脫傳統的行政行為和民事行為理論而獨立存在的，整體效果的取得依賴于具體行為的實施，而就具體的行為來看，其很難超越已有的行為樣態，而呈現出新的行為模式。隨之而來就產生了一個新的困惑：既然在具體行為樣態上，經濟法行為無法超越已有的民事行為和行政行為，那么經濟法行為又何以能夠存在或者基于何種目的而存在？即經濟法行為研究的價值何在？這是我們所需要著重解決的問題。我們認為，具體的行為樣態可能沒有其特殊性，但并不意味著經濟法行為就沒有在理論上或制度上存在的價值。這種價值集中在間接行為效果的合法性評判上和追求上。
三、央行宏觀調控行為的法律效果：直接法律效力與間接法律后果的分野
中央銀行進行宏觀調控的目的在于保證整體經濟的持續、穩定和發展，因而中央銀行宏觀調控行為具有雙重的法律意義：一是直接的法律效力，二是間接的法律效果的實現。對于宏觀調控行為的法律效果，我們完全可以從單個行為和整體行為兩個不同的角度去分析宏觀調控行為的法律效果，即一方面，我們應看到具體行為會產生直接的法律效力，另一方面，我們更應該看到單個行為之間相互作用聚合而成的間接上的效果。前者更多地可以從已有的傳統的民事行為或行政行為理論中去尋求解決，而后者則是經濟法更應該去關注和思考的，因而對經濟法具有更為重要的意義。
（一）宏觀調控行為的法律效力
中央銀行的宏觀調控行為橫向上可以采用不同的行為方式，既可以采用公法手段的行為方式又可以采用私法手段的行為方式，因為其行為方式的不同所具有的直接的法律效力也是不相同的。此外，中央銀行的宏觀調控行為縱向上又可以分為決策和執行兩個層面的內容，由于其決策和執行對于相對方的影響是不同的，因此其所具有的直接的法律效力也不相同。
1．公法手段調控行為方式的法律效力
公法手段的調控行為方式在決策層面具有抽象行政行為的性質，而且在執行層面又主要依靠相對方實施相應的法律行為的方式（自覺履行）來實現決策層面所確定的內容，因此，就公法手段的宏觀調控行為方式直接的法律效力可以借用抽象行政行為的效力解釋之。行政行為的效力在內容上包括公定力、確定力、拘束力和執行力[2]。因此，就公法手段的宏觀調控行為方式也可以具有以上的效力內容。就公定力來說，宏觀調控行為一經做出，無論是否合法，即具有被推定為合法而要求所有機關、組織或者個人予以尊重的一種法律效力。其確定力是指宏觀調控的行為一經做出，非依法定原因和法定程序，任何人不得隨意撤銷或者變更。其拘束力是指宏觀調控行為一經做出，對于相對方就有約束的效果，相對方不執行、不服從宏觀調控行為，將承擔相應的法律責任。其執行力是指對生效的宏觀調控行為要求相對方予以實現的法律效力。[3]
2．私法手段的宏觀調控行為的法律效力
私法手段的宏觀調控行為方式的直接的法律效力取決于其采用的具體的法律行為的效力。再貼現和公開市場業務行為實質上是合同行為，因此，就私法手段的宏觀調控行為方式來說，其直接的法律效力即為合同這種雙方法律行為的法律效力。對此我們不再贅述。
（二）宏觀調控行為的法律效果
直接的法律效力并非宏觀調控行為所追求的目的，宏觀調控行為的目的在于通過具體的調控行為方式保證其法律效力的實現，實現其貨幣政策目標，進而保證整體經濟的持續、穩定和發展。這也構成了宏觀調控行為與一般行政行為或者民事行為的區別：其所追求的法律效果不同。這種法律效果具有間接性、群聚性、終極性和非強制性的特征。
所謂間接性是指，與宏觀調控行為方式的法律效力不同，這種法律效果是通過追求或者實現宏觀調控行為方式的法律效力而間接實現的。就法律效力而言，因具有直接的法律依據，可以通過相應的法律責任保證其實現。但法律效果則不具有直接的行為依據，無法以行為責任來保證其實現。
所謂群聚性是指，單個的行為方式其法律效力的實現，在多數情況下，是無法實現宏觀調控的法律效果的，一般要通過集中性的相同或者不同的行為方式的結合，才能夠達到或者實現宏觀調控的最終目的。
所謂終極性是指，對于宏觀調控行為來說，法律效果是其追求的最終意義，而一般的民事行為、行政行為其所追求的一般就是該法律行為效力實現后的結果。
非強制性是指，這種法律效果與宏觀調控行為方式的法律效力是不同的，不具有直接的法律依據，很難以強制性的法律責任保證其實現，進而保證最終的宏觀調控目的的實現。
通過以上分析，我們認為法律效力與法律效果是兩個不同的概念，經濟法行為不能僅僅關注和考察單個具體行為的法律效力，即有效或無效，更應該分析和考察具有行為整合后所產生的群聚性、終極性的效果，這種將單個行為和整體行為分別考察的方式以及行為的直接的法律效力和間接效果之分野應成為經濟法關注的重點，這也從一個側面反映出經濟法行為的特殊性，并進一步折射出經濟法的高一層級性和現代性。
四、央行宏觀調控行為的責任的多樣性與雙重性
與宏觀調控行為的法律后果相聯系的是宏觀調控行為的法律責任。與宏觀調控行為的法律效力和法律效果相對應，其法律責任可以分為嚴格意義上的法律責任和非嚴格意義上的法律責任兩個層次。
嚴格意義上的法律責任是指宏觀調控行為的雙方主體，在具體的宏觀調控行為方式中，因違反相應的法律規則所規定的義務而應該承擔的具體的責任，包括了中央銀行作為調控主體的責任和相對方作為被調控主體的責任。這種具體的法律責任可以通過相關的行政法或者民法的途徑予以實現。具體行為在直接的法律行為后果上會因行為性質的差異而使其責任形態呈現多樣化的特點。
非嚴格意義上的法律責任對應的是宏觀調控行為的法律效果。法律賦予中央銀行宏觀調控權，可以采取各種宏觀調控的行為方式，其目的在于實現貨幣政策目標，并進而保證整體經濟的持續、穩定和發展。同時，就中央銀行而言，這也是其職責所在。但如果由于其決策失誤、程序違法等未能實現宏觀調控的目的，也即無法達到宏觀調控行為法律效果，中央銀行應該承擔相應的責任，這種責任姑且可以稱為非嚴格意義上的法律責任。本文提出特殊意義上的責任這一提法，是因為目前政府對宏觀調控不當應該承擔什么樣的責任還沒有在我國的法律制度上明確，不能體現為嚴格意義上的法律責任，充其量只能是由央行官員承擔引咎辭職等相應的政治責任[4]。至于這種責任究竟應定性為責任還是經濟法責任則可另作研究。非嚴格意義上的法律責任，無論最終體現為憲法責任或是經濟法責任，都會與民事責任或者行政責任處于不同的水平線上，不會屬于同一層級的責任，應該是高于行政法或民法之上的高一階位法上的責任。相對于目前嚴格意義上的法律責任而言，具有層級性的特點。
注釋:
本文受“教育部新世紀優秀人才支持計劃”項目資助。
[1]朱崇實：《金融法教程》，法律出版社2005年版，第27頁。
[2]姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社1999年版，第155—157頁。
(一)農業產品的弱質性決定了必須要有宏觀調控的參與
眾所周知,農業基本上是靠天吃飯的產業,正如馬克思所說:“在農業上,自始至終都有自然力在協同發生作用。”我國是一個自然災害頻發的國家,災害的種類多,分布廣,農民個體抵御自然災害的能力不足。除此之外,農產品本身具有易腐爛、保存難和不易運輸等特性,這都是我國農業發展的重要制約因素,需要政府發揮宏觀調控作用。
(二)農業產品的風險性決定了必須進行農業宏觀調控
首先,市場機制下的資源配置以盈利為準則,對于像農業產品這樣不具有競爭性和排他性的公共產品配置無效力。其次,農產品的需求收入彈性小,而且需求彈性和供給彈性不均衡。從糧食等主要農產品的特性來看,其供給從生產到銷售存在著一個時間差,如果完全由市場機制來調節會引發經濟的波動,并且擴散放大到整個國民經濟中去。第三,市場經濟下的市場機制具有自發性、盲目性和滯后性?，F實中的市場都具有一定程度上的不完全性,并且市場本身不能縮小這種不完全性,只有借助政府“看不見的手”的力量,才能將這種不完全性控制在一定范圍內。
(三)當前我國農業處于轉型期的現實情況也要求政府的宏觀調控
上個世紀80年代以來,我國的農業產業結構有了歷史性的改變,現代農業有了初步的模型并不斷發展。但近年來,農業發展不穩定,農產品供求波動較大,農民收入增長緩慢,農業面臨著許多前所未有的情況和困境。特別是入世以后,面對國際上諸多方面的挑戰,這種困難的局面變得更加難以掌握和控制了。
二、國外發達國家農業宏觀調控的主要手段
我們知道,西方發達國家各國的經濟基礎、社會環境等大不相同,其宏觀調控的手段和方法各異,但拋去表面上的差異,不難發現有以下共同之處:
(一)農業政策的法律化和制度化
