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關鍵詞：復墾條例；損毀土地；原則與責任
《土地復墾條例》已于2011年2月22日國務院第145次常務會議通過，并于中華人民共和國國務院第592號令公布，自2011年3月5日期實施?！锻恋貜蛪l例》共7章44條?！锻恋貜蛪l例》（以下簡稱《條例》）明確了土地復墾的內涵、原則、責任、驗收、激勵措施、法律責任及其現實意義。
一、土地復墾的內涵
《條例》所稱的土地復墾，是指對生產建設活動和自然災害損毀的土地，采取整理措施，使其達到可供利用狀態的活動。土地復墾依據其損毀原因，可分為兩種類型：一是由于生產建設活動損毀土地的復墾。如露天采礦、燒制磚瓦、挖沙取土等地表挖掘損毀的土地、地下采礦等造成地表塌陷的土地、堆放采礦剝離物、廢石、礦渣、粉煤灰等固體廢棄物壓占的土地、能源、交通、水利等基礎設施和其他生產建設活動臨時占用損毀的土地進行復墾。二是由于歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地的復墾，這種類型比較復雜，既有現時的，也有時間久遠的歷史問題，既有人為因素，也有自然因素造成的。
二、土地復墾的原則
為了便利、規范土地復墾工作，落實保護耕地的基本國策，必須堅持必要的基本原則：
第一，堅持科學規劃，因地制宜，綜合治理的原則。土地復墾是一項復雜的涉及面廣的系統工程，涉及社會各個方面，關系到生態環境、目前與長遠利益等一系列問題，因此，必須以科學發展觀為指導，制定科學的規劃方案，這個規劃方案必須體現因地制宜、綜合治理的理念，體現它的綜合性與整體性。
第二，堅持經濟性與合理性原則。土地復墾應貫徹經濟可行性和合理性原則。土地復墾方案中，首先應對復墾方案的可行性進行評價，對土地復墾工程投資估（概）算，土地復墾經費的安排等進行論證，復墾后的社會經濟效益測算，分析土地復墾工程的經濟可行性和合理性。
第三，堅持“誰損毀、誰復墾”的原則。生產建設活動損毀的土地，按照“誰損毀、誰復墾”的原則辦事，也就是說，由生產建設單位或個人（以下稱土地復墾義務人），負責復墾，這是土地損毀者應盡的義務。由于歷史原因無法確定土地復墾義務人的，或由于自然災害損毀的土地，由縣以上人民政府負責組織復墾。
第四，堅持“誰投資、誰受益”的原則。由于歷史遺留損毀的土地和自然災害損毀的土地，由社會投資的，我們堅持“誰投資、誰受益”的原則。土地權利人明確的，可以采取扶持、優惠措施，鼓勵土地權利人自行復墾，如果是由縣以上人民政府投資復墾的，復墾后的權益歸相應投資的人民政府。
第五，堅持復墾后的土地優先用于農業的原則?！稐l例》第4條明文規定，“復墾后的土地應當優先用于農業”，第16條指出，禁止將重金屬污染物或其他有毒有害物質用作回填或者充填材料。受到金屬污染物或其他有毒有害物質污染的土地復墾后，達不到國家有關規定標準的，不能用于種植食用農作物。
三、實施《土地復墾條例》的現實意義
第一，有利于進一步加強對土地資源的法制管理。《土地復墾條例》是依據《中華人民共和國土地管理法》制定的法規性文件，《條例》第6章是法律責任，共8條，規定了土地復墾實施的具體法規，明確規定了依法給予處分（罰款等），構成犯罪的，依法追究刑事責任。可以說，《條例》是《中華人民共和國土地管理法》的補充和延伸，提高了土地法制管理的有效性。
第二，有利于促進生態環境建設與保護。由于生產建設活動毀損土地與自然災害損毀土地未能及時復墾，生態環境遭到嚴重破壞，《條例》的實施促進損毀土地的復墾，有利于生態環境的恢復與建設，同時對生產建設損毀土地程度也會有所減輕，從《條例》對復墾義務人的規定，有利于約束人們生產建設損毀土地的行為，有利于生態環境建設與保護。
第三，有利于建設社會主義新農村。社會主義新農村應該是生產發展、生活富裕、生態文明、全面協調、可持續發展的農村，《條例》的實施有利于社會主義新農村目標的實現，特別是生態文明建設有直接影響，《土地復墾條例》的實施，有利于實現天人合一，人與自然和諧發展，有利于建立資源節約型、環境友好型社會。
第四，有利于增加耕地資源，確保18億畝耕地紅線。隨著社會經濟發展，基礎設施投入增加，鐵路、公路等發展迅速，占地較多，人地矛盾凸顯，據有關報道，1996年-2000年，工業化、城鎮化等非農建設占用導致耕地減少1.25億畝。正常年景下，每年要征用農民土地約280萬畝，2009年，因金融危機擴大建設投資規模，征用農民土地達到315萬畝、占建設用地面積的70%。我國現有耕地18.26億畝，離18億畝的警戒線只有2600萬畝，公告顯示，2011年全國住房用地計劃共用21.8萬公頃（即327萬畝），其中保障性安居工程用地和中小套型商品房用地17.13萬公頃（256.95萬畝）。這樣，不足10年，就會突破18億畝紅線。所以，土地復墾增加耕地面積，有利于確保18億畝耕地不被突破。
參考文獻：
1、中華人民共和國土地管理法[S].
2、《土地復墾條例》中華人民共和國國務院令[Z].2011-03-05.
關鍵詞：土地復墾；法律法規；土地復墾條例；新變化
土地復墾是社會經濟發展過程中，生產建設和生態環境破壞的必然產物。它涉及生態、環境、法學等多門學科，而且土地復墾的過程也是恢復生態系統、保護環境的可持續發展的過程[1]。由于土地復墾工作的綜合性特點，復墾過程需要多方向同時治理，以達到綜合治理的效果。因此建立健全的土地復墾法律法規制度體系顯得尤為重要。20世紀70年代后期，世界各國相繼制定了專門的土地復墾法律法規和政策，對土地復墾規劃內容、驗收標準、復墾資金來源、各政府部門的職責及復墾技術作了詳細的規劃[2]。由于其完整的規劃體系及嚴格的執行制度使得大多數發達國家土地復墾率達到50%～80%左右[3]。我國土地復墾工作起步相對較晚，為了加強土地復墾工作的開展，國務院于1988年制定了《土地復墾規定》（簡稱《規定》），由于相關規定的不健全，使得我國平均土地復墾率低于20%，有的地方甚至不足10%，這些都與我國“建設環境友好型、資源節約型社會”的目標相背離。
1 我國《土地復墾條例》新的變化
近年來，我國經濟社會的持續快速發展，建設占用耕地需求不斷增大，然而實踐過程中經濟建設損毀和環境破壞土地嚴重，為了使土地復墾工作順利進行必須加大資金投入、明確復墾義務人和加強公眾參與力度，于是原有的《土地復墾規定》必須加以修改[4]。經過多年的論證分析，2011年3月5日，正式頒布實施了《土地復墾條例》，遵循原《規定》合理部分的同時，修改和增加了相應的條例，使其更能夠符合現今中國的土地發展狀況，并在2012年12月11日國土資源部第4次部務會議審議通過了《土地復墾條例實施辦法》，明確了詳細的實施細則。首先對《土地復墾條例》新的變化作如下總結：
1.1 定義的變更 《土地復墾條例》第2條對土地復墾的概念進行了重新的定義：本條例所稱土地復墾，是指對生產建設過程中因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地以及自然災害損毀的土地，采取整治措施，使其恢復到可供利用狀態或者恢復生態的活動[5]。相對與《規定》中的定義而言，增加了歷史遺留地和自然災害損毀地的整治，同時要達到恢復土地的生態活動能力的目標。增加了復墾土地的類型，擴大了復墾土地的面積，由簡單的強調破壞土地的恢復上升到生態修復，在原有的經濟效益的基礎上增加了土地復墾工作的社會效益和生態效益。增加土地復墾范圍的同時提升了復墾的宗旨。
1.2 強化了土地復墾責任主體 《土地復墾條例》規定，按照“誰損毀、誰復墾”的原則，生產建設損毀土地的土地復墾義務責任人由造成破壞的單位或者個人承擔。同時復墾義務人需要按照相關規定編制土地復墾方案，落實復墾費用、實施土地復墾工程和投資預算、報告有關情況，并對不依法履行土地復墾義務的單位和個人給于處罰，同時對在土地復墾工作做出突出貢獻的單位和個人，由縣級以上人民政府給于表彰或者獎勵。《條例》中對歷史遺留廢棄地和自然災害毀損地能夠復墾的，首次提出了由縣級以上地方人民政府組織復墾，有效明確了這部分損毀土地的責任主體。
1.3 加強了土地復墾監督管理體制 《土地復墾條例》把土地復墾方案作為申請工礦用地或建設用的必要程序，同時也是監督復墾義務人履行復墾義務的重要依據和手段。規定中指出，在申請建設用地等使用權前必須編制土地復墾方案，未按要求編制土地復墾方案或者方案不符合要求時，不得頒發采礦用地許可證或不得批準建設用地。對于土地復墾工程建設費用應設置專項土地復墾資金，并將其列入建設項目總投資，資金的使用要按照土地復墾方案規劃中提取。同時相關主管部門應督促復墾目標在規定的時間保質保量的完成，如土地復墾義務人不復墾或者復墾質量不達標經整改仍不符合要求的，應繳納土地復墾費，由國土資源主管部門代為組織復墾。使監督管理部門起到應有的作用。
1.4 支持土地復墾科研創新，明確法律責任 國家鼓勵并且支持與土地復墾相關的科學研究和技術推廣，特別是對于歷史遺留和自然損毀地，其土地復墾義務人不明確，應按照“誰投資、誰受益”的原則，鼓勵利益主體投資和政府的資金投入等多種籌集資金的渠道。這樣既落實了土地復墾義務，又激勵了社會投資主體及地方政府的參與，同時使土地權利人獲取應有的利益。《條例》中首次規定了國家監管人員不履行職責，應當承擔相應的法律責任，對不按規定編制土地復墾方案、繳納復墾費用、非法使用復墾資金等根據情況不同給予不同形式的懲罰，重者追究刑事責任。
