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淺談公共管理模式:創新政府管理模式推進公共管理體制轉變

[摘 要] 建立與社會主義市場經濟相適應的公共管理體制,需要創新政府管理模式。實現政府管理模式創新的前提是樹立全新的管理理念,重點是大力推動政府職能轉變。

[關鍵詞] 政府管理模式; 公共管理體制; 政府職能

當前,我國改革已進入攻堅階段,如何建立與社會主義市場經濟相適應的公共管理體制,是我國在社會轉型的關鍵時期急需解決的重大問題。其中,深化政府改革的核心,是從政府管理模式創新入手,去推進公共管理體制的轉變和完善。

一、政府管理模式創新的方向

建立與社會主義市場經濟相適應,與社會主義民主政治相配套,行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的政府管理體制,需要對政府管理模式進行改革和創新,實現政府管理模式的四個轉變。

第一,由管制型政府向服務型政府轉變。由計劃經濟條件下的管制型政府向市場經濟條件下的服務型政府轉變,是近年來各級政府在深化行政體制改革中確定的一個目標選擇,同時這也是政府管理模式創新的根本所在。按照產業分類,政府是第三產業部門,屬于服務領域,因此,各級政府的首要職責就是提供服務。服務型政府本質上是社會本位、民本位,政府管什么不管什么,都要從社會和公民的需要出發,并以此作為政府職能定位的依據。它與傳統的以官本位、權力本位為特征的管制型政府相比較,是兩種不同的管理理念和管理方式。政府公共部門與社會公眾之間,由治理者與被治理者之間的關系變為公共服務的提供者與消費者、顧客之間的關系。社會公眾成了政府服務的對象,是公共服務的消費者和顧客,從而使根據社會公眾的需要提供公共服務成了政府公共行政的應有之義。

第二,由全能型政府向有限型政府轉變。在計劃經濟體制下,高度集權的政府管理形態不僅極大地壓制了非政府力量參與經濟和社會事務的管理,而且導致政府職能龐雜、機構臃腫、成本高昂、效率低下,存在很多管理盲區,容易誘發行政權力腐敗。政府管理中長期存在的越位、缺位和錯位現象,根本原因就在于此。公共管理的內涵在于其高度的社會性和公共利益最大化。具體實現形式就是由政府的單一管理轉向社會共同治理。公共權力的壟斷被打破,公共事務的管理主體呈現出多元化的趨勢。社會組織及公眾對公共事務管理活動的廣泛參與,主要表現在其對政府決策的影響,通過立法、司法機構對政府行為的約束以及通過各種渠道對政府活動的輿論監督等,促進政府在公共服務質量上的提高,增強各自在公共管理中的獨特作用。而政府管理的重點則放在維護市場秩序和創造有效率的市場環境上,具體而言主要是三個方面:制定市場規則,維護市場秩序,創造平等競爭的環境;依靠經濟和法律手段,保證經濟總量關系的基本平衡,優化與提升經濟結構,提升社會就業水平;組織公共產品生產,發展公共事業,提供公共服務,建立公共保障。通過權力下放和讓渡,使政府管理的效能進一步提高,同時也促進社會發展更加和諧。

第三,由權力型政府向責任型政府轉變。在計劃經濟時期權力高度集中的行政體制下,政府權力與責任嚴重脫節和失衡,強調權力配置而忽視追究責任,重視權力行使而忽視承擔責任。權力和責任的不對等造成嚴重的集權主義、官僚主義和形式主義,政府權力滲透到經濟社會的每一個領域,而且由于缺乏有效的監督制約機制,造成權力的濫用和行政資源的浪費。隨著市場經濟的發展和民主化進程的推進,計劃經濟的直接命令式的管理顯然不能適應市場經濟發展需要,把政府活動和行為規范到現代市場經濟和現代民主法治的范圍之內成為時展的必然要求。各級政府必須建立責任制,使其各就其位,各負其責,各盡其職。大力推行政務公開,增強政府管理的透明度,把行政行為放在公眾的監督之下,使公共權力不僅在權力制約機制內得到監督,而且必須接受整個社會的普遍監督和普遍制約。

第四,由人治型政府向法治型政府轉變。建設法治政府,是要確立法律的至上地位,將法律所確定的秩序關系引入私人領域和政府領域。在國際交往中自覺將政府行為納入WTO規則的軌道,自覺按規則行事。按法治化的要求,政府必須調整行為理念和行為模式,在遵守和履行世貿組織法的規則和義務時,推進政府自身法治化的進程。

二、政府管理模式創新需要樹立全新的管理理念

第一,樹立公共管理理念。“新公共管理”核心要義在于公共性,突出強調管理主體的多元化,管理導向的社會化,公共服務的市場化等新的觀念。特別是“企業化政府”概念的提出,政府把服務的對象重新界定為顧客,讓顧客有所選擇;政府下放權力,積極采取參與式的管理;政府寧可要市場機制而不是官僚主義機制;政府關注的中心并不簡單是提供公共服務,而且也向公營、私人和志愿服務各部分提供催化劑,使之行動起來解決面臨的問題。當前,我國明確提出要把政府職能轉向經濟調節、市場監管、社會管理與公共服務上來,并特別強調要更加注重社會管理和公共服務,體現了與公共管理導向的一致性,同時也明確了政府管理創新的總體方向。

第二,樹立充分競爭理念。“新公共管理”主張用市場的力量來改造政府,在公共部門中引入市場機制,在公共部門與私人部門之間、公共部門機構之間展開競爭,以縮小政府規模,提高公共物品及服務供給的效率。將企業管理原則引入政府管理,進行“政府再造”,促進政府管理創新,是提高政府管理效能的重要途徑。在公共物品和服務的提供上采用市場的方法(合同承包、、拍賣、招標等),并在公共機構以及政府組織中確立節約成本和提高效益的激勵機制,對正處于轉型時期的我國政府管理體制來說,具有非常積極的借鑒意義。