農業的天然弱質性和風險性使得農業生產者處于一種弱勢地位,為保障農民的利益并保證農業基礎地位的穩定,西方發達國家大多以法律法規的形式來予以對農業的保護。如美國《1938年農業調整法》主要目的是保護自然土地資源,并為州際和對外貿易提出適量和供需平衡的農產品。日本農地政策最重要的《農地法》于1952年頒布并幾經修訂,它規定了日本農地的農民所有制。
(二)國家對農業予以強有力的財政支持和補貼政策
發達國家一般通過政策性銀行和政策性貸款的設立來為本國農業提供專項貸款服務,并在巨額利息補貼方面給與支持。除此之外,為了保證農產品供需平衡,各國還實施各種補貼政策以限制或保證農產品的供應,并且鼓勵民間資本參與到農業投資中去。
(三)加大對農業技術的支持力度,鼓勵農業技術的革新和發展
據統計報告,發達國家農業研究經費占農業總產值的2%左右,遠高于我國目前0.3―0.5%的水平。這些國家都有一整套的研發、轉化、運用和推廣的完善的科研體系和組織,保證了農業科技成果能有效地被轉化成市場生產力。美國農業科技成果的推廣率高達70%,這對穩固美國世界頭號農業大國的地位功不可沒。
(四)設立農業保險制度來轉移農業生產中農民所承擔的風險
為了保障農民的利益進而穩定市場經濟的有序運行,歐美和日本等發達國家普遍實施農業保險制度。如美國設立了《聯邦作物保護法》,日本成立了“農業保險合作社――農協組織”,法國有農業相互保險集團等,這些措施和組織都由政府給與大部分的經費補貼來彌補農民因災所遭受的損失。
三、對我國在農業宏觀調控實踐方面的建議
(一)要加強對農業資源特別是土地資源的保護
為保證農業的可持續發展,對農業賴以生存和發展的資源如森林資源、海洋資源、生物資源和土地資源等必須予以特別的保護,特別是和農民切身利益相關的土地資源――農地。就我國國情來說,最重要的就是要建立基本農地保護區制度,保證農地面積的相對穩定,避免工業用地、住房建設等對農地面積的侵占。除此以外,還要注意農地立法和農地政策的建設,建立完善科學的農村土地財產關系,把農民的土地使用權逐步地規范化、長期化和法制化。
(二)建立完善的農產品特別是糧、棉的價格保護機制
首先,對關系到國計民生的主要農副產品等實行最低價保護機制,有利于提高農民的積極性,確保農副產品的穩定增長。其次,為平衡農業產品在與工業產品競爭中的劣勢地位,應對與工業產品進行競爭的農業產品實施價格保護。第三、對參與國際貿易競爭的農業產品進行價格貿易補貼,以提高我國農產品在國際上的競爭力。
(三)政府應合理分配工、農業的投入比重,加大對農業的投入
首先、加強農村基礎設施的建設,完善水利、道路、通訊等方面的建設和管理。其次、要重視農業科學技術的研發和推廣,加大農業科技方面的投入,建立一支高效的農業科技隊伍,并且要逐步地形成一套適合中國國情的農業教育和科學技術推廣體系。最后、要積極合理地引導民間資本注入農業的發展,建立多渠道的農業投資體系,除了發揮農業金融機構投資的主渠道作用外,政府還應鼓勵非金融機構甚至外資的注入,拓寬農業資本的來源。
(四)建立以批發市場為中心的農產品市場體系
現代市場經濟要求的農產品市場體系是由若干功能各異而又相互補充的市場構成的,應包括產區收購市場、區域性批發市場、中央級批發市場和零售市場,除此以外,還包括期貨市場主要進行農產品的套期保值和對其價格產生影響。這些問題都非農戶和市場自己能夠解決,政府必須責無旁貸地擔負起建立引導的作用。
(五)建立完善的農業信息體系
處于信息時代的新農業如何在市場上錯綜復雜、良莠不齊的各種信息資源中選擇有效信息是現代農業發展不可或缺的重要輔助手段。政府應起牽頭作用建立覆蓋面廣、門類齊全的農業信息網絡體系,并為廣大農民提供有效地指導和服務,避免因信息不暢、虛假信息或無效信息帶來的損失。此外,要強化廣大農民的信息觀念,提高其文化與科技素質,實現信息與農業的有機結合。
(六)建立健全農業法律法規體系
（一）總供給和總需求平衡模型。馬克思將社會總產品的實物形態從最終用途角度劃分為兩大部類，即生產生產資料的第Ⅰ部類和生產消費資料的第Ⅱ部類；將社會總產品的價值形態從是否增值的角度分為不變資本（c）、可變資本（v）和剩余價值（m）三部分。
1、社會資本簡單再生產條件下的總供給與總需求平衡模型。馬克思根據兩大部類之間必然存在的交換關系，確定了簡單再生產過程中社會產品實現的最基本條件：Ⅰ（v+m）=Ⅱc。之后，在把兩大部類放在一起進行分析時，馬克思又得出了簡單再生產條件下的總供給和總需求的總量平衡模型。用公式表示為：Ⅰ（c+v+m）=Ⅰc+Ⅱc。在分析兩大部類的可變資本和剩余價值時，馬克思又引申出社會總產品能夠得以實現的另一個條件：Ⅱ（c+m+v）=Ⅰ（v+m）+Ⅱ（v+m）。把上述兩個條件加以綜合，便可以得出包含在馬克思簡單再生產圖式中的關于總供給和總需求總量平衡模型：Ⅰ（c+v+m）+Ⅱ（c+m+v）=Ⅰc+Ⅱc+Ⅰ（v+m）+Ⅱ（v+m）。這個模型表明：要使社會資本的簡單再生產得以順利進行，社會總供給與社會總需求之間還必須維持總量平衡的關系。
2、社會資本擴大再生產條件下的總供給與總需求平衡模型。依照如上分析思路，馬克思給出了在擴大再生產條件下社會總產品實現的最基本條件：Ⅰ（v+v+m/x）=Ⅱ（c+c）。社會資本擴大再生產得以順利進行的首要條件也是要保持總供給和總需求之間的結構平衡。
同時，考慮兩個部類的不變資本、可變資本和剩余價值，又可以從上述基本實現條件中引申出兩個社會資本擴大再生產過程中社會總產品的實現條件，用公式表示為：Ⅰ（c+v+m）=Ⅰ（c+c）+Ⅱ（c+c）和Ⅱ（c+m+v）=Ⅰ（v+v+m/x）+Ⅱ（v+v+m/x）把這兩個公式的左右兩邊同時相加，便可得出包含在馬克思的社會總資本擴大再生產圖式中的社會總供給與總需求的總量平衡模型：Ⅰ（c+v+m）+Ⅱ（c+m+v）=Ⅰ（c+c）+Ⅱ（c+c）+Ⅰ（v+v+m/x）+Ⅱ（v+v+m/x）。這個模型表明：總供給的量等于總需求的量是社會資本擴大再生產順利進行的客觀要求，即無論是總供給大于還是小于總需求，都意味著資源沒有得到合理的配置。應當說，這個模型從理論上為市場經濟的宏觀運行提供了一個標準范式。
還應指出的是，馬克思關于社會總資本擴大再生產的前提條件和實現條件作為一種科學抽象，揭示出市場經濟運行中的一條客觀規律：一方面前提條件必然要求生產和消費之間的不等，即Ⅰ（v+m）＞Ⅱc，這意味著市場非均衡是擴大再生產的外在必然；另一方面實現條件中又必然要求生產與消費之間均等，即Ⅰ（v+v+m/x）=Ⅱ（c+c），這意味著市場均衡是擴大再生產條件下的內在要求。前提條件與實現條件的對立與統一是擴大再生產條件下不可避免的矛盾。因此，擴大再生產過程實際上就是內在均衡要求下的外在非均衡過程，這是市場經濟發展的客觀趨勢。這同時也預示了國家對經濟采取宏觀調控的可能性。
（二）總供給和總需求實現平衡的內在動因和外部動力。馬克思在分析資本主義再生產的過程中，運用他創造的勞動價值論，通過對一系列中介環節的分析，揭示出價值規律是實現總供給與總需求平衡的內在動因。首先，馬克思通過對兩種社會必要勞動的分析，說明了價值規律是按社會需要分配社會總勞動量（即實現勞動力供給與需求平衡）的規律。然后，馬克思通過對價值的轉化形態即生產價格的分析，又說明了價值規律是按社會需要分配生產要素（即實現各種生產要素供給與需求平衡）的規律。這樣，馬克思就最終說明了總供給與總需求平衡實現機制的內在動因是價值規律，社會總供給和總需求最終能夠平衡是價值規律作用的結果。
價值規律作為總供給和總需求實現平衡的內在動因，還需要由外部形式體現出來，這個外部形式就是市場競爭。即，馬克思認為，競爭可以將總供給和總需求統一起來。馬克思指出，若要使一種商品能夠按照它的市場價值（即它所包含的社會必要勞動）來出售，那么，耗費在這種商品上的社會勞動總量就必須同這種商品的社會需要的勞動量相適應，即同有交付能力的社會需要量相適應。而競爭、競爭性的價格機制可以完成這一任務。至此，馬克思給出了結論：價值的實現或供求的平衡，是供求矛盾或供求不平衡在競爭中不斷運動的結果，競爭性的價格機制是總供給和總需求實現平衡的外部動力。
二、貨幣供給與貨幣需求問題上的宏觀平衡理論