2 《土地復墾條例》存在的不足
通過以上分析可知，現《條例》相對以前的《法規》，從基本概念到資金管理形式、公眾參與的鼓勵方式、政府的監督機制及相關的法律責任上都更有針對性、更全面完善。這對于現今我國土地復墾現狀有很大的作用，對相關法律體系的完善更加明確，為了保證土地復墾的有效實施所頒布的《土地復墾條例實施辦法》也明確細化了生產建設活動損毀土地和歷史遺留地與自然災害損毀地的土地復墾方案的目標、任務、生產建設過程中應遵循的原則、土地復墾專項規劃的內容、復墾驗收原則、土地復墾激勵措施及監督管理辦法等。對于落實“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策提供了有效的依據和重要的指導。但是相對我國土地復墾工作的復雜、長期性，《條例》并未從根本上改變我國土地復墾法律體系的現狀，現存的很多實際問題也需要解決。
2.1 我國土地復墾法律體系不完善 雖然現行的很多法律法規中都相應的對土地復墾有初步的定義，如《中華人民共和國土地管理法》的第四十一條、四十二條、七十四條和七十五條規定對破壞土地應進行復墾，對不履行義務者給于處罰；《中華人民共和國土地管理法實施條例》的第十八條、二十八條、四十一條和四十四條作出了同上類似的規定；《中華人民共和國礦產資源法實施細則》的第十七條和三十一條對采礦權人應履行的義務作出了詳細描述；《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國草原法》、《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國煤炭法》、《中華人民共和國防洪法》對損毀的土地資源的恢復、治理辦法、資金籌措方式等都有不同形式的規定；還有比較廣泛的地方性規章或規定都為土地復墾工作提供了相應的依據。但是，在這么多不同形式的法規中，除《土地復墾條例》比較全局性的針對土地復墾項目制定外，并沒有專門的土地復墾法律，不同的損毀土地復墾只是零星的出現在其他相關的法律、法規中。這些法規對土地復墾的規定相對比較簡單，隨著經濟建設的增大，用地需求的緊缺，使得現行的一些法律、法規不能在較高層次解決土地復墾問題。地方性的規章沒有深入實踐，未能依據不同地區地質、地形條件、采礦用地規模等出臺相應的復墾規章。這些都說明我國土地復墾法律體系的不完善性。
2.2 專門的土地復墾管理機構缺乏 土地復墾是一項專業性、技術性很強的工作，因此需要有專門的管理機構來執行此項工作，但我國到目前為止并未設置此類型的專業機構，相關工作基本都是由國土資源管理機關的耕地保護部門負責。由于土地復墾涉及的學科較多、領域比較廣，使得單一部門開展工作時相對比較困難，一是缺乏專業性和技術指導，二是與其他相關學科領域的協調機制較弱，最終導致土地復墾工作開展存在一定的滯后性和低效性。
2.3 土地復墾法規缺乏針對性 我國土地面積較大，地形比較復雜。而政府并未針對不同地區出臺不同性質的土地復墾法規，如西北地區水資源短缺，氣候惡劣；礦山開采地區荒漠化嚴重，存在一定的地質災害等，這些都沒有很好的土地復墾技術支持，這與我國在土地復墾科學研究與技術創新方面的不足有關，這些都使現存的土地復墾法律法規顯得很“脆弱”。
2.4 公眾參與形式缺乏多樣性 雖然《土地復墾條例》中規定了鼓勵和引導公眾參與，但是具體的參與形式、程序并未明確規定，使得公眾并未參與決策過程、參與功能并不明顯，缺乏群眾基礎。
3 結束語
面對目前我國嚴重的人地矛盾問題的嚴重性，土地復墾是解決用地不足的有效手段，同時對保護土地也有很大的促進作用，因此建立健全的土地復墾法律、法規體系，加大土地復墾工作的資金投入，研究先進的復墾技術，加強政府的管理機制，鼓勵公眾的參與力度變得尤為重要。
近年來，雖然我國已形成一些比較成熟的復墾方法和技術，但由于土地復墾工作起步相對較晚，各項管理機制、法律法規不健全，并且待復墾面積大，復墾資金投入不足，加之公眾認識度不高，使得土地復墾率一直較低。為了緩解這種矛盾，近兩年國土資源部和地方政府不斷補充和完善土地復墾的政策法規，但由于損毀土地類型較復雜，歷史遺留問題較多，并且復墾技術理論研究又落后于實踐工作，至今仍然未形成一套完整、適合的土地復墾體系來指導土地復墾工作。要健全科學使用的土地復墾法律、法規。就要適應土地復墾工作范疇的擴展和工作要求的提高，加強管理技術體系，優化和補充復墾技術研究，加大公眾參與力度，完善資金來源與使用程序，細化不同區域不同類型的復墾方法，投入土地復墾工作科學研究與技術創新。只有這樣才能有效的改善我國土地復墾的現狀。
參考文獻
[1] 田新凱.土地復墾法律法規問題研究.山西財經大學，碩士，2012.
[2] 路文麗，郭穎良，譚鋒等.土地復墾體系構建研究[J].現代農業科技，2012（6） .
[3] 金丹，卞正富.國內外土地復墾政策法規比較與借鑒[J].中國土地科學，2009，23（10） .
[4] 鄖文聚，范金梅.中國資源枯竭城市土地復墾研究[J].中國發展，2012，12（5） .
背景資料：
隨著我省經濟社會快速發展，石油天然氣需求急劇上升。管道運輸作為石油天然氣主要輸送方式，承擔了浙江省60%的石油和99%的天然氣的運輸，且將發揮越來越重要的作用。我省管道建設起步較晚，目前已建石油天然氣管道2814公里，預計到2020年將達7100公里，屆時平均每平方公里土地上將建有70米管道（不含城市燃氣）。
隨著管道建設的快速推進，新建和已建管道存在的問題也日益凸顯，管道建設及其安全保護已成為關系到人民正常生產、生活的重大經濟、社會和民生問題。為了進一步規范我省管道建設和保護工作，維護社會公共安全和能源安全， 2014年7月31日，浙江省十二屆人大常委會第十一次會議審議通過了《浙江省石油天然氣管道建設和保護條例》，條例將于2014年10月1日起施行。條例將安全第一的理念貫穿始終，同時突出了對土地所有權人、使用權人等權利人利益的保護。
把好建設“源頭關”
近年來，管道安全事故屢屢發生，其中影響較大的有以下兩起：2013年11月22日，青島市黃島區一處中石化輸油管線破裂，原油泄漏，并在8個多小時后發生爆燃，造成62人遇難，136人受傷，直接經濟損失7.5億元；2014年6月30日，大連市金州新區一條中石油輸油主管線因第三方施工造成爆裂，原油大面積泄漏，引起至少3處大火，并伴隨著爆炸。
這些慘痛的事故引發了國人的強烈關注，在痛心背后，是人們對管道安全的擔憂。國務院對青島11.?22事故的調查報告指出，除現場處置人員違規操作直接導致爆炸發生外，規劃建設混亂、隱患排查整治不徹底、應急處置不力等都是重要原因。也就是說，這起看似偶然的事故其實從規劃建設，到日常維護、隱患排查，直至應急處置各個環節都蘊藏著必然。這些管道事故對浙江管道建設和保護發出了警告，促使我們以更為積極、審慎的態度對待管道建設和保護問題，防止此類悲劇發生。本條例在各管道建設和保護各環節充分吸取了相關事故教訓。
凡事預則立。在規劃環節，條例對管道發展和布局規劃與相關規劃的銜接、管道企業管道建設選線方案的編制、審核備案等作了具體規定，最大限度保證規劃的科學性、安全性，避免在規劃階段埋下安全隱患。
而在建設環節，條例始終遵循“繃緊安全之弦，排除安全隱患”的立法思路。據悉，條例對管道建設工程質量、管道安全保護設施與主體工程的“三同時”、管道建設使用產品的質量等作了規定，對管道保護專項驗收的主體和內容進行了明確，并規定管道未經竣工驗收或者竣工驗收不合格的，不得正式交付使用；同時，條例還對特殊情況下管道建設的防護改線及其方案評審論證、管道需要設置警示牌的特殊區域等作了規定，力爭在建設階段保障施工質量，排除安全隱患。
套上監管“緊箍咒”
從各類安全事故案例中，我們不難發現，安全監督的漏洞和運行保護的松動往往是“第一事故原因”。對此，條例將管道企業規定為管道保護第一責任人，對其管道保護人員和技術裝配配備、崗位安全責任制、經費投入、巡線制度、重點監測區域等作了明確，對其排除或報告外部安全隱患的義務、其與鄉鎮街道的信息溝通機制作了規定，確保管道企業履行好管道保護的主體責任。同時，對主管部門的監督管理職責作了詳盡的規定，明確了相關主管部門對危害管道安全或者建設行為負有的查處職責，對外部安全隱患的及時協調排除或報請政府排除的職責，對相關可能危及管道安全的施工作業的組織協調、批準等職責。
此外，條例對其他主體影響管道安全的行為也作了限制：對其他施工單位進行可能危及管道安全施工的，要求其向有關部門提出申請；對危害管道安全或者建設的禁止作了較為詳盡的列舉。同時，條例鼓勵社會主體對危害管道安全或者建設的違法行為舉報，并規定相關部門應當予以表彰或者獎勵。
事故應對方面，條例吸取歷次管道事故教訓，注重未雨綢繆，在專門設置的“應急預案”一章中，對管道應急預案的編制及其與政府及有關部門應急預案的銜接、應急救援隊伍建設、應急裝備配備以及應急救援演練作了強調；同時，對管道事故發生后政府及相關部門應當采取的封閉、隔離、疏散、撤離和環境治理等措施作出規定，并對單位和個人的報警義務以及其他單位和個人的協助、配合義務作出規定。