第三,樹立注重效率理念。追求效率是政府管理改革的重要目標之一。與傳統公共行政追求效率原則不同,新公共管理以追求“三E”(即經濟、效率和效益)為目標,實現從效率優位向績效優位轉移。因此,公共行政的目的,就是對各種資源加以最有效能的利用,使公共計劃得以最迅速、最經濟、最圓滿地被完成。政府是否高效運作,一直是判斷一個公共管理體系是否優良的標準,也是判斷政府是否負責任的標準。高效率和高績效意味著公共部門能夠充分地利用各種資源實現管理的目標,意味著公共部門和公共管理者要重視金錢的價值、時間的價值、結果的價值和服務的價值。

第四,樹立以人為本協調發展理念。以人為本是政府管理制度創新的靈魂。制度文明,本質上是如何善待人類自己,如何尊重人、為多數人服務。為增強國力服務,為經濟主體服務,為民眾服務,這是制度創新的方向。黨的十六屆三中全會提出了全面、協調、可持續的科學發展觀,標志著我們黨執政理念更趨理性,也使政府管理的目標更為明確。

三、政府管理模式創新的重點是大力推動政府職能轉變

按照公共管理和市場經濟發展的要求,政府的行政方式既要充分運用各種法律、制度、規章來調整各種經濟關系和經濟活動,同時要 綜合運用經濟手段和必要的行政手段管理社會事務,提供公共服務,由“行政——控制型”向“規則——服務型”轉變。政府職能范圍和內容要進行調整和改革,主要是解決政府與市場、政府與企業、政府與社會的關系,轉變政府的經濟社會管理職能。其目的在于,充分發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用,更好地滿足社會公眾的物質和精神需求。

在計劃體制下,政府管了許多“不該管、管不了、管不好”的事,造成職能“越位”、“錯位”和“缺位”,因此,必須對政府權力和社會權利進行重新配置,對政府內部職能進行重新設置,對政府職能行使方式進行重新界定,使政府職能實現“歸位”、“到位”和“補位”。政府職能轉變的根本要求是承認政府權力的有限性,還權于社會,還權于市場,還權于公民,改變過去政府包攬一切的做法,把政府的某些職能轉移到民間,由非政府機構和社會組織承擔。拋棄過去那種全能型政府管理模式,由微觀干預的管理方式向宏觀調控的管理方式轉變,把政府的決策職能和管理職能分開,把決策職能置于政府職能的中心位置,將執行職能更多地交由社會其他權力主體承擔。為此,政府應著力培育多元化的社會活動主體,為社會中介組織的健康發展提供各種制度保障。同時,為了提高公共服務質量,政府還應積極引入競爭機制,讓更多的私營部門和非政府組織參與公共服務的供給,促使政府組織節約成本,以提高公共服務供給的質量和效益。

總之,政府管理模式創新,是一個浩大的系統工程,是一個漸進的歷史過程,也是推進公共管理體制轉變和完善的重要路徑。

淺談公共管理模式:試析從政府責任機制的轉變看新公共管理模式

論文關鍵詞:新公共管理　責任機制　管理責任　政府改革

論文摘要:政府責任機制的改變是傳統行政管理模式向新公共管理模式轉變的基礎。在新公共管理責任機制中行政部門的管理責任上升并成為主導責任，它關注的是管理結果和目標的實現以及管理者對此負有的個人責任，同時加入了行政系統對公民的直接責任，而官僚系統的政治責任則不像以往那么突出，管理者與政治家之間形成了更加靈活而緊密的關系。在這種新的責任機制框架下，公共管理在實踐中形成了績效管理、引人市場、顧客至上等多種靈活有效的管理方式與技術。因此，從責任機制的轉變與構建來把握新公共管理對于我國行政體制改革的研究及實踐具有重要意義。

20世紀70年代以來，新公共管理運動在西方國家掀開了政府改革的新篇章。針對傳統公共行政模式下官僚體制的僵化、低效等種種弊端，新公共管理從多元、民主的現代社會沖豁正出發，借鑒私營部門的成功經驗為政府量身裁制了一套全新管理模式。政府運作模式轉向新公共管理的過程從根本上說在于責任機制的改變和再造。作為官僚系統運行的根本動力和約束，責任機制成為研究和把握新公共管理的一個重要視角。下面將退封丈對政府責任機制的轉換和建構研究來深人而全面到斷垂析新公共管理模式。

一、傳統公共行政到新公共管理的資任機制轉變

上世紀70年代以來.新公共管理興起并日益成為傳統公共行政的替代物。傳統的公共行政模式是在工業發展的特殊時期應運而生的，其體系和技術都與早期的工業年代相吻合;常規的等級制和政治與行政的分離是其突出特征，也反映著傳統公共行政模式的責任機制。然而，這種傳統模式在今天表現出的僵化、低效使其不能再有效發揮作用了。

休斯曾把公共部門的責任歸結為兩種相關的責任機制:政治責任與官僚或管理責任。第一種是選舉產生的政府對選民的責任;第二種則主要表明官僚制組繆拐寸選舉產生的政府的責任。以此來審視傳統公共行政模式，就會發現它在今天力不從心的根源:沒有明顯的指向結果的管理責任，政治責任也是間接的、含混的。

傳統的公共行政理論在政黨分贓之弊的解決對策中形成了政治—行政二分原則，引門色其作為要永久堅持的理論基礎。由此，傳統官僚制要求行政獨立于特定的政治范圍之外。官僚制組織僅僅是在政策方面給政治領袖提供建議，并且盡可能地代表政治領袖管理其擁有的各項資源。這樣，行政部門的責任鏈走向便表現為公務員通過各個部門的等級結構，在技術上對政治領袖負責，并最終對人民負責。此外，傳統公政責任機制假設，作為政治官員活動領域的政策事務與留待公務員完成的行政事務是可以嚴格區分開來的;實際上公務員是中立的、匿名的，且與任何特定政策無關，因此，只有政治官員才真正負責任。

不難看出，傳統公共行政模式下官僚系統的政治責任是模糊不清的。民主政治要求官僚系統必須對公民負責，然而傳統公共行政模式下的官僚體系只有通過政治領導人而間接地對公民負責，也就是說，由于官僚系統直接對政治領導負責，行政者的行動也就成為政治領導的行動，因此選民通過投票選舉政治領導人來評寸古政治方面和官僚方面的能力。傳統官僚制的政治責任機制實質上振當恿過某種政治制度把官僚系統和公民最終聯系起來，這種對公民責任的間接性是其政治責任模糊含混的根源所在。