貨幣供給能否與貨幣需求保持相對的平衡，也是影響到市場經濟國家經濟運行質量的大問題。馬克思在《資本論》中集中表述了貨幣供給與需求的宏觀平衡思想。首先，他分析了貨幣的需求問題。商品和貨幣是市場運行的兩個基本要素。馬克思指出，商品在市場運行中的特點是在其使用價值被讓渡出去、價值得以實現以后，商品就會退出流通領域。而貨幣則不同，貨幣流通的基本職能是為商品流通服務。雖然單個商品在經過買賣后會退出流通轉為消費，但是從總體上看，整個社會的商品買賣行為卻在持續發生。所以，與這種不停息的商品運動相對應，貨幣在進入流通領域之后也會呈現出一種連續性的運動。馬克思指出，在一定時期內流通領域中所需要的貨幣數量與整個社會的商品價格總額間是存有內在的比例關系的，貨幣需求量首先是由社會商品價格總額決定的，并且兩者成同向變動關系。接著，馬克思又給出了決定貨幣需求量的第二個因素――貨幣的流通速度。在社會商品價格總額既定的前提下，同一時期內貨幣流通的速度越快則所需的貨幣量越少，即兩者成反向變動關系。把上面兩個因素綜合起來，馬克思給出了貨幣需求量的計算公式：一定時期內流通中所需的貨幣量=社會商品價格總額/同期同名貨幣的流通速度。如果考慮到貨幣的支付手段職能，則上述公式被修改為：貨幣的需求量=（社會商品價格總額-賒銷商品價格額+賒銷到期支付的商品價格額-生產者相互賒銷而互相沖抵的商品價格額）/同期同名貨幣的流通速度。
雖然馬克思在《資本論》中并未明確表述出貨幣供給與貨幣需求一致的觀點，但是他在分析貨幣需求問題時已暗含說明了，保證這一點也是經濟平穩運行的必備條件。相對于貨幣需求，貨幣供給是個外生變量。從表面上看貨幣的發行數額由政府控制，但是政府在發行貨幣時也必須考慮到經濟體系的需要。這實際上就是在說明貨幣供給與貨幣需求的平衡問題。
三、《資本論》中宏觀調控理論對我國宏觀調控的啟迪
1、馬克思關于社會資本再生產理論指出，宏觀經濟總量平衡、結構合理是社會經濟長期持續、穩定、協調發展的關鍵。確保經濟總量平衡和結構合理是宏觀調控的首要任務。我國產業結構調整既要遵循產業結構演進的一般趨勢，又要具體分析我國經濟發展的實際情況，尋找適合我國特點的優化經濟結構的路子。政府要以產業政策為依據，制定正確的貨幣政策，做到貨幣供應符合經濟結構調整的需要。
2、根據宏觀經濟正常運轉的關鍵在于社會總產品的實現以及“兩個補償”相互關系的原理，社會生產結構必須符合社會的消費結構，社會消費結構必須適合社會生產力發展水平。以此原則來調節社會的生產和流通，才能符合經濟發展規律的要求。在領導和組織生產中要注意把生產和流通結合起來。當前更應注重研究社會需求結構的變化，按需組織生產，并搞好市場的開拓。
3、處理好比例、速度和效益的關系。社會生產要能夠順利進行，國民經濟各部門必須按比例協調發展，包括農輕重的比例關系；工農業生產和交通、郵電通訊部門的比例關系、工業內部的原材料、燃料動力發展和加工工業的比例關系；農業內部的農林牧漁比例關系，以及糧食生產和經濟作物的比例關系；經濟發展和人口增長、環境保護的關系，等等。經濟發展必須要有一定的速度。有了一定的發展速度，才能使就業壓力得到緩解，才能增加財政收入和個人收入，才能使資源得到充分利用，才能縮小與發達國家的差距。提高經濟效益始終應作為經濟工作的中心環節，提高經濟效益必須處理好這幾個關系：簡單再生產和擴大再生產的關系、外延擴大再生產和內含擴大再生產的關系。要注重經濟增長方式的轉變，由粗放型向集約型轉變，把經濟增長速度和提高經濟效益結合起來。
4、處理好生產和消費的關系。這是由兩大部類必須平衡成比例決定的，也是實現社會主義生產目的必須解決好的問題。應當在生產發展的基礎上不斷提高人民的生活水平；應該利用市場機制，尤其是價格機制促進經濟結構調整，實現社會總供給（生產）和總需求（消費）平衡。
一、社會發展宏觀調控的內涵
“宏觀調控”又稱“宏觀經濟調控”，最初使用于經濟管理語境，我國宏觀調控結合了宏觀調節與控制兩個含義，并在建立社會主義市場經濟體制過程中逐漸成為宏觀經濟運行管理的主要形式。
由經濟領域產生出來的含義及其相關形式能否自然地移植到社會領域，以形成“社會發展宏觀調控”的含義及其形式?基于理論與實際的分析，同時類比于宏觀經濟調控，我們嘗試性地給出一個描述式定義：所謂社會發展宏觀調控，系指社會管理主體以社會經濟協調發展為目的，為預防和控制經濟社會發展不協調因素出現而采取的一系列的社會、行政、經濟、法律、道義等相機管理行為。
二、社會發展宏觀調控外延
從理論上看，社會發展的內容隨著社會發展內涵的演變而演變，有時代性；同時也由于理論的不同，有不同的分類方法。當前社會發展宏觀調控范圍，是從管理工作層面和解決社會問題層面進行劃分的。社會發展的核心是人的發展，按照人的需求層次理論，人的生存、發展和安全是三個遞進的層面。每個層面按照社會管理工作的需要又包含若干社會領域的行業。生存層面上，是為居民提供基本生活保障、外部環境條件以及特殊人群基本保障的領域和部門，包括人口與計劃生育、衛生、民政、社會保障、就業、環境保護、弱勢群體保護；發展層面上，是為經濟發展提供精神支持、人力保障以及提高生活質量的領域和部門，包括教育、文化(廣播電影電視、新聞出版、文物)、體育；安全層面上，是為維護基本社會秩序、保持社會穩定的領域和部門，包括公安、司法、檢察等。
從實踐上看，當前我國社會發展宏觀調控的范圍也即調控客體主要包括：
人口與計劃生育。人口是影響我國經濟和社會發展的重要因素之一。中國是人口大國，人口與計劃生育政策的成敗，人口數量、人口結構與人口質量，始終是關系社會主義現代化宏偉目標和可持續發展重大戰略的重大問題，也是社會發展的基礎性問題。
醫療衛生。從國際管理經驗看，在醫療方面，公共政策的重點是關注基本醫療體制建設，公共衛生方面的重點則是疾病預防控制體制的建立和完善。
民政和社區。家庭與社會和國家之間，最重要的聯系環節是“社區”，社區建設與人民生活密切相關。近年來，社區建設經歷了一個人們從不熟悉到熟悉、從一般重視到高度重視、從點到面全面鋪開的過程。
社會保障。社會保障是由政府實施的公共福利事業，基本內容是保障居民的生存權。國際經驗表明，通過實施社會保障，可以縮小社會成員貧富差距，防止社會成員陷入貧困，構筑社會公共安全網。
就業。妥善解決就業和再就業問題，對于推動經濟持續快速健康發展，保持國家的長治久安，具有十分重要的意義。
環境保護。近代工業革命使人與自然環境關系發生巨大變化。人類活動正在改變地球的生態系統，環境問題也逐漸從地區性問題發展成波及世界各國的全球性問題。
婦女兒童、殘疾人、老年人保護。社會中婦女、兒童、殘疾人、老年人等脆弱群體，在社會中的地位與生活狀態是一個社會文明程度的標志之一。加強對弱勢群體的保護是各級政府和各類社會組織的責任，需要通過社會發展領域各行業的發展規劃，落實對婦女在經濟政治文化等方面的平等權利，加強未成年人保護，推進殘疾人參與社會生活，建立完善的社會保障制度，保證老年人老有所養、老有所為、老有所學、老有所樂。
教育。教育是培育人力資源的基本手段，是一國軟實力的重要組成部分。教育體系、教育規模和教育水平對經濟發展具有巨大的促進作用。根據國外經濟學家的測算教育對經濟增長的貢獻為12--33％。
文化。當今世界，文化與經濟和政治相互交融，在綜合國力競爭中的地位和作用越來越突出，文化可以創造生產力、提高競爭力、增強吸引力、形成凝聚力，事關立國之本、治國之道、興國之路。依據功能定位，文化領域可分成文化事業和文化產業。
體育。包括大眾體育和競技體育。體育不僅有利于全面提高人的綜合素質，體育產業也正日漸成為國民經濟新的經濟增長點。競技體育還是一個國家總體實力的象征。
公安、檢察、法院、司法等。社會發展的第三層面是維持基本社會秩序，保持社會穩定，包括公安、檢察、法院、司法等社會穩定機制的建設。
需要特別指出的是，社會發展宏觀調控的范同或者外延不是靜態的認定。當社會發展實踐表明，一些原本并不重要或被人忽視的領域日益成為重要的或必須加以調控的領域時，宏觀調控部門應將其納入到調控范圍內。動態地跟蹤和掌控社會發展中出現的新矛盾、新問題，并適時加以必要的調控，本身也是社會發展宏觀調控題中應有之意。
三、社會發展宏觀調控體系
(一)社會發展戰略與規劃
社會發展戰略與規劃之所以在社會發展宏觀調控中居于重要的位置，是由其所具備的功能所決定的。主要體現為：
它是各項社會發展宏觀調控的行動綱領――社會發展宏觀調控活動十分廣泛，每個社會活動領域都有自身的管理問題。要把分散的各個具體的社會管理行動統一協調起來，必須上升到戰略規劃層面，這就使得社會發展戰略與規劃必然具有社會管理行動綱領的功能。
它是采取社會發展宏觀調控措施的重要依據――各項社會發展宏觀調控手段措施如社會計劃、社會政策和社會立法等的提出和實施都是為了穩定社會，保持良好的社會秩序。所有這些手段措施提出的依據，可能多種多樣，但社會發展戰略與規劃是其十分重要的依據。只有通過周密的戰略部署，社會發展宏觀調控手段措施才能有條不紊、各司其職。
它是政府社會管理行動的公開宣言――當今世界，當人們越來越重視社會發展的必要性和關心社會發展問題的時候，通過制定一項周密的社會發展戰略與規劃，可以起到面向大眾和國際國內展示社會發展成就，表明政府推進社會發展的意圖和政策，鼓勵社會各界從事并參與社會發展活動的積極作用。