確保用地補償合理到位
管道建設中，埋設管道對土地用途有一定限制和影響，管道埋設后的土地復墾質量也直接關系到土地使用效益。調研中，各地各方面普遍反映，管道建設在用地補償、土地復墾等方面問題較為突出，如，臨時用地合同簽訂主體、簽訂內容不規范，用地補償內容不全面，補償標準較低，權利人知情權得不到保障，補償款遭截留或者挪用現象較為突出，管道建設完成后管道企業復墾義務履行不到位、復墾質量不合格等。為切實保護土地所有權人、使用權人的合法權益，條例作了一系列規定。
關于臨時用地的補償問題，條例予以了明確，規定臨時用地合同應當對臨時占用土地補償，拆除、搬遷建筑物造成損失的補償，采伐、遷移地上種植物、養殖物造成損失的補償，改變種植、養殖方式造成損失的補償以及臨時用地期限、土地復墾質量要求等事項作出約定。
在臨時用地合同訂立過程中，為保障土地權利人享有充分的知情權，對此，條例要求管道企業在簽訂臨時用地合同前，將合同內容向土地使用權人、物的所有權人公示，并將管道埋設對權利行使產生的影響或者限制書面告知權利人。
一、每天早上提前二十五分鐘正常開門營業。
二、開門時，必須經理或主管、當值日人員至少二人以上在場方可開門。
二、(衣服整潔、嚴禁披頭散發、留海須齊眉毛，嚴禁穿高跟鞋、拖鞋、短褲、裙子)，(違反規定給以經濟處罰10元)，必須提前做好營業時的準備，到崗位后應認真、迅速的上貨、擦貨，拉架，保證商品貨架的整齊，干凈衛生和貨架的豐滿，(違反規定給以經濟處罰5—50元)。
三、上班時間必須站立規范，嚴禁坐、手插口袋、抱肩、靠貨架，(違反規定給以經濟處罰10元)，嚴禁在營業場內吃東西，嚼口香糖、哼歌、吸煙、聚堆聊天、嘻笑打鬧、看書看報，(違反規定給以經濟處罰5—50元)。
四、文明用語、熱情為顧客服務，不準與顧客頂嘴、吵架、不得以貌取人，(違反規定給以經濟處罰5—50元)。如遇顧客來店退換貨、質量問題或其它稅費部門來店，熱情告之對方稍等，立即通知主管，若主管不在，可電話聯系，不允許不報告主管或經理擅自處理來店顧客退換貨或質量問題等事情。(違反規定給以經濟處罰50元/次)。
五、嚴禁私自倒班，若確需要倒班者應提前給經理或主管說明原因，以便及時安排、調整.請事假者，應提前一天遞交假條，主管批準后，方可休假。請假一天(35元/天)，加班一天(35元/天加提成)，曠工(50元/天)。
六、各街區員工要及時在各管轄區內巡視，及時拉架并為顧客導購，同時應提防盜竊行為，保證商品安全。
七、凡遇供貨商來貨(或進貨)，必須先核查售價、進價再訂價，方可標價，再上架，如若不按規定標價誰標錯價由誰補齊標錯差價。過期商品及被損商品要及時下架，如不及時下架而給超市造成損失者，由區域負責理貨員承擔一切責任。
八、服裝、鞋柜組銷售嚴禁。內部營業員收顧客錢單獨到收銀臺為顧客交錢。必須帶實物商品協助顧客到收銀臺交款。(營業員違反規定給以10元/次經濟處罰，收銀員違反規定給以1元/次經濟處罰，嚴重不按規定，按當次收顧客實際錢數處罰)
九、上班時間員工不得購物，早班員工須在下班時間購物，晚班員工必須在下班前五分鐘購物，若未吃(用)完者，必須與當日下班時間帶離超市。帶離超市必須讓主管查看實物和電腦小票才可下班離開超市，(違反規定給以經濟處罰10元/次)。
十、上班期間，不得干與工作無關事情.不準攜帶手機，攜帶手機必須關機(違反規定給以經濟處罰5-50元;如：接、打手機處以50元/次;私會親朋友處以5元/次;等等)。
十一、每天上班前10分鐘要簽到，遲到五分鐘處罰5元，遲到半小時扣除當天工資并參加當日工作，如不參加工作者視為曠工計算(50元/天)。
十二、全體員工偷、吃、用行為一經發現，給以此商品十倍經濟處罰，情節嚴重者，追究其法律責任.上班期間賣錯商品價錢，誰出錯由誰補齊賣錯差價，少收賣出商品錢數，誰出錯由誰補齊少收錢數，可按店內規定最低價補齊。
十三、損壞任何設施(打價槍、條碼稱、等等)、任何商品照價賠償。
十四、各早班營業員每天上班必須各自負責區域貨架地面及門外玻璃、門外地面清掃一遍，各營業員下班后必須把各自負責區域商品整理整齊，門內外清掃干凈并進行衛生簽到才可簽到下班，(違反規定給以經濟處罰10元/次)
十五、在工作方面全體員工必須無條件服從主管的一切安排管理;在紀律方面嚴格遵守規章制度(初次進行提醒，嚴重批評警告，展教不改報之經理簽單處罰)。
優惠措施，鼓勵土地權利人自行復墾。
第二十四條 國家對歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地的復墾按項目實施管理。
縣級以上人民政府國土資源主管部門應當根據土地復墾專項規劃和年度土地復墾資金安排情況確定年度復墾項目。
第二十五條 政府投資進行復墾的，負責組織實施土地復墾項目的國土資源主管部門應當組織編制土地復墾項目設計書，明確復墾項目的位置、面積、目標任務、工程規劃設計、實施進度及完成期限等。
土地權利人自行復墾或者社會投資進行復墾的，土地權利人或者投資單位、個人應當組織編制土地復墾項目設計書，并報負責組織實施土地復墾項目的國土資源主管部門審查同意后實施。
第二十六條 政府投資進行復墾的，有關國土資源主管部門應當依照招標投標法律法規的規定，通過公開招標的方式確定土地復墾項目的施工單位。
土地權利人自行復墾或者社會投資進行復墾的，土地復墾項目的施工單位由土地權利人或者投資單位、個人依法自行確定。
第二十七條 土地復墾項目的施工單位應當按照土地復墾項目設計書進行復墾。
負責組織實施土地復墾項目的國土資源主管部門應當健全項目管理制度，加強項目實施中的指導、管理和監督。
第四章 土地復墾驗收
第二十八條 土地復墾義務人按照土地復墾方案的要求完成土地復墾任務后，應當按照國務院國土資源主管部門的規定向所在地縣級以上地方人民政府國土資源主管部門申請驗收，接到申請的國土資源主管部門應當會同同級農業、林業、環境保護等有關部門進行驗收。
進行土地復墾驗收，應當邀請有關專家進行現場踏勘，查驗復墾后的土地是否符合土地復墾標準以及土地復墾方案的要求，核實復墾后的土地類型、面積和質量等情況，并將初步驗收結果公告，聽取相關權利人的意見。相關權利人對土地復墾完成情況提出異議的，國土資源主管部門應當會同有關部門進一步核查，并將核查情況向相關權利人反饋;情況屬實的，應當向土地復墾義務人提出整改意見。
第二十九條 負責組織驗收的國土資源主管部門應當會同有關部門在接到土地復墾驗收申請之日起60個工作日內完成驗收，經驗收合格的，向土地復墾義務人出具驗收合格確認書;經驗收不合格的，向土地復墾義務人出具書面整改意見，列明需要整改的事項，由土地復墾義務人整改完成后重新申請驗收。
第三十條 政府投資的土地復墾項目竣工后，負責組織實施土地復墾項目的國土資源主管部門應當依照本條例第二十八條第二款的規定進行初步驗收。初步驗收完成后，負責組織實施土地復墾項目的國土資源主管部門應當按照國務院國土資源主管部門的規定向上級人民政府國土資源主管部門申請最終驗收。上級人民政府國土資源主管部門應當會同有關部門及時組織驗收。
土地權利人自行復墾或者社會投資進行復墾的土地復墾項目竣工后，由負責組織實施土地復墾項目的國土資源主管部門會同有關部門進行驗收。
第三十一條 復墾為農用地的，負責組織驗收的國土資源主管部門應當會同有關部門在驗收合格后的5年內對土地復墾效果進行跟蹤評價，并提出改善土地質量的建議和措施。
第五章 土地復墾激勵措施
第三十二條 土地復墾義務人在規定的期限內將生產建設活動損毀的耕地、林地、牧草地等農用地復墾恢復原狀的，依照國家有關稅收法律法規的規定退還已經繳納的耕地占用稅。
第三十三條 社會投資復墾的歷史遺留損毀土地或者自然災害損毀土地，屬于無使用權人的國有土地的，經縣級以上人民政府依法批準，可以確定給投資單位或者個人長期從事種植業、林業、畜牧業或者漁業生產。
社會投資復墾的歷史遺留損毀土地或者自然災害損毀土地，屬于農民集體所有土地或者有使用權人的國有土地的，有關國土資源主管部門應當組織投資單位或者個人與土地權利人簽訂土地復墾協議，明確復墾的目標任務以及復墾后的土地使用和收益分配。
第三十四條 歷史遺留損毀和自然災害損毀的國有土地的使用權人，以及歷史遺留損毀和自然災害損毀的農民集體所有土地的所有權人、使用權人，自行將損毀土地復墾為耕地的，由縣級以上地方人民政府給予補貼。
第三十五條 縣級以上地方人民政府將歷史遺留損毀和自然災害損毀的建設用地復墾為耕地的，按照國家有關規定可以作為本省、自治區、直轄市內進行非農建設占用耕地時的補充耕地指標。
第六章 法律責任
第三十六條 負有土地復墾監督管理職責的部門及其工作人員有下列行為之一的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分;直接負責的主管人員和其他直接責任人員構成犯罪的，依法追究刑事責任：
(一)違反本條例規定批準建設用地或者批準采礦許可證及采礦許可證的延續、變更、注銷的;
(二)截留、擠占、挪用土地復墾費的;
(三)在土地復墾驗收中弄虛作假的;
(四)不依法履行監督管理職責或者對發現的違反本條例的行為不依法查處的;