傳統模式下的行政責任機制被認為是一種“范圍較窄的責任”，“在這種機制中，雖然由誰最終負責是很明確的，但這種責任是對錯誤，而非對成就而言的。傳統的公共行政要求公務員準確無誤地貫徹執行既定政策，在行政“習卜政治化”的原則下，這也是對公務員的唯一要求及衡量標準。這種激勵使得“照章辦事”比取得成果重要，必然導致官僚系統中“不求無功，但求無過”的消極作風的盛行。另外，由于嚴格的等級制和命令一一一月民從模式，行政者可能以沒有下達命令或命令不清楚為由逃避責任，特別是個人的責任。在此，傳統官僚體系的僵化、低效等弊病也就容易解釋了。

傳統公共行政模式的責任機制存在的缺陷使其不能在今天的社會中有效運行、發揮應有作用，也成為采用管理主義模式的主要原因。新公共管理以管理主義、經濟學和公共選擇理論為基礎，試圖用適合當代社會的一系列全新.構建一套根本不同于以往的公共管理模式，來代替漏洞百出、力不從心的傳統官僚機制，這些理念包括:公務員被假定為具有經濟利益動機;私營部門的靈活管理為政府部門提供了經驗;政治與行政不可分離;在從行政到管理的理論變化中，一個關鍵的區別是，行政是執行指令，而管理是獲取結果并承擔相應的責任。

要全面理解新公共管理，應從其責任機制的更新與構建人手。這一變革的突出特點就是行政系統的管理責任上升并成為了行政組織的主導責任。也就是說，在完成政治領導制定的戰略目標時，官僚組織需要負的是管理責任而非政治責任;雖然在對政策目標的分解和細化中公務員常常要參與政策制定并監督目標的實現，下旦這一過程也被視為公務員指向戰略目標的一系列管理過程，他們在其間的責任也就更多地表現在管理方面。所以，新公共管理模式的顯著變化就在于關注重點轉向了管理目標的實現和管理者對結果所負的個人責任。

從本質上說，行政是指聽從指令，而管理則是實曬勝吉果。既然管理責任成為官僚組織的主導責任，那么它的一切行為責任就集中在對結果的實現上了。新公共管理并不認為實現某結果有一條最好的途徑，管理者在被賦予責任之前也就沒有被告知如何獲得結果。決定工作方式是管理者的一個職責，如果沒有實現預定的目標，管理者對此應當承擔責任。這意味著公務員的角色已從行政者變為管理者，他可以綜合運用計劃、組織、指揮、協調、監督等多種方式來更好地實現目標。于是，新公共管理下官僚組織的運作模式及公務員職能都比傳統的公共行政模式有了根本性的擴展與轉變。

阿利森右少付公共管理的某些刃乙點進布予綜合的基礎上歸結出了“管理的一般職能”，主要是三個方面:戰略、管理內部構成因素和管理夢卜部構成因素。其中“戰略”又可劃分為:(1)確定(組織的)目標和重點(以對外部環境和組織能力的預測為依據);(2)設針也展作討戈蛆以實現所定目標。“管理內部構成要素”包括:(1)人員的組織和調配;(2)人事指揮和人事管理制度;(3)控制績效。“管理外部構成要素”有: (1)與組織的“外部”單位協調關系(它們服從于同一個權力機關);(2)與獨立的組織協調關系;(3)與新聞媒介和公眾協調關系。

管理的自由性與靈活性使公務員能因地制宜、因時制宜地積極發揮能動性，找到完成目標的最佳或最適宜方式，出色地完成目標。像企業家一樣發揮自身的創造性，把資源從生產率和產出較低的地方轉移到較高的地方，達到優化配置原本十分有限的政府資源，使得在稅收不變的情況下，提供更多更有效的公共服務。很明顯這種指向結果的管理責任鼓勵官僚組織內的創新意識、效率和成本意識，也就是運用私營部門的成功經驗來改善公共部門的運作和績效。

在注重結果的同時，管理責任還強調“誰對結果負責”，也就是公務員對結果的個人責任。可以說這種個人負責機制是公務員成為管理者的基礎和前提，因為謂織寸結果負責誰就有權選擇管理方式。同時這也是公務員積極工作、爭創業績，同時努力減少和避免失誤的有效激勵。個人負責的責任機制包含對出色實現目標的個人獎勵和未實現或達到預期目的的個人責任追究和懲罰機制。由此引申出的“責任管理”更是以往官僚行政中消極懈怠，“不求有功，但求無過”等思想的克星。英國曾對政府責任機制進行過一系列改革，富爾頓報告認為責任管理就是要“使個人和單位對已得到盡可能客觀評價的績效負責”，它的實現依賴于“在政府部門內部確認或建立責任單位一這些單位的產出能夠被盡可能客觀地加以考核，同時，這些單位中的個人則可以個人的名義對自己的績效負責。

可以說，新公共管理責任機制的楊:就是公務員的管理責任。在這一機制下，公共管理者應為自己的行為及所屬機構的行為負責任，在政策執行中他們不能以所有行動應是政治責任為由而否認他們自己的職責。這一點對于責任追究和功績獎勵來說是十分重要的，同時也是新公共管理在責任機制方面比傳統公共行政模式的進步之處。表面上看強調公務員的管理責任仿佛會降低整個行政系統的政治責任，同時也減少了政治領導人的責任。事實上，管理責任的上升并不提多寸政治責任的削減，而是使政府責任得以明晰化。傳統行政機制下，政治官員在為其所主管的部門承擔責任時并不曾明確真正的管理責任，以致承擔了與自身職位不相稱的政治責任，而行政人員則可因此而形成逃避責任或規避風險的傾向，其管理績效與成就方面的責任就顯得很微弱了。所以說，要克服傳統行政機制的弊端必須明晰政治責任和管理責任;即便新模式下政治責任在某種意義上真的有所減弱，然而“政治責任任何程度的減弱都可以被管理責任的改進所抵消。"