隨著人們對社會發展與社會管理重要性的認識不斷強化，定期制定并執行社會發展戰略與規劃將會成為整個國家管理的一項重要工作，其重要性絲毫不亞于經濟發展戰略與規劃。
按照管理理論，構成發展戰略的基本要素有指導思想、戰略目標、戰略重點、戰略階段、戰略布局和戰略
措施等六個要素：
1、社會發展的指導思想
通常體現在：促進人的全面發展、促進社會發展與經濟增長相互關系的協調和適應、把社會活動的社會效益發揮放在第一位。上世紀90年代原國家計委社會發展司曾經組織草擬了《1996―2010年全國社會發展綱要》(未正式)，提出了社會發展的指導思想，即堅持以提高民族素質為中心，堅持經濟與社會的相互協調和可持續發展，堅持物質文明建設和精神文明建設同時并進，堅持以深化改革和開放促進社會發展，堅持把社會效益放在首位，逐步增加對社會發展的投入。
2、社會發展的戰略目標
一般應包括：主要社會活動的重要目標、上述所選目標的定量、戰略總目標與戰略分目標的關系。
3、社會發展的戰略重點
戰略重點的選擇標準包括發展過程中遇到重大障礙的環節、發展帶動作用明顯的領域和全國關注的社會活動等。方法上一般對社會活動各個行業做出序列劃分，然后確定重點，但必須根據實際情況做出選擇，沒有不變的重點或永恒的標準。
4、社會發展的戰略階段
戰略考慮的是較長時期的發展問題，因此要有時間上的考慮與安排。社會發展只有經過分階段的設想及安排，才能保證戰略目標的最終實現。分階段的意義，就在于它實際上就是發展戰略的落實和實施過程。根據我國國情，在15年內的全國社會發展綱要中實際上就有“九五”、“十五”、“十一五”三個計劃時期。但在實際社會管理工作中，依據近細遠粗的慣例，采取的是滾動式計劃方法。
5、社會發展的戰略布局
戰略在空間上需要有規劃布局安排。這一方面是因為空間布局是始終客觀存在的事實，另一方面更是由于我國是一個國土遼闊而區域之間差異較大的大國。由于歷史積淀下來的原因，客觀上形成了東部、中部、西部以及東北部不同的社會經濟發展狀態。如果沒有不同空間發展的戰略部署和安排，將會從根本上和在長期內擴大區域之間不同的發展差異，并引發深層次矛盾與沖突。
6、社會發展的戰略措施
戰略措施不是權宜之計，而是依據長期的戰略設想而持之以恒的政策手段。在我國，實施長期的人口計劃生育政策、推行環境保護政策，既是社會政策的組成部分，更是國家戰略的基本措施。短期的宏觀調控因為要應付隨時發生的問題而伺機調整變動，但是宏觀調控所依循的基本措施，還是戰略與規劃所設定的基本之道、根本之策。
(二)社會發展宏觀調控目標與手段
社會發展宏觀調控的根本目標，就是要促進經濟與社會的協調發展，推動社會的全面進步。在建設社會主義市場經濟過程中，特別是處于轉型時期，有效地運用以政府為主體的強有力的干預，將經濟發展的成果及時、公正地轉化為民眾共享的物質和精神財富，努力滿足人民日益增長的物質文化需求，實現以提高人類自身素質和生活質量為中心的發展，是社會發展宏觀調控所面臨的重大課題和艱巨任務。
目前根據社會發展實際管理經驗，對社會發展宏觀調控的目標可有以下設定：
一是調控社會發展總體水平，使之與經濟發展水平相適應。在保持國民經濟持續、快速、健康發展的同時，通過必要的政策措施和合理分配國民收入用于社會發展的投入水平，保證各項社會事業以合理的速度和規模獲得同步的發展。
二是調控社會事業各行業的發展，使之與經濟發展的要求相適應。各項社會事業的發展要以經濟發展為基礎，不能超越經濟承受能力，并且要成為經濟發展的促進要素和社會穩定的保障條件。
三是調控社會發展各行業之間的協調關系，使其增強內在的相互聯系，相互促進。
四是調控社會發展中區域間的平衡發展和合理布局，使社會的發展更為公平和公正。社會發展宏觀調控中采取的手段主要包括：社會發展規劃與計劃、社會資金投入、社會立法、社會政策、社會預測與監測、社會勸告等，由此也即構成了社會發展宏觀調控的理論體系。
1、社會發展規劃與計劃
社會發展規劃與計劃是社會發展戰略與規劃的具體延伸，作為手段的規劃與計劃著重關注的是社會計劃及其管理問題。在社會主義國家，社會計劃是逐步從經濟計劃中獨立出來的，它一般以社會關系和社會過程為計劃對象，這個特點決定了社會計劃與經濟計劃有聯系也有區別。
所謂社會計劃體系，是指各種社會活動計劃所形成的有機整體。這些社會活動計劃從不同角度可以有不同的劃分，但是最基本最常用的計劃劃分是根據計劃期限分成年度、中期與長期計劃，以及根據管理行業分成人口、教育、文化、衛生等部門計劃。改革開放以來，我國開始重視社會計劃尤其是專項規劃工作，相繼制定了針對特定社會問題的若干計劃。
目前我國社會計劃管理的主要形式是選擇、確定和落實社會計劃指標，指標管理成為社會計劃管理的主要內容。一般說來，社會計劃指標分為數量指標和質量指標、實物指標和價值指標、指令性指標和指導性指標、核算指標和考核指標等，由這些指標形成社會計劃指標體系。
2、社會資金投入
所謂社會資金投入，是指以貨幣形式表現的對社會活動的人力及物質投入和支付。從管理上講，它分成社會事業經常性經費開支和社會事業基本建設投資兩個方面。社會資金投入中的建設投入部分最終形成社會資產，即各種社會設施和設備。社會資金與資產的性質比較復雜，可以從生產性與非生產性、消費性與非消費性、公益性與非公益性、福利性與非福利性等多重屬性來加以理解。
目前，如何建立積極、穩定、有效的資金籌集和保障機制，是社會事業發展面臨的重要課題。產品與服務特性及其對籌資機制的要求，為社會事業籌資機制選擇提供了一定的基礎。以此為基礎，我們要努力構造形成保障社會事業全面健康持續發展的籌資機制；形成使社會事業總體發展以及薄弱環節都能夠獲得又好又快發展機會的籌資機制；形成普遍性、大眾性社會服務和特殊性、個性化社會服務均能獲得發展的籌資機制；形成政府、企業、金融機構和自愿組織共同參與、分工協作、各司其職的籌資機制；形成政府政策措施到位、市場體系及功能完善的籌資機制；形成不同籌資渠道和方式有效分工與組合的籌資機制。
如何用好、用活來之不易的社會資金，也是重要的改革內容。過去僅僅將社會資金作為非生產性(純消費)、純公益性、純福利性投入，存在片面性。根據國際經驗，社會資金的使用完全可以兼顧社會效益與經濟效益，完全可以獲得短期效益和長期效益的統一，因此要積極探索社會資金使用的創新機制。
3、社會立法
社會立法最初是指保護處于經濟劣勢狀況下的群體生活安全所進行的社會安全立法，如救貧法、社會救助法、社會保險法、工會法、工廠法等，
主要著眼于解決已經出現的社會問題。以后逐步發展，將預防社會問題的立法也包括在社會立法范圍內，如親屬法、婚姻法、優生保健法、環境衛生法、職業訓練法、居民住宅條例及其它一切有關社會福利的法律法規都歸入社會立法的范圍。這實際上擴大了社會立法的范圍，一般稱之為廣義的社會立法。
自上個世紀80年代以來，經過20多年的發展，我國的社會立法已經初具規模，對促進社會發展和保障社會安全起到了重要作用。但由于社會立法尚未形成完整體系，有些方面還不健全，與構建和諧社會的要求還有相當的差距。主要表現在：法律體系不健全，某些方面欠缺、甚至存在空白；某些方面的立法層次較低，影響了相關制度的建立和正常運行；某些法律的立法主旨比較陳舊，不僅影響了法律效力的發揮，也不利于和諧社會建設。
4、社會政策
社會政策是社會發展宏觀調控的另一個重要的管理手段。在計劃經濟時期，由于強調計劃管理，盡管存在一定形式的政策管理，但其作用十分有限。隨著社會主義市場經濟體制的發展，政策管理日益成為宏觀調控的重要手段。與計劃管理手段相比，社會政策是政府對社會活動更加靈活的干預形式。
社會政策管理行為表現在：政府及其代行機構(政策主體)以一定的價值判斷為基礎，通過設定一定的社會發展目標(政策目標)，并采取一系列干預措施(政策手段)來實現政策目標的過程。所以說，政策主體、政策目標和政策手段，構成了社會政策的三大要素。社會政策干預的對象是社會活動，它是社會發展宏觀調控行為的重要組成部分。
社會政策與經濟政策相對應，兩者之間存在著緊密聯系，現實中也存在著統一協調的基礎。一方面，社會政策與經濟政策相互協調的最重要保證是兩者主體的統一性；另一方面，從具體目標來看，經濟政策目標和社會政策的終極目標都是為了促進我國經濟增長和社會發展，都是為了提高社會成員的生活水平和福利水平。同時，兩者的管理對象也存在一定的相互交叉現象，社會政策的干預會產生經濟政策效果，經濟政策的干預會產生社會政策的效果。在現實中完全可以利用這一特點來協調經濟政策手段和經濟政策手段的作用方向。
5、社會監測與預測