(五)在審查土地復墾方案、實施土地復墾項目、組織土地復墾驗收以及實施監督檢查過程中，索取、收受他人財物或者謀取其他利益的;
(六)其他徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守行為。
第三十七條 本條例施行前已經辦理建設用地手續或者領取采礦許可證，本條例施行后繼續從事生產建設活動造成土地損毀的土地復墾義務人未按照規定補充編制土地復墾方案的，由縣級以上地方人民政府國土資源主管部門責令限期改正;逾期不改正的，處10萬元以上20萬元以下的罰款。
第三十八條 土地復墾義務人未按照規定將土地復墾費用列入生產成本或者建設項目總投資的，由縣級以上地方人民政府國土資源主管部門責令限期改正;逾期不改正的，處10萬元以上50萬元以下的罰款。
第三十九條 土地復墾義務人未按照規定對擬損毀的耕地、林地、牧草地進行表土剝離，由縣級以上地方人民政府國土資源主管部門責令限期改正;逾期不改正的，按照應當進行表土剝離的土地面積處每公頃1萬元的罰款。
第四十條 土地復墾義務人將重金屬污染物或者其他有毒有害物質用作回填或者充填材料的，由縣級以上地方人民政府環境保護主管部門責令停止違法行為，限期采取治理措施，消除污染，處10萬元以上50萬元以下的罰款;逾期不采取治理措施的，環境保護主管部門可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費用由違法者承擔。
第四十一條 土地復墾義務人未按照規定報告土地損毀情況、土地復墾費用使用情況或者土地復墾工程實施情況的，由縣級以上地方人民政府國土資源主管部門責令限期改正;逾期不改正的，處2萬元以上5萬元以下的罰款。
第四十二條 土地復墾義務人依照本條例規定應當繳納土地復墾費而不繳納的，由縣級以上地方人民政府國土資源主管部門責令限期繳納;逾期不繳納的，處應繳納土地復墾費1倍以上2倍以下的罰款，土地復墾義務人為礦山企業的，由頒發采礦許可證的機關吊銷采礦許可證。
第四十三條 土地復墾義務人拒絕、阻礙國土資源主管部門監督檢查，或者在接受監督檢查時弄虛作假的，由國土資源主管部門責令改正，處2萬元以上5萬元以下的罰款;有關責任人員構成違反治安管理行為的，由公安機關依法予以治安管理處罰;有關責任人員構成犯罪的，依法追究刑事責任。
破壞土地復墾工程、設施和設備，構成違反治安管理行為的，由公安機關依法予以治安管理處罰;構成犯罪的，依法追究刑事責任。
【關鍵詞】 采煤塌陷地 治理 研究
一、我國采煤塌陷總體情況
截至2013年底，我國共有煤炭礦山約1.5萬個，累計礦山面積3600萬公頃，采煤形成采空區面積約70萬公頃，因采煤塌陷毀損土地約35萬公頃。我國采煤塌陷主要分布在安徽、山東、河南、山西、河北、黑龍江等省的煤炭資源集中開采區平原盆地，采煤塌陷不僅造成耕地破壞，還引發礦區生態環境破壞、地下水失衡、道路建筑等基礎設施毀壞，制約經濟社會可持續發展，甚至會引發一系列社會問題。
二、采煤塌陷區治理工作逐步開展
自2001年起，國土資源部、財政部啟動了礦山地質環境治理工作，在上繳中央財政的探礦權、采礦權使用費和價款中安排專項資金，開展全國礦山地質環境治理。截至2013年，中央財政投入煤炭礦山地質環境治理的資金72.551億元，共安排煤炭礦山地質環境治理項目545個，其中多數項目治理工作涉及采煤塌陷區治理，累計完成采煤塌陷和地裂縫治理4445處，治理面積約16萬公頃。通過礦山地質環境治理項目的實施，消除或減輕了采煤塌陷對礦區居民的危害，改善了礦區的生態環境，提高了土地綜合利用價值，取得了預期的環境、社會和經濟效益。
三、采煤塌陷區治理存在的問題
1、體制機制不協調
（1）尚未建立國家、部委、省市協調統一的專門機構。采煤塌陷區治理涉及國土、能源、財政、稅務、農業、林業、環保、水利、建筑等多個行業部門，僅國土系統就涉及地質環境、耕地保護等多個部門，目前從國家到地方還沒有協調統一的管理機構，影響了采煤塌陷區治理工作的開展。
（2）《礦山地質環境保護與恢復治理方案》和《土地復墾方案》在內容上有較多的重疊。這兩個方案的編制內容雖然各有側重，但重疊內容較多，若在平原礦區前者基本包括后者，造成重復和多頭管理，給礦山企業增加較大負擔。
（3）治理實施的組織模式單一，市場化運作不足。政策規定企業為實施主體，但實際政府組織、實施較多，企業實施較少，市場化經營更少，責權利未體現，治理積極性不高，造成國家、地方政府以及礦山企業雖然出資較多，農民利益暫時得到保障，但塌陷地治理效果不佳。
2、相關稅費征收存在困難
（1）保證金征收難度大。根據國土資源部第44號令和《土地復墾條例》及其實施辦法規定，礦山企業既要交納保證金，又要預存土地復墾費用。由于受市場行情的影響，礦山企業尤其是煤炭企業效益出現滑坡，部分企業甚至出現虧損，在此情況下，礦山企業對交納保證金出現觀望、抵觸心理，導致保證金征收難度大。
（2）資源壓覆問題影響保證金收繳。多數省份以礦權面積為主要影響因素征收保證金，由于城市建設的快速發展，已經壓覆和即將壓覆的煤炭資源大量增加，對壓覆的礦產資源，礦山企業既不愿辦理壓覆手續，變更礦區范圍，又以不開采該部分資源為借口，拒交保證金。
（3）保證金使用有前提條件。煤炭企業繳納的保證金已達較高數額而不能使用，企業另外出資進行塌陷區治理有困難。根據國土資源部44號令和各省保證金《暫行辦法》規定，采礦權人擁有保證金的所有權，在其放棄治理或已完成治理但驗收不達標之前，政府只有保證金的監管職責，不具有直接支配保證金的權利。由于煤礦企業生產周期比較長，一個采區地表開采穩定時間大約10年，一個企業的生產周期一般在30年以上，穩沉塌陷區治理周期長、繳納的保證金累計數額大。因此，部分企業常常以交納保證金即認為完成治理義務、以不具備治理條件為借口，推脫、延緩開展治理任務，甚至拒絕履行治理義務。
（4）耕地占用稅暫行條例及其實施細則規定，采煤塌陷地超過2年未恢復耕地原狀的，已征稅款不予退還。耕地占用稅暫行條例實施細則規定：因污染、取土、采礦塌陷等損毀耕地的，比照條例第十三條規定的臨時占用耕地的情況，由造成損毀的單位或者個人繳納耕地占用稅。超過2年未恢復耕地原狀的，已征稅款不予退還。采煤塌陷地幾乎都做不到2年內恢復耕地，復墾后很難享受到退稅鼓勵政策，影響了采煤塌陷地的治理。
3、歷史遺留塌陷地治理難度大
（1）責任主體明確的塌陷地歷史責任劃分政策不一致?！锻恋貜蛪l例實施辦法》規定：《土地復墾規定》實施（1989年1月1日）以前生產建設活動損毀的土地為歷史遺留塌陷地，企業不承擔復墾責任?！敦斦俊临Y源部、環?？偩株P于逐步建立礦山環境治理和生態恢復責任機制的指導意見》規定：本通知（2006年2月10日）前的礦山環境治理問題，按企業和政府共同負擔的原則治理。
（2）歷史遺留塌陷地治理資金嚴重不足。歷史遺留塌陷地治理沒有專項資金，主要依靠國家、省、市礦山地質環境治理、土地整理復墾等相關項目以及部分社會資金投入治理，治理資金嚴重不足。
四、建議
1、摸清底數，分清責任
（1）對采煤塌陷地現狀進行全面調查。全面調查采煤塌陷地的現狀，截止到目前，全國有多少采煤塌陷地，塌陷的程度如何，每年增加的速度是多少，在土地利用現狀圖和規劃圖上分別是什么地類。在此基礎上，以《財政部、國土資源部、環保總局關于逐步建立礦山環境治理和生態恢復責任機制的指導意見》前的礦山環境治理問題，按企業和政府共同負擔的原則治理。之后形成的采煤塌陷地，由煤礦企業出資復墾治理，關井、閉坑的煤礦遺留的采煤塌陷地，由縣級以上地方人民政府負責復墾治理。
（2）建立采煤塌陷地動態監測機制。有地測機構的煤礦企業每年底要對采煤塌陷地的現狀和復墾治理情況進行實地測量，沒有地測機構的由縣級國土資源部門組織實地測量，圖件和數據隨礦山年報逐級匯總上報，以便國家及時掌握采煤塌陷地形成和復墾治理情況。
2、加強部門協調
與采煤塌陷地治理相緊密聯系的部門有城市建設、土地、礦產、能源、稅收、財政、林業、水利、環保等部門，只有將協調工作落到實處，將各部門規劃真正協調銜接，才能做到實現治理舊賬，不欠新賬。
3、成立省級專門治理機構
成立省級的采煤塌陷地治理機構，聯合發改、財政、稅務、環保、水利、國土等部門，以政府為主導，編制治理規劃，進行市場化運作，綜合協調治理工作，將各部門的資金統一使用。
4、分類指導
我國對煤層的厚度分為三類，0.7至1.5米為薄煤層，1.5至3米為中厚煤層，3米以上為厚煤層。考慮各地地下潛水位的高度不同，相應的采煤塌陷地也應分為三種類型。開采薄煤層形成的塌陷地或塌陷后地面高于潛水位的為輕度塌陷；開采中厚煤層形成的塌陷地或塌陷后地面低于潛水面1米以內的為中度塌陷；開采厚煤層形成的塌陷地或塌陷后地面低于潛水面1米以上的為重度塌陷。對3種類型的采煤塌陷地的復墾治理標準要求也應區別。
（1）輕度塌陷區。地表不積水或局部季節性積水，復墾治理以恢復耕地為主，復墾治理后的耕地質量不能低于塌陷前的質量。
（2）中度塌陷區。部分常年和季節性積水，通過復墾治理可以大部分恢復成耕地，部分復墾為精養魚塘，發展生態農業、水面養殖。
（3）重度塌陷區。塌陷地積水深，不適合水面養殖，且因缺乏填充物無法復墾成耕地，只能通過生態治理手段，營造濕地公園或平原水庫，發展旅游業。