新公共管理責任機制的另一個顯著變化就是增加了對公民的直接責任。它要求官僚組織建立對公眾的直接聯系與責任，這種聯系的建立可以是為公眾提供相關咨，增加行政透明度，接受公眾監督，傾聽公眾意見，或是提供政府服務時與社會私營部門、非營利組織等各類團體的直接接觸及共同協商等。實際上，行政系統在政策執行過程中渴望得到公眾的認可與支持。從系統論來看，行政系統生存和發展的活力之源來自外界不斷的需求信息和能量的輸人，經過一系列內化、整合過程后再向外界輸出，并得到反饋，以此來調整和促進組織的再運行。并在與外界的互動中不斷更新自身，達到與環境的適應和共同發展。因此有學者認為，由于這種對公眾直接責任的存在，官僚制組織本身甚至比政治官員或利益集團更具有責任感:“作為政治代表，官僚制組織的優勢在于它們既有信息也有責任感。在令人信服地處理某事務時需要第一個特點，而在證明行政的合法性時則需要第二個李東點。像立法者等選舉產生的代表具有高度的責任感，但有時卻會嚴重缺乏專門知識。私人利益集團—立法者經常依靠它們獲取信息(及金錢)—擁有豐富的信息，但卻對合法權力的來源缺乏責任感。相反，公共官僚制組織部同時具備了專業技術及正式的法定權力。從有效性以及可提供廣泛聯系的角度來看，這是一種獨一無二的組合。如果沒有官僚制組織，將會使社會更加不平等，使政治更加動蕩。

為了突出行政系統與公眾間的直接責任關系，新公共管理把公眾喻為公共服務的“顧客”，并提出政府在公共管理中要做到“以顧客為中心”，對顧客需求敏感并作出及時、周到的回應。“以顧客為中心”成為了新公共管理對傳統公共行政的重大突破與創新，正如休斯所言;“傳統模式缺乏對顧客的特定反應，事實上也不需要。但對責任體制的思考改變了這一點，并且反過來導致了行政體制的改變。世界經合組織(OECD)甚至認為，整個經濟效率須依賴于公共部門在提供商品及服務時如何對顧客需求作出反應。經合組織還就此提出建議，認為政府可以通過提高行政體制的可理解性，對顧客的需要予以滿足，保證政府與公民接觸渠道的暢通，以及推動公民的積極參與等等方法改進對公眾作出的反應。

對公民的直接責任機制，使行政部門像企業關注顧客一樣關心公眾需求，有針對性地為不同公眾群體提供又快又好的服務，以滿足今天多元的社會需求。在此需要指出一點，把公眾當作顧客來對待并不是像有的批評所說的那樣要改變公民的主權地位，而是強調一種以公眾現實需求為出發點和導向的服務理念，這恰恰提歲寸公民權利的最大尊重與實現。根據公共選擇理論，企業把顧客作為上帝是為了爭得更多的“貨幣選票”，使自己在激烈的市場競爭中生存和發展;政府以顧客為中心為自己贏得了政治選票，這樣才能在公民的認可中獲得和鞏固自身的合法地位。因此，對公民的直接責任成為了公共管理模式的責任機制中必不可少的一部份。

二、公務員與政治家、公眾間的貴任關系

傳統的公井襯了政模式因其責任機制的單一、僵化和政治—行政二分法的不切實際而遭到批評，隨著從行政到管理的轉變，新公共管理模式下公務員與政治家、公為匕之間的責任關系必然發生改變。

傳統模式中，管理者與政治家之間的關系是范圍狹小的和技術性的，類似于主人和仆從之間的那種發號施令和唯命是從關系。但在新公共管理模式下，政治家與管理者之間的關系變得比以前靈活而緊密，突破了傳統的狹隘范圍和技術性局限”由于政治權威依然存在，公共管理必然是處于政治權威影響下的管理……其結果是將公共管理與未受政治權威影響的其他管理形式區別開來。今天的公務員(公共管理者)日益卷人公共政策制定中，也與傳統嚴格意義上的政治事務發生了千絲萬縷的聯系;正如雷尼所說;“在技術合理性的基礎之上，公共管理者在某些情況、某些層次上有較大的自主權而不受政治干預。政治干預在其他情況下則有支配權。而在某些情況下，政治和行政標準則有效地融合在一起。’，于是，特別是在行政管理的高層人員身上，管理責任與政治性也出現了交融—出現了一批“官僚政治家”。他們更有可能帶有政治色彩地致力于公共管理，而不是無黨派或中立的。人們越來越明顯地看到，一個有效的管理者必須在政治上也要長袖善舞。可以說，公務員與政治家之間這種靈活而緊密的關系是與當代政治與行政發展趨勢相一致的，因此也是相適應的。

另外，隨著“以顧客為中心”的提出，公務員與公民間建立了直接和互動的責任關系。新的責任機制改變了公民的被動服從或接受地位，公民要求可以直接成為政府部門提供公共服務的動力和壓力，公務員與公民間變成了傾聽與合作關系，行政部門以積極的回應態度與公民共同努力，以創建更好的經濟社會環境。

三、新公共管理資任機制在實踐中的運用

以管理責任和對公民的直接責任為主要特征的新公共管理責任機制，成為了政府運行模式和管理方式全面革新的內在動因和根據。新型的責任機制促使政府逐漸在各個層級之間、在監督機構與執行機構之間、在公共部門與私營部門之間以及公共部門內部引進一種更為契約化、更具參與性、選擇更為自由的關系。在新公共管理的具體實踐中，指向目標和結果的責任、管理者個人責任、對公眾的直接責任和與政治的靈活關系構成了一個全新的責任機制框架，以此為基礎創設出了一系列的管理方式和方法。我國學者陳振明曾將其概括為以下幾個方面:1)“讓管理者進行脊里，(強調職業化管理);2)衡量業績(明確的績效標準與績效評估);3)產出控制(項目預算與戰略管理);4)顧客至上(提供回應性服務);5)分散化(公共服務機構的分散化和小型化);6)引人競爭機制;7)采用私人部門的管理方式;8)改變管理者與政治家、公眾的關系。

很明顯，新公共管理的責任機制使政府在管理實踐中更傾向于借鑒私營部門的管理技術和成功經驗，以“三E" (F.coramy, Efficiency and E6ec)標準來提高生產力并增強提供公共產品和服務的能力。在這一過程中，世界經合組織(OE)認為應通過“兩個主要途徑”。