社會監測是對近期社會發展過程中重大社會現象、突發社會事件、嚴重社會問題的跟蹤與評價，并依據監測結論做出政策建議。社會監測為社會預測提供了必要的前提和基礎。社會預測是指對未來社會現象、過程、事件的可能性的科學判斷，即專門研究和分析人們在政治、經濟、文化等領域一旦發生變動時可能出現的行為和結果，并據以制定可供選擇的各種應付方案。
社會預測不是主觀臆測，而是以客觀事物及其發展規律為基礎，因此，制定的應付方案一般具有一定的科學性和可行性。由于社會監測與預測彼此并不能嚴格區分，所以在實際的社會發展宏觀調控行動中是相互重疊的。
社會監測與預測內容十分廣泛，現時主要集中在社會結構、社會關系、社會問題和社會生活諸方面。目前常用的社會監測與預測方法有外推法、類推法、單位分析法、綜合分析法和交叉影響分析法等20幾種。
社會監測與預測的過程包括，分析大量的信息；分析監測與預測對象的經濟基礎和社會背景；確定監測與預測工作涉及范圍并選擇相應的方法；應用一系列調查研究的科學方法，并盡可能采用現代化統計手段和技術設備來研究社會現象，探尋社會發展過程的規律，以便監測與預測社會現象的發生，并做出相應對策。
6、社會規勸
社會規勸一般是指調控主體利用輿論媒體和各種影響關系，對調控對象進行游說、勸誡、訓誡等等說服性活動。由于社會發展中利益多樣化產生出來的意識多樣性，使得以社會規勸方式進行調控越來越成為重要的調控方式和手段。
社會規勸在進行宏觀調控中具有重要意義。第一，社會規勸本質上是以理服人，以情動人，特別適合于對社會事件中的人群的管理。比起其他強迫性方法來，它可以從人的心理內部達到宏觀調控的目的。第二，社會規勸體現的是對話及民主協商的精神，在社會現代化進程中，管理主體通過開展對話和民主協商說服管理客體是常用的方式。第三，社會規勸也體現了在的過程中逐步凝練社會意識形成社會共識的目的。尤其當各個社會主體利益發生沖撞、各執一辭時，社會規勸可以發揮在基礎上形成社會基本共識的作用。
(三)社會發展宏觀調控體制
所謂社會發展宏觀調控體制，是指社會調控主體根據一定的調控目標，確保調控任務的完成而采取的制度化措施的總稱，包括確定的規章制度、行為規范以及設置的調控組織機構等等。體制的核心在決策和組織，從本質意義上說涉及兩對重大關系的明確及其調整：
其一，社會調控的主體與客體關系。我國社會調控主體主要在中央政府，宏觀調控說到底就是中央說話要算數的問題。社會調控客體是社會成員及其社會組織，它們之間由此結成錯綜復雜的管理與被管理關系。但在現代市場經濟條件下，也很重視和開發非政府組織在實現宏觀調控目標過程中的有益作用。
當前我國經濟宏觀調控面臨著市場化、信息化、虛擬化、全球化、資源緊約束、經濟目標多元化等多重挑戰，國民經濟調控能力建設已成為重大急迫課題。建設和諧經濟與社會秩序，需要進一步明確宏觀調控的目的性，強化對經濟信息的準確掌控能力，增進中央調控的權威性，發育政策實施的中間組織，把握調控政策的主動性。
關鍵詞：宏觀調控能力建設政策
從國際經驗來看，后發國家要在既有國際競爭秩序中取得優勢，就必須在引入市場機制的同時充分發揮政府對國民經濟的規劃組織和領導力。我國作為一個發展中的人口大國，國民經濟的宏觀調控能力就構成了我國國家整體競爭力的重要方面。對我國而言，宏觀調控能力就是緊緊圍繞著全面建設小康社會和和諧社會的根本目標，在不斷完善社會主義市場經濟體制的基礎上充分利用各種經濟手段、行政手段、法律手段和國際合作措施，保證國民經濟總量和結構均衡，保持國民經濟與社會又好又快穩健運行的綜合掌控能力。
今后15-20年，是中國經濟發展面臨著難得的戰略機遇期，在此期間，以科學發展觀基礎的宏觀調控能力，是我黨執政興國能力的核心表現形式之一，而且，通過宏觀調控能力建設，有助于根除體制轉軌階段經濟領域的腐敗現象，增強人民群眾對國家建設與發展信心。因此，研究宏觀調控能力建設具有深遠的意義。
一、宏觀調控能力建設面臨著歷史性的新挑戰
20__年以來的本輪宏觀調控，已經取得了顯著的階段性成果，同時我國的經濟總量與結構正在發生著歷史性的根本變化，與改革開放以來前幾輪的宏觀調控相比，當前的宏觀調控能力建設面臨著一系列歷史階段性的新挑戰：
其一是國民經濟市場化程度不斷加深的挑戰。眾所周知，建設和完善社會主義市場經濟體制，是我國經濟體制改革的長期目標。當前，我國經濟市場化的水平越來越高，市場機制正日益發揮著資源配置的基礎性作用，但市場經濟體制尚未完全建立起來并成熟運轉，同時傳統管制經濟的機制在逐步推出，在此背景下，同時出現了諸多“市場失靈”與“政府失靈”現象，宏觀調控時常面臨兩難選擇。
其二我國經濟與社會信息化水平不斷提升的挑戰?，F代信息技術開始廣泛應用于中國經濟和社會生活方方面面，對我國國民經濟和社會生活模式正產生深刻的長遠影響，經濟信息數量隨之劇增，但其中不乏一些嚴重失真的信息，這些失真信息傳播開來很可能會沖擊市場經濟秩序，甚至衍生出無法控制的消極經濟“蝴蝶”效應。全面、準確、快速國民經濟運行信息的收集處理能力，在宏觀調控能力建設中具有更重要的地位。
其三是我國經濟的虛擬化的挑戰?？v觀當達國家的經濟結構，以股票交易、債券市場、期貨交易、外匯交易等為主要內容的虛擬經濟及房地產半虛擬經濟已經占有很大的比例。與20__年GDP相比，我國股票市值占GDP達到57，但是以市場實際可交易的流通市值看，這一比值僅僅為14。專家估計，當前美國的虛擬經濟規模是中國的20倍以上，日本的虛擬經濟規模也比中國大18倍，這說明中國虛擬經濟發展仍有很大空，。但虛擬經濟運行具有其獨特規律。毋須置疑，我國政府在調控實體經濟方面積累了大量的有益經驗做法，但在調控宏觀虛擬經濟方面總體來看仍然處于探索學習階段。
其四是資源、生態狀況和環境日益惡化的挑戰。當前，我國現有的自然資源已大多難以完全由國內供應，相當一部分重要自然資源有賴于國際貿易，同時因改革深化各級政府直接調撥資源的能力受限增多，而且，隨著人口總量的持續增加和工業化水平的不斷提高，水資源供給和生態環境保持、恢復和改善面臨著空前大的壓力。宏觀經濟調控措施面臨著尖銳的長期與短期、局部與整體利益矛盾壓力。
其五是經濟全球化的挑戰。我國經濟的外貿依存度已高達70以上，中國已經成為全球經濟和產業分工中的重要一環?？梢灶A見，我國對外開放的廣度和深度仍將繼續擴展，相關的國際經濟規范和其它國家的經濟波動與宏觀經濟調控政策也必然對我國的宏觀調控產生了越來越大的影響，同時我國的宏觀經濟調控對這些國家和地區也會產生一定的影響，這種互動效應帶來了我國宏觀調控措施的制定、出臺時機、過程監督、效果評估等一系列新的研究課題，我國的宏觀調控勢必要和相應的政治外交、國際協調結合起來。
其六是和諧社會目標多元化的挑戰。和諧社會是我國中長期戰略目標，它囊括了社會、經濟、政治、地區、自然生態等多層面的和諧內涵，其目標是多元性的，這就使我國宏觀調控已經遠遠地超過經濟總量調控的范圍，肩負著調整各項失衡的重任，要求宏觀調控在重點關注經濟層面目標的同時，還必須顧及它層面的要求。
二、強化宏觀調控能力建設的戰略選擇
1．進一步明確宏觀調控的指導思想，強化其根本的目的性
“權為民所有，情為民所系，利為民所謀”是我黨新時期執政興國的總體要求，一切宏觀調控能力建設和政策的制定與執行都必須以此為立足點，宏觀調控能力建設必須時刻以廣大人民的根本利益、長遠利益、切身利益為歸宿，尤其是要避免使宏觀調控變成某些少數特殊經濟利益集團的工具，損害社會弱勢大眾的基本利益。
2．進一步加強對基礎經濟信息的及時統計分析能力，準確地把握經濟運行的真實情況，增加宏觀調控的精確性。
隨著經濟改革的深化和市場化水平的提升，現有的國民經濟統計體系已難以獨自承擔國民經濟和社會統計工作，一些重要統計信息不夠準確、完整，個別指標與實際情況相比甚至出現嚴重偏差，必須進一步加快國民經濟與社會統計體系改革，整合工商、稅務、海關、金融、行業主管、
司法等部門經濟類信息，引進有關國際組織、機構投資者、信用評級機構等第三方信息補充、完善。要廣泛采用現代信息技術，增加必要的財力投入，持續加強人員培訓、培養工作，全面提升基礎經濟信息的及時收集、整理分析能力，鼓勵各種行業經濟組織積極從事行業國內外信息搜集、整理工作，鼓勵社會公益性的調查研究工作。3．積極研究和整合政府有關部門職能，進一步增強宏觀調控的權威性。
隨著我國經濟結構的轉化，實體經濟與虛擬經濟、國內經濟與國際經濟的日趨緊密互動，宏觀控制政策的研究、制定、落實需要政府越來越多的部門配合，在此過程中難免出現政出多門，不利于向市場和產業界發出統一的調控信號，造成某些地區或某些產業領域執行困惑，為此，有必要研究和整合政府有關部門職能，尤其是金融等虛擬經濟管理部門職能，建議由國家發展與改革委員會統一宏觀調控政策，各有關部門貫徹實施，社會中介組織、媒體、公眾監督反饋，增強宏觀調控的權威性。