5、梳理整合相關政策
（1）整合煤礦土地復墾方案和地質環境治理方案。建議將《礦山地質環境保護與恢復治理方案》和《土地復墾方案》的編制與評審進行整合。既可以實現礦山地質環境保護與土地復墾的有機統一，又可以為企業減輕負擔。從區域角度規劃設計采煤塌陷地的復墾治理，才能做到科學合理、標準統一、規模利用、效益最佳，而方案編制范圍要求以礦山為單位編制，并且礦山是方案編制主體，局部利益考慮較多，因此建議增加地方政府組織編制煤田或縣域以上范圍的區域治理規劃。礦山企業編制的方案要符合區域性治理規劃。
（2）整合土地復墾費和礦山地質環境治理恢復保證金。建議將煤礦企業地質環境保證金和土地復墾費統一起來，按照《土地復墾條例》和有關文件的規定，由礦山企業分年預提礦山環境治理恢復保證金和土地復墾費，并列入成本。按照“企業所有、政府監管、?？顚Ｓ谩钡脑瓌t，由企業在地方財政部門指定的銀行開設保證金賬戶，將預提的保證金和復墾費存入保證金賬戶。在實施復墾治理工程時，按規定使用資金。以前各級政府征收的地質環境治理保證金都要返還企業保證金賬戶，以確保保證金?？顚Ｓ?。
（3）明確采煤塌陷地復墾工作中縣級以上地方人民政府的主體責任。采煤塌陷地復墾治理是一項社會工作，煤礦企業不可能脫離地方政府開展復墾。在采煤塌陷復墾地治理中，必須明確政府主導、煤礦出資的治理模式。實行采煤塌陷地復墾治理目標責任制，納入各級政府國土資源管理目標責任考核，明確政府主要領導為第一責任人，對本轄區采煤塌陷地復墾治理工作負總責。
（4）進一步加大對采煤塌陷地復墾資金投入。整合國家、省市縣各級政府涉及塌陷地治理的規費收入，如礦產資源補償費、礦業權價款、土地復墾費、耕地占地稅、城鎮土地使用稅、水土流失補償費等，建立采煤塌陷地復墾治理專項資金，作為政府投入的資金來源。適當調整中央和地方的資源收益分成比例，如礦產資源補償費、礦業權價款，中央與省市的分成比例分別為50∶50、20∶80，相對市縣兩級承擔的地質環境恢復治理、壓煤村莊搬遷轉移及失地農民補償安置等艱巨任務而言，市縣分成比例仍然偏低。
國家要加大對采煤塌陷地復墾的資金投入，每年向有采煤塌陷地復墾治理任務的省（區、市）下達年度采煤塌陷地治理任務，納入國土資源管理目標責任考核，加快采煤塌陷地治理進度。鼓勵社會資金投入治理已征收和一次性補償的采煤塌陷地，給予一定年限的土地承包經營權，復墾出的耕地指標可以用于占補平衡。鼓勵煤礦企業在經濟合理的前提查下，探索實施充填開采。如山東濟寧礦區在花園煤礦和許廠煤礦實施矸石充填、在太平煤礦和岱莊煤礦實施固體廢物膏體充填、在田莊煤礦實施超高水材料充填等充填開采技術試驗，取得了顯著成效。
6、先行試點
對采煤塌陷地復墾治理進行國家層面的頂層設計，要先行試點，建議選擇典型地區開展試點。山東省濟寧市具備綜合治理采煤塌陷地政策試點的條件。一是濟寧市域內煤炭資源的賦存，既有薄煤層，也有中厚煤層，還有厚煤層；二是煤礦企業既有基建煤礦，也有生產煤礦，還有閉坑煤礦；三是采煤塌陷地，既有輕度塌陷，也有中度塌陷，還有重度塌陷；四是濟寧市域內的煤礦全是規模以上井工開采的煤礦，沒有露天開采或規模以下的小礦；五是濟寧市各級政府和廣大群眾已充分認識到采煤塌陷地的危害，復墾治理采煤塌陷地的積極性、主動性較高，而且多年來一直在不斷探索復墾治理采煤塌陷地的各種方法。
在試點的基礎上，總結出行之有效的政策措施，由國家出臺專門文件，推廣到全國實施，從而形成采煤塌陷地復墾治理的長效機制。
【參考文獻】
[1] 土地復墾條例實施辦法[Z].
[2] 國土資源部辦公廳關于做好礦山地質環境保護與治理恢復方案編制審查及有關工作的通知[Z].
遼寧是礦產資源大省，也是開發利用礦產資源程度較高的省份。隨著礦產資源的開發，生態環境遭到了破壞，其中對土地資源的損毀尤其嚴重。露天采場、各類固體廢棄物（廢石、廢渣等）挖損、壓占損毀了大量土地。據統計，平均每座礦山損毀土地面積達4.12公頃，其中一部分是質量較高的耕地。因此必須對這些土地實施復墾，才能實現以資源的可持續利用促進經濟的可持續發展。礦山土地復墾現狀遼寧現有礦山5102家，國有礦山不足200家，其余均為集體和個體小礦山。國有礦山企業比集體和個體礦山企業重視礦山土地復墾。像鞍山的前峪尾礦庫和齊大山鐵礦采區通過土地復墾，把原來的寸草不生地，變成了如今郁郁蔥蔥的果園、林地和牧草區。還有阜新海州露天礦，阜新東、西排土場，撫順西露天煤礦排土場等15個國有礦山廢棄地先后進行復墾，復墾面積6.7萬畝。這些復墾的礦地恢復了自然生態環境，提高了土地利用效益，促進了土地節約集約利用。但總體看，大部分礦山企業特別是集體和個體小礦山，亂采亂掘、大礦小開、小礦亂采等行為造成的水土流失嚴重，土壤退化、植被破壞、采空區土地大面積塌陷，耕地已無法耕種、撂荒等現象普遍，土地資源損毀嚴重，土地復墾任務十分艱巨。
礦山土地復墾存在的問題政府、礦山企業和公眾對礦山土地復墾工作的認識尚未到位。在“GDP至上”的思維指導下，許多地方以礦業權優惠為“誘餌”，招徠投資，導致礦產資源過度開發，忽視、漠視對資源和環境的保護；而企業采礦是為了賺錢，復墾需要投資，企業為追求利益最大化，在資金有限、復墾監管不完善的情況下對需復墾的土地能躲就躲。同時很多礦山企業在開采時與當地的村民私下簽定了補償協議，給村民一定數額的補償資金，遠遠高于種田所得，且有些礦是地下開采，地上并不影響村民耕種，在這雙重利益的誘惑下，村民為了眼前的利益，根本不考慮長遠發展，土地復墾意識淡薄。礦山土地復墾資金匱乏。礦山土地復墾分為生產礦山土地復墾和歷史遺留廢棄礦山土地復墾。無論哪種礦山土地復墾，資金是土地復墾工作能否落實的基礎和保障。從實踐中看，大量損毀土地未能得到復墾的最重要的原因就是資金沒有落實。礦山開采過程中，土地破壞改變了地表原有狀態，特別是露天開采，使地形、土壤、水分等基礎因素發生變化，致使礦山土地復墾工程量大，需要大筆資金。但現在很多在生產的小型礦山企業自身的經濟狀況不景氣，土地復墾費用列支非常困難，即使有少數效益好的企業，也不愿意投資復墾。對于歷史遺留廢棄礦山來說，由于復墾義務人的缺失，復墾就更加難以實現。雖然去年3月份頒布實施的《土地復墾條例》明確了歷史遺留廢棄礦山的土地復墾義務人為地方各級政府，但由于各種原因，地方各級政府用于土地復墾的資金是少之又少。資金缺乏嚴重制約了礦山土地復墾工作的開展。缺少專門的礦山土地復墾管理機構。礦山土地復墾是一項系統工程，復墾工作既涉及地方政府及農業、林業、環保、水利、生態等部門，也涉及大量的礦山企業。與此同時，開展礦山土地復墾，有大量的技術性和事務性工作需要完成。如對礦山復墾土地現狀和工程量的評估，礦山土地復墾規劃，礦山土地復墾監管，以及復墾后的驗收等。但現在的礦山土地復墾工作僅由國土資源部門單部門負責，且土地復墾機構不健全，從事土地復墾的人員少，力量不足，與有關部門之間協調不夠，制約了礦山土地復墾工作的開展。歷史遺留廢棄礦山損毀土地情況有待核清。遼寧作為礦產資源大省，歷史遺留廢棄礦山數量很多。
這些廢棄礦山如能得到復墾，對恢復治理礦山生態環境、新增有效耕地、挖掘建設用地潛力意義重大。但復墾的最基本條件是要摸清這些廢棄礦山的具體損毀土地位置、面積、所有權和使用權等產權產籍狀況及開發利用現狀，歷史遺留廢棄礦山損毀土地現狀不清影響了土地復墾。礦山土地復墾方案設計不現實，難以落實?！蛾P于加強生產建設項目土地復墾管理工作的通知》、《關于組織土地復墾方案編報和審查有關問題的通知》兩個文件和《土地復墾條例》都明確了礦山企業的復墾責任，要求礦山在辦理采礦許可證時必須編制《土地復墾方案》并按方案規劃進行土地復墾。但很多礦山企業只是為了辦證才編制土地復墾方案，復墾規劃設計不現實，復墾難以落實。例如阜新市新丘區東崗露天煤礦土地復墾方案中，稱該礦為露天開采，損毀土地200公頃，其中耕地60公頃，服務年限20年，復墾措施為20年后大唐電力企業先往露天采坑排渣，排滿后再進行覆土，最終復墾為耕地。該方案看起來是好的，最終耕地增加，但誰也不敢保證20年后，大唐電力企業一定會按復墾方案規劃那樣往該礦露天采坑排渣，如不排渣該露天采坑如何處理，復墾最終能否落實，這些都難以確定。礦山土地復墾對策加強宣傳教育，提高礦山土地復墾意識。通過廣播、電視、報刊、網絡等媒體，利用宣傳車、標語、橫幅、培訓班等多種方式，大力宣傳礦山土地復墾的重大意義，普及礦山土地復墾知識，增強政府、礦山企業、公眾的礦山土地復墾意識。可借鑒相關經驗，每年確定一個宣傳時段，成立宣傳活動小組，制定宣傳計劃，使礦山土地復墾宣傳工作制度化、常態化，讓礦山土地復墾意識深入人心。