其一是:“提高公共組織的生產績效，目的是提高人員、發展合格人才的招聘以及績效獎勵等方面的人力資源管理水平。具體內容包括讓組織員工參與決策和管理過程，在推行嚴格的績效目標時相應放松管理控制力度;運用信息技術;改善顧客反饋渠道并強調服務的質量;將供給與需求決策結合起來(例如采用使用者付費方式)。”

這一途徑主要為了在組織內部加強對公務員個人的激勵和績效測量，以及改善與顧客的關系;這與組織內部個人負責制和對公眾的直接責任機制是對應的。同時，在關注結果而非控制過程的管理責任機制下，行政組織有了充分的自由空間來選擇達到目標的最佳途徑:而在現有的社健牲圣濟條件下，市場這個最有效率的資源配置方式必然成為首選方式。

于是，第二個途徑便是“充分利用私營部門建立一個可靠的、有效的、競爭性的以及公開的采購體制，將原來由公共部門提供產品和服務的生產轉包出去，通過合同形式購進中間形態的產品和服務，并終止供應的壟斷現象和其他保護形式。”當然，在公共管理實踐中，管理者還要根據具體情況選擇或者創造出最適宜的管理方式以求為公眾提供更滿意的服務。用一個不太貼切的比喻，政府責任機制與管理方式二者之間好比內容和形式的關系;新公共管理責任機制的建立使政府運營和治理模式煥然一新，而今后圍繞這一機制，公共管理技術與方式將隨實際情況的不同而變化發展，但這種形式的不斷變換卻始終以責任機制這個“內容”為基礎和依據，也始終反應和適應其要求。

四、結語

政府責任機制的變化是傳統公尹綺于政模式到新公共管理模式轉變的基礎，因此從新責任機制的構建入手可以更透徹、更全面地把握新公共管理范式的本質及要素。我國的社會主義市場經濟已初步建立。相應的政府體制改革問題也日益突出;因此，對于如何有效借鑒新公共管理模式，以促進我國公共管理研究與實踐進步來說，這一視角的研究具有不可低估的理論價值和實踐意義。

淺談公共管理模式:試論蘇州工業園區公共管理模式及政策設計特色分析

【論文關鍵詞】蘇州工業園區　公共管理　模式　政策設計

【論文摘要】蘇州工業園區的成功很大程度上得益于園區積極借鑒新加坡公共管理的經驗，形成了一系列富有特色的公共管理意識、體制和模式。研究和分析蘇州工業園區的公共管理模式及政策設計，對于促進我國其它地區開展中外經濟技術合作和現代化建設具有一定的借鑒意義。

蘇州工業園區的開發與建設是中國和新加坡政府間重要的合作項目。園區地處蘇州市城東金雞湖畔，行政區域面積約260平方公里。其中，中新合作開發區面積70平方公里，園區自1994年5月正式開發建設以來，在向著“具有國際競爭力的高科技工業園區和現代化、園林化、國際化的新城區”發展方面邁出了堅實的步伐，已經發展成為“中國發展速度最快、協調發展最好、經濟效益最佳、科技含量最高的開發區之一”，成為中國對外合作的成功范例。蘇州工業園區所以取得巨大成功，與其學習和借鑒新加坡公共管理經驗，同時充分地結合我國特別是蘇州工業園區的實際是分不開的。蘇州工業園區的公共管理模式及政策設計具有多方面的內容，其中在園區規劃、親商理念、協調發展等方面更具有自己鮮明的特色。

一、長遠規劃。有效管理

蘇州工業園區之所以長盛發展而不衰，這與它的長遠規劃和有效管理是密不可分的。與國內一些城市的開發區建設相比，蘇州工業園區在學習和借鑒新加坡公共管理經驗進行長遠規劃和有效管理方面更具有其獨到的特色。

1、規劃長遠，投入到位。在規劃設計方面，蘇州工業園區立足長遠，高端設計，清晰地預見未來的發展面貌。10年前，園區高價聘請中新雙方專家編制了先進、科學的園區總體規劃。規劃強調以人為本和可持續發展，在園區中合理布局了工業、商業、人居、景觀等各項城市功能，科學地預見了園區未來發展的方向，為園區的長遠發展與科學管理奠定了堅實的前提基礎。如，考慮到蘇州工業園區地處低洼的平原地帶，為保障進駐企業不受洪災影響，園區地坪被填土加高，使之超過百年一遇洪水水位標準0. 5米以上，為投資商放心大膽地投入吃下了定心丸。

在實際投入方面，蘇州工業園區認真借鑒新加坡“需求未到，基礎設施先行”的經驗，集中資金力量，適度超前建設了完備的基礎設施。早在地面建設啟動之前，園區的地下工程如水、電、氣、熱、排水、排污、通訊、有線電纜等各種管線隨著道路工程一次性埋入地下，在建成區，每平方公里基礎設施投入超過1億美元。良好的基礎設施為引進項目的及時開工投產創造了必要條件。而我國其它一些地方政府，在開發區建設方面，喜歡亂鋪攤子，重復投入，一個縣甚至有三、四個開發區，結果造成資金分散，基礎設施投入不到位，對外資缺乏應有的吸引力，甚至根本吸引不到外資，開發區形同虛設，給地方經濟建設造成了巨大損失。好在國家已注意到這一問題的嚴重性，并采取了相應的政策措施。據統計，至2004年6月，我國共撤消各類開發區4735個，占開發區總數的7成。這對于遏制開發區投資過熱，避免重復建設，認真學習蘇州工業園區經驗，長遠規劃，高端設計，集中力量辦大事指明了方向。

2、嚴格制度，有效管理。在蘇州工業園區，最大的權威不是管委會的領導，而是園區的總規劃師，這已經成為蘇州工業園區政策設計的特色之一。10年來，只要是規劃圖上的線條和色塊仍然符合現實要求，那么，這些線條和色塊就仍然具有法律效力，任何人都無權改動，這與國內其它許多地方因領導喜好而異，因班子調整而異，建了拆，拆了建，反復折騰的情況形成了鮮明的對比。在許多外商看來，園區最值得稱道的莫過于10年來的開發建設與10年前的規劃一模一樣，這種可預見的、充滿著管理者誠信的投資環境，自然是投資商最為放心的。