4．進一步加強中長期經濟發展戰略研究，總結出適用科學的具有中國特色的宏觀調控的邏輯模型，增強宏觀調控的可預見性。
政府現有的宏觀經濟參謀管理部門，對已往的宏觀調控的成功實施做出了眾所周知的重大貢獻，這些部門與宏觀調控決策部門保持高效溝通，對國家宏觀政策理解全面準確，尤其是在研究國有經濟方面占有很多優勢資源。但隨著非國有經濟對國民經濟發展影響力的逐步提升，也急需一批官辦的或官民合辦的或者自愿合作的民間專業研究機構成長壯大，它們既可以反映非公有經濟的真實情況和/，！/補充現有宏觀經濟參謀管理部門工作，也可以為宏觀決策部門提供新的政策視角。另外，還必須加強虛擬經濟成長與發展研究。只有建立在集思廣益基礎上的宏觀決策模型，才能增強各項宏觀調控政策的前瞻性，也才能增強產業界對宏觀調控的可預期性，盡量消除過多的市場波動引起的經濟秩序混亂狀況和社會經濟資源浪費情況。
5．進一步推行上下互動、區域合作、社會各界廣泛參與的國民經濟與社會規劃編制機制，盡快制定出覆蓋所有國土的功能綜合規劃，促經濟資源在地區間的合理配置，形成全國統一市場，增強宏觀調控的規范引導性。
為了更高效地引導各類經濟資源在地區間合理配置，促進區域分工合作，應借鑒發達國家的成功做法，即在制定全國范圍內的國土功能規劃，避免大量的重復建設和資金浪費，將國家宏觀調控最高決策部門由目前的單個產業政策制定甚至單個項目審批的中微觀管理中解脫出來，增強宏觀調控的宏觀指導性。
6．進一步強化具有社會公益性政策傳導工具組織發育成長和職能拓展，增強調控的主動性、可逆行和執行力。
市場機制優勢的充分發揮有賴于大量的社會中介組織，如信用評估機構、行業協會、學會、產業合作聯合體等行業組織，這些中介機構的建立、成長和運作，一方面有利于形成理性有序市場競爭的氛圍，另一方面也有利于各項宏觀調控政策研究、制訂和執行，將這些中介組織視同宏觀調控的傳導工具，無疑可以強化宏觀調控的主動性、間接性和可逆性，同時也提高宏觀調控的執行力。當前此類組織成長急需破除過多的官辦性質，在加強監督的同時盡量恢復其應有的民間公益性和自組織性。
7．進一步加強全球和地區經濟合作，增強宏觀調控的主動性。
中國經濟已成為全球性和地區性經濟的重要部分，中國經濟的長期穩定發展也有賴于在全球及地區經濟的合作與分工。積極參與全球性和地區性各種經濟合作組織事務，不但有利于國際經濟規范的中國化，而且也十分有利于中國經濟活動的國際化、地區化。主動參與合作，既可以減少外部國家宏觀調控對我國經濟的沖擊，也可以減輕我國宏觀調控對有關國家經濟的不利影響，保證相對和諧的國際經濟秩序，為我國經濟又好又快持續發展創造良好外部環境。
參考文獻:
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7.李永友,周達軍,20__,《自動穩定器與相機抉擇:財政政策宏觀調控機制的權衡與完善》,《財貿經濟》20__年第2期
數據公布后,人們如釋重負。應該說,這次宏觀調控突出的特點就是未雨綢繆,中央政府吸取了1993年調控的經驗,及時地采取了果斷措施。宏觀調控的實施使經濟在短期內基本實現“軟著陸”.而且最難得的是央行最終仍未動用加息手段。這說明中國當前的經濟形勢尚不需要采取全面性的貨幣緊縮措施。它既避免了現在就付出加息的政策成本,也為今后使用加息手段留下了空間。
理論界與政府部門都已認識到調控成果只是初步的、不穩定的。經濟運行中的突出問題還未得到根本解決、部分行業固定資產投資增速依然偏高。現行的調控措施是行政手段與市場手段的結合,而并非真正意義上的市場宏觀調控。從經濟學上考察,這種混合型政策工具是非優化的,其運用的不足在于:
1.市場經濟體制的建立客觀上要求更多地運用市場手段調控經濟。在當前的經濟環境下,為了防止經濟的全面過熱,又不得不借助于行政手段。而行政手段的介入加大了政府對經濟運行的控制力量,特別是增加了中央政府對經濟的干預程度。使人感覺舊體制的遺留痕跡依然存在,與市場化改革的取向不符。
2.以行政干預的辦法為經濟降溫,極大地造成市場機制與行政干預之間的沖突。在當前市場機制已經對資源配置發揮作用的情況下,行政手段的使用既與國有經濟戰略調整的方向相矛盾。又可能會傷害民營經濟的健康成長?？傊?它對經濟增長中有效率的部分產生不利影響。
3.在此次調控中,中央銀行已經使用了公開市場操作、再貼現利率、存款準備金率——三大調控工具,央行手中只剩下惟一的武器——利率。貨幣政策的優點是避免對經濟有過強的直接干預,但它們只是引導性的,其發揮作用的前提是市場主體要有靈敏的反應度。我國現在并不具備這樣的條件。地方政府和國有企業(甚至包括不少民營企業)對資金的需求經常是不計成本的。因此,在目前的經濟結構下,貨幣政策的有效性不足。另外,當前貨幣政策目標的多重性也使貨幣政策的有效性受到影響。
從長期看很自然誘導出的一個重要問題是,經濟運行中的波動現象是經常發生的。既然已經認識到上述政策工具的弊端。那么,下一次再發生經濟過熱或過冷時。政府是不是為了解燃眉之急依舊是程咬金“三班斧”呢?如果不是的話,政府又何以應對呢?
為了充分回答這個問題,需要認識中國目前的經濟結構與體制。自20世紀70 年代末改革開放以來,我國一直經歷著從計劃經濟到市場經濟的轉變。1992年黨的十四大明確提出建立社會主義市場經濟體制后,經濟體制改革的步伐加快。迄今為止,我國經濟結構與體制的現狀是,國有經濟戰略調整取得較大進展,但國有經濟仍然占有支配性的重要地位。非國有經濟得到飛速發展,政府對經濟的管制大為放松,經濟的市場化程度不斷提高,市場機制對資源配置開始發揮作用,但市場的發育程度還不足以擔負起獨自調控經濟運行的職能。按照過渡經濟學的觀點,我國當前還處于經濟轉軌時期。我國著名經濟學家厲以寧在《非均衡的中國經濟》中,指出與發達的市場經濟相比,我國經濟處于“第二類非均衡”狀態,其特征包括市場不完善,價格不靈活,超額供給或超額需求都存在。不僅如此,參加市場活動的微觀經濟單位并非自主經營自負盈虧的獨立商品生產者,也不自行承擔投資責任和經營風險。《非均衡的中國經濟》一書出版已經十年有余了。從那之后中國經濟的運行狀況和此次經濟過熱的特點看,中國經濟的“第二類非均衡”屬性仍未消除。它說明我國經濟結構調整與經濟體制改革的步伐滯后于經濟增長的客觀需求。由此也不難理解目前混合型政策工具的應用,它雖然是非優化的,但卻是現實的選擇。
經濟轉軌時期宏觀調控模式的構建與改革路徑的選擇有著重大關系。這里對比一下中國與前蘇聯及東歐的改革模式很有意義。在20余年的改革歷程中,我國選擇了“漸進式”道路。這種道路的特點是,舊體制的分解與新體制的建立是逐次推進的。而前蘇聯及東歐的經濟轉軌不同于中國經濟。它們選擇了哈佛大學教授SACHS倡導的“休克療法”。這種方法一步到位,在很短時間內就打破了舊的經濟結構,實現了國有企業的私有化和經濟的自由化。從國際比較的角度看,在前蘇聯及東歐過渡時期的改革中,過度注重新體制的建設而相對忽視了經濟發展,市場化改革后普遍出現了嚴重的通貨膨脹、經濟衰退等不穩定問題。經濟增長在一定時期內受到較大影響。在付出了相當的經濟與社會代價后,可行的市場經濟體制得以確立,宏觀經濟逐漸走上穩定增長軌道。相比之下,中國在轉型過程中則更加重視經濟增長與體制變革二者之間的平衡,宏觀經濟并未由于體制轉換受到明顯的影響。但“漸進式”道路的過程比較漫長。時間越長因體制改革滯后對經濟健康成長的負作用就越大。在經濟運行出現波動時調控政策的選擇與執行質量也因此受到影響,就如同此次遇到的情況一樣。時至今日,成熟的市場經濟體制還未在中國建立起來。
比較中國與前蘇聯及東歐改革模式的孰優孰劣是一個見仁見智的問題。依據制度經濟學的“路徑依賴”原理,人們過去做出的選擇決定了他們現在可能的選擇。既然中國改革前期選擇了“漸進式”模式,那么后期也只能延續走“漸進式”道路了。雖然與1993年相比,此次調控中市場機制已經能夠顯現出作用。但毋庸諱言,我國的經濟轉型時期尚未結束,市場經濟體制仍不完善。為了實現宏觀調控措施從行政手段為主向市場手段為主的轉型,我們必須依據市場經濟原則,借鑒前蘇聯及東歐的改革經驗,面向未來建立與市場經濟發展相適應的宏觀調控體制。為此,需要在以下重要方面繼續做出努力:
1.進一步調整國有經濟布局,構建宏觀調控的微觀基礎