健全管理體制，加強礦山土地復墾監管。礦山土地復墾涉及面廣，因此需要組建一個統一的、能協調各部門工作的專門機構。建議成立省級礦山土地復墾辦公室，統一負責實施和協調礦山土地復墾工作，并在市級、縣級也設立相應職能的復墾機構，明確責任，共同推進。加強礦山土地復墾監管。在行政上要明確礦山土地復墾應管什么，怎么管，在技術上要盡快建立礦山土地復墾的技術規范和標準，還要引進公眾和媒體監督機制，構建不同的監督模塊，實現靈活組合的模塊化監管。多渠道籌集資金，建立礦山土地復墾保證金制度。借鑒廣西和湖南省經驗，向新建礦山企業和生產礦山企業收取土地復墾保證金，強制其完成復墾任務。企業在辦理采礦許可證時，必須交付一定的保證金，如企業按計劃完成復墾，保證金全部返還，否則，把保證金收繳，交到相關部門代其復墾，以保證復墾任務的完成。保證金額度應由相關部門本著合理、適當的原則確定。既要保障復墾進度，又要確保保證金金額不削減復墾主體或者投資者的積極性。可以借鑒發達國家的做法，制定嚴格和詳盡的保證金交納程序。對于歷史遺留廢棄礦山，《土地復墾條例》已明確其復墾責任主體為地方各級政府，復墾資金應由政府部門負責解決。同時，我們應多渠道籌集礦山土地復墾資金，建立土地復墾獎懲機制。比如在國家征收的耕地開墾費、新增建設用地有償使用費、農業開發資金、礦產資源補償費等中拿出一部分資金作為礦山土地復墾資金，當然還可以采取減免稅收、開展省際與國際間的合作等方式，拓寬礦山土地
關鍵詞：地票；土地整理；土地流轉；法律規制
中圖分類號：D60 文獻標識碼：A文章編號：1672-8122（2011）02-0037-04
一、引 言
當前，我國城鎮化、工業化進程加速，城市建設用地需求猛增。新《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）規定國家實行占用耕地補償制度，自《關于切實做好耕地占補平衡工作的通知》（國土資發[1999]39號）印發以來，各地按通知要求做了大量工作，積極爭取實現耕地占補平衡，取得了一定成效。然而，當前實行的“占補平衡”耕地保護政策，是先占后補，區域自主平衡。占地在先，是剛性的；造地在后，是柔性的，所以時間和質量都不能保證。
2008年12月，重慶市開展了以農村土地交易所為重要載體，以地票交易制度為核心的農村土地流轉制度改革，采取以“先補后占”替代“先征后補”的建設占用耕地的占補平衡模式，以此推進城鄉綜合配套改革，健全農村土地管理制度，優化城鄉土地資源配置。實施一年多來，經濟社會效益顯著。
2010年8月5日成都市國土局的《關于實行國有經營性建設用地使用權出讓“持證準入”制度的公告》，確認了成都土地“地票”制度。按照規定，2011年1月1日之后，國有經營性建設用地使用權競買的申請人必須持相應面積的《建設用地指標證書》或建設用地指標保證金收款憑證，方可報名參與競買。但在2010年12月28日，成都又叫停了地票的拍賣會，給成都的“地票”制度蒙上了一層陰影。
二、“地票”制度闡述
（一）“地票”的涵義
目前國內的“地票”制度僅在重慶、成都兩地試行。由于“地票”制度在重慶已經發展了2年時間，制度相對完善，所以筆者主要闡述重慶的“地票”制度。
2008年12月4日，重慶農村土地交易所掛牌成立，農村土地交易所主要從事“地票”交易。所謂“地票”，指包括農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地，經過復墾并經土地管理部門嚴格驗收后產生的指標。
“地票”制度，通過成立的“地票”交易所進行交易，相當于先把農村建設用地轉化成耕地后，才在城市新增建設用地，是以構建城鄉統一的土地市場為目標，建立起一套最大限度發掘農村土地資本價值，促進城鄉要素相互流動的新機制。
（二）重慶“地票”制度實施步驟
地票交易，即建設用地掛鉤指標交易，按照城鄉建設用地增減掛鉤辦法進行設計，共分四步實施：1.在自愿的前提下，對農村廢棄、閑置的宅基地、鄉鎮企業用地和公共設施用地進行復墾，把它變為耕地；2.由土地部門和農業部門聯合對復墾出來的耕地進行質量和數量的把關，將確認騰出的建設用地指標數作為地票；3.地票在農村土地交易所交易，所有法人和具有獨立民事能力的自然人，均可通過公開競價購買“地票”；4.買到地票的企業，在城市規劃區范圍里面去尋找可開發的，現在還是農村土地，“地票”在城鎮使用時，可以納入新增建設用地計劃，增加等量城鎮建設用地，并在落地時沖抵新增建設用地土地有償使用費和耕地開墾費，但要符合土地利用總體規劃和城鄉總體規劃，辦理征收轉用手續，完成對農民的補償安置。征為國有土地后，通過“招、拍、掛”等法定程序，取得城市土地使用權。
（三）重慶“地票”制度實施總體效果
重慶市目前農村人均生活用地超過250 m3，城市人均用地只有80余m3，一個農村人口轉化為城市人口就可以節約170 m3左右的建設用地。重慶現有農村戶籍人口為2300萬，如果其中1000萬人轉移進入城鎮，就可節約17億m3建設用地，相當于增加250余萬畝耕地?？梢?，地票交易空間巨大。重慶市地票制度實施以來，在促進土地復墾整理、解決建設用地指標、推進新農村建設等方面取得了可觀的社會效益和經濟效益。
截止2010年4月，共舉辦11次地票拍賣會，拍賣地票18000畝，成交18.65億元，成交均價每畝10.36萬元，競得地票機構主要為土地收購儲備機構、房地產開發企業，主要用途是為城市重點基礎設施建設、工業項目和房地產開發項目準備建設用地。農村復墾土地對應增加等量城市建設用地，通過交易來引導市場要素配置，化零為整，操作性強，同一村莊內的廢棄宅基地，宜居住則居住，宜復墾則復墾，推動了土地復墾整理與農村土地的節約和集約利用，滿足了城市發展對建設用地指標的需求，同時保證了18億畝良田紅線不變。
（四）重慶“地票”制度實施的意義
首先，確保了耕地的數量和質量。對農村閑廢置建設用地進行復墾，是農村存量建設用地的盤活，既新增了耕地，又新增了建設用地指標。其次，促進了農業產業化發展。土地交易所形成了一個全市統一的土地供求信息平臺，不僅為小宗承包地流轉免費提供交易和信息服務，還組織大宗承包地進場交易，資源能夠在更高平臺、更大范圍內實現競爭交易，流轉方將獲得更多的收益。再有，保障了科學發展的用地需求?！暗仄薄蓖ㄟ^土地交易所公開交易，實現了全市范圍內大范圍、遠距離置換，突破了城市化、工業化的用地瓶頸。同時，為城鎮化過程中農民轉戶入城提供了利益補償機制。此外，充實了新農村建設資金。土地交易所的價格發現功能，使一些邊遠山區的農村建設用地，能夠分享城市周邊土地的級差收益，獲得更大的市場價值。
（五）成都“地票”制度實施的爭議
2010年8月5日，成都市國土局就首次提出“持證準入”制度，按照當時政策規定，開發商拿地只有兩條途徑，購買“地票”之外，還有繳納建設用地指標保證金的路子可走。但后來開發商都選擇繳納保證金的辦法，并沒有去購買“地票”。12月16日，成都市國土局《關于進一步完善國有經營性建設用地使用權出讓 “持證準入”制度的公告》稱，自2011年1月1日起，凡是想在成都市拿地的開發商，必須先持有同等面積的“地票”。成都市12月實施的強制“地票”制度，直接帶來了“地票”價格的飆升。成都地票制度的“”，關鍵之處在于，成都12月的《公告》限定的“持證準入”制度，不僅將所有國有經營性建設用地都納入其中，而且同時將農村建設用地的指標從國土部門之間擴展到了房地產企業。由于成都市的做法有冒進的趨勢，被上級部門緊急暫停。
支持者認為，成都市的做法，使農村建設用地和城市建設用地“同地、同價、同權”，現行土地政策是對農民最大的“剝奪”。而國土資源部為每個城市每年頒發一個“全年用地指標”的做法，明顯帶有“計劃經濟”特點，不符合市場經濟的潮流。
反對者認為，除了被指責拍賣推高地價房價，在國內掀起不良示范效應之外，農地整治所產生的“地票”升值收益大部分都歸政府掌控，農民從土地增值收益中獲益很少。
三、借 鑒
（一）完善有法可依、有法必依、有章可循的土地復墾法律法規
地票制度設計目的，是在耕地有限的情況下，既能保障農民的生存，又能解決城市建設用地吃緊的問題。但是不論怎樣創新，都要堅持最嚴格的耕地保護制度，建立基本農田保護補償機制，確保耕地總量不減少、用途不改變、質量有提高，如何保證地票所對應的復墾耕地質量過硬，成為地票交易制度設計最值得重視的問題據。
1.國土資源部牽頭修訂的《土地復墾條例（草案）》（以下簡稱《條例》）已經原則通過國務院法制辦辦務會審議，該部正在對該《條例》做最后的修訂。在《條例》起草之前，有關土地復墾的相關法規依據只有1989年的《土地復墾規定》（以下簡稱《規定》）以及2001年國土資源部與國家發展改革委等七部門聯合下發的《關于加強生產建設項目土地復墾管理工作的通知》，就當前形勢來看，以上兩部部門規章性質的文件無論是內容還是從法規等級上都已經滿足不了國家對土地復墾的要求，而此次修訂則將土地復墾的法規建設由國土資源部的部門規章上升為國務院的條例，法律等級有所上升，具體的條文也得到大幅度的修訂完善。
2.《條例》明確沿用了《規定》中的“誰破壞，誰復墾”的原則，《條例》首次明確了歷史遺留廢棄地（包括自然災害損毀的土地）責任主體為政府。縣級以上人民政府要切實肩負起“快還舊賬”的歷史責任。針對監督環節滯后特別是復墾義務人資金普遍不落實等問題,《條例》一方面對復墾義務人編報土地復墾方案、按方案提取復墾資金、實施、進行內部質量控制都作了規定；另一方面，又要求管理部門加強對土地復墾監督、驗收、進行復墾后跟蹤評估等，同時要求公眾參與，加強社會監督。《條例》草案明確并加大了法律責任。比如，第一次對國家監管工作人員不履行監管職責明確了責任；對復墾義務人未補充編制土地復墾方案、不按照規定繳納土地復墾費、拒絕或阻礙監管人員監督檢查等行為加大了懲罰力度。
（二）建立相互尊重、簡便易行、規范有序的土地復墾運行模式