當然，隨著園區投資規模的不斷擴大，原來的規劃設計與現實要求也會有不盡相符的地方，這時，管理者并不囿于條條框框，而是采取積極的管理措施。他們認為:對于一個有效的公共管理者來說，不是被動地適應環境，而是要積極主動地改造環境，克服管理環境中各種不和時宜的約束和障礙，做到忠實執行與靈活運用相結合—但決不能偏離原有規劃的精神實質。具體實施中，就是在總體規劃的基礎上，根據規劃師的意見，適當縮減彈性綠地，重新設計預留“白地”，從而達到規劃與發展的協調。所謂彈性綠地，就是指在性質不同的規劃用地中間，因發展程度的原因，權且綠化而成為類似公共綠地的綠化區。當園區發展到一定程度，在整體規劃框架內，可以適當縮小彈性綠地，使之最終成為一條綠化帶。所謂“白地”，就是為了使規劃能夠隨著經濟的發展而做相應調整，對目前做什么尚沒有確定認識地段。“白地”是新加坡設計公司提出的最新概念，也是目前世界上最流行的設計理念，它充分地體現了變與不變的辨證關系，為管理的與時俱進提供了空間。

二、親商不忘親民。親商而不唯商

有人說，“親商”這一概念是蘇州工業園區第一個從新加坡引進中國的，這話或許需要考證，但是，園區親商不忘親民，親商而不唯商的政策設計卻是它10年來既能蒸蒸日上地發展，又能夠得到當地居民熱情支持的原因所在。

1、親商不忘親民。其實，在中國，親商的做法，比“親商”這一概念的引進要早的多。改革開放之初，親商的做法就己在全國開花，其口號也一個比一個響，什么“親商、安商、富商”、“引商、重商、扶商”等等，這些做法，對于增強該地區的自我親和力、吸引外商投資，無疑具有積極的作用。可遺憾的是，在許多地方，“親商”有余，而親民不足，殊不知這是否暖了“商”的心也尚未可知，但卻實實在在地涼了“民”的心。不久前發生的“嘉禾拆遷事件”就鮮明地說明了這一問題。如此顧此失彼，實際上是與新加坡管理理念中的“親商”原意背道而馳的。

在蘇州工業園區，親商與親民是統一的，親商首先親民。在園區建設過程中，首先考慮的是拆遷安置問題。園區管委會把失地農民的補償安置當作重大工程來抓，確保了農民“失地不失業、失地不失崗、失地不失利”02002年，全區累計已有近4萬農村富余勞動力轉換為具有就業、創業技能的新型市民。園區親民的另一典型舉措是“鄰里中心”的設計。鄰里中心是蘇州工業園區在第三產業和公益事業及其經營管理方面借鑒新加坡經驗而興建的一種新穎的社區服務形式。它涵蓋了所有商業服務、社會服務設施(包括農貿市場、學校、郵政所、診所、文娛體育設施、書店、理發室、浴室、洗衣房、修理鋪等)，集商業、文教和社區服務于一體，其服務半徑約0. 5平方公里，不僅可為1萬多戶居民提供服務，大大方便了當地居民的生產生活，而且解決了相當數量的適齡拆遷戶的就業問題，這實在是親民的切實之舉，值得提倡和推廣。

2、親商而不唯商。親商、尊商、重商，給投資商提供良好的投資環境，是各地政府應該做的份內之事。可是，在國內吸引投資商競爭日益激烈的今天，許多地方為吸引投資紛紛降低門檻，待投資商如上賓，而視百姓如草芥，親商到了唯商的地步，更有甚者竟置法律于不顧。近聞某縣為啟動“親商愛民工程”，規定:“……對涉及正在進行重大項目洽談，重要經營活動和科技攻關骨干人員的違法犯罪案件，只要上述人員犯罪情節不是十分嚴重，又沒有現實危害的，一般不采取強制措施;對輕微違法犯罪行為不予立案追究……”。在這里，之所以出現了“沒有現實危害”的“犯罪”、“輕微違法犯罪行為不予立案追究”的超越法律的怪事，恐怕就是“唯商”的思想在作祟。既然在你這里法律都可以超越，法律面前不能人人平等，那么投資商還會相信你的承諾嗎?事實上，因“親商過頭”而嚇走投資商的報道已不止一例。

蘇州工業園區在政策設計上的“親商”理念，改變了傳統行政體系中的主體中心主義，但是，它親商而不唯商，一切按國際商務活動的通行規則辦事，從而贏得了投資商的信賴。在園區，親商的概念就是創造良好的投資環境，切實為投資商做好服務。10年來，管委會科學定位政府職能，不斷強化服務意識、完善服務機制、提高服務水準，從精簡行政審批項目、清理壓縮行政事業性收費著手，先后推出了社會服務承諾制、一站式服務中心、電子審批、網上預審等，千方百計營造有利于企業發展的投資環境，與此同時，園區還在招募人才、保護知識產權、實行快速通關、方便員工生活等各方面為企業提供優質服務，大大提高了辦事效率，受到了外資企業的廣泛好評。“親商”，這種主體的邊緣化不僅使腐敗現象喪失了發生的依據，而且，讓園區從發展理念、體制機制到每個工作人員的觀念和作風都與國際接軌。

三、強調園區的協調發展

蘇州工業園區堅持科學的發展觀，高度重視經濟與社會、人與自然的協調發展，為園區的持久繁榮創造了條件。具體說來，園區的協調發展理念主要有三個方面:即經濟和社會的協調、產業和資源的協調、核心地帶和周邊區域的協調。