從經濟結構上看,盡管我國國有經濟的比重在不斷下降,但國有經濟的分布仍然太廣、比重仍然太高,國有經濟仍然是投資主體。目前,我國608個工業小類中,國有企業涉足604類,占99.3%其中,大中型國有企業涉足553類,占87.7%。2002年,國有和國有控股工業企業占國有和規模以上非國有工業企業的比重為48.3%國有經濟在全社會固定資產投資的比重為43.4%。發達國家國有經濟比重一般在5%左右。顯然,國有經濟的戰線過長妨礙了真正意義上宏觀調控的有效實施。因為無論是宏觀意義上的國有經濟,還是微觀意義上的國有企業都有財務“軟約束”的性質,市場調控手段的效果很有限。因此,必須繼續進行國有經濟的戰略調整,收縮國有經濟的分布戰線,把國有經濟的比例降至一個適當的水平。同時,相輔相成地促進民營經濟成長。通過產權制度和股份制改造,大力發展混合所有制經濟,使國有資本同民間資本進一步融合,從源頭上構建宏觀調控的微觀基礎,
2.從體制上推進政府改革,實現政府的全面轉型
隨著市場化進程的不斷推進,政府改革成了我國經濟轉軌時期最具有全局性、深刻性的關鍵問題。對宏觀經濟進行有效調控也需要政府的全面改革。當前,我國政府改革滯后于經濟市場化變遷的客觀要求,政府職能設置與市場經濟體制不符合。主要表現在:政府工作中經濟建設所占比重過高,而對于社會目標與公共服務關注不夠。2003年春天爆發的SARS危機直接暴露出我國政府在公共衛生和醫療、尤其是農村公共衛生和醫療中的欠賬太多,說明政府的現狀離公共服務型政府的目標還相距甚遠。在經濟領域,政企不分、政府代替市場決策的問題依然存在,我國重大投資項目的審批權長期以來都掌握在國家手里,政府對企業經營活動和微觀經濟運行仍然管理過多、過細。值得欣慰的是,這種狀況也在變化之中。剛剛頒布實施的《行政許可法》與《國務院關于投資體制改革的決定》就是政府在自身改革與建設方面做出的兩大重要舉措。各級政府應當以此之貫徹為契機,適應建立市場經濟體制的需要,按照全面推進依法行政、建設法治政府的要求,實現政府職能的轉變:(1)由全能型政府向有限型政府轉變;(2)由投資財政型政府向公共服務型政府轉變;(3)由靠行政命令直接調控經濟向靠市場間接調控經濟轉變。
3.明確事權劃分,以法律為基礎規范中央與地方的關系
中央與地方的關系也是宏觀調控能否奏效的重要因素。究其原因,地方政府在此次經濟過熱中扮演了比中央政府更重要的角色。2004年頭兩個月,中央項目投資只增長了12.1%,而地方項目投資卻猛增了64.9%。因此,此次宏觀調控很大程度上針對地方政府的經濟行為,例如,國務院決定在全國范圍內統一土地管理,清理開發區。然而據報道,宏觀調控在一些地方遭受到反彈。有觀點認為,中央出臺的一些措施已經脫離宏觀調控范疇,直接干預了地方經濟的運行。
1994年財政分稅制改革后,地方政府在財政上的獨立性和壓力同時增大。各地政府都把擴大投資作為經濟發展的主要方式。由于經濟市場化程度的加深,地方政府和企業在市場中都已經有了很強的獨立于中央政府的利益。地方政府投資中雖有盲目沖動的一面,但也不能由此一概否定地方政府經濟行為中間合理的成分。地方城市建設、經濟結構調整都需要高投資來支持。
關鍵詞：宏觀調控 能力建設 政策
從國際經驗來看，后發國家要在既有國際競爭秩序中取得優勢，就必須在引入市場機制的同時充分發揮政府對國民經濟的規劃組織和領導力。我國作為一個發展中的人口大國，國民經濟的宏觀調控能力就構成了我國國家整體競爭力的重要方面。對我國而言，宏觀調控能力就是緊緊圍繞著全面建設小康社會和和諧社會的根本目標，在不斷完善社會主義市場經濟體制的基礎上充分利用各種經濟手段、行政手段、法律手段和國際合作措施，保證國民經濟總量和結構均衡，保持國民經濟與社會又好又快穩健運行的綜合掌控能力。
今后15-20年，是中國經濟發展面臨著難得的戰略機遇期，在此期間，以科學發展觀基礎的宏觀調控能力，是我黨執政興國能力的核心表現形式之一，而且，通過宏觀調控能力建設，有助于根除體制轉軌階段經濟領域的腐敗現象，增強人民群眾對國家建設與發展信心。因此，研究宏觀調控能力建設具有深遠的意義。
一、宏觀調控能力建設面臨著歷史性的新挑戰
2003年以來的本輪宏觀調控，已經取得了顯著的階段性成果，同時我國的經濟總量與結構正在發生著歷史性的根本變化，與改革開放以來前幾輪的宏觀調控相比，當前的宏觀調控能力建設面臨著一系列歷史階段性的新挑戰：
其一是國民經濟市場化程度不斷加深的挑戰。眾所周知，建設和完善社會主義市場經濟體制，是我國經濟體制改革的長期目標。當前，我國經濟市場化的水平越來越高，市場機制正日益發揮著資源配置的基礎性作用，但市場經濟體制尚未完全建立起來并成熟運轉，同時傳統管制經濟的機制在逐步推出，在此背景下，同時出現了諸多“市場失靈”與“政府失靈”現象，宏觀調控時常面臨兩難選擇。
其二我國經濟與社會信息化水平不斷提升的挑戰?，F代信息技術開始廣泛應用于中國經濟和社會生活方方面面，對我國國民經濟和社會生活模式正產生深刻的長遠影響，經濟信息數量隨之劇增，但其中不乏一些嚴重失真的信息，這些失真信息傳播開來很可能會沖擊市場經濟秩序，甚至衍生出無法控制的消極經濟“蝴蝶”效應。全面、準確、快速國民經濟運行信息的收集處理能力，在宏觀調控能力建設中具有更重要的地位。
其三是我國經濟的虛擬化的挑戰?？v觀當達國家的經濟結構，以股票交易、債券市場、期貨交易、外匯交易等為主要內容的虛擬經濟及房地產半虛擬經濟已經占有很大的比例。與2005年GDP相比，我國股票市值占GDP達到57%，但是以市場實際可交易的流通市值看，這一比值僅僅為14%。專家估計，當前美國的虛擬經濟規模是中國的20倍以上，日本的虛擬經濟規模也比中國大18倍，這說明中國虛擬經濟發展仍有很大空，。但虛擬經濟運行具有其獨特規律。毋須置疑，我國政府在調控實體經濟方面積累了大量的有益經驗做法，但在調控宏觀虛擬經濟方面總體來看仍然處于探索學習階段。
其四是資源、生態狀況和環境日益惡化的挑戰。當前，我國現有的自然資源已大多難以完全由國內供應，相當一部分重要自然資源有賴于國際貿易，同時因改革深化各級政府直接調撥資源的能力受限增多，而且，隨著人口總量的持續增加和工業化水平的不斷提高，水資源供給和生態環境保持、恢復和改善面臨著空前大的壓力。宏觀經濟調控措施面臨著尖銳的長期與短期、局部與整體利益矛盾壓力。
其五是經濟全球化的挑戰。我國經濟的外貿依存度已高達70%以上，中國已經成為全球經濟和產業分工中的重要一環?？梢灶A見，我國對外開放的廣度和深度仍將繼續擴展，相關的國際經濟規范和其它國家的經濟波動與宏觀經濟調控政策也必然對我國的宏觀調控產生了越來越大的影響，同時我國的宏觀經濟調控對這些國家和地區也會產生一定的影響，這種互動效應帶來了我國宏觀調控措施的制定、出臺時機、過程監督、效果評估等一系列新的研究課題，我國的宏觀調控勢必要和相應的政治外交、國際協調結合起來。
其六是和諧社會目標多元化的挑戰。和諧社會是我國中長期戰略目標，它囊括了社會、經濟、政治、地區、自然生態等多層面的和諧內涵，其目標是多元性的，這就使我國宏觀調控已經遠遠地超過經濟總量調控的范圍，肩負著調整各項失衡的重任，要求宏觀調控在重點關注經濟層面目標的同時，還必須顧及它層面的要求。
二、強化宏觀調控能力建設的戰略選擇
1．進一步明確宏觀調控的指導思想，強化其根本的目的性
“權為民所有，情為民所系，利為民所謀”是我黨新時期執政興國的總體要求，一切宏觀調控能力建設和政策的制定與執行都必須以此為立足點，宏觀調控能力建設必須時刻以廣大人民的根本利益、長遠利益、切身利益為歸宿，尤其是要避免使宏觀調控變成某些少數特殊經濟利益集團的工具，損害社會弱勢大眾的基本利益。2．進一步加強對基礎經濟信息的及時統計分析能力，準確地把握經濟運行的真實情況，增加宏觀調控的精確性。
隨著經濟改革的深化和市場化水平的提升，現有的國民經濟統計體系已難以獨自承擔國民經濟和社會統計工作，一些重要統計信息不夠準確、完整，個別指標與實際情況相比甚至出現嚴重偏差，必須進一步加快國民經濟與社會統計體系改革，整合工商、稅務、海關、金融、行業主管、司法等部門經濟類信息，引進有關國際組織、機構投資者、信用評級機構等第三方信息補充、完善。要廣泛采用現代信息技術，增加必要的財力投入，持續加強人員培訓、培養工作，全面提升基礎經濟信息的及時收集、整理分析能力，鼓勵各種行業經濟組織積極從事行業國內外信息搜集、整理工作，鼓勵社會公益性的調查研究工作。
我國公路建設項目現階段主要的融資方式包括政府投資、國內銀行貸款、國外貸款以及項目融資等幾種。雖然特有的投資、融資體制對我國的公路建設事業有著積極的促進作用，但是在其中存在的一些問題也是需要我們不得不正視的。本文就基于宏觀調控的角度，在分析我國公路建設主要融資方式的特點的基礎上，分析其中存在的問題，并提出相應的管理對策。