“地票”制度的出現，使土地復墾運行模式有了一定的改變，就是使“地票”的的經濟收益可以更好為土地復墾權利人服務，也可以使復墾義務人和第三方權利得到保證。相互尊重、簡便易行和規范有序的土地復墾運行模式就是要求在完善我國現有復墾法律法規的基礎上，在土地復墾實施過程中，要求土地復墾的義務人和土地復墾的權利人的權益相互尊重，編制的土地規劃要兼顧各方，制定的復墾標準和方案簡便易行，配套的復墾地方政策和法規規范有序。主要包括以下內容：
1.編制好土地復墾規劃，并得到有效實施。土地復墾必須有規劃、有計劃、有步驟地進行。土地復墾必須有規劃、有計劃、有步驟地進行。通過土地復墾規劃的編制確定土地復墾的重點、目標及規模等。（1）土地復墾要與用地的復墾義務人建設統一規劃，合理安排，并結合生產建設逐年實施，使復墾權利人的土地科學合理的利用；（2）土地復墾要與當地的地理環境及生態環境保護統一規劃、綜合治理，充分照顧土地復墾權利人和復墾義務人的長遠利益；（3）土地復墾要充分利用復墾義務人排放的廢棄物充填塌陷、挖損的土地，使土地復墾義務人的經濟效益發揮最佳，也照顧了復墾權利人的利益；（4）當地政府在編制土地復墾計劃時，應當充分聽取復墾權利人的意見。復墾權利人對土地復墾完成情況有異議的，主管部門應當向土地復墾義務人提出整改意見。
2.制定科學復墾土地方案，完善土地復墾保證金制度。（1）在方案制定方面：制定的復墾方案內容全面，復墾項目實施方案切實可行；（2）在方案實施方面：階段性的實施方案必須備案與公告，接受社會監督，復墾義務人應當建立土地復墾質量控制體系，落實復墾責任，同時接受監管機關的驗收和監督檢查；（3）實行提供建設用地與土地復墾掛鉤和土地復墾押金或保證金制度。對建設單位或個人只有按要求，對在生產建設過程中破壞的土地履行了土地復墾義務，以后再申請用地時，才予以受理審批，同時對生產建設單位或個人收取土地復墾押金或保證金，只有在復墾義務人完成土地復墾任務并達到要求后，才如數退回。
3.制定和實施好土地復墾的地方政策及法規。配合我國《土地復墾規定》，地方政府還有配套的實施辦法，我國的《土地復墾條例》正在制定中。地方政府制定的地方法規，應該在依照《土地管理法》和《土地管理實施條例》的基礎上，地方政策和法規可以實施比現行《規定》和未來《條例》更周詳和更實際的復墾運行模式，主要體現在：（1）貫徹實施嚴格的礦山采礦權發證及建設用地審批管理制度；（2）多渠道籌集土地復墾資金，加大土地復墾資金投入；（3）加強教育，提高當地人民的土地復墾意識；（4）依靠科技進步，加強土地復墾科技研究，推廣科技成果；（5）引進民間和國外資本，改變復墾一味依靠政府支持的局面。鼓勵企業和個人擴大利用外資解決土地復墾方面的資金不足問題，吸引國外資金投入到具有重大影響的土地復墾活動中；（6）在條件成熟的情況下，建立土地復墾專項資金或借鑒國外的做法，爭取建立土地復墾基金制度，以加強國家對土地復墾方面的宏觀調控能力。
（三）確立城鄉一體、優勢互補、科學合理的農地流轉原則
根據《土地管理法》的相關規定，城市新增建設用地計劃指標納入土地利用年度計劃，每年由國土資源部上報國務院先確定了全國總量后，再從中央到地方，層層下達、分解的。地方各級政府在使用建設用地指標上普遍存在著寅吃卯糧的現象，很多城市已經把未來十年、甚至二十年的建設用地指標用完。以往，提前用完當年城市建設用地指標的城市只有兩種選擇：一是先斬后奏，違規操作，也即在沒有指標的情況下占地，先發展再說；二是向別的地區購買其富余的指標?，F在地票賦予了地方政府第三種選擇：將農村閑置的建設用地復墾成耕地，通過盤活農村閑置建設用地，實現城市資金反哺農村，同時將騰出來的建設用地指標用于解決城鎮發展用地指標短缺的問題。
1.城鄉一體化的原則是農地流轉的發展方向。由于我國實施嚴格保護耕地的措施，農村的集體土地不像城市國有土地市場化的流轉，但是隨著我國城鎮化建設的加快，對于失地農民的保護與現行的農地嚴格限制交易有強烈的沖突。在我國現行土地政策和法律法規的規定下，地票交易制度部分解決了農地市場化流轉的問題。土地交易的城鄉一體化是未來的發展方向，這種一體化不僅僅是我國城鎮化的需要，也是維護城鎮化后失地農民憲法權利的保護，這當然需要我國土地政策的松綁和關于土地管理制度的法律法規再修改。
2.優勢互補的原則是農地流轉的發展方針。按照優勢互補的原則，例如地票的交易制度的出現，讓農村存量閑置的建設用地，可以進行市場化的流轉，雖然僅僅規定的僅是建設用地的流轉，但畢竟是農地市場化流轉的大膽嘗試。農地交易的優勢互補就是農村和城市互補，建設用地和非建設用地互補，建設用地可以復墾，農村的閑置建設用地可以轉為國有建設用地。這種優勢互補，一方面解決城市發展的用地指標需求，另一方面解決農村發展缺乏資金的問題。實現城市資金反哺農村，同時將騰出來的建設用地指標用于解決城鎮發展用地指標短缺的問題。
3.科學合理是農地流轉的指導原則。按照科學合理的指導原則，“地票”交易制度在不觸動現行土地管理制度的前提下出現的。這種原則需要農地交易能夠體現土地管理者、土地需求者及土地出讓者三方主體的利益，維護了地方政府、用地企業和農民的三方權利，使三方利益達到一定程度的均衡。更為重要的是，科學合理的交易原則確立的交易方式，需要這種交易方式是在現有土地管理體制內的是成功改革，彌合了事實與規范之間的差距，維護了現有的土地管理法律秩序。
（四）建立公平合理、等價有償、誠實守信的農地流轉市場
建立公平合理、等價有償、誠實守信的交易市場需要交易的標的是能夠流通商品，而交易的各方都是市場的主體。而我國現有的土地管理制度是對土地，尤其是農村土地交易是禁止或嚴格限制的。所以實現農地流轉方式符合現代市場經濟運作模式，實現交易秩序公平合理，交易結果等價有償，交易主體誠實守信，就是要建立和完善符合我國國情的農地產權交易機構、建立和完善農地流轉市場和實現農地產權證券化，而重慶和成都的“地票”制度可以看出這種大膽的嘗試。
1.建立和完善農地產權交易機構。重慶依托 “農村土地交易所”，成都依托 “農村產權交易所”，把土地“招、拍、掛”，正式確立了“地票”制度。依托產權交易機構直接進場進行土地產權交易是最簡單和最有效利用現有資源的做法。農村土地產權交易機構的具體形態，是分布于全國各地的若干家農村土地產權交易所（或中心），既可以是新設立的交易所（或中心），也可以是依托已有產權交易所（或中心）而新增設土地產權交易板塊。農地產權交易機構的基本設計要充分考慮農村土地產權交易的特殊性。被政府征用的農民土地產權交易。從現有的土地政策及農村土地產權制度改革的發展趨勢看，農村土地產權交易市場可以嘗試四類農村土地產權品種的交易：農村集體建設用地的產權交易。農村集體建設用地的產權交易。農民宅基地及房屋的產權交易。
2.建立和完善農地交易市場?，F行主流土地市場模式是土地征收+國有土地一級市場。農村集體土地沒有完善的一級市場，農民集體就不能將自己土地的使用權出讓給用地單位。項目用地只能先由國家征收為國有，再將國有土地使用權出讓或租賃給用地單位。這種征收+國有土地一級市場的壟斷體制，給一些不法分子尋租創造了可乘之機。因此，必須打破政府壟斷土地一級市場的體制，建立與國有土地一級市場相對應的集體土地一級市場，形成“城鄉統一的土地一級市場”。同時，還需要建立與城市土地市場相對應的農村土地的二級市場。城市兩個市場統一，形成城鄉統一的土地一級和二級市場。在市場中的土地權利主體不僅可以是國家，也可以是農民集體。所謂“城鄉統一”，就是要消除城鄉壁壘，城鎮和農村的經營性用地，一律進入土地市場公開交易。“統一的市場”，主要是指交易政策法規一致、交易程序一致、交易信息互通，而不是說只有一個有形市場。
目前各大城市都設有“土地交易市場”，主要從事國有土地使用權交易。應該建立和完善農地土地一級和二級市場，在統一的土地交易市場從事土地交易，活躍土地二級市場，促進土地抵押、租賃、出讓市場的發展和，并制定和完善大宗交易、場內交易及場外交易規則。
重慶和成都“地票”制度的出現，實際上是土地產權交易中，土地產權很容易從一級市場進入。一方面，二級市場的引入，可以對于地票一級市場的交易起到良性的推動作用，組織完善、經營有方、服務良好的二級市場將初級市場上所發行的地票快速有效地分配與轉讓，使其流通到其它更需要、更適當的投資者或者需要者的手中。而且通過二級市場可能能夠進一步的顯化地票價值，這樣對于農村的反哺力度也會增強。
3.實現農地產權證券化。地票作為一種指標，本身就擁有它的證券性。農地產權的證券化是土地金融的比較高級模式，是以土地抵押貸款和土地收益作為擔保發行證券的過程。通過證券化，農民所擁有的殘缺土地產權可以發揮出財產性的功能，會降低土地證券化的成本和風險。在實踐中，總的來說土地證券化主要有兩種模式，一種是基于土地抵押貸款為資產標的的證券化，另一種是基于土地收益的證券化。隨著農地產權交易機構的建立和農地一級和二級交易市場的建立和完善，根據現有的條件及改革創新經驗，可以逐步探索農村土地產權證化，成立類似REITs（房地產投資信托基金）。產權交易機構將利用積累的經驗及專業化知識，逐步推進農村土地產權證券化，是農村土地產權交易進程的“高級階段”。
四、結 論