1、經濟和社會的協調。與有的開發區片面追求GDP不同，蘇州工業園區在開發建設過程中，十分注重經濟與社會的協調發展。目前，園區以不到蘇州市3%的土地、3. 5%的人口和5%的工業用電量，創造了全市14%的地方一般預算收入、18%的工業產值、21%的注冊外資,28%的進出口額。園區每萬元GDP耗水5. 9噸、耗能0. 22噸標準煤，達到了90年代世界先進水平，初步走出了一條高產出、低能耗的新型工業化發展之路。10年來，園區中新合作區內常住人口己超過8萬人，累計創造就業崗位13萬余個，周邊70%農民己遷入設施齊全的現代化居住小區，其中4萬余農村富余勞動力完成身份置換，成為初步具有就業、創業技能的新型市民。2003年，全區職工人均收入達25000元，農民人均純收入8510元。如今，蘇州工業園區經濟發展，社會穩定，自然生態良性循環，人民群眾安居樂業，成為人們生活和創業的樂園。

2、產業和資源的協調。蘇州工業園區十分重視產業發展和資源的協調，在金雞湖及環湖地區建設過程中，決策者認為:湖濱是公共資源，公共資源的第一享受者是公眾，不允許有錢人或有特權者單獨享受。因此，在具體設計中，環金雞湖22公里全部是開放公共地帶，寬闊的綠化帶和道路之外，才是低密度的住宅或娛樂設施。根據規劃，環繞著金雞湖，設置了玲瓏灣、文化水廊、金姬墩望湖角、水巷鄰里、湖濱大道、城市廣場、波心島8個特色區，并通過綠地系統和步行系統連為一體，盡可能與湖畔公共空間相融。有人算了一筆帳。1994年園區初期開發房地產價格是50美元每平方米，2002年園區拍賣至今最高的房地產價500多美元每平方米。8年地價上漲10倍，這與園區的科學開發模式和政策設計，特別是注重產業與資源的協調發展是分不開的。

3、核心地帶和周邊區域的協調。在蘇州工業園區，核心地帶和周邊區域脈絡清晰，發展協調。商業用地居其核心，其周邊是生活居住用地，再外圍為工業用地。這種功能布局縮短了人們居住與就業購物、休閑娛樂等生活空間的距離，緩解了城市的交通擁擠。蘇州工業園區總體規劃70平方公里，按照規劃，將建成一座60萬人在這里居住工作的新型工業城市。首期開發8平方公里，這里緊靠蘇州古城，將建成一個以工商業為主體、包括金融業和旅游業的中心區:第二區環繞秀美的金雞湖，將建成一個富有水城特色的居住區和高新技術產業區;第三區靠近上海，地勢開闊，將建成一個技術密集的制造業和加工工業基地。全部建成后，園區將提供36萬個就業崗位。規劃就是效益，園區的核心地帶和周邊區域的協調發展大大提升了園區土地的價值。園區各鎮主動接受中新合作區開發建設的輻射效應，鄉鎮經濟快速發展，人民生活水平不斷提高。所轄的婁薪鎮2003年被評為江蘇省綜合實力第一鎮。

蘇州工業園區在借鑒新加坡經驗的基礎上，結合自身特點，形成了自己特色的管理模式和政策設計。可以說，蘇州工業園區的公共管理模式和政策設計，己經為我國發展中外經濟技術互利合作積累了寶貴的經驗。

淺談公共管理模式:憲政視閾下的公共管理模式創新

一、憲政基本原則與現代公共管理的內在張力

憲政是現代國家運用憲法管理國家的政治制度，我國憲法學家張友漁先生曾經指出：“所謂憲政，就是拿憲法規定國家體制、政權組織以及政府和人民相互之間的權利義務關系，而使政府和人民都在這些規定之下，享受應享受的權利，負擔應負擔的義務，無論誰都不許違反和超越這些規定而自由行動的這樣一種政治形態”。顯然，公共管理是憲政國家重要的組成部分，憲政基本原則與現代公共管理之間存在一系列的矛盾和沖突，并由此構成了公共管理模式創新的內在張力。

（一）權利保障原則與部門條塊化的沖突

憲政的基本價值追求就是對人權的保障，“憲政的本質就是用憲法和法律來限制政府專橫的權力保障公民的基本權利”，?憲法以根本大法的形式對公民的基本權利加以確認和保障成為近代憲法鮮明的主旨。從制度安排的角度講，應本文由論文聯盟收集整理當“以保障個人基本權利作為國家機關職權的確立和執行的底線”，?這有利于保障公民的合法權利免受國家權力的非法入侵與傷害，同時可以“以權利制約權力”。尊重人的主體性和個體性，以公民的權利為出發點和歸宿，是近代憲法的真諦。然而，目前我國以分工為基礎、以各司其職和層級節制為特征的傳統官僚制日益導致了行政業務之間、政府各部門之間、各地方政府之間、垂直部門與地方政府之間、各行政層級之間的分割，形成了“碎片化”的分割管理模式。?隨著網絡化、信息化的快速發展，這種管理模式的缺陷日益凸顯，既妨礙了政府整體效能的實現，又妨礙了服務政府的建設，對保障公民的基本全力帶來了極大不便。

（二）權力制約原則與公共權力拓張的風險

在馬克思主義的視閾中，國家是社會發展到一定歷史階段的產物，并有其萌芽、異化與回歸的過程。權力制約原則認為權力需要制約，國家權力的各部分之間相互監督、彼此牽制，以保障公民權利。然而，國家公共權力的回歸需要經歷過一個漫長的歷史過程，在這個過程中，限制和制約公共權力成為了公共利益最大化的前提條件。正如黃健榮指出：“沒有憲政保障和制約的公共管理尤如沙灘上的樓閣一樣，而沒有規范和有效的公共管理的支撐，憲政則如同空中樓閣”，?公共權力與公共利益的辯證關系需要統一于憲政的現實基礎之上。

（三）法治原則與市場化政府行為的矛盾

法治也稱“法的統治”，是指“統治階級按照民主原則把國家事務法律化、制度化，并嚴格依法進行管理的一種治國理論、制度體系和運行狀態”，?公平和正義成為法治原則的核心內容。對于中國公共管理而言，法治原則是一項基本內容。然而隨著市場化改革，中國公共服務的供給主體結構由單一的政府供給轉向政府公共部門、市場企業組織及社會非營利組織多元參與，關鍵問題是：在社會公共服務產品購買過程中，政府管理部門能否做到公開、透明和規范？如何改變社會公共服務產品的“臨時性”？政府把本應承擔的公共服務責任推給市場，容易引發公共服務供給過程中政府與市場的錯位，“不少公立服務機構偏離甚至拋棄了公共服務機構的定位與定向，產生了大量的趨利行為，少數甚至成了自行其是的營利機構，陷入了畸形市場化與產業化的困境。公立服務機構在體制上的嚴重缺陷是造成近些年來所謂的‘上學難’與‘看病難’等一系列社會問題的重要根源。”?顯然，中國公共管理和公共服務改革在實現效率的同時，在一定程度上犧牲了公平和正義的法治原則。