關鍵詞：宏觀調控；公路建設；投資融資
一、我國公路項目主要融資方式
目前我國公路建設項目中主要的融資方法有以下幾種：第一，政府投資，各級政府拿出預算內的資金進行公路建設，或者成立公路建設基金，還有國債資金。建設優質公路是各級政府進行目標管理的一部分，這種融資方式的效果也比較明顯，近期內不會出現本質上的改變。第二，國內銀行貸款，這種融資方式資金數量大，還款的期限比較長，相對而言融資成本及風險都比較小，不過使用資金的壓力比較大，而且很多時間銀行只會對收益相對穩定的公路項目投資。第三，國外貸款，其包括國際金融組織貸款及國外政府貸款，這種融資方式融資量大、期限長且資金成本低，對于一些高等級的公路建設比較適用。第四，項目融資，即以建設項目的名義在國內、外籌措資金，資金的主要來源包括銀行及證券市場，這種融資方式有著融資靈活、風險相對分散以及審貸比較嚴格等顯著特點。
二、我國公路建設投融資管理存在的問題
（一）融資結構不合理
盡管我國的公路建設逐漸向著多元化、市場化投資、體制化建設的方向發展，包括諸如地方集資、發行債券、轉讓經營權等多種籌集建設資金的形式。但是民間資金要想參與到公路建設項目中來還受到多種限制，投資渠道不夠順暢，債券市場的發展相對較緩。所以實質上銀行貸款就成為我國公路建設的主要資金來源。融資渠道單一、結構不合理，對銀行的依賴性過大等等，為投資主體帶來了較沉重的債務負擔，加大了銀行借貸的金融風險。
（二）區域差異明顯
在我國西部，由于其地理環境相對較差，公路建設線路長、條件差，其發展受到惡劣的自然環境及經濟發展水平的制約。在西部地區建設公路的成本高，投資大，但是由于地廣人稀，交通量相對較小，并且其中公益項目的比例較高，投資效益比較低。此外，西部地區進行公路建設的主要的資金來源于地方自籌，但是西部地區的經濟比較落后，有限的政府財力對公路建設的投資有著嚴重的制約，并且公路建設被過度的市場化，甚至超出當地使用者所能承受的范圍。這些對于西部地區公路項目投融資的持續發展都極為不利。
（三）滯后的融資政策
我國的公路建設投資向著多元化及市場化的方向發展，在一些基礎設施領域，民間資金的投資行為還沒有相應的規范化的法制環境，國家政策的變化會導致一些投資風險的出現，一些民間投資主體或者私有投資主體無法有效把握這類風險，而公路建設又屬于成本高、周期長的投資項目，因此無形中就增加了投資風險，比如政策風險、法律風險以及經營風險等等。雖然公路建設向著市場化及證券化的方向發展，國家的政策及法律、法規也在不斷的完善中，但是其中所帶來的不確定性及損失，再加上公路建設項目自身固有的風險，造成有些公路建設項目的投資、融資在向著市場化發展的道路上受到巨大的挫折。由此可見，隨著投、融資條件及形勢的不斷變化，一些融資政策已經與新的環境嚴重不符。
（四）收費的公路政策
盡管公路收費的政策源于國外，但是卻在我國得到了非常廣泛的應用。公路收費的制度在短時間內在解決資金短缺這一問題上非常有效，并且有著積極的影響。但是我國的收費公路規模過大、網點過多，并且收費標準也相對較高，這對于通行效率不僅有著消極的影響，而且在某種程度上也增加了運輸成本中車輛通行費用的比例，對群眾的出行及企業的營運均造成成本過高的影響，因此，對公路收費的控制及管理就成為當前的突出問題。
（五）不斷上漲的建設成本
公路建設的成本不斷上漲主要體現在以下兩個方面，其一，由于今后山區公路建設的比例會越來越大，這些線路任務艱難造價高，會導致建設成本不斷上升；其二，由于后續的公路建設交通量會相對較小，一些公路建設項目的資金保障是通過收費還貸的方法來實現的，因此越來越小的交通量會增加其債務壓力。
三、基于宏觀調控公路建設項目投、融資管理措施
（一）多元化的融資渠道
1、調整債務融資結構
根據國外債券融資的情況和我國公路融資的現狀，建議我國公路債務融資可按6:3:1的比例安排銀行借貸、公司債券和企業債券的融資結構，多條腿走路，合理搭配。發展股權融資上市的公路公司將會建成或擁有好幾個公路項目，經營多條路段或局域網絡，同時積極開展其他方面的經營活動，這樣公司的整體實力和融資能力將顯著提升?？梢钥紤]組建省級或多省聯合的公路集團進行上市融資，成為長期持續融資的固定通道。國家和主管部門應該要大力引導公路企業向股市發展，大力發展資本市場，充分利用資本市場作為融資的平臺，增強競爭意識，提高競爭能力。
2、保持政策性融資的力度
國家應掌握相應的控制權，通過國家的政策性融資，達到參股、控股的目的是一條捷徑。這樣既可支持公路的發展，又能兼顧公路的公益性特點，使國家財政在公路的資金投入中發揮重要作用，充當重要角色。以政府還貸的融資模式進行公路建設，雖然存在著諸多弊端，但在全國絕大部分地區，尤其是西部經濟欠發達的地區，仍是公路建設融資的一條有效途徑。要撤銷政府還貸的融資模式，地方進行公路建設的融資壓力驟然增加，需要出臺相應的補貼或新型的融資模式才可以解決這些問題。而新模式的出臺，并不能一蹴而就，而是需要進一部的探討和研究。目前在長三角的做法就是“高速公路以政府還貸為主，而普通公路則以財政出資為主”來解決融資問題，當然這并不一定是最佳解決辦法。
（二）公路融資活動法制化
構建公路融資法律體系，完善土地管理法律制度，完備土地管理法律體系，提高立法質量 抓緊制定有利于規范，土地流轉(征用)的法規，明確農村土地產權關系，深化產權制度改革，進一步調整農民同土地之間的關系，重塑農民作為土地主人的地位。融資能力的實現需要一個良好的內在和外部法律環境，這些法律的制定要依照市場經濟規律結合我國的實際，符合國家和人民的根本利益，具有前瞻性、可操作性才能達到公路協調、健康可持續發展的目標。如何用好《公路法》第36條：‘國家采用依法征稅的辦法籌集公路養護資金’成為公路部門的需要探討的新課題。
（三）切實解決西部公路建設的融資困難，加大財政傾斜力度
調整中央政府投資政策，應著力增強中央統籌區域公路交通發展的能力。根據“初次分配注重效率，再次分配注重公平”的思想，正確認識和處理“公平”與“效率”的關系，當前在以人為本、構建和諧社會的總體要求下，現階段應取公平優先的政策，對公路交通較為落后的中西部地區實行傾斜性的優惠政策，盡快改善經濟落后地區相對落后的公路交通狀況。開辟新的融資渠道，為了鼓勵投資者的積極性，減少投資風險、改善社會經濟環境，省級政府必須在項目中發揮應有的作用。ABS（即資產收益證券化融資） 是一種新的融資方式，它是以資產的現金流支持的證券化，用己建成項目的收費收入為支持，將項目建設所貸款項轉換成可流通的有價證券，借助金融衍生工具，盤活資金存量，加速資金周轉，提高資金使用效率。
（四）建立規范、可持續的公路收費制度
以前我國公路交通收費，主要歸屬地方政府。燃油稅改革后，就由地方國稅部門征收，進入中央國庫，然后中央政府通過轉移支付的方式返還給地方。由于燃油稅的流動性很強，我國經濟發展的區域差距明顯，這樣可能會造成各地稅收的偏斜和向東部集中，這里面又存在一個利益如何分配的問題。一方面，應該將收費公路總規?？刂圃谝欢ǚ秶鷥龋瑫r對其結構進行戰略調整。適當調整車輛通行費標準，積極研究解決聯網收費問題，通過采取先進的技術手段，加強管理，減少收費站點，提高公路的通行效率，通過調整“汽油、柴油消費稅單位稅額”替代養路費等收費，既簡單又達到了費改稅的目的。2008年12月19日，國務院《關于實施成品油價格和稅費改革的通知》實行燃油稅，同時明確規定取消政府還貸二級公路收費的原則是逐步有序?！爸鸩健本褪歉鶕鞯亟洕拓斄Φ葘嶋H情況分步驟地取消，“有序”就是依據法規有秩序地、分期分批地做好這項工作。這主要是考慮到我國地區差異大，情況復雜，涉及因素多，需要由各地根據實際來逐步取消政府還貸二級公路收費，西部二級公路仍是區域干線公路建設發展的主要重點，如果一次性取消二級公路收費，干線公路建設的籌資將會遇到很多困難。沒有“貸款修路、收費還貸”政策的實施，是難以盡快改變西部地區交通發展滯后的局面的。 另一方面，消費稅是一個成熟的稅種，無論是在征收還是在管理方面都已有比較豐富的經驗，能夠保證稅款的及時入庫，提高征收效率。
總之，目前我國特別是西部省份公路網絡仍處于加快發展的階段，公路網尚未形成，在今后較長一段時間里，西部地區仍需要進行大規模的公路建設，而現階段公路建設融資困難將隨著國家宏觀調控而將顯得更為突出，積極主動地搭建多種投融資平臺，取得建設資金，對國家經濟建設、國防建設將具有重要而深遠的意義。
參考文獻：
[1] 唐涌.高速公路投融資研究[D].四川大學博士論文，2006
[2] 劉志鴻.我國高速公路融資體制芻議[J].貴州工業大學學報，2007(10)