本文以重慶和成都試行的 “地票”制度為著手點，分別介紹了重慶“地票”制度的涵義、實施步驟、效果與意義和成都“地票”制度的爭議，“地票”制度對完善我國農地整理和農地流轉制度有重大的借鑒和參考意義，對解決實現城鄉資源配置、土地要素流轉、土地價值及解決拆遷、安置等實際問題具有重要推動作用，對實現我國耕地保護的基本國策、維護農民憲法和法律權利更具有理論和實踐指導意義。下一步，應該認真調研、科學論證，盡快拿出改革思路和實施方案，早日出臺及完善“地票制度”及相關政策和法律法規，推動農地整理事業又快又好發展，完善農地流轉規范有序運行。
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一、清理整頓的范圍和內容
（一）清理整頓的范圍遵循國土資源法律法規和國務院國發[2004]28號、一是新土地管理法實施以來的土地管理和土地交易使用情況；二是管理相對人的違法問題；三是未經處理和尚未終止的違法占地行為。
（二）清理整頓的內容
1、在我縣境內的一、二級公路及其他公路兩側不符合土地利用總體規劃，非法用于建加油站、煤棧、修理攤點、飯館、木材站、商業攤點以及改變土地用途等問題。
2、根據《土地管理法》第2條第3款之規定，各鄉（鎮）、村（街）與占地單位（戶）私下簽訂轉移土地使用權等用于非農業建設違法占地問題。
3、根據《土地管理法》第36條之規定，全縣已建的砂廠、采石廠、磚瓦廠違法占地問題。
4、全縣國營、集體、個體開煤礦違法占地問題。
二、違法占地的處理
1、對全縣境內一、二級公路及其他公路兩側堅決杜絕新的違法占地，對已開辦的而且又是違法占用基本農田的，要依據《土地管理法實施條例》第42條之規定，每平方米罰款30元以下，對有復墾任務的依照《土地復墾實施辦法》第16條之規定，每畝每年收取1000元復墾押金，并責令到指定地點經營。
2、對這次清理出的私下協議轉移土地使用權用于非農業建設的，依據《土地管理法實施條例》第38條之規定，處以非法所得的50%以下的罰款，同時，還按中華人民共和國監察部、國土資源部《關于違反土地管理規定行為行政處分暫行辦法》以及最高人民法院《關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》，對違法建筑該拆除的拆除，對直接責任人該撤職的撤職，對觸犯刑律的依法追究刑事責任。
3、對占地單位（戶）的建筑既符合土地利用規劃，又不占用基本農田的，可在規定的時間里補辦占地手續。
4、對拒不接受處罰，不按規定繳納土地復墾保證金的，不按時補辦占地手續的，停止營業，直至取締。
相對于面狀工程占地，線性工程項目占地復墾主要是對如輸水渠道、鐵路、公路等線性工程項目施工過程中造成的土地破壞進行復墾[3]。線性工程項目的主要特征為：（1）項目區呈帶狀分布的長寬比值很大，空間跨越較大；（2）分布區域分散，涉及的行政區域區域多；（3）項目區組成標段數量大，各標段的地形地貌和地質條件等情況差距大；（4）項目區內不同工程施工對土地造成的破壞程度不同。這些特點都為土地復墾帶來了不同程度的困難，因此在進行線性工程臨時占地時要因地制宜，采取不同的復墾措施。
一、項目區簡介
項目區為廊涿干渠修建占用的臨時建設用地，面積合計234.5307hm2，共分為四個標段。占用地類主要為耕地、林地、其他農用地、建設用地和未利用地。臨時建設用地占用耕地面積最大，為183.5747hm2，占整個項目區的78.27%；其次是林地，為39.4473hm2，占項目區的16.82%。
二、土地復墾類型區
按照廊涿干渠涿州段渠線施工臨時占地用途，不同類型區以及不同的建設施工條件對土地的壓占和損毀程度有所不同，將項目區內分為四個標段三個類型區，三個類型區分別為開挖區、施工建筑區、堆土場/堆渣場。
1.開挖區，指廊涿干渠涿州段渠線主體工程暗渠施工需開挖的地區，本項目區的開挖區的寬度為24m，工程施工前由施工單位先剝離表層耕作層30cm，并運至表層土堆放區集中存放，之后挖出的深層土或渣放在堆土場或對渣場。開挖區在主體工程設計組織施工開挖完成后，用土回填，表層基本平整。但標段一原來的土壤層很薄，存在一定量的砂石，因此回填的土中也有一定的砂，土壤層較薄，土壤基本不能滿足農作物的生長。
2.施工建筑區，包括生產營區和臨時施工道路區，指為保證主體工程的實施而建造的臨時建筑物和道路。施工建筑區土壤經過建筑物壓占和硬化，土壤板結，土壤質量有所下降。
3.堆土場指標段二、三、四中工程開挖的深層土堆放的場地，對土地一定的壓力。工程竣工后，主體工程施工單位將堆土場中深層土用于回填，并平整地表。表層土堆放區的土壤破壞不大，基本能過保證植物生長。堆渣場只存在標段一中。由于標段一中土壤中存在一定量的砂石，砂石直徑一般為2~10cm，最大為25cm，因此堆渣場對土地的壓占力很大。施工結束后施工單位負責清運，并平整地表。堆渣場的土壤經過壓占，使土壤厚度下降，并殘留一定的砂石，土壤質量有所下降。
三、復墾措施
不同的建設施工條件對對土地的壓占和損毀程度也有所不同。工程技術措施采取相應的物理措施，根據當地重構條件，按照重構土地的利用方向，對破壞土地進行剝離、回填、挖墊、覆土與平整等處理[5]。根據不同工作區內土壤質地可能存在的層次變異性，在復墾施工過程中，可以利用復墾區不同層次土壤質地間的差異，通過科學的調配措施，對存在不良性狀的表層土壤質地(偏粘或偏砂)進行改良，調整表層土壤粘砂比例，以提高復墾耕地土壤質量基礎，為后期土壤培肥提供條件[6]。土地復墾時可根據不同土地利用方向上的植物種類來確定覆土厚度，就該地區而言，包括農作物在內的草本植物，覆土厚度可選擇30cm；灌木包括某些多年生草本植物，覆土厚度可選擇60cm[7]。
1.工程技術措施
1.1開挖區的復墾措施
對于標段一開挖區的復墾措施：由于標段一開挖區回填的土層中含有一定量的砂石，經過對單位體積回填土的測算，回填土中砂石直徑大于2cm的砂石含量平均為40%，不易于耕作。因此復墾措施先將地表60cm的土進行篩分，將大于2cm的大塊砂石清運出項目區，篩分下來的細沙土作為回填備用；然后回填10cm壓實粘土層，回填20cm自然沉降的粘土，之后回填篩分留下的細沙土；再灌水；最后進行翻耕，翻耕后進行人工平整，并進行土壤培肥，以提高土壤的生產能力。
對于標段二、三、四開挖區的復墾措施：其他三個標段的開挖區土層較厚，但土層較為松散，進行施有機肥、土地翻耕，培養和提高地力。
1.2施工建筑區的復墾措施
施工建筑區對所壓占土地的20cm厚的土壤造成破壞。施工措施：先挖走地表20cm的土層，運出項目區，之后客土回填，經過土地平整，灌水，土壤自然沉降達到20cm厚，最后土地翻耕、施有機肥，培養和提高地力。
1.3堆土場/堆渣場的復墾措施
堆土場的壓占以及取土回填過程中機械的碾壓，原有土層變的緊實，不利于耕作。因此措施是對土地施有機肥，進行翻耕培養提高地力，以便耕作。
堆渣場只存在標段一中。堆渣場的土壤經過壓占，使土壤厚度下降，并殘留一定的砂石，土壤質量有所下降。復墾措施先將挖走地表30cm的土層，進行篩分，將大于2cm的大塊砂石清運出項目區，篩分下來的細沙土作為回填，回填可達到18cm；再購買客土回填；經過土地平整，灌水，使土壤自然沉降達到30cm厚，最后土地翻耕、施有機肥，培養和提高地力[8]。
2.生物化學措施
生物化學措施是工程技術措施后或與工程技術措施同時進行的重構“土壤”培肥改良與種植措施，目的是加速土壤發育，逐步恢復土壤肥力，提高土壤生產力。生物化學措施是一項長期的任務，決定了土地復墾的長期性。如果在工程中能夠保證充足的優質的表土將縮短土壤的熟化期迅速恢復重構土壤的肥力[5]。
該復墾區域土壤有機質低于0.5%，堿解氮低于50ppm，有效磷小于5ppm，有效鉀小于50ppm，土壤沙化程度嚴重，為了培肥地力，可以種植綠肥，如可種植紫花苜蓿，三葉草和豌豆品種。豆科植物固氮能力較強，因此可以通過種植綠肥作物，增加土壤氮的含量，增加土壤中有機質含量，改善土壤結構；或施有機肥，如圈養動物的糞便和土混合物，或純雞糞、牛糞、豬糞[9]。通過施有機肥，增加耕作層土壤有機質含量，改善沙化土壤結構，使土壤團粒的固肥固水能力增強，提高土壤肥沃程度，改良土壤。為了達到中等肥力的土壤，使土壤有機質接近1%，堿解氮含量達到50~100ppm，有效磷處于5~15ppm水平，有效鉀處于50~150 ppm水平，主要通過施有機肥培養提高地力。
四、結論
土地復墾在采取工程技術措施和生物化學措施時，同時在復墾期的工程施工為了保證不對土地造成二次破壞而采取的預防控制措施。
1.清除的地表砂石需要有專門的堆放地點（就旁邊堆放，不得破壞新的土地），不得壓占到原有公路；
2.工程完工后，及時進行現場徹底清理，并按設計要求采取植被覆蓋或其它處理措施。
3.對有害物質（如燃料、廢料、垃圾等）要通過焚燒或其它處理措施后運至指定地點進行掩埋，防止對動、植物造成危害。
總之，作為臨時占地復墾的主要措施是工程技術措施中的土壤層的重構。土壤重構和土地平整不是一次性的行為，尤其生態預復墾，更是一個長期的過程。由于復墾施工機械對土壤有一定的壓實，需要對復墾后的土壤進行疏松、增施有機肥等改良措施，實現土地資源的持續利用。
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