二、憲政視閾下公共管理創新的模式分析

構建一種有效、合理的公共管理模式成為一種必然選擇。目前學界對公共管理模式的認識存在著諸多見仁見智的觀點，但分類依據都缺乏整體性的視角，很難為我們提供一種具有普遍性和科學性的范式。在憲政視閾下，以公共權力的組織形態為依據，公共管理的模式可以分為分割管理模式、整體管理模式和服務型管理模式三種類型。

（一）“市場主導-效率優先”模式

該模式強調效率和合法性，公共管理具有高效的管理能力以及這種效能得到了憲政支持，但是沒有價值訴求。在市場經濟條件下，市場競爭是產生效率的前提，因此我們可以此種范式視為一種由市場主導的公共管理模式。在這種范式下，政府不僅需要積極完善市場秩序，創造各類市場活動主體公平競爭的環境，而且還需要根據市場的競爭機制，解決公共服務產品的供需問題。因此，這種模式一定程度上能夠克服官僚體制下公共服務的政府單一供給模式，有助于糾正傳統公共服務的失效現象。但是，為公共利益而進行的公共管理同樣有可能面臨著如何代表和實現公眾要求和愿望的合法性，即政治學意義的合法性的挑戰。

（二）“分權融合-公平至上”模式

高模式強調價值和公民政治訴求，公共管理由明確的政治價值訴求，而且有憲政支持，但是缺乏高效率的管理效率。在當下的社會條件下，公平、正義、民主的價值訴求成為一種主流，該模式能夠凸顯公共行政的公共利益指向和公民指向，將公共服務的范式建立在民主治理框架的基礎上，但是對與高效率相關的管理技術、體制安排和行政程序并沒有具體的主張，而且認為以市場價值作為公共行為的主要導向，無法克服市場失效帶來的價值問題，即市場在限制壟斷、提供公共品、約束個人的極端自私行為、克服生產的無政府狀態、降低統計成本等方面存在著內在的局限，尤其在實現社會公平方面更是無能為力。

（三）“多元競合——均等共享”模式

此種模式能夠比較清晰地反映出當前我國公共服務的供給狀況，最突出的特征就是激發各級地方政府以及市場主體和社會主體在公共服務供給方面的能量，以期推動公共服務總量和質量的迅速提升。但是，由于我國現行憲法仍存在著公民基本權利與自由保障乏力、國家權力分配體制不明確、秩序缺位和面臨憲法實施困境等憲政缺失，官僚體制的弊端依然存在，整個公共管理體系存在著明顯的缺陷和不足。在缺乏憲政支持的背景下，基于不同的利益定位和實現機制，不同供給主體對公共服務供給具有不同的目的，容易導致公共服務供給過程中不公平的現象產生。

三、憲政視閾下公共管理模式創新的路徑

一個政府如何選擇自己的公共政策，選擇什么樣的公共政策來干預社會生活，直接關系到該社會中種種矛盾的解決以及社會結構的調整，從而也直接影響社會的未來發展方向。”?基于上述范式分析，我們認識到，中國公共服務范式的構建和完善，既要強調公共服務行為的管理效率、能力（怎么做事），又要充分考慮公共服務的政治價值取向（為誰做事），同時還需要發揮憲政作為一種支持的存在（何以可能）。“由于公共管理的兩重屬性使然，它既是國家與社會的中介，又是政治過程與技術過程的統一，公共管理難免會陷人民主與效率、價值理性與工具理性選擇的兩難。”?只有建立在憲政基礎上，公共管理才能夠實現民主與效率以及價值理性與工具理性的辯證統一。

公共管理需要同時強調效率、價值和憲政支持的模式，既有政治的價值，同時管理又具備足夠的能力，還有來自憲政的權力支持。處于這個區域中的公共服務范式是最具有價值，也最有可能獲得成功，我們將此定位為“效率優先-均等共享-憲政支持”范式。此種范式包括符合憲法原則的合法性和政治學意義的合法性。一方面，社會公共事務大量增加，角色群體不斷分化，公共管理只有最大限度的實現公共利益，不斷滿足個人的利益需求和意愿才能獲得合法性基礎；另一方面，公民社會正日益發育成熟，公民的參與性不斷增強，社會自治能力明顯提高，社會自主治理功能本身蘊涵著合法性。這就要求政府不斷回應公民，形成一種以政府權力為中心，同時包含社會自治權在內的互動體系。同樣，公民只有主動參與到與自己切身利益相關的公共事務的管理，形成在一定公共事務范圍內維護相應權益的組織，才有利于達成與公共部門的良好合作。

可以明確，“效率優先-均等共享-憲政支持”模式是對管理、政治和憲政這三種不同途徑所擁有的價值、結構與程序安排以及技術方法進行的整合，倡導在實現憲政的框架下充分發揮公民的參與意識，從而形成一種具有相對合理的公共管理模式。首先，公共管理中所運行的民主機制本質上不僅不排斥效率要求，而且在某種意義上還有利于從根本上提高效率；其次，從制度規范的角度來看，此范式使政治運作實現法律化的理念或理想狀態，要求政府所有權利的行使都以憲法為基準并受憲法的制約；再次，憲政的實施保障人民的自由和權利與限制和制約公共權力尤其是政府權力，公共利益通過一定的方式體現為公共權力意志和政治價值。最后，因為現代社會公共事務趨向復雜化、多樣化，現代管理也日益專業化、技術化，不可能由每一個社會成員都親自參與對社會事務的管理，政府主導這種公共權力意志，通過設立一系列必要的專門機構授予其相應的權力來履行相關職能的方式來進行，從而能夠實現公眾共同的意愿和要求